4. Gevolgen voor de rechtszekerheid 1 Inleiding
4.3 Verlengde looptijd
Over het laten vervallen van de actualiseringsplicht in het wetsvoorstel voor de Omgevingswet, met het oog op lastenverlichting voor gemeenten door de afname van onderzoeksplichten, zegt de RvS het volgende: “Dit strookt niet met het
streven dat het omgevingsplan (de opvolger van het bestemmingsplan) het centrale document is waarin belanghebbenden op eenvoudige wijze alle relevante regels die er voor een locatie gelden kunnen terugvinden.”
“Daarnaast ontstaat voor burgers en bedrijven, van wie bijvoorbeeld woningen of bedrijfspanden moeten verdwijnen, grote rechtsonzekerheid als niet begrensd is binnen welke periode het omgevingsplan moet zijn gerealiseerd.”121 Hieruit valt op te
maken dat het geheel loslaten van de actualiseringsplicht kan leiden tot rechtsonzekerheid.
In hoofdstuk 2 is al vermeld dat er voor 1 juli 2013 veel bestemmingsplannen zijn vastgesteld om aan de actualiteitsverplichting te voldoen. Dit om de sanctie (het niet meer mogen innen van leges) te voorkomen. Dit zijn vaak zogenaamde conserverende bestemmingsplannen, die weinig ontwikkeling mogelijk maken. Zolang deze sanctie nog in de Wro opgenomen is zal het probleem zich, naar mijn
121 Kamerstukken II 2013/14,33962,nr.4,p.84.
mening, tegen de tijd dat de looptijd (omgeacht deze 10 of 20 jaar is) bijna om is wederom voordoen. Met als mogelijk gevolg dat bestemmingsplannen worden vastgesteld waarmee niet kan worden ingespeeld op actuele behoeften en gewenste ontwikkelingen. Dit zal mede afhankelijk zijn van de overgangsbepalingen in de (Invoeringswet) Omgevingswet.
In plaats van een ‘vaste termijn’ is een andere mogelijkheid om de gemeenten zelf
een uitvoeringstermijn te laten bepalen. 122 Daarmee wordt de rechtszekerheid
beter geborgd.
4.4 Uitvoerbaarheid
Als er meerdere functies mogelijk zijn op een locatie (zoals bij de bestemming ‘gemengd’), kan de onderbouwing van de uitvoerbaarheid lastig zijn, met name als de overheid vooral afwachtend is ten aanzien van de vraag of er nieuwe ontwikkelingen op gang komen. Als zij private partijen echter actief stimuleert en hiervoor ruimte biedt in een bestemmingsplan (uitnodigingsplanologie) zal de onderbouwing van de uitvoerbaarheid meer kans van slagen hebben dan bij een
puur afwachtende houding.123
Uitnodigingsplanologie zal volgens het wetsvoorstel voor de Omgevingswet niet zover worden doorgevoerd dat het ontnemen van gerealiseerde functies (de huidige bestemmingen) mogelijk wordt zonder onderbouwing van de uitvoerbaarheid van de nieuwe functies binnen tien jaar. Als deze voorwaarde er
122 De Zeeuw e.a. 2012,p.20. 123 Van Baardewijk & Hijmans 2013,p.4.
36
niet zou zijn zou het ‘wegbestemmen’ van een functie zonder enige duidelijkheid op de nieuwe te realiseren functie in strijd kunnen komen met de
rechtszekerheid.124 Hierbij wordt dan wel zekerheid geboden over de toegestane
ontwikkelingen, maar geen zekerheid over of en op welk moment de nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden, met als uitzondering de situatie waarbij een feitelijk
gerealiseerde functie aan een locatie wordt ontnomen.125
Zoals al aangegeven geldt nu dat, op dit punt, een (deel van) het bestemmingsplan slechts kan worden vernietigd als de gemeenteraad op voorhand had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen een periode van in beginsel 10 jaar.126
Met het voorstel voor de Omgevingswet lijkt een andere benadering te worden gekozen. Er moet onderbouwd worden dat een functie niet onuitvoerbaar is. Dit kan tot een zwaardere bewijslast leiden voor een belanghebbende die wil
aanvoeren dat een bepaalde functie onuitvoerbaar is.127
Bij het experiment in de 6e tranche van het Besluit Uitvoering Crisis- en herstelwet,
is het de bedoeling om initiatiefnemers ‘uit te nodigen’ om zich met de ontwikkeling van een gebied te gaan bezighouden. Omdat het dus niet de gemeente zelf is die het bestemmingsplan gaat uitvoeren, is het lastig om de ontwikkeling van het gebied binnen tien jaar af te ronden. Juist omdat andere
124 Van Baardewijk & Bouterse 2015,p.7. 125 Van Baardewijk & Bouterse 2015,p.8.
126 ABRvS 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2013:1052,BR2013/30,m.nt.A.D.L.Knook. 127 Van Baardewijk & Bouterse 2015,p.8.
partijen het initiatief moeten nemen om ontwikkelingen in gang te zetten, is het op voorhand aantonen dat een bepaalde bestemming binnen de planperiode van tien jaar kan of zal worden verwezenlijkt een stuk lastiger en minder rechtszeker.
4.5 Onderzoeksverplichting
Op grond van de huidige jurisprudentie moet bij de onderzoeken uitgegaan worden van de maximale planologische mogelijkheden. Bij de Omgevingswet is het uitgangspunt dat vooraf moet worden aangetoond dat een bepaalde functie niet onmogelijk is (de ‘of-vraag’). Hoe deze vervolgens gerealiseerd wordt, komt pas aan bod bij het verlenen van een vergunning (de ‘hoe-vraag’). Dit betekent dat bij een gemengde bestemming niet vooraf hoeft te worden aangetoond hoe alle
varianten mogelijk zouden zijn. 128
Over het wetsvoorstel van de Omgevingswet zegt de RvS over fasering van onderzoeksverplichting het volgende: “Er lijkt een ruime mate van flexibiliteit en
gefaseerde besluitvorming mogelijk te worden in het geval van gebiedsontwikkeling door het vaststellen van een zeer globaal omgevingsplan dat wordt geconcretiseerd bij een omgevingsvergunning al dan niet in afwijking van dat zeer globale plan. Onderzoeksplichten worden in die opvatting zoveel mogelijk verschoven naar het moment waarop de activiteiten daarvoor rijp zijn. Daarmee worden problemen vooruit geschoven naar het moment van vergunningverlening, hetgeen de rechtszekerheid voor burgers en bedrijven niet bevordert”.
37 “Zowel de burger die wil gaan ontwikkelen als de burger met bestaande zakelijke
rechten zullen doorgaans enige zekerheid willen hebben over het realiteitsgehalte van een gebiedsontwikkeling”.129
“Verder wordt verondersteld dat met het opnemen van voorwaardelijke verplichtingen in een omgevingsplan de onderzoekslasten kunnen worden verschoven naar het moment van uitvoering van het plan. Opgemerkt wordt dat in het huidige omgevingsrecht uitgangspunt is dat een directe bouwtitel of gebruiksmogelijkheid niet afhankelijk wordt gesteld van het doen van nader onderzoek. Als nader onderzoek nodig is dan dient de bouw of gebruiksmogelijkheid afhankelijk te worden gesteld van de toepassing van een flexibiliteitsbepaling. Het doen van nader onderzoek bij directe bouw- en gebruikstitels past niet bij het limitatieve imperatieve stelsel van de verlening van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit”.
De verplichting voor het verslag doen van deze onderzoeken volgt uit artikel 3.1.6 d Bro. Bij het experiment mag hiervan niet worden afgeweken. Dit is logisch omdat het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb) onverkort van toepassing is. Afwijking van dit artikel kan dus strijd opleveren met het zorgvuldigheidsbeginsel. Zoals gezegd is het bij uitnodigingsplanologie noodzakelijk om vooraf al onderzoek te doen naar allerlei factoren die invloed (kunnen) hebben op het ontwikkelingsproces.
129 Kamerstukken II 2013/14,33962,nr.4,p.83.
Ook valt aan te nemen dat de eis om bij de onderzoeken ook al de mogelijkheden van de flexibiliteitsinstrumenten mee te nemen van toepassing blijft. Deze eis volgt namelijk uit het rechtszekerheidsbeginsel. Voor een burger moet het immers duidelijk zijn welke rechten en plichten voor hem uit een bepaald besluit voortvloeien (zie 1.6).
Om deze reden is ook fasering van de onderzoeksverplichting lastig. Zo kan een initiatiefnemer in een later stadium alsnog geconfronteerd worden met de verplichting om allerlei onderzoeken te verrichten. Ook omwonenden kunnen op deze manier voor een lange periode geen zekerheid hebben over de haalbaarheid van een bepaalde functie die op grond van het bestemmingsplan al wel is toegestaan.
Als mogelijke oplossing wordt voorgesteld dat onderzoeksverplichtingen moeten worden toegesneden op de fase waarin de gebiedsontwikkeling zich bevindt. De normen zouden aan het begin van het ontwikkelingsproces minder hard moeten zijn, waardoor ze niet dwingen tot een hoge mate van detail. Fasering in
onderzoeksverplichtingen is daarvoor noodzakelijk.130 Dit is mogelijk in combinatie
met het opnemen van voorwaardelijke verplichtingen in de bestemmingsregels. Een volledig gefaseerde onderzoeksverplichting kan, gezien het advies van de RvS, in strijd zijn met de rechtszekerheid. Nu is het uitgangspunt dat een directe bouwtitel of gebruiksmogelijkheid niet afhankelijk wordt gesteld van het doen van nader onderzoek. Dit is, naar mijn mening, een logische redenering. Als een
38
bestemmingsplan een bepaald gebruik toelaat mag de burger er vanuit gaan dat hij ook daadwerkelijk van dit recht gebruik kan maken. Dit moet niet afhankelijk worden gemaakt van een nog te verrichten onderzoek.
Een bepaalde mate van fasering zal dus moeten plaatsvinden door bij het bestemmingsplan zelf al een antwoord moet geven op de ‘of-vraag’ (dat een bepaalde functie niet onmogelijk is). Uit de jurisprudentie van de afgelopen jaren lijken er wel meer mogelijkheden te zijn om hierbij de maximale bebouwings- en gebruiksmogelijkheden onder omstandigheden representatief in te vullen.
De ‘hoe-vraag’ kan dan in een later stadium beantwoord worden. Het antwoord op deze vraag kan echter niet beantwoord worden door hiervoor een nader onderzoek te eisen.
Door gebruik te maken van de mogelijkheden tot het gebruiken van flexibiliteitsinstrumenten, kwalitatieve eisen, specifieke gebruiksregels en voorwaardelijke verplichtingen in een bestemmingsplan kunnen randvoorwaarden met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Een later in te dienen aanvraag voor een vergunning kan dan aan deze regels worden getoetst.
4.6 Conclusie
Omdat niet op voorhand zeker is of, en zo ja, wanneer van de flexibiliteits- instrumenten in een bestemmingsplan gebruik gemaakt zal en kan worden, biedt een gedetailleerd bestemmingsplan niet per definitie meer rechtszekerheid dan een globaal eindplan. Ook het feit dat er bij gebruikmaking ervan wederom een belangenafweging moet plaatsvinden biedt minder rechtszekerheid, omdat de uitkomst hiervan niet vooraf vaststaat. Het komt de rechtszekerheid juist ten
goede als in een dergelijk globaal bestemmingsplan zo min mogelijk flexibiliteitsinstrumenten zijn opgenomen.
Gezien het advies van de RvS op het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is het niet mogelijk om helemaal geen looptijd aan een bestemmingsplan te koppelen. Wel is het denkbaar dat gemeenten per bestemmingsplan vooraf een looptijd bepalen, waarbij een maximum termijn geldt van 20 jaar. Daarnaast zou de sanctie voor het niet tijdig vaststellen van een nieuw bestemmingsplan moeten vervallen om te voorkomen dat (net als in 2013) veel bestemmingsplannen worden vastgesteld om aan de sanctie te ontkomen met als mogelijk gevolg dat deze plannen vooral conserverend van aard zijn en weinig ontwikkelingen mogelijk maken. Samengevat betekent dit dat een looptijd van 20 jaar niet direct in strijd is met de rechtszekerheid, dit in tegenstelling tot het volledig loslaten van de actualiseringsplicht.
Omdat het niet de gemeente zelf is die het bestemmingsplan gaat uitvoeren, is het lastig om de ontwikkeling van het gebied binnen tien jaar af te ronden. Juist omdat andere partijen het initiatief moeten nemen om ontwikkelingen in gang te zetten, is het op voorhand aantonen dat een bepaalde bestemming binnen de planperiode van tien jaar kan of zal worden verwezenlijkt een stuk lastiger.
Het feit dat er geen inzicht gegeven hoeft te worden in de uitvoerbaarheid kan echter wel tot teveel rechtsonzekerheid leiden. In hoofdstuk 2 is al geconcludeerd dat aan de uitvoerbaarheid de afgelopen jaren echter minder strenge eisen worden gesteld dan voorheen.
39
Een volledig gefaseerde onderzoeksverplichting kan, zoals gezegd, in strijd zijn met de rechtszekerheid. Als een bestemmingsplan een bepaald gebruik toelaat mag men er vanuit gaan dat van dit recht ook daadwerkelijk gebruik gemaakt kan worden. Dit moet niet afhankelijk zijn van een nog te verrichten onderzoek.
Door gebruik te maken van de mogelijkheden tot het gebruiken van flexibiliteitsinstrumenten, kwalitatieve eisen, specifieke gebruiksregels en voorwaardelijke verplichtingen in een bestemmingsplan kunnen randvoorwaarden met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Een later in te dienen aanvraag voor een vergunning kan dan aan deze regels worden getoetst.
40
5. Conclusie
De onderzoeksvraag kan als volgt worden beantwoord:
De rechtszekerheid van belanghebbenden kan voldoende geborgd worden in bestemmingsplannen die op basis van de variant van de uitnodigingsplanologie als bedoeld in de 6e tranche wijziging Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet worden vormgegeven.
Hierbij gelden echter wel een aantal aandachtspunten. Zo is het aan te bevelen om een globaal eindplan op te stellen met daarin opgenomen de bestemming “Gemengd” en zo min mogelijk flexibiliteitsinstrumenten, zodat op voorhand duidelijk is welke soorten gebruik zijn toegestaan.
Hierbij moet dan vooraf goed nagedacht worden over de op te nemen definities en de bouw- en gebruiksregels. Door hierbij gebruik te maken van de mogelijkheid om kwalitatieve eisen op te nemen, kan de flexibiliteit nog meer worden vergroot, met behoud van rechtszekerheid.
Een looptijd van 20 jaar hoeft zoals gezegd niet problematisch te zijn, mits de sanctie van het niet voldoen aan de actualiseringsplicht in de Wro komt te
vervallen. Deze kan meer gevolgen hebben voor de rechtszekerheid (een bestemmingsplan die omwille van de sanctie niet aan een goede ruimtelijke ordening voldoet en/of conserverend van aard is), dan enkel het niet tijdig vaststellen van een nieuw bestemmingsplan.
In de huidige situatie beoordeelt de RvS of de uitvoerbaarheid voldoende is aangetoond door te beoordelen of ‘de raad zich in redelijkheid op het standpunt
heeft kunnen stellen dat niet op voorhand duidelijk is dat de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkelingen binnen de planperiode niet kunnen of zullen worden uitgevoerd’.
Zoals gezegd kan het strijd opleveren met de rechtszekerheid als geen enkel inzicht in de uitvoerbaarheid wordt gegeven.
Bij het experiment mag echter niet van de onderzoeksverplichting (artikel 3.1.6 d Bro) worden afgeweken. Hierbij mag, onder omstandigheden, wel van een representatieve invulling worden uitgegaan. Bij het experiment is het juist de bedoeling om vooraf grondig onderzoek te verrichten naar de mogelijkheden en de belemmeringen. Een gefaseerde onderzoeksverplichting kan namelijk strijd opleveren met de rechtszekerheid. Door gebruik te maken van de mogelijkheden tot het gebruiken van flexibiliteitsinstrumenten, kwalitatieve eisen, specifieke gebruiksregels en voorwaardelijke verplichtingen in een bestemmingsplan kunnen randvoorwaarden met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Een later in te dienen aanvraag voor een vergunning kan dan aan deze regels worden getoetst.
41
Door aan bovenstaande punten aandacht te besteden bij het opstellen van een bestemmingsplan kan aan het zorgvuldigheidsbeginsel en de motiveringsplicht worden voldaan, en kan de rechtszekerheid voldoende worden geborgd.
Bronnenoverzicht
Bomhof & Oosterkamp 2013
W. Bomhof & J. Oosterkamp, Flexibele bestemmingsplannen stimuleren
gebiedsontwikkeling, Den Haag: Platform 31 2013.
Bregman 2010
A.G. Bregman, ‘Naar een gebruikersvriendelijk omgevingsrecht’, Bezinning op het
omgevingsrecht, essays over de toekomst van het Omgevingsrecht, Den Haag:
Ministerie van Infrastructuur en milieu, 2010.
Cuppen e.a. 2014
C.S. Kuppen e.a., ‘Het maken van een omgevingsplan, deel 1’, Gst 2014/70.
Damen 2009
L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009.
De Vries 1994
H.J. de Vries, De ruimte begrensd: Het bestemmingsplan en het spanningsveld tussen
beleidsruimte en rechtszekerheid, Deventer: Kluwer 1994.
De Zeeuw e.a. 2012
F. de Zeeuw e.a., Knelpunten omgevingsrecht voor gemeenten+ case/onderzoek in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Praktijkstoel
Gebiedsontwikkeling TU Delft.
Groenendijk 2014
R.C.F. Groenendijk, ‘Organische gebiedsontwikkeling, uitnodigingsplanologie en de Omgevingswet’, BR 2014/120.
Kamphuis & Blomaard 2010
A. Kamphuis en M.F. Blomaard, ‘Vastgoedcrisis bereikt bestuursrechtspraak’, Gst 2010/94.
Tunnissen 2011
M.J. Tunnissen, Het bestemmingsplan: een juridisch-bestuurlijke inleiding in de
ruimtelijke ordening, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2011.
42
E.J. van Baardewijk & E.R. Hijmans, ‘Bouwrecht, Nieuwe stijlen van
gebiedsontwikkeling (deel II): Enkele aspecten van organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie’, BR 2013/74.
Van Baardewijk & Bouterse 2015
E.J. van Baardewijk en P.J. Bouterse, ’Nieuwe stijlen van gebiedsontwikkeling (deel V): Organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie in de Omgevingswet’, BR 2015/29.
Van Buuren 2011
P. van Buuren, Is er toekomst voor het bestemmingsplan? (oratie Utrecht), Den Haag: IBR 2011.
Van Buuren & Hoekstra 2014
P.J.J. van Buuren en J. Hoekstra, ‘De uitvoerbaarheidstoets van
bestemmingsplannen; een onopgemerkt gebleven kleine revolte?’, Op het
grensvlak, opstellen aangeboden aan prof. mr. drs. B.P.M. van Ravels, Stichting
Instituut voor Bouwrecht 2014.
Van Buuren e.a. 2014
P.J.J. van Buuren e.a, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014.
Van Velsen 2010
S. van Velsen & F. Arents, Bestemmingsplannen en procedures, Den Haag: Sdu 2010.
Van Velsen 2013
S.M. van Velsen, ‘Representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemmingsplan (deel 1)’, TBR 2013/65.