Masterscriptie Staats- en Bestuursrecht Universiteit van Amsterdam S.H. Driever, studentnummer 5876389 Begeleider: prof. dr. L.F.M. Besselink Tweede lezer: mr. dr. J.H. Reestman
De toekomst van de BES-eilanden in het Nederlandse staatsbestel
Een onderzoek naar welke mate van differentiatie kan plaatsvinden bij de
permanente institutionele inbedding van de BES-eilanden
2
Inhoudsopgave
Voorwoord 4
Hoofdstuk 1 Inleiding 5
Hoofdstuk 2 De statutaire relatie 8
2.1 Hoofdelementen van het Statuut 2.2 De wijziging van artikel 1 lid 2 Statuut
2.2.1 De voorlichting van de Raad van State 2.2.2 Gevolgen van de wijziging in het Statuut
2.2.3 Toepasselijke wetgeving 2.2.4 Statutaire waarborg
2.3 Complicaties rondom de toepassing van de Grondwet
2.3.1 Spanning tussen het gelijkheidsbeginsel en de differentiatiebepaling 2.3.2 Verkiezing van de Eerste Kamer
2.4 Concluderende opmerkingen
Hoofdstuk 3 De rol van het zelfbeschikkingsrecht 16
3.1 Het zelfbeschikkingsrecht in aanloop naar de transitie 3.2 Definitie van het zelfbeschikkingsrecht
3.3 De interne dimensie van het zelfbeschikkingsrecht 3.4 Het zelfbeschikkingsrecht en ethische kwesties 3.5 Verbreking van de banden door Nederland 3.6 Concluderende opmerkingen
Hoofdstuk 4 Ontwikkeling van de gedecentraliseerde eenheidsstaat 21
4.1 Het constitutionele kader
4.2 De gedecentraliseerde eenheidsstaat 4.2.1 De Nederlandse staatsinrichting
4.2.2 Functionele en territoriale decentralisatie 4.3 Autonomie als sleutelbegrip
4.3.1 Definitie lokale autonomie 4.3.2 Reikwijdte autonomie 4.3.3 Belang van autonomie
4.3.4 Differentiatie als basis voor autonomie 4.4 Democratisch-rechtsstatelijk beginsel
3 4.5 Artikel 134 Grondwet: andere openbare lichamen
4.5.1 Historische toepassingen 4.5.2 Strekking
4.6 Concluderende opmerkingen
Hoofdstuk 5 Vergelijking WolBES en Gemeentewet 30
5.1 De bestuursstructuur op de BES-eilanden 5.2 De eilandsraad
5.3 Het bestuurscollege 5.4 De gezaghebber
5.5 Toezicht op het eilandsbestuur 5.6 Concluderende opmerkingen
Hoofdstuk 6 Conclusie 38
4
Voorwoord
In 2011/2012 heb ik vijf maanden stage gelopen bij de plaatselijke overheid op het Caribische eiland Saba. Als ik dit aan menigeen vertelde kreeg ik meestal één van de volgende reacties: “Oh Saba, dat ligt toch bij Indonesië?” Nee, dat is Sabah. “Saba, is dat niet zo’n bijzondere gemeente?” Zo wordt het in de volksmond genoemd, maar eigenlijk is het een openbaar lichaam. En de meest voorkomende reactie: “Zo, dus jij hebt een halfjaar alleen maar op het strand gelegen?” Waarop ik helaas moest antwoorden: “Nee, Saba is het enige eiland in de Cariben zonder stranden.”
Het moge duidelijk zijn, voor veel Nederlanders vormen de BES-eilanden onbekende, exotische materie en men weet niet goed wat de verhoudingen in het Koninkrijk zijn na 10-10-10. Ik heb in een klein halfjaar tijd het Caribische deel van Nederland intensief mogen ervaren. Als juridisch adviseur van de gezaghebber van Saba heb ik de bestuurlijke structuur van dichtbij meegemaakt en tevens gezien hoe de transitie op verschillende vlakken haar uitwerking kreeg. Niet alleen een ontzettend leuke ervaring, maar bovenal erg leerzaam en een belangrijke reden voor mij om de master Staats- en Bestuursrecht te volgen.
Door deze scriptie kwamen weer veel herinneringen boven en hierdoor werd het veelal gebruikte begrip ‘bijzondere omstandigheden’ voor mij ingekleurd. De juridische vertaalslag maken was niet altijd makkelijk. Misschien door een tikkeltje arrogantie - ik weet wel hoe het daar is - bleek de materie complexer dan ik had verwacht. Mijn visie op de toekomst van de BES-eilanden is in ieder geval verbreed en ik ben dan ook benieuwd hoe deze eruit zal gaan zien. Ik raad iedereen aan om een keer een bezoek te brengen aan het prachtige stukje Nederland in de Cariben en ik hoop in ieder geval zelf nog een keer terug te mogen keren naar
The Unspoiled Queen.
5
Hoofdstuk 1 Inleiding
Het is inmiddels vijf jaar geleden dat het Koninkrijk der Nederlanden op 10 oktober 2010 een nieuwe staatkundige structuur verkreeg. Hierbij werd het land de Nederlandse Antillen opgeheven en verkregen de Caribische eilanden in het Koninkrijk een nieuwe status. De eilanden Curaçao en Sint Maarten werden, samen met het al eerder onafhankelijk verklaarde Aruba, landen binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de BES-eilanden) gingen als openbare lichamen in de zin van artikel 134 Gw deel uitmaken van het land Nederland. De BES-eilanden zijn dus niet langer onderdeel van een Caribisch land dat verantwoordelijk is voor eigen bestuur en wetgeving.
Met het oog op deze nieuwe structuur werd artikel 1 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden gewijzigd. Het tweede lid van dit artikel bepaalt thans dat de BES-eilanden onderdeel uitmaken van Nederland en dat specifieke maatregelen kunnen worden getroffen om recht te doen aan de bijzondere omstandigheden op de BES-eilanden. Volgens de regering en de Raad van State was deze inbedding echter slechts van tijdelijke aard en zou een evaluatie in 2015 duidelijk moeten maken welke permanente positie de BES-eilanden dienen te krijgen.
Evaluatierapport BES
Deze evaluatie heeft inmiddels plaatsgevonden onder leiding van Liesbeth Spies, voormalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.1 Hierbij is gekeken naar de werking van de wetgeving, de werking van de nieuwe bestuurlijke structuur en de gevolgen van de overgang naar de nieuwe staatkundige situatie voor de bevolking van de eilanden.2 Uit het evaluatierapport ‘Vijf jaar verbonden: Bonaire, Sint Eustatius, Saba en Europees Nederland’ blijkt dat, ondanks de investeringen in financiële en personele zin van Europees Nederland, teleurstelling overheerst op de eilanden.3 Er waren hooggespannen verwachtingen van de eilandbewoners dat door de transitie het welvaarts- en voorzieningenniveau omhoog zou gaan, hetgeen niet of in mindere mate is gebeurd. De eindconclusie van het evaluatierapport is dat nog steeds problemen op de eilanden bestaan en een toekomstvisie lijkt te ontbreken. De Europees Nederlandse opvattingen voeren de boventoon, waardoor de BES-eilanden zich onvoldoende erkend voelen en het idee hebben dat geen rekening wordt gehouden met lokale
1
http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2014/12/12/onderzoek-naar-de-uitwerking-van-de-nieuwe-staatkundige-structuur-caribisch-nederland-van-start.html (laatst geraadpleegd op 16 december 2015).
2 Kamerstukken II, 2013/14, 33 750 IV, nr. 27. 3
6 omstandigheden. De commissie onderstreept het belang om een toekomstperspectief te ontwikkelen waarbij een concreet programma ontstaat waaraan door alle partijen gemeenschappelijk moet worden gewerkt, zodat een hoger niveau van voorzieningen en economische ontwikkeling kan worden bereikt.
Onderzoeksvraag
De evaluatie is tevens een eerste aanknopingspunt om de staatsrechtelijke positie van de eilanden wederom onder de loep te nemen. Met het oog op dit vooruitzicht zal in deze scriptie de volgende onderzoeksvraag centraal staan:
Is er ruimte voor differentiatie ten behoeve van de BES-eilanden wanneer deze permanent worden ingebed als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Grondwet? Welke rol spelen in dit verband het zelfbeschikkingsrecht en het decentralisatiebeginsel?
De relatie tussen de BES-eilanden en het Europese deel van Nederland vindt enerzijds zijn oorsprong in het Statuut en anderzijds in het zelfbeschikkingsrecht. Als onderdeel van Nederland zijn de BES-eilanden ingebed volgens het stelsel van decentralisatie in hoofdstuk 7 Grondwet. De Raad van State achtte het model van de Nederlandse gemeente niet bruikbaar voor de BES-eilanden. Middels de opname als openbaar lichaam kon rekening worden gehouden met de bijzondere eisen die aan het bestuur worden gesteld.4 De differentiatieclausule in het Statuut heeft hierbij als basis gediend voor een verdere uitwerking van deze bijzondere omstandigheden in de Wet openbare lichamen Bonaire Sint Eustatius Saba (WolBES).
In het tweede hoofdstuk zal de wijziging van het Statuut en de differentiatieclausule bestudeerd worden. Er wordt geanalyseerd op welke wijze differentiatie kan plaatsvinden en eveneens wordt de relatie tot de Grondwet onderzocht en welke knelpunten hierbij aan de orde zijn.
Vervolgens wordt in het derde hoofdstuk het zelfbeschikkingsrecht van de BES-eilanden nader beschouwd. Hierbij is voornamelijk de interne dimensie van het zelfbeschikkingsrecht van belang en welke waarborgen voor de BES-eilanden hieruit voortvloeien.
In het vierde hoofdstuk zal een analyse van hoofdstuk 7 van de Grondwet plaatsvinden, waarbij wordt onderzocht of de Grondwet een normatief kader biedt voor de toekomstige ontwikkeling van de gedecentraliseerde eenheidsstaat waarbij ruimte bestaat voor
4
7 differentiatie met betrekking tot de BES-eilanden. Hierbij zullen ook de achtergrond en historische toepassingen van artikel 134 Gw worden bestudeerd.
In het vijfde hoofdstuk wordt een vergelijking getrokken tussen de WolBES en de Gemeentewet en wordt geanalyseerd welke mate van autonomie een gemeente en een openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw hebben.
Ten slotte worden in hoofdstuk 6 conclusies getrokken ten aanzien van de mate van differentiatie bij de toekomstige permanente staatsrechtelijke positie van de BES-eilanden in het Nederlandse staatsbestel.
Methodologie
Aan de hand van een literatuuronderzoek is vanuit verschillende invalshoeken en diverse bronnen bestudeerd hoe ruim het begrip differentiatie kan worden opgevat met betrekking tot de BES-eilanden. Naast het bestuderen van literatuur over dit onderwerp zijn tevens Kamerstukken nageslagen om de overwegingen van de Raad van State en de regering te bestuderen die erop gericht zijn recht te doen aan de specifieke omstandigheden op de BES-eilanden. In het kader van deze scriptie is een descriptief onderzoek gedaan door verschillende meningen van staatsrechtgeleerden in kaart te brengen, waarbij tot slot geconcludeerd wordt in hoeverre ruimte bestaat voor differentiatie bij de permanente institutionele inbedding van de BES-eilanden. Deze scriptie betreft een theoretische studie en in dit verband is niet gekeken naar de ervaringen op de BES-eilanden in de afgelopen vijf jaar na de transitie.
8
Hoofdstuk 2 De statutaire relatie
2.1 Hoofdelementen van het Statuut
De constitutionele basisregeling voor het Koninkrijk der Nederlanden is gelegen in het Statuut, waarmee tevens een nieuwe rechtsorde tot stand is gebracht.5 Niet alleen wordt in de preambule deze nieuwe rechtsorde aanvaard, maar eveneens komen de hoofdelementen van de statutaire relatie naar voren, waaronder gelijkwaardigheid van landen en zelfstandige behartiging van eigen belangen. Naast de genoemde elementen kan nog een pijler worden bemerkt die niet als zodanig wordt genoemd in de preambule. De beginselen van de democratische rechtsstaat dienen tevens als de basis voor het staatsbestel van het Koninkrijk en de afzonderlijke landen. Dit komt onder meer tot uiting in artikel 43 Statuut, dat in het eerste lid een zorgplicht opdraagt aan de landen voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur. Het Koninkrijk wordt belast met het waarborgen van deze waarden krachtens het tweede lid. Deze bepaling ziet niet alleen op de staatsinrichting die in het Statuut is geregeld; eveneens heeft ze betrekking op alle bestuursniveaus en alle onderdelen van wetgeving en bestuur.6 Evenzeer wordt in artikel 46 Statuut uitdrukking gegeven aan de statutaire democratiegedachte, door te verzekeren dat aan alle ingezetenen van de landen het actief kiesrecht voor de vertegenwoordigende organen toekomt, onder de voorwaarden dat men een bepaalde leeftijd heeft bereikt en de Nederlandse nationaliteit bezit. De positie van de BES-eilanden is vastgelegd in het Statuut en in dit hoofdstuk wordt geanalyseerd welke mate van differentiatie kan plaatsvinden op grond van het Statuut en waar zich knelpunten bevinden met betrekking tot de Grondwet.
2.2 De wijziging van artikel 1 lid 2 Statuut
2.2.1 De voorlichting van de Raad van State
In de aanloop naar de hervorming van de staatkundige verhoudingen in 2010 heeft de Raad van State op 18 september 2006 een voorlichting (advies) uitgebracht met betrekking tot de toekomstige positie van de BES-eilanden in het Nederlandse staatsbestel.7 Deze voorlichting van de Raad van State is doorslaggevend geweest voor de keuze van de regering om de BES-eilanden als openbare lichamen in de zin van artikel 134 Gw op te nemen in het Nederlandse
5 Preambule Statuut. 6 Borman 2012, p. 48. 7
9 staatsbestel. Kort gezegd wordt in de voorlichting aanbevolen het landsverband van de Nederlandse Antillen op te heffen en de BES-eilanden in te richten als openbare lichamen in de zin van artikel 134 Gw. De motivering voor deze keuze is volgens de Raad van State gelegen in de specifieke kenmerken van de BES-eilanden, waardoor deze een bijzonder karakter krijgen binnen het Nederlandse staatsverband en een directe relatie met Nederland zullen onderhouden. Gewezen wordt onder andere op de kleine bevolkingsomvang, de grote afstand tot Nederland, het insulaire karakter en de economische afhankelijkheid van enkele producten, welke aspecten aanleiding kunnen geven tot afwijking van de Nederlandse wetgeving en de BES-eilanden ongeschikt maken voor een gemeentelijk bestuur. Volgens de Raad van State is een wijziging van de Grondwet niet strikt vereist, maar op den duur wel wenselijk om misverstanden of onduidelijkheden weg te nemen. Dit zou volgens de Raad van State via de vereenvoudigde procedure van artikel 142 Gw kunnen, als het gaat om een ‘vertaling’ van wat het Statuut bepaalt. De Grondwet zal van toepassing worden verklaard en op termijn de gehele Nederlandse wetgeving. Tevens wordt opgemerkt dat het principe van lokale autonomie voor de BES-eilanden relevant zal zijn, maar dat in de toekomst moet worden gekeken hoe dit verder kan worden toegepast. In internationaal verband kan de directe band met Nederland worden gekwalificeerd als een vrije associatie. Tot slot adviseert de Raad van State welke wijzigingen in het Statuut noodzakelijk zijn om de nieuwe staatsrechtelijke verhoudingen te implementeren.8
De achtergrond van deze keuze is grotendeels gebaseerd op twee uitgangspunten. Enerzijds wil men de eilanden een directe band met Nederland toekennen, anderzijds wil men tevens recht doen aan het feit dat de eilanden in het Caribisch gebied liggen en sterk verbonden zijn met andere eilanden in de regio.9 Door de kwalificatie van vrije associatie lijkt een grote mate van autonomie te ontstaan voor de eilanden, hoewel de opname als openbaar lichaam echter duidt op vergaande integratie. Volgens sommigen zijn dit twee modellen die lastig te verenigen zijn.10 Tevens speelde bij de keuze mee dat het land Nederland met de toevoeging van de BES-eilanden werd uitgebreid en dat het niet aan de grondwetgever was om hierover te beslissen, waardoor een statuutwijziging meer voor de hand lag.11
8
In het kader van dit onderzoek zal niet nader worden ingegaan op de overige onderdelen van de voorlichting van de Raad van State.
9 Hillebrink, Roos & Verhey 2011, p. 615.
10 Vgl. Verhey 2010, p. 299; Hillebrink, Roos & Verhey 2011, p. 614. 11
10
2.2.2 Gevolgen van de wijziging in het Statuut
De regering heeft in navolging van de voorlichting van de Raad van State besloten de Nederlandse Antillen te ontbinden en de BES-eilanden via artikel 134 Gw onderdeel van Nederland te laten worden.12 Om de nieuwe staatkundige structuur te verwezenlijken was een wijziging van het Statuut noodzakelijk, hetgeen is geschied bij Rijkswet.13 Het gewijzigde artikel 1 Statuut luidt als volgt:
1. Het Koninkrijk omvat de landen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
2. Bonaire, Sint Eustatius en Saba maken elk deel uit van het staatsbestel van Nederland. Voor deze eilanden kunnen regels worden gesteld en andere specifieke maatregelen worden getroffen met het oog op de economische en sociale omstandigheden, de grote afstand tot het Europese deel van Nederland, hun insulaire karakter, kleine oppervlakte en bevolkingsomvang, geografische omstandigheden, het klimaat en andere factoren waardoor deze eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland.
De wijziging in het tweede lid bevat een tweetal aspecten. Allereerst worden de BES-eilanden onderdeel van het Nederlandse staatsbestel gemaakt. Hierdoor ontstaat voor de wetgever de mogelijkheid om de eilanden deel uit te laten maken van het decentrale stelsel in Nederland en in te richten als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw. Het tweede aspect ziet op de mogelijkheid voor de Nederlandse wetgever om afwijkende maatregelen te nemen ten opzichte van het Europese deel van Nederland met het oog op de specifieke omstandigheden van de eilanden.14 Deze bepaling kan dan ook worden beschouwd als een instructiebepaling aan de wetgever. Hierbij kan worden opgemerkt dat uit de differentiatiebepaling niet valt af te leiden of differentiatie ten voordele of ten nadele van de BES-eilanden moet plaatsvinden. De opsomming van factoren die genoemd worden in lid 2 is niet uitputtend; eveneens kunnen andere factoren een rol spelen. Het moet wel gaan om factoren waardoor een wezenlijk onderscheid ontstaat tussen de BES-eilanden en Europees Nederland. Artikel 54 Statuut bepaalt tot slot dat artikel 1 lid 2 Statuut vervalt indien de BES-eilanden een grondwettelijke positie krijgen in het Nederlandse staatsbestel.
12 Kamerstukken II 2006/07, 30 800-IV bijlage, nr. 3. 13
Voor een bondige uitleg omtrent de procedure tot wijziging van het Statuut met betrekking tot de BES-eilanden, zie Bense & Pronk 2010, p. 62.
14 Een enigszins vergelijkbare differentiatiebepaling treft men bijvoorbeeld ook aan in art. 349 Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie. Deze bepaling betreft regio’s van de lidstaten van de Europese Unie die zich geografisch ver weg van de Europese Unie bevinden, maar wel behoren tot de Europese Unie.
11
2.2.3 Toepasselijke wetgeving
Als gevolg van de inbedding van de BES-eilanden in het Nederlandse staatsbestel, werd andere wet- en regelgeving van toepassing. Het uitgangspunt was dat de inhoud van de Nederlands Antilliaanse regelgeving die voorheen van toepassing was, zo veel mogelijk van toepassing moest blijven op de BES-eilanden (legislatieve terughoudendheid). Deze regelgeving werd omgevormd tot Nederlandse wetgeving door de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire Sint Eustatius en Saba (IBES). In een bijlage bij de IBES staat welke Nederlands Antilliaanse regelgeving van toepassing is gebleven op de BES-eilanden. Regelgeving die niet in de bijlage vermeld staat, is na de transitie niet meer geldig. Daarnaast moest een deel van de Nederlands Antilliaanse regelgeving worden aangepast, omdat deze niet zomaar zonder aanpassingen kon worden overgenomen. Dit is geschied middels de Aanpassingswet(ten) Bonaire Sint Eustatius en Saba (ABES). De Europees Nederlandse wetgeving is slechts van toepassing wanneer dit uitdrukkelijk in de desbetreffende wet is bepaald of onmiskenbaar uit de wet volgt.15 Tot slot is een aantal nieuwe Nederlandse wetten specifiek voor de BES-eilanden ingevoerd die alleen daar geldig zijn. Ondanks de integratie in het Nederlandse staatsbestel wordt vanuit de literatuur betoogd dat binnen het Nederlandse staatsbestel twee verschillende rechtsordes zijn ontstaan; de rechtsorde van het Europese deel van Nederland en de rechtsorde met een gemengd Nederlands-Caribisch karakter.16 De BES-wetgeving met het gemengde karakter is dus toegespitst op de nieuwe situatie waarbij rekening is gehouden met de inbedding als openbaar lichaam en tevens de specifieke omstandigheden die op de eilanden bestaan. Van volledige integratie in het Nederlandse staatsbestel is derhalve geen sprake.
2.2.4 Statutaire waarborg
De regering heeft een bewuste keuze gemaakt door de differentiatiemogelijkheid in het Statuut op te nemen en niet in de Grondwet. Hierdoor werd de procedure tot wijziging van de Grondwet (in ieder geval tijdelijk) vermeden en kon ‘slechts’ wijziging van het Statuut plaatsvinden.17 Borman oppert de vraag waarom de differentiatiebepaling in het Statuut geregeld dient te worden, omdat dit zou duiden op een afwijking van de Grondwet, hetgeen de regering echter stellig ontkent. Hij is dan ook van mening dat de bepaling, als precisering van de Grondwet, zonder bezwaar in een Nederlandse wet had kunnen worden opgenomen,
15 Zie bijvoorbeeld de Kieswet, waarin een specifieke regeling voor de BES-eilanden is opgenomen. 16 Verhey 2010, p. 304; Hillebrink, Roos & Verhey 2011, p. 616.
17
12 bijvoorbeeld in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Artikel 5 lid 2 Statuut bepaalt echter dat de Grondwet de bepalingen van het Statuut in acht dient te nemen, waardoor het Statuut de hoogste regeling is voor het Koninkrijk der Nederlanden. Daarnaast wordt in artikel 48 Statuut vermeld dat de landen bij hun wetgeving en bestuur de bepalingen van het Statuut in acht dienen te nemen, waardoor een rangorde van de landswetgeving ten opzichte van het Statuut ontstaat. Ook hieruit vloeit voort dat de bepalingen van de Grondwet en staatsregelingen in overeenstemming moeten zijn met de bepalingen van het Statuut.18 Beide bepalingen kunnen derhalve leiden tot de stelling dat opname in het Statuut als een betere waarborg kan worden gezien, dan wanneer de differentiatiebepaling in de WolBES zou zijn opgenomen. De WolBES heeft immers een lagere rang dan zowel het Statuut als de Grondwet.
2.3 Complicaties rondom de toepassing van de Grondwet
2.3.1 Spanning tussen het gelijkheidsbeginsel en de differentiatiebepaling
Sinds 10 oktober 2010 is de Grondwet in zijn geheel van toepassing op de BES-eilanden. Dit houdt in dat rekening moet worden gehouden met het gelijkheidsbeginsel en het daaraan verbonden discriminatieverbod, welke zijn opgenomen in artikel 1 Gw. De verhouding tussen de differentiatiemogelijkheid in artikel 1 lid 2 Statuut en het gelijkheidsbeginsel is niet zonder meer duidelijk. Volgens de regering is de differentiatiemogelijkheid in het Statuut een ‘inkleuring’ en daarmee een precisering van het gelijkheidsbeginsel; aan de gelding van het gelijkheidsbeginsel wordt niks afgedaan.19 Voor de toepassing van het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van gelijke gevallen. De regering benadrukt dat de inwoners van de BES-eilanden te maken hebben met andere omstandigheden waardoor de BES-eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland en dus geen sprake is van gelijke gevallen, maar van ongelijke gevallen. De inwoners van de BES-eilanden kunnen dus een beroep doen op de bepaling om differentiatie te laten plaatsvinden met betrekking tot een specifieke situatie. Voor dergelijke differentiaties dient steeds gemotiveerd te worden waarom een bepaald onderscheid gerechtvaardigd is en daarnaast moeten de beginselen van geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit in acht worden genomen. Door sommigen wordt aangegeven dat de differentiatiemogelijkheid ook nadelig kan uitpakken ten opzichte van de bewoners van de BES-eilanden. Het tweede lid van artikel 1 Statuut zou als basis kunnen dienen om de inwoners van de BES-eilanden ongelijk te behandelen en niet dezelfde
18 Borman 2012, p. 46. 19
13 rechten en voorzieningen toe te kennen ten opzichte van de inwoners van het Europese deel van Nederland. Aangezien het Statuut in rang boven de Grondwet gaat, zou de bescherming van artikel 1 Gw hierdoor worden weggehouden.20 Hillebrink, Roos & Verhey wijzen erop dat het kader in artikel 1 lid 2 Statuut slechts ‘een eerste stap is op weg naar een antwoord.’ Wanneer verschillen minder objectief bepaalbaar zijn, wordt het lastiger te bepalen of een onderscheid gerechtvaardigd is.21
Een uitwerking van de bovengeschetste spanning tussen de differentiatieclausule en het gelijkheidsbeginsel treft men aan in de discussie rondom ethische kwesties als abortus, euthanasie en het homohuwelijk. Deze onderwerpen zijn op de eilanden een gevoelig punt. De eerder genoemde IBES en daarmee samenhangende ABES hadden als grondslag dat de Nederlands Antilliaanse regelgeving voorlopig zou blijven gelden en de Nederlandse wetgeving geleidelijk werd ingevoerd. Bij onderwerpen die zich dermate onderscheiden van het Europese deel van Nederland, kon afwijking hiervan plaatsvinden middels de differentiatieclausule.22 Vervolgens heeft de Tweede Kamer in een amendement vastgelegd dat de wetgeving op het gebied van abortus binnen een jaar, en de wetgeving over euthanasie en homohuwelijk op de BES-eilanden binnen twee jaar, moest worden ingevoerd. Zoals verwacht kwam hierop hevig protest vanuit de eilanden en werd dit gevoeld als een miskenning van de situatie en opvattingen op de BES-eilanden. Deze problematiek legt de twee eerder verwoorde visies bloot. Aan de ene kant kan vanuit de differentiatiebepaling worden beredeneerd dat het gelijkheidsbeginsel niet directe invoering van abortus, homohuwelijk en euthanasie vereist; vanuit de andere hoek wordt beredeneerd dat het gelijkheidsbeginsel stelt dat binnen Nederland geen verschil kan zijn ten aanzien van mensenrechten op ethisch gebied en dat het differentiatiebeginsel deze rechten aan de kant schuift.23
Ook ten aanzien van sociaal-economische kwesties blijkt spanning te bestaan. Door de transitie ontstond bij de bewoners van de BES-eilanden de verwachting dat wat betreft bijvoorbeeld sociale zekerheid en zorg het Europees Nederlandse voorzieningenniveau werd nagestreefd. Het lijkt echter dat de statuutsbepaling en het gelijkheidsbeginsel op een andere
20 Elzinga 2009, p. 29-30.
21 Hillebrink, Roos & Verhey geven als voorbeeld differentiatie op grond van cultuur. 22 Kamerstukken II 2008/09, 31 959, nr. 3, p. 2-3.
23
14 manier worden ingezet. Met betrekking tot sociaal-economische kwesties zou differentiatie plaatsvinden ten nadele van de bewoners van de BES-eilanden.24
2.3.2 Verkiezing van de Eerste Kamer
Door toepassing van de Grondwet ontstaat tevens frictie tussen artikel 4 Gw, het actieve en passieve kiesrecht, en artikel 55 Gw, verkiezing van de leden van de Eerste Kamer door de provinciale staten. Artikel 4 Gw, maar ook artikel 3 Eerste Protocol Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 25 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten, brengen met zich mee dat de inwoners van de BES-eilanden invloed moeten kunnen uitoefenen op de Eerste en Tweede Kamer.25
De leden van de provinciale staten kiezen de leden van de Eerste Kamer.26 Door gebrek aan een provinciale tussenlaag zijn op de BES-eilanden de eilandsraden bevoegd om de leden van de Eerste Kamer te kiezen.27 De eilandsraden worden in dit opzicht dus beschouwd als een provincie. In letterlijke zin wordt dan ook afgeweken van de Grondwet. De Raad van State stelt in een advies dat verkiezing middels de provinciale staten echter slechts een hulpmiddel is om de kiezerswil te vertalen. Bij de Eerste Kamer vindt geen provinciale vertegenwoordiging plaats en worden geen specifieke provinciale belangen behartigd. Het grondwettelijke kiesrecht moet derhalve zwaarder wegen dan de tekst van artikel 55 Gw. De Raad van State is dan ook van mening dat de bovengenoemde constructie in overeenstemming is met de combinatie van bovengenoemde bepalingen uit de Grondwet.28 Hoogers meent dat deze verklaring gekunsteld aandoet omdat hiermee ten eerste de bevoegdheden van de wetgever dermate opgerekt zouden kunnen worden dat ook andere colleges dan die van provinciale staten de Eerste Kamer kunnen kiezen. De wetgever zou de Kieswet kunnen wijzigen om hiermee het kiesrecht van de Eerste Kamer bijvoorbeeld toe te kennen aan de Raad van de gemeente Amsterdam. Daarnaast heeft de wetgever ervoor gekozen de BES-eilanden niet als provincie in te richten.29 Inmiddels is een grondwetswijziging aanhangig waarbij artikel 55 Gw wordt aangepast alvorens wijziging van de Kieswet plaatsvindt.30
24 Evaluatie Caribisch Nederland 2015, p. 32; Misiedjan & Palm 2012, p. 26-28. 25 Hoogers 2010, p. 385.
26
Art. Q 1 Kieswet.
27 Art. Ya 22 Kieswet (treedt in werking op een nader te bepalen tijdstip). 28 Kamerstukken II 2009/10, 31 956, nr. 4, p. 3.
29 Hoogers 2010, p. 386-387. 30
15 In dit verband moet ook gewezen worden op de kwestie dat niet-Nederlanders kiesrecht hebben met betrekking tot de eilandsraden.31 In het Europese deel van Nederland kunnen niet-Nederlanders geen invloed uitoefenen op de Eerste Kamer. Als artikel 55 Gw in die zin gewijzigd wordt dat de eilandsraden bevoegd worden om de leden van de Eerste Kamer te kiezen, dan kunnen niet-Nederlanders op de BES-eilanden indirect invloed uitoefenen op de Eerste Kamer. In artikel 4 Gw wordt het kiesrecht voor de algemene vertegenwoordigende organen enkel toebedeeld aan Nederlanders.32 Inmiddels is een amendement ingediend (en aanvaard) om te zorgen dat niet-Nederlanders geen kiesrecht meer hebben voor de eilandsraden.33 Aangezien niet-Nederlanders in Europees Nederland wel kiesrecht hebben voor de gemeenteraad, kan ook in dit geval de vraag worden gesteld of deze differentiatie in overeenstemming is met artikel 1 Gw.34
Met betrekking tot beide bovengenoemde kwesties kan een antwoord gelegen zijn in de hiërarchie van normen; het Statuut gaat boven de Grondwet. Het enige aanknopingspunt is echter het begrip ‘andere factoren’ in de differentiatiebepaling. Hieronder zou dan moeten worden verstaan de staatkundige positie van openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw, die maakt dat geen provinciale tussenlaag bestaat. Dit is wel een vergaande redenering, nu deze rechtsvorm uit de Grondwet voortvloeit en niet uit het Statuut. Een meer aanvaardbare redenering is gelegen in de redelijkheid. De gekozen benaderingen doen op deze manier recht aan het kiesrecht op grond van de Grondwet en internationale verdragen. Dit weegt dus zwaarder dan de letter van de Grondwet.
2.4 Concluderende opmerkingen
De afwijkingsmogelijkheid die de differentiatiebepaling biedt is erg breed en afwijking kan in het voordeel, maar ook in het nadeel van de inwoners van de BES-eilanden uitpakken. Bij ethische kwesties lijkt het gelijkheidsbeginsel streng te worden gehandhaafd, terwijl ten aanzien van het voorzieningenniveau juist afwijking van de Europees Nederlandse situatie plaatsvindt. Er bestaat dus ruime mogelijkheid voor differentiatie, waarbij nauw in het oog moet worden gehouden of niet steeds een wisselende motivering wordt gehanteerd en daardoor willekeur de boventoon gaat voeren. Het blijkt dat de onderbouwing van afwijkende regels met name van belang zal zijn als fundamentele rechten van burgers aan de orde zijn.
31
Art. Ya 14 Kieswet.
32 Zie in dit verband ook art. 130 Gw dat alleen met betrekking tot de gemeenteraad het kiesrecht voor
niet-Nederlanders toestaat. De gemeenteraad kiest immers niet de Eerste Kamer.
33 Kamerstukken II 2009/10, 31 956, nr. 9. 34
16 De differentiatie in wetgeving vindt vooral plaats tussen Europees Nederland en Caribisch Nederland, maar differentiatie tussen de BES-eilanden onderling is minder voorkomend. Deze mogelijkheid bestaat echter wel, zoals bijvoorbeeld tot uitdrukking komt in de Belastingwet BES en de Wet primair onderwijs BES.
17
Hoofdstuk 3 Het zelfbeschikkingsrecht
3.1 Het zelfbeschikkingsrecht in aanloop naar de transitie
De relatie tussen Nederland en de Caribische delen van het Koninkrijk vindt niet alleen zijn oorsprong in het Statuut maar eveneens in het zelfbeschikkingsrecht van niet-onafhankelijke volken zoals erkend door de Verenigde Naties. Dit recht is echter na de transitie niet uitgeput, maar blijft een rol spelen binnen de verhouding tussen Nederland en de BES-eilanden.35 Bij de transitie van 10 oktober 2010 zijn de nodige kanttekeningen geplaatst of het internationale recht, specifiek het zelfbeschikkingsrecht van de BES-eilanden, in aanloop naar de transitie wel in voldoende mate is gewaarborgd. Duijff & Soons betogen dat het ontmantelingsproces van de Nederlandse Antillen niet in overeenstemming met internationaal recht heeft plaatsgevonden.36 Bovendien betogen zij dat de huidige situatie op gespannen voet staat met het internationaal dekolonisatierecht omdat de positie als openbaar lichaam onvoldoende gebaseerd is op de vrije wil van de plaatselijke bevolking met betrekking tot integratie.37 Een oplossing voor dit probleem achten zij ‘een eerlijke, zorgvuldige en langdurige voorlichtingscampagne’ die door Nederland en de plaatselijke vertegenwoordigers wordt uitgevoerd. Hierna zullen tijdig referenda moeten plaatsvinden waarbij de Bonairianen, Sabanen en Statianen worden geraadpleegd. Op deze manier kunnen de eilandbewoners een weloverwogen keuze maken voor de toekomstige, permanente positie van de eilanden voordat definitief is besloten welke positie de eilanden krijgen. Hierbij moet in ogenschouw worden genomen dat de BES-eilanden niet per definitie als één geheel moeten worden gezien. De eilanden trekken steeds minder met elkaar op en benadrukken steeds vaker hun eigen positie.38 In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het zelfbeschikkingsrecht en welke waarborgen hieruit voortvloeien voor de BES-eilanden.
3.2 Definitie van zelfbeschikkingsrecht
Het principe van zelfbeschikking is een diffuus begrip. Pas halverwege de twintigste eeuw is het principe omgezet in een juridische standaard die verankerd is in het Handvest van de Verenigde Naties van 1945.39 Eveneens is het zelfbeschikkingsrecht onderdeel geworden van
35 Saleh 2012, p. 3; Duijf & Soons 2011a, p. 35.
36 Voor een uitgebreid onderzoek of recht is gedaan aan het zelfbeschikkingsrecht van de eilanden in aanloop
naar de transitie, zie Duijf & Soons 2011b.
37
Duijf & Soons 2011b, p. 62; Duijf & Soons 2011a, p. 32.
38 Meijer 2015, p. 14; Stolte 2014, p. 9.
39 Zie art. 1, lid 2 Handvest en art. 55 Handvest. Eveneens is het zelfbeschikkingsrecht opgenomen in art. 1
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en art. 1 Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten.
18 het internationale gewoonterecht. De essentie van het zelfbeschikkingsrecht houdt in dat een niet-zelfbesturend volk vrij is om zijn politieke status en toekomst vast te stellen; het gaat dan ook om de vrije en vrijwillige keuze van de bevolking van het desbetreffende territorium. Hierbij kan gekozen worden voor onafhankelijkheid, maar ook voor een vorm van vrije associatie of integratie, of zelfs iedere andere politieke status.40 Een eenduidig antwoord op de vraag hoe deze wil van de bevolking dient te worden vastgesteld bestaat (nog) niet. Een referendum wordt als passend instrument ervaren omdat het een reflectie van de mening van het volk betreft, maar andere middelen zijn niet ondenkbaar.
Indien een keuze is gemaakt voor integratie, zoals in het geval van de BES-eilanden, verplicht internationaal recht een staat niet om zijn gehele wetgeving van toepassing te verklaren op de geïntegreerde gebieden. Het belangrijkste aspect van integratie betreft de gelijkheid van burgers.41 Uitzonderingen zijn gerechtvaardigd, voor zover deze gemotiveerd zijn en noodzakelijk zijn gezien de specifieke omstandigheden van de geïntegreerde gebieden.42
3.3 De interne dimensie van het zelfbeschikkingsrecht
Bij het zelfbeschikkingsrecht dient onderscheid te worden gemaakt tussen de externe dimensie, die betrekking heeft op de vrijheid om de internationale status te bepalen, en de interne dimensie, die ziet op de status van de eilanden binnen het Nederlandse staatsbestel. Beide dimensies betreffen een verschillende manier om het zelfbeschikkingsrecht te implementeren. In dit verband zal enkel worden gekeken naar het interne aspect van het zelfbeschikkingsrecht. De interne dimensie van het zelfbeschikkingsrecht speelt een belangrijke rol voor de verdere integratie van de BES-eilanden. Hierbij kan worden gewezen op twee componenten: democratische regering en groepsautonomie. Het eerste begrip betreft de relatie tussen de bevolking en de regering van de staat waarin zij leeft. Interne zelfbeschikking rust dan op het recht om vertegenwoordigd te zijn en om deel te nemen aan besluitvormende processen binnen de staat. Hierbij komt naar voren dat het zelfbeschikkingsrecht en democratie beide zijn gebaseerd op het principe dat het volk een keuze
heeft met betrekking tot de bestuurders of akkoord is met de verkozen bestuurders.43 Het begrip
groepsautonomie betreft de identiteit van de bevolking, waarbij dit begrip verder gaat dan
40 General Assembly Resolution 1514 (XV), 14 december 1960; General Assembly Resolution 1541 (XV), 15
december 1960; General Assembly Resolution 2625 (XXV), 24 oktober 1970.
41
General Assembly Resolution 1514 (XV), 14 december 1960.
42 Duijf & Soons 2011b, p. 69.
43 Conference Report, Unrepresented Nations and Peoples Organization International Conference,
Self-determination in relation to individual human rights, democracy and the protection of the environment‟, The
19 enkel burgers van de staat zijn. Hierbij is autonomie van belang, en met betrekking tot de BES-eilanden, territoriale autonomie. Deze autonomie brengt met zich mee dat een bepaalde mate van daadwerkelijke onafhankelijkheid van bestuurlijke aangelegenheden wordt ervaren door een groep die zich onderscheidt van het merendeel van de bevolking van de staat.44 Hoewel internationaal recht aan de staat geen verplichting oplegt om autonomie toe te kennen, kan de ‘minderheidsbevolking’ door afspraken te maken over autonomie hun identiteit beschermen, hetgeen leidt tot een effectievere manier van zelfbeschikking.45
Het accepteren van de interne dimensie van het zelfbeschikkingsrecht leidt derhalve tot een zoektocht naar evenwicht. Enerzijds heeft de staat een margin of appreciation met betrekking tot een minderheidsbevolking, anderzijds dient rekening gehouden te worden met de autonomie die voortvloeit uit de interne dimensie van het zelfbeschikkingsrecht.46 Hierbij moet worden opgemerkt dat autonomie niet gelijk staat aan onafhankelijkheid. Invloed vanuit de centrale overheid is onvermijdelijk en de autonome regio moet handelen binnen het gehele raamwerk van fundamentele normen van de staat.47
3.4 Het zelfbeschikkingsrecht en ethische kwesties
Zoals eerder beschreven ontstond veel onrust op de BES-eilanden door de invoering van de wetgeving rondom het homohuwelijk, euthanasie en abortus. Ook vanuit het zelfbeschikkingsrecht treft men een spanning aan met betrekking tot deze ethische kwesties. De essentie van integratie is de gelijke behandeling van burgers in het geïntegreerde gebied en burgers in de staat, in casu de BES-eilanden en het Europese deel van Nederland. Door af te wijken van de Nederlandse wet betreffende ethische kwesties, zou een schending ontstaan van één van de belangrijkste aspecten van integratie: gelijke behandeling van burgers. Echter, aan de andere kant verplicht het zelfbeschikkingsrecht ook dat de verschillen tussen de BES-eilanden en het Europese deel van Nederland worden erkend. Een oplossing kan wederom worden gevonden in de argumentatie dat geen sprake is van gelijke gevallen en dat het zelfbeschikkingsrecht de verschillen in behandeling rechtvaardigt.
Ook de autonomie speelt in dit kader een rol. Bij onderhandelingen hierover moeten in ieder geval de fundamentele normen van Nederland in acht worden genomen. Hieronder vallen ten
44 Duijf & Soons 2011b, p. 79.
45 Een voorbeeld van geïntegreerde gebieden waar verzocht is om meer lokale autonomie zijn de Franse
départements d’outre-mer (overzeese departementen). Art. 73 van de Franse constitutie bepaalt dat Franse
wetgeving op deze gebieden van toepassing is, maar dat aanpassingen kunnen worden gemaakt vanwege specifieke kenmerken en beperkingen van de desbetreffende gebieden.
46 Duijf & Soons 2011b, p. 80. 47
20 minste menselijke rechten en vrijheden, volgens artikel 43 Statuut dat aan elk der landen een zorgplicht opdraagt tot verwezenlijking hiervan. Of het homohuwelijk, euthanasie en abortus ook onder deze fundamentele normen vallen, is niet zonder meer duidelijk.48 Met betrekking tot ethische kwesties moet derhalve gezocht worden naar een redelijke oplossing die in overeenstemming is met humanitair recht.
3.5 Verbreking van de banden door Nederland
De vraag kan worden opgeworpen of Nederland zelf gebruik kan maken van het zelfbeschikkingsrecht indien zij de banden met de eilanden zou willen verbreken. Saleh betoogt dat dit zelfbeschikkingsrecht niet aan Nederland toekomt met betrekking tot de eilanden in het Koninkrijk. Hij concludeert allereerst dat op grond van het volkenrecht het niet mogelijk is de positie van het moederland op een lijn te stellen met (voormalige) koloniale gebieden. Uit verdragen en resoluties blijkt dat koloniale gebieden en gebieden zonder zelfbestuur een gescheiden status hebben en dat de staten die verantwoordelijk zijn voor de desbetreffende gebieden het zelfbeschikkingsrecht moeten eerbiedigen. De banden met de eilanden kunnen dus niet vanuit Nederland worden verbroken op grond van het volkenrecht. Daarnaast stelt hij dat Nederland eveneens niet bevoegd is door een wijziging van het Statuut de banden te verbreken. Een wijziging van het Statuut kan alleen worden bewerkstelligd door het volgen van een specifieke procedure, waarbij de landen binnen het Koninkrijk dit bij landsverordening hebben aanvaard. Tevens moet een referendum worden gehouden onder de bevolking van de landen. Kort gezegd komt het erop neer dat consensus is vereist. Saleh noemt verder nog de mogelijkheid tot het uitoefenen van druk op de eilanden, waardoor voor hen een situatie ontstaat waarbij een geforceerde uittreding uit het Koninkrijk plaatsvindt.49 Bij de opheffing van de Nederlandse Antillen kwam de kwestie al aan de orde welke instantie bevoegd was om het land op te heffen. Hillebrink gaat ervanuit dat twee verschillende visies op de structuur van het Koninkrijk bestaan. De eerste visie gaat ervan uit dat het Koninkrijk soevereine Caribische entiteiten bevat die op basis van hun zelfbeschikkingsrecht een samenwerkingsverband met Nederland zijn aangegaan. Daarnaast noemt Hillebrink de visie dat het Koninkrijk als geheel één staat is en dat de verschillende onderdelen een grote mate van autonomie toegekend hebben gekregen. Vanuit de eerste visie hebben de eilanden een
48 Zie Duijf & Soons 2011b, p. 84-88 voor een onderzoek naar de positie van het homohuwelijk, euthanasie en
abortus binnen humanitair recht.
49
21 grote mate van autonomie en vanuit de tweede visie heeft het Koninkrijk een belangrijke rol bij de beslissingen.50
3.6 Concluderende opmerkingen
Het zelfbeschikkingsrecht zal een belangrijke rol blijven spelen bij de toekomstige permanente positie van de eilanden. Niet alleen hebben de inwoners van de BES-eilanden het recht te worden geraadpleegd over de toekomstige permanente positie van de eilanden, maar vanuit het zelfbeschikkingsrecht vloeit ook voort dat bij integratie gelijkheid van burgers zeer belangrijk is. Vanuit de interne dimensie van het zelfbeschikkingsrecht ontstaat tevens een bepaalde mate van autonomie waardoor de identiteit van de bewoners van de BES-eilanden kan worden beschermd. De interne dimensie van het zelfbeschikkingsrecht verplicht de Nederlandse regering om de verschillen tussen de BES-eilanden en Europees Nederland serieus te nemen en ondersteunt dus de differentiatie die plaatsvindt ten opzichte van de BES-eilanden. Als de BES-eilanden permanent worden ingebed als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw, volgt uit het zelfbeschikkingsrecht dat onderhandelingen tussen de BES-eilanden en de Nederlandse regering over het toekennen van autonomie kunnen leiden tot een effectievere uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht. Hierbij is evident dat deze autonomie niet onbeperkt is. Vanuit deze autonomie kan differentiatie ontstaan, waarbij moet worden opgemerkt dat de reikwijdte van de autonomie afhankelijk is van de gemaakte afspraken.
50
22
Hoofdstuk 4 Ontwikkeling van de gedecentraliseerde eenheidsstaat
4.1 Het constitutionele kader
De Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden bevat de basis voor de grondrechten van de burgers en regelt de staatsinrichting. De Grondwet heeft verscheidene functies welke kortweg ingedeeld kunnen worden in de constituerende, attribuerende en regulerende functie. De Grondwet richt zich dus onder meer op het instellen van overheidsambten, het toebedelen van bevoegdheden aan deze ambten en het stellen van grenzen met betrekking tot de uitoefening van deze bevoegdheden inzake de ambten onderling en de relatie tussen de overheidsambten en de burgers.51 Naast deze regeling van staatsorganisatie dient de Grondwet tevens om de stabiliteit hiervan te waarborgen. Die stabiliteit kan worden gewaarborgd door een open rechtssysteem te bieden waarbij een ingang bestaat voor maatschappelijke, juridische en politieke behoeftes en ontwikkelingen. Hierdoor bevat de Grondwet niet een uitputtende regeling maar geeft ze een normatief kader waarbij rekening kan worden gehouden met toekomstig verloop.52 Hoewel dus niet bij elke verandering in de staatsorganisatie een herziening van de Grondwet vereist is, dient wel rekening te worden gehouden met het in de Grondwet neergelegde constitutionele kader. De waarborgen die hieruit voortvloeien zijn onder meer representatieve en parlementaire democratie, machtenscheiding en rechtsstaat, en erkenning van de grondrechten.53 De functie van stabiliteit zorgt zodoende enerzijds voor voldoende flexibiliteit en anderzijds voor een consistente inrichting en instandhouding van de staatsorganisatie.54 Hoewel de Grondwet ruimte biedt voor toekomstige ontwikkelingen, kan de omvangrijke procedure tot wijziging van de Grondwet worden ervaren als een barrière voor politieke en staatkundige vernieuwing. Men spreekt dan ook wel van een rigide constitutie in formeel opzicht, maar een flexibele constitutie in materieel opzicht.55 In dit hoofdstuk wordt geanalyseerd met welke grondwettelijke normen rekening moet worden gehouden bij de permanente inbedding van de BES-eilanden. 51 Kortmann/Bovend’Eert e.a. 2012, p. 17. 52 Bovend’Eert e.a. 2011, p. 34. 53 Idem. 54 Bovend’Eert e.a. 2011, p. 35. 55 Kortmann/Bovend’Eert e.a. 2011, p. 79.
23
4.2 De gedecentraliseerde eenheidsstaat
4.2.1 De Nederlandse staatsinrichting
Krachtens artikel 42 lid 1 Statuut wordt de staatsinrichting van Nederland bepaald in de Grondwet. In hoofdstuk 7 van de Grondwet is de staatsrechtelijke indeling in provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen geregeld, waardoor een basis voor inbedding van diversiteit ontstaat. Opvallend is dat uit deze indeling kan worden opgemaakt dat Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat is, terwijl dit begrip echter nergens wordt genoemd.56 Dit begrip duidt aan dat, naast het centrale overheidsverband, een veelheid van andere publieke lichamen of organen bestaat met eigen taken en bevoegdheden.57 In beginsel zijn deze bij de uitoefening ervan niet ondergeschikt aan de centrale ambten en hebben de lagere overheden vrijheid en eigen verantwoordelijkheid. Deze decentrale overheden zijn allemaal openbare lichamen, waarbij in hoofdstuk 7 voorschriften worden gegeven over het in het leven roepen, wijzigen of opheffen van de desbetreffende openbare lichamen.58 De mogelijkheid bestaat om openbare lichamen in te stellen, maar legt geen verplichting hiertoe op. Kenmerkend is dat met betrekking tot de organisatie en inrichting van provincies en gemeenten de regeling tamelijk uitgebreid is. De belangrijkste organen worden genoemd en de bevoegdheden worden ingedeeld in autonomie en medebewind, waarmee tevens de verhouding tot het Rijk wordt aangeduid. Dergelijke bepalingen zijn op de andere openbare lichamen niet van toepassing.
4.2.2 Functionele en territoriale decentralisatie
Het begrip decentralisatie valt uiteen in territoriale en functionele decentralisatie.59 Onder het begrip territoriale decentralisatie valt het regelen en bestuur van belangen binnen een bepaald territoir waartoe de gedecentraliseerde ambten bevoegd zijn.60 Meer concreet geformuleerd, de uitoefening van bevoegdheden door organen van provincie en gemeente; het betreft dus een begrenzing van territoir. Bij functionele decentralisatie wordt de bevoegdheid tot behartiging van bepaalde belangen toebedeeld aan de gedecentraliseerde overheden; hierbij gaat het om een begrenzing van taakstelling.61 Bij functionele decentralisatie betreft het onder
56 Bovend’Eert e.a. 2011, p. 37-38.
57 Historisch gezien zou het begrip ‘decentralisatie’ misleidend zijn omdat een centrale overheid is ontstaan als
overkoepeling van bestaande lagere overheden, zie Kortmann/Bovend’Eert e.a. 2011, p. 515.
58 Artt. 123, 133 lid 1, 134 lid 1 en 135 Gw.
59 Elzinga spreekt ook wel van algemeen bestuur en functioneel bestuur, zie Elzinga 2011, p. 53. 60 Kortmann/Bovend’Eert e.a. 2011, p. 516.
61
24 meer de waterschappen en bedrijfslichamen.62 De begrippen territoriale en functionele decentralisatie staan in nauw verband tot de begrippen open en gesloten huishouding. Een open huishouding brengt met zich mee dat een openbaar lichaam autonome bevoegdheden heeft, waardoor eigen beslissingsbevoegdheid bestaat om doelen en middelen te bepalen en op eigen initiatief taken kan opvatten.63 Een gesloten huishouding kenmerkt zich door het feit dat de functionele openbare lichamen enkel taken en bevoegdheden kunnen uitoefenen binnen de ruimte die de desbetreffende regeling biedt.64 Hierbij is ook een zekere mate van autonomie aanwezig, echter deze is functioneel bepaald. Artikel 124 Gw bevat de grondslag voor het toekennen van autonome bevoegdheden aan provincie en gemeente en dus de mogelijkheid van zelfbestuur. De termen autonomie en medebewind komen nergens in de tekst naar voren maar het onderscheid wordt gesuggereerd in lid 1 en lid 2. Zo wordt in het eerste lid bepaald dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van provincies en gemeenten aan hun besturen wordt overgelaten (autonomie). In het tweede lid is bepaald dat regeling en bestuur kunnen worden gevorderd bij of krachtens de wet van de besturen van provincies en gemeenten (medebewind). Voor de openbare lichamen ingesteld krachtens artikel 134 Gw ontbreekt een dergelijke bepaling, waardoor de open huishouding uit artikel 124 Gw gemakkelijk kan worden beperkt. In dit verband zijn ook de artikelen 128 en 132 lid 5 Gw relevant. Op grond van artikel 128 Gw kan alleen de gemeenteraad bevoegdheden die voortvloeien uit de autonomie neerleggen bij andere organen. Artikel 132 lid 5 Gw spreekt over voorzieningen door de formele wetgever indien een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloosd. Beide bepalingen kennen geen equivalent voor artikel 134 Gw. De enige overeenkomst tussen gemeente en openbaar lichaam is de verplichting tot openbaarheid van vergaderingen. Deze eis geldt voor alle openbare lichamen en derhalve ook voor de openbare lichamen ingesteld krachtens artikel 134 Gw.65
Tevens bestaan specifieke bepalingen hoe de organen van provincie en gemeente worden gekozen of benoemd, welke niet bestaan voor de openbare lichamen in de zin van artikel 134 Gw.66 Vanuit de literatuur wordt geopperd deze bepalingen significanter te maken door een duidelijker normatief kader te bieden voor de organen. In andere Europese landen bestaan bepalingen waar eisen worden gesteld aan de organen van openbare lichamen, zoals
62 Hoewel waterschappen ook een territoriale begrenzing kennen en hierdoor kunnen worden gezien als een
mengvorm van territoriale en functionele decentralisatie.
63 Elzinga 2011, p. 54. 64 Elzinga 2011, p. 54. 65 Boor 2008, p. 641. 66
25 democratische legitimatie.67 Door het weinig sturende karakter van hoofdstuk 7 van de Grondwet, vormen de wettelijke bepalingen amper een beperking voor wezenlijke wijzigingen van het recht en wordt de wetgever veel vrijheid gelaten.68 De Grondwet geeft dus geen duidelijke opdracht, doelstelling of verplichting ten aanzien van de verdere ontwikkeling van de gedecentraliseerde eenheidsstaat en laat derhalve veel aan de wetgever over.69
4.3 Autonomie als sleutelbegrip
4.3.1 Definitie lokale autonomie
De gemeentelijke lokale autonomie lijkt een sleutelbegrip te zijn in hoofdstuk 7 Grondwet, ondanks het feit dat artikel 124 Gw niks zegt over de inhoud van het begrip en de reikwijdte.70 Het Europees Handvest inzake lokale autonomie biedt hierin enige uitkomst door in artikel 3 lid 1 een definitie van het begrip lokale autonomie te bevatten:
(…) the right and the ability of local authorities, within the limits of the law, to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population.
Deze definitie bevat een aantal elementen die overeenkomen met de grondwettelijke autonomie, maar tevens elementen die niet terug te vinden zijn in de grondwettelijke autonomie. Centraal staat in de definitie van het Handvest de verantwoordelijkheid van de autoriteiten om hun rechten en bevoegdheden uit te oefenen. In de Grondwet wordt deze verantwoordelijkheid niet met zoveel woorden genoemd, maar met het ‘overlaten van de huishouding’ wordt eenzelfde verantwoordelijkheid wel gesuggereerd. Daarnaast moet het gaan om het behartigen van een aanzienlijk deel van de openbare aangelegenheden. Hierbij kan de vergelijking worden getrokken met het begrip ‘huishouding’. Wat dit precies inhoudt wordt niet verder uitgewerkt, waardoor geen duidelijke grenzen hieromtrent bestaan. Een element dat in de Grondwet niet naar voren komt, is het handelen in het belang van de lokale bevolking. Artikel 129 Gw bepaalt dat de leden van de provinciale staten en gemeenteraad gekozen worden door de Nederlanders en daarmee de volksvertegenwoordiging zijn, maar een opdracht tot handelen in het belang van de lokale bevolking wordt niet gegeven. Tot slot blijkt uit artikel 4 van het Handvest dat het gaat om zowel geattribueerde als gedelegeerde 67 Bovend’Eert e.a. 2011, p. 40. 68 Broeksteeg 2011b, p. 334. 69 Bovend’Eert e.a. 2011, p. 42. 70 Broeksteeg 2011b, p. 334-335.
26 bevoegdheden. Bevoegdheden kunnen voor bepaalde doeleinden worden toegekend. Kortmann concludeert hieruit dat het Europees Handvest inzake lokale autonomie geen onderscheid maakt tussen autonomie en medebewind, maar dat vooral van belang is dat wezenlijk vrijheid bestaat om lokaal beleid te voeren.71
4.3.2 Reikwijdte autonomie
Autonomie is geen grenzeloos begrip en de onderwerpen die tot de eigen huishouding behoren zijn niet vastgesteld. De vraag is dan ook waar de beperkingen liggen. Enerzijds is de bovengrens gelegen in het feit dat een decentraal lichaam niet mag handelen in strijd met een hogere regeling.72 Daarnaast heeft het hoger gezag een controlerende rol ten aanzien van de uitoefening van de autonomie door het preventieve en repressieve toezicht hierop. Preventief in de zin dat goedkeuring vereist kan zijn voordat een besluit geldig is; repressief in de zin dat besluiten vernietigd kunnen worden indien zij in strijd zijn met het algemeen belang of een hogere regeling.73 Anderzijds wordt de benedengrens bepaald door de ‘bijzondere belangen der ingezeten’ en onderwerpen die een openbaar belang in zich houden.74
4.3.3 Belang van autonomie
De vraag is in hoeverre autonomie relevant is binnen het stelsel van decentralisatie. Kortmann spreekt van autonomie als een ‘bevoegdheidscategorie binnen het fenomeen decentralisatie’.75 De wenselijkheid van autonomie schuilt in de aanwezigheid van een lokale, nabije overheid met eigen verantwoordelijkheden waardoor burgers hun recht om deel te nemen in het openbaar bestuur het meest rechtstreeks kunnen uitoefenen.76 Kortmann acht echter zelf als sterkste argument dat autonomie faciliteert dat het bestuur kan worden aangepast aan lokale omstandigheden.77 Deze omstandigheden kunnen verschillen vanuit geografisch, economisch, historisch, godsdienstig en zelfs taalkundig oogpunt. Autonomie vormt dus in zijn optiek een basis voor differentiatie. Door de bepaalde mate van zelfstandigheid die voortvloeit uit de autonomie kan lokaal maatwerk worden geboden. Vanuit dit opzicht lijkt sprake te zijn van een parallel met betrekking tot de inbedding van de BES-eilanden. De BES-eilanden zijn ingebed als openbare lichamen in de zin van artikel 134 Gw, omdat bij deze vorm van
71 Kortmann 2007.
72 Artt. 118 en 119 Provw en artt. 121 en 122 Gemw. 73 Van der Pot/Elzinga e.a. 2014, p. 864.
74
HR 13 februari 1922, NJ 1922, p. 473 (Wilnisser Visser); HR 12 juni 1962, NJ 1962 484 (Anti-conceptiva Bergen op Zoom); HR 9 januari 1968, NJ 1968, 105 (Maastrichts schakelkastje).
75 Kortmann 2007.
76 Zie de Preambule van het Europees Handvest inzake lokale autonomie. 77
27 decentralisatie differentiatie mogelijk zou zijn. Elzinga betoogt in dit verband nog dat de grondwettelijke autonomie veronderstelt dat in Nederland geen gemeenteloze- of provincieloze delen kunnen bestaan. Volgens hem kan via een wet in formele zin een vergelijkbare autonomie worden gegeven, maar dit acht hij in strijd met de Grondwet wegens het feit dat deze autonomie bij wet eveneens weer ter zijde kan worden gesteld. Elzinga beschouwt het systeem van provincies en gemeenten dan ook als een constitutionele norm die voortvloeit uit de decentrale autonomie. De inbedding van de BES-eilanden als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw is volgens hem dan ook in strijd met de Grondwet nu de eilanden niet de status van gemeente of provincie krijgen.78
Betoogd kan worden dat echter adequaat tegemoet wordt gekomen aan de bedoeling van de Grondwet om een recht op lokaal bestuur toe te kennen. Door de differentiatiemogelijkheid in het Statuut ontstaat tevens de mogelijkheid van lokaal bestuur. De differentiatiebepaling kan immers bepalen in welke mate autonomie wordt toegekend. De autonomie voor de BES-eilanden is dus terug te vinden in het Statuut, welke een hogere rang heeft dan de Grondwet. Hierdoor ontstaat een statutaire waarborg. Daarnaast vloeit de autonomie voor de BES-eilanden ook voort uit het zelfbeschikkingsrecht.79 Hierbij moet wel worden opgemerkt dat de reikwijdte van de autonomie vanuit het Statuut en het zelfbeschikkingsrecht niet per definitie hetzelfde is als de reikwijdte van de grondwettelijke autonomie. Tevens biedt de Grondwet een normatief kader waarbij met toekomstige ontwikkelingen rekening kan worden gehouden, waardoor de indeling in provincies en gemeenten niet statisch is. Door op andere wijze autonomie toe te kennen aan de openbare lichamen in de zin van artikel 134 Gw wordt recht gedaan aan het stelsel van decentralisatie binnen het Nederlandse staatsbestel.
4.3.4 Differentiatie als basis voor autonomie?
Differentiatie tussen openbare lichamen kan op verschillende manieren plaatsvinden. Zoals eerder beschreven kan de grondwettelijke autonomie een basis vormen voor differentiatie, maar de Gemeentewet en WolBES kennen zelf ook een bepaling waarin de grondslag wordt gegeven voor onderscheid tussen gemeenten of openbare lichamen onderling. Artikel 109 Gemw, respectievelijk artikel 136 WolBES, bepaalt dat bij of krachtens de wet zo nodig onderscheid kan worden gemaakt tussen gemeenten dan wel openbare lichamen. Er wordt in het geval van de Gemeentewet met name gedacht aan differentiatie ten behoeve van de
78 Elzinga 2011, p. 58. 79
28 grootste gemeenten.80 Differentiatie in de structuur van de gemeentelijke organisatie en taakbedeling moet dus mogelijk zijn volgens de wetgever.81 Bepaalde categorieën gemeenten zouden hierdoor bijvoorbeeld meer autonoom kunnen zijn dan andere. Wel is het de taak van de wetgever om ervoor te zorgen dat provincies en gemeenten geen inhoudsloze begrippen worden.82 Differentiatie zou dus kunnen bepalen in welke mate autonomie moet worden toegekend.
4.4 Democratisch-rechtsstatelijk beginsel
Niet alleen de grondwettelijke autonomie is een waarborg die voortvloeit uit hoofdstuk 7 Grondwet, maar bij bestudering van de Grondwet blijkt dat aan de gemeentelijke structuur ook een democratisch-rechtsstatelijk beginsel ten grondslag ligt doordat de gemeenteraad de bevoegdheid heeft gekregen verordeningen vast te stellen.83 Eveneens heeft de gemeenteraad het hoofdschap van de gemeente toebedeeld gekregen op grond van artikel 125 Gw.84 Bij het openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw ontbreken dergelijke bepalingen op grondwetniveau waardoor de wetgever verordenende en beleidsbepalende bevoegdheden aan een niet-democratisch gelegitimeerd orgaan kan geven.85 Hierdoor zou betoogd kunnen worden dat de BES-eilanden minder bescherming genieten ten aanzien van hun democratische rechten.
Aan het Statuut ligt echter ook een democratisch-rechtstatelijk beginsel ten grondslag. Deze norm is van toepassing op alle wetgeving en derhalve ook op de openbare lichamen waardoor weliswaar geen grondwettelijke waarborg bestaat maar wel een statutaire waarborg ten aanzien van de bestuurlijke structuur.86
4.5 Artikel 134 Grondwet: andere openbare lichamen
Artikel 134 lid 1 Gw geeft de wetgever de bevoegdheid om andere openbare lichamen in te stellen dan welke genoemd worden in de voorgaande artikelen van hoofdstuk 7. De categorie ‘andere openbare lichamen’ kent een open karakter en kan derhalve territoriale maar ook functionele vormen van decentralisatie omvatten.87 Bij of krachtens de wet kunnen nieuwe openbare lichamen worden ingesteld of opgeheven. In de literatuur wordt betoogd dat 80 Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 6-7. 81 Dölle e.a. 2004, p. 45-46. 82 Kortmann/Bovend’Eert 2012, p. 520. 83 Artt. 127 en 129 lid 1 Gw.
84 Boor vraagt zich wel af of dit nog steeds het geval is na de invoering van het dualisme, zie Boor 2008. 85 Boor 2008.
86 Zie ook hoofdstuk 2 van deze scriptie. 87
29 instelling krachtens de wet alleen plaats zal vinden als een gehele reeks van openbare lichamen van eenzelfde type wordt ingesteld. Het creëren van nieuwe typen van openbare lichamen wordt onwaarschijnlijk en onwenselijk geacht.88
4.5.1 Historische toepassingen
Het inlijven van de BES-eilanden was niet de eerste keer dat van de bevoegdheid gebruik werd gemaakt om openbare lichamen op grond van artikel 134 Gw in te stellen. De Raad van State noemt in haar advies de in het verleden geannexeerde gebieden Tudderen en Elten en de ingepolderde gebieden Wieringermeer, de Noordoostelijke Polder en de Zuidelijke IJsselmeerpolders, welke evenmin in de gewone structuur van territoriale decentralisatie pasten.89 Verscheidene auteurs betogen dat deze vergelijking echter niet op gaat. Bij de inlijving van Elten en Tudderen zou het om een historische vergissing gaan, omdat weinig aandacht bestond voor juridische vormgeving. De bestuursconstructie vloeide voort uit oorlogssentiment, waarbij compensatie voor oorlogsschade voorop stond. Met betrekking tot de Zuidelijke IJsselmeerpolders zou het slechts om een tijdelijke voorziening gaan die zag op het toezicht, in afwachting van de instelling van provincies en gemeenten. De bevolking zou nog geen eenheid vormen waardoor een democratische verkiezing te voorbarig zou zijn.90 Deze historische toepassingen lijken zich te kenmerken door het ontbreken van een (eenheid van) bevolking waardoor geen democratisch bestuur mogelijk was.91 Echter, voorbeelden bestaan ook met betrekking tot openbare lichamen die wel democratisch gelegitimeerd waren. De Wet Agglomeratie Eindhoven stelde in 1976 het openbaar lichaam Agglomeratie Eindhoven in dat taken op het gebied van de ruimtelijke ordening, het welzijn en het sociaal-economisch beleid behartigde. Tien jaar later werd het openbaar lichaam, dat een samenvoeging was van Eindhoven en zijn buurgemeenten, weer opgeheven. Ook het openbaar lichaam Rijnmond was rechtstreeks gekozen door de bevolking en stond tussen de gemeente en provincie in. Dit openbaar lichaam is in 1964 ingesteld en heeft bestaan tot 1986. Kenmerkend voor alle situaties is dat deze slechts tijdelijk waren.
4.5.2 Strekking
De invoering van het artikel in 1922 had als reden om autonomie ter verlenen aan een nieuw in te stellen organisatie door toekenning van een verordenende bevoegdheid, zoals een
88 Van der Pot/Elzinga e.a. 2014, p. 977.
89 Kamerstukken II 2006/07, 30 800 IV bijlage, nr. 3, p. 22. 90 Rogier 2008. West 2011, p. 423. Boor 2008.
91
30 provincie en gemeente deze ook kennen. Daarnaast duidt de term ‘ander openbaar lichaam’ erop dat sprake is van een soort met overeenkomstige kenmerken of juridische vereisten, hoewel deze aspecten niet in de tekst naar voren komen. Het doel van de bepaling zou dan ook zijn om de wetgever een verordenende bevoegdheid toe te kennen die specifieker is dan de algemene attributiebepaling van artikel 81 Gw.92 Artikel 134 Gw bevat verder een open norm en heeft daardoor een ongericht karakter.93 Om dit ongerichte karakter enigszins weg te nemen is in het verleden tevergeefs voorgesteld twee varianten van openbare lichamen in te stellen waarbij de ene vorm democratisch gelegitimeerd is en verordenende bevoegdheden heeft en de andere vorm geen democratische legitimatie heeft en derhalve ook niet over verordenende bevoegdheden beschikt.94
4.6 Concluderende opmerkingen
De bestuurlijke inrichting in drie niveaus, Rijk, provincies en gemeenten, wordt ook wel aangeduid met de metafoor ‘het Huis van Thorbecke’. Deze metafoor is ontstaan na wijziging van de Grondwet in 1848, welke door Thorbecke geïnitieerd was. De metafoor wordt vaak gebruikt om aan te duiden dat het stelsel van decentralisatie rigide en onveranderbaar is.95 De Grondwet biedt echter een normatief kader waarbij ruimte bestaat voor toekomstige ontwikkelingen. De grondwettelijke autonomie speelt een sleutelrol, maar ook het democratisch-rechtsstatelijk beginsel dat aan hoofdstuk 7 Grondwet ten grondslag ligt bepaalt aan welke waarborgen tegemoet moet worden gekomen als inbedding als openbaar lichaam plaatsvindt in de zin van artikel 134 Gw.
92
Boor 2008, p. 642.
93 Broeksteeg 2011a, p. 324.
94 Raad voor het openbaar bestuur, Andere lichamen in de Grondwet. Advies modernisering hoofdstuk 7
Grondwet, deel III, Den Haag: Rob 2003, p. 67.
95
31
Hoofdstuk 5 Vergelijking WolBES en Gemeentewet
5.1 De bestuursstructuur op de BES-eilanden
De keuze van de regering om de BES-eilanden als openbaar lichaam in te bedden was niet geheel onomstreden. Vanuit meerdere hoeken werd kritiek geuit op de constructie en werd de vraag opgeworpen of de eilanden niet als gemeente hadden kunnen worden ingericht. De Wet Openbare Lichamen Bonaire Sint Eustatius en Saba geeft de grondslag voor de eilandbesturen en hun bevoegdheden. De Gemeentewet heeft als inspiratie gediend en de regeling in de wet correspondeert grotendeels met de regeling die de Gemeentewet biedt. Hierdoor kennen de BES-eilanden een bestuursstructuur die grote overeenkomsten vertoont met de bestuursstructuur van een gemeente. De benamingen van de bestuursorganen zijn voor het merendeel hetzelfde gebleven als in de oude situatie vóór de ontmanteling van de Nederlandse Antillen: de eilanden hebben een gezaghebber, een bestuurscollege met eilandgedeputeerden en een eilandsraad.96 Het doel hiervan is het onderscheid aan te duiden tussen de openbare lichamen en de gemeenten, en aansluiting te behouden met de bestaande bestuurspraktijk op de eilanden.97 Op de BES-eilanden is een dualistisch stelsel ingevoerd waarbij de eilandsraad een kaderstellende en controlerende rol uitoefent en het bestuurscollege het dagelijks bestuur voert, waardoor een duidelijke rolverdeling bestaat. Voorheen mochten gedeputeerden tevens lid zijn van de eilandsraad. De eilandsraad heeft echter ook enkele bestuursbevoegdheden, met een gematigd dualistisch stelsel tot gevolg. Door invoering van het dualistische stelsel werd niet alleen een betere democratische controle beoogd, maar ook een grotere slagvaardigheid van het bestuur en de versterking van de herkenbaarheid van het lokale bestuur voor de burger.98 In dit hoofdstuk wordt een vergelijking getrokken tussen de bestuursstructuur van de Nederlandse gemeente en van het openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw.
5.2 De eilandsraad
De eilandsraad en de gemeenteraad vertegenwoordigen de bevolking van het openbaar lichaam dan wel van de gemeente.99 Tussen de eilandsraad en de gemeenteraad bestaan enkele verschillen. Een eerste verschil treft men aan in het aantal raadsleden.100 Er is afgeweken van de staffel uit de Gemeentewet om te voorkomen dat het aantal
96
Art. 5 WolBES.
97 Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 3, p. 17. 98 Idem.
99 Art. 7 Gemw en art. 6 WolBES. 100
32 eilandsraadsleden fors zou toenemen. Gezien de geringe bevolkingsomvang van de eilanden zou dit voor problemen kunnen zorgen.101 De eilandsraad kan uit vijf leden bestaan, terwijl de gemeenteraad van een gemeente van gelijke omvang uit negen leden bestaat.
Een tweede afwijking is te vinden in de vereisten voor lidmaatschap. Niet-Nederlanders kunnen geen lid zijn van de eilandsraad, terwijl dit bij de gemeenteraad wel mogelijk is.102 Hiervoor wordt ten eerste als reden gegeven het verband tussen de geringe eilandbevolking en de hoge arbeidsmigratie in het gebied. Vreemdelingen zouden in korte tijd onevenredig grote invloed kunnen uitoefenen binnen het eilandsbestuur. Daarnaast wordt aan de leden van de eilandsraad het kiesrecht voor de Eerste Kamer toebedeeld.103 Gezien het feit dat de Eerste en Tweede Kamer samen de wetgevende macht vormen, is het ongewenst als niet-Nederlanders invloed op de samenstelling kunnen uitoefenen.104 De leden van de provinciale staten moeten derhalve de Nederlandse nationaliteit bezitten, hetgeen is doorgetrokken naar de eilandsraad.105
Een derde afwijking betreft de openbaarmaking van nevenfuncties.106 In het kader van de bevordering van goed bestuur en persoonlijke integriteit zijn de leden van de eilandsraad en gemeenteraad verplicht hun nevenfuncties openbaar te maken. Bij de eilandsraad dient dit echter direct na benoeming of aanvaarding van de functie te gebeuren, om het niet-vrijblijvende karakter hiervan te onderstrepen.107
Een laatste verschil is aan te treffen in de openbaarheid van de vergaderingen.108 In principe vergaderen de gemeenteraad en eilandsraad in het openbaar, maar op verzoek kan worden besloten dat het een gesloten vergadering betreft. Bij de eilandsraad kan de gezaghebber, als voorzitter, echter besluiten om de vergadering alsnog in het openbaar te laten plaatsvinden, omdat hij dit in het kader van het openbaar belang nodig acht. Openbaarheid van vergaderingen wordt noodzakelijk geacht voor een transparante en controleerbare volksvertegenwoordiging en moet derhalve zo veel mogelijk worden bemoedigd. Gezien de zetelverhouding op de eilanden waarbij de oppositie nimmer kan verhinderen dat achter gesloten deuren wordt vergaderd, wordt aan de gezaghebber een extra bevoegdheid
101 Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 3, p. 20. 102 Art. 10 Gemw en art. 11 WolBES.
103 Zie hierover ook paragraaf 2.3.2. 104
Art. 130 Gw.
105 Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 3, p. 21. 106 Art. 41b Gemw en art. 48 WolBES.
107 Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 3, p. 22. 108
