Hoofdstuk 5 Vergelijking WolBES en Gemeentewet
5.5 Toezicht op het eilandsbestuur
Gezien de grote afstand tussen Nederland en de BES-eilanden en het ontbreken van een provinciale tussenlaag, is als tussenschakel de Rijksvertegenwoordiger in het leven geroepen. Als bestuursorgaan van de Rijksoverheid heeft hij onder andere enkele, voornamelijk preventieve, goedkeuringsbevoegdheden ten aanzien van besluiten van het eilandsbestuur die voornamelijk erop gericht zijn een goed bestuur te waarborgen. 143 De Rijksvertegenwoordiger wordt ook wel beschouwd als de ‘ogen en oren’ van de Nederlandse regering en kan informatie verschaffen aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de situatie op de BES-eilanden.144
In de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (FinBES) is het financiële toezicht geregeld.145 Naast de Rijksvertegenwoordiger die een toezichthoudende rol vervult, bestaat voor het financiële toezicht het College financieel toezicht Bonaire, Sint Eustatius en Saba.146 Het College financieel toezicht Bonaire, Sint Eustatius en Saba toetst de ontwerpbegrotingen van de eilanden en controleert de jaarrekening.147 Daarnaast wordt toezicht gehouden op het dagelijks beheer van het eilandsbestuur.148 Dit toezicht is preventief, in tegenstelling tot het toezicht bij gemeenten dat achteraf plaatsvindt.
5.6 Concluderende opmerkingen
De bijzondere positie die de BES-eilanden hebben wordt door de inbedding als openbaar lichaam tot uitdrukking gebracht (status sui generis). De differentiatie tussen het gemeentebestuur en het eilandsbestuur als zodanig is in de WolBES tot uiting gekomen. De afwijkingen ten opzichte van de Gemeentewet hebben voornamelijk te maken met de kleinschaligheid van de eilanden en het insulaire karakter. De afwijkingen hebben als doel goed bestuur te bevorderen.
141 Art. 172 lid 1 Gemw en art. 174 lid 11 WolBES. 142 Art. 181 WolBES.
143 Art. 204 WolBES. 144
Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 3, p. 7.
145 Deze wet correspondeert met de Wet financiële verhoudingen. 146 Art. 2 FinBES.
147 Artt. 17-25, 31 en 32 FinBES. 148
38 Differentiatie in wat het eilandsbestuur kan doen ten opzichte van het gemeentebestuur blijkt in mindere mate aanwezig te zijn. Zowel de Gemeentewet als de WolBES bevatten een bepaling desbetreffende autonomie die niet van elkaar verschillen. De autonomie die door de WolBES en Gemeentewet wordt toegekend is dus even groot. De extra waarborg wordt echter met betrekking tot gemeenten in de Grondwet gevonden en met betrekking tot openbare lichamen in het Statuut.
Het toezicht dat wordt gehouden door de Rijksvertegenwoordiger en het College financieel toezicht Bonaire, Sint Eustatius en Saba op het eilandsbestuur is echter wel strikter en preventiever dan bij gemeenten het geval is.149
149
39
Hoofdstuk 6 Conclusie
De ontmanteling van de Nederlandse Antillen en daarmee de inbedding van de BES-eilanden in het Nederlandse staatsbestel werd als een breinbreker ervaren door menig staatsrechtgeleerde. Nu de permanente inbedding van de BES-eilanden dichterbij lijkt te komen, zal deze kwestie wederom worden aangewakkerd.
De Nederlands-Caribische eilanden onderscheiden zich niet alleen door de grote afstand van Nederland, maar hebben eveneens te maken met bijzondere omstandigheden waardoor differentiatie ten opzichte van Europees Nederland moet kunnen plaatsvinden. In deze scriptie is onderzocht of ruimte bestaat voor differentiatie ten behoeve van de BES-eilanden wanneer deze permanent worden ingebed als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw. Hierbij is ook bekeken welke rol het zelfbeschikkingsrecht en het decentralisatiebeginsel spelen.
In het tweede hoofdstuk is vanuit de statutaire relatie aangetoond dat een waarborg plaatsvindt door de differentiatiemogelijkheid in het Statuut op te nemen, dat immers de hoogste regeling voor het Koninkrijk der Nederlanden is. Door de niet-limitatieve opsomming van factoren in artikel 1 lid 2 Statuut kan differentiatie binnen ruime kaders plaatsvinden, waarbij echter motivering vereist is en de beginselen van geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit in acht moeten worden genomen. Ondanks deze statutaire waarborg hoeven de inwoners van de BES-eilanden niet altijd gebaat te zijn bij de differentiatieclausule. Door de spanning met het gelijkheidsbeginsel kunnen de eilandbewoners ook op nadelige manier ongelijk behandeld worden ten opzichte van de inwoners van Europees Nederland, wat bijvoorbeeld tot uitdrukking komt in een lager voorzieningenniveau dan in Europees Nederland. De betekenis van het gelijkheidsbeginsel is dus nog niet uitgekristalliseerd en zal een rol blijven spelen, in het bijzonder wanneer verschillen tussen de BES-eilanden en Europees Nederland minder objectief bepaalbaar zijn.
In het derde hoofdstuk is vanuit het internationale recht onderbouwd dat het zelfbeschikkingsrecht aan de BES-eilanden toekomt. In dit verband is met name de interne dimensie van het zelfbeschikkingsrecht van belang. Hieruit vloeit ten eerste voort dat de inwoners van de BES-eilanden het recht hebben om vertegenwoordigd te zijn en ten tweede dat autonomie, en daarmee een bepaalde mate van onafhankelijkheid, ontstaat. Het zelfbeschikkingsrecht verplicht ertoe dat de verschillen tussen de BES-eilanden en Europees Nederland worden erkend. De differentiatiebepaling in het Statuut, wordt dan ook mede door het zelfbeschikkingsrecht gerechtvaardigd. Voor de toekomstige permanente positie van de
40 BES-eilanden betekent bovenstaande dat de inwoners van de BES-eilanden nauw betrokken moeten worden bij het proces van permanente institutionele inbedding en dat onderhandelingen moeten worden aangegaan over de mate van autonomie die moet worden toegekend. De afspraken moeten wel worden gemaakt binnen het kader van de fundamentele normen van Nederland.
In het vierde hoofdstuk is ingegaan op het stelsel van decentralisatie zoals vastgelegd in de Grondwet. Centraal staat in hoofdstuk 7 van de Grondwet de autonomie zoals deze is toegekend aan provincies en gemeenten, maar ook ligt aan het hoofdstuk een democratisch- rechtsstatelijk beginsel ten grondslag. Hierbij is naar voren gekomen dat de indeling in verschillende openbare lichamen een vorm van inbedding van diversiteit is, en dat de Grondwet een open rechtssysteem biedt dat zorgt voor flexibiliteit. Hoewel toepassingen van artikel 134 Gw in het verleden vooral tijdelijk waren, is dit geen steekhoudend argument dat de BES-eilanden niet permanent kunnen worden ingebed als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw. Het is belangrijk dat tegemoet wordt gekomen aan de grondwettelijke waarborgen, hetgeen gebeurt door de differentiatieclausule in het Statuut en tevens door het zelfbeschikkingsrecht. Hierdoor is permanente inbedding van BES-eilanden in de zin van artikel 134 Gw mogelijk, nu voldoende waarborgen bestaan die tegemoetkomen aan de bedoeling van de Grondwet.
In het vijfde hoofdstuk is geanalyseerd welke verschillen bestaan tussen een gemeente en een openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw. De kleinschaligheid van de eilanden, de geringe eilandbevolking en het insulaire karakter hebben ervoor gezorgd dat op bepaalde punten is afgeweken van de wettelijke bepalingen in de Gemeentewet. De WolBES is dus een uitwerking van de differentiatieclausule in het Statuut. De mate van autonomie in de WolBES en Gemeentewet die wordt toegekend aan de eilandsraad respectievelijk gemeenteraad is even groot. Als men echter kijkt naar het toezicht dat plaatsvindt, blijkt dat dit bij de BES-eilanden strikter en preventiever is, waardoor de autonomie in bepaalde mate beperkt wordt.
Concluderend kan worden gesteld dat op basis van het Statuut, het zelfbeschikkingsrecht en de Grondwet ruimte bestaat voor differentiatie; differentiatie tussen de BES-eilanden en Europees Nederland en differentiatie tussen de BES-eilanden onderling. Als de BES-eilanden worden ingebed als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw, bestaan voldoende waarborgen vanuit het Statuut, het zelfbeschikkingsrecht en de Grondwet om afwijkende maatregelen te nemen ten behoeve van de BES-eilanden waardoor recht kan worden gedaan aan de bijzondere omstandigheden van deze eilanden.
41
Ten overvloede: aanhangige grondwetswijziging
Volgens de regering was het niet direct noodzakelijk de Grondwet te wijzigen, maar de Tweede Kamer was van mening dat een voorstel tot grondwetswijziging niet te lang op zich kon laten wachten.150 Om aan deze wens tegemoet te komen, is momenteel een grondwetswijziging aanhangig om een nieuw artikel 132a Gw in te voeren en enkele andere grondwettelijke bepalingen te wijzigen.151 De tekst van het artikel zou als volgt komen te luiden:
1. Bij de wet kunnen in het Caribische deel van Nederland andere territoriale openbare lichamen dan provincies en gemeenten worden ingesteld en opgeheven.
2. De artikelen 124, 125 en 127 tot en met 132 zijn ten aanzien van deze openbare lichamen van overeenkomstige toepassing.
3. Voor deze openbare lichamen kunnen regels worden gesteld en andere specifieke maatregelen worden getroffen met het oog op bijzondere omstandigheden waardoor deze openbare lichamen zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland.
In de Memorie van Toelichting wordt, wederom in navolging van de voorlichting van de Raad van State, aangehaald dat artikel 134 Gw geen permanente basis kan bieden, omdat het artikel volgens de regering slechts bedoeld is voor een tijdelijke vorm van territoriale decentralisatie. Indeling in een nieuwe of bestaande provincie zou geen meerwaarde hebben door de kleine oppervlakte en bevolkingsomvang van de eilanden, en de grote afstand tot het Europese deel van Nederland.
De belangrijkste verandering is dat het nieuwe artikel voorziet in een specifieke constitutionele basis voor de BES-eilanden en beoogt een bijzondere vorm van lokaal bestuur mogelijk te maken.152 De nieuwe bepaling heeft ook tot gevolg dat ongeveer alle grondwettelijke bepalingen voor gemeenten ook van toepassing worden verklaard op openbare lichamen. De differentiatieclausule uit artikel 1 lid 2 Statuut is eveneens opgenomen in het nieuwe artikel 132a Grondwet. Echter worden geen specifieke factoren genoemd, maar wordt in algemene bewoordingen (‘bijzondere omstandigheden’) duidelijk gemaakt dat afwijking plaats kan vinden. Aangezien sprake is van gescheiden rechtsordes is het wenselijk
150 Kamerstukken II 2009/10, 32 123 IV, nr. 12. 151 Kamerstukken II 2011/12, 33 131, nr. 2. 152
42 de verschillen te erkennen.153 In de nieuwe differentiatieclausule moet het, net als in de differentiatieclausule in het Statuut, gaan om bijzondere omstandigheden waardoor de eilanden zich ‘wezenlijk’ onderscheiden van het Europese deel van Nederland. In beginsel moet dus sprake zijn van gelijke behandeling, alleen in essentieel andere situaties kan differentiatie plaatsvinden. Men zou enerzijds kunnen zeggen dat in de nieuwe differentiatieclausule minder ruimte bestaat voor differentiatie omdat de bepaling algemener is geformuleerd. Daarnaast erkent het Statuut een bepaalde asymmetrie tussen de verschillende landen en eilanden.154 Anderzijds kan ook worden betoogd dat de differentiatieclausule zeer ruim geformuleerd is nu geen specifieke kenmerken meer worden genoemd, waardoor meer ruimte bestaat voor differentiatie.
Een belangrijk gevolg van de grondwetswijziging is dat het tweede lid van artikel 1 Statuut komt te vervallen.155 Hoewel de grondwettelijke autonomie wordt toegekend door het tweede lid van het nieuwe artikel 132a Gw, vervalt hierdoor wel de statutaire waarborg.
Tot slot bevat het grondwetsvoorstel een herziening van artikel 55 Gw, waardoor de leden van de eilandsraden gelijk worden gesteld met de leden van de Provinciale Staten. De eilandsraden, als rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers, kunnen de leden van de Eerste Kamer kiezen, en de inwoners van de BES-eilanden krijgen dus indirect stemrecht voor de Eerste Kamer.
In deze scriptie is aangetoond dat voldoende waarborgen bestaan om de BES-eilanden permanent in te bedden als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 Gw. Het artikel kan de basis zijn voor tijdelijke vormen van territoriale decentralisatie, maar biedt ook de mogelijkheid van permanente inbedding gezien het ongerichte karakter. Het nieuwe artikel 132a Gw waarbij de BES-eilanden een grondwettelijke basis krijgen zou wellicht meer duidelijkheid scheppen, maar hierbij moet wel in ogenschouw worden genomen dat de statutaire waarborg vervalt.
153 Kamerstukken II 2011/12, 33 131, nr. 3, p. 5. 154 Preambule Statuut.
155
43
Bronvermelding
Literatuurlijst Bense & Pronk 2010
M.M. Bense & E.B. Pronk, ‘Constitutionele aspecten bij de staatkundige hervorming van het Koninkrijk’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2010, p. 61-68.
Borman 2012
C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, Deventer: Kluwer 2005.
Boor 2008
W.P. Boor, ‘Andere openbare lichamen?’, De Gemeentestem 2008, p. 641-643.
Bovend’Eert, Broeksteeg & Warmelink 2011
P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg & H.G. Warmelink, ‘Juridisch-systematisch en methodologisch kader’, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutionele normen en
decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, Deventer: Kluwer 2011, p. 29-51.
Broeksteeg 2011a
J.L.W. Broeksteeg, ‘Artikelswijze evaluatie’, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutionele
normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, Deventer: Kluwer 2011,
p. 311-326.
Broeksteeg 2011b
J.L.W. Broeksteeg, ‘Hoofdlijnen uit de dossiers’, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutionele
normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, Deventer: Kluwer 2011,
p. 327-336.
Broeksteeg 2014
J.L.W. Broeksteeg, ‘Aanhangige voorstellen tot grondwetsherziening: voorbodes van staatkundige vernieuwing?’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2014, p. 45-54.
Dölle, Elzinga & Engels 2004
A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga & J.W.M. Engels, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004.
44
Duijf & Soons 2010
C. Duijf & A.H.A. Soons, ‘Ook de Statianen hebben het recht om gehoord te worden’,
Nederlands Juristenblad 2010, p. 1980-1981.
Duijf & Soons 2011a
C. Duijf & A.H.A. Soons, ‘Zelfbeschikkingsrecht Bonairianen, Statianen en Sabanen’,
Openbaar Bestuur 2011, p. 31-36.
Duijf & Soons 2011b
C. Duijf & A.H.A. Soons, The right to self-determination and the dissolution of the
Netherlands Antilles, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2011.
Elzinga 2008
D.J. Elzinga, ‘De Caribische gemeenten zorgen voor problemen’, De Gemeentestem 2008, p. 696.
Elzinga 2009
D.J. Elzinga, ‘Gerommel met de Grondwet in Antillen-dossier’, Binnenlands Bestuur 2009, p. 21.
Elzinga 2011
D.J. Elzinga, ‘Hoofdstuk 7 en de aard en mate van decentralisatie’, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, Deventer: Kluwer 2011, p. 53-61.
Evaluatie Caribisch Nederland 2015
Vijf jaar verbonden: Bonaire, Sint Eustatius, Saba en Europees Nederland 2015 - Rapport van de commissie evaluatie uitwerking van de nieuwe staatkundige structuur Caribisch Nederland, Den Haag 2015.
Hillebrink 2010
S. Hillebrink, ‘De wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk’, Regelmaat 2010-6, p. 309- 320.
Hillebrink, Roos & Verhey 2011
S. Hillebrink, A. Roos & L. Verhey, ‘Een nieuwe rechtsorde binnen Nederland - De
toetreding van Bonaire, Sint Eustatius en Saba tot het Nederlandse staatsbestel’, Nederlands
45
Hoogers 2010
H.G. Hoogers, ‘De herstructurering van het Koninkrijk als lakmoesproef - Kanttekeningen vanuit constitutioneel perspectief bij de opheffing van de Nederlandse Antillen - Deel 2’,
Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2010, p. 376-403.
Kortmann 2007
C.A.J.M. Kortmann, ‘Autonomie, droom en werkelijkheid’, De Gemeentestem 2007, p. 153- 155.
Kortmann/Bovend’Eert e.a. 2012
P.P.T. Bovend’Eert e.a., Kortmann. Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012.
Meijer 2015
R. Meijer, ‘Het Koninkrijk verbrokkelt steeds verder’, Volkskrant 12 juni 2015, p. 14.
Misiedjan & Palm 2012
D.J. Misiedjan & H. Palm, ‘Papaja’s met peren vergelijken – Hoe de Nederlandse wetgever onderscheid maakt tussen Caribisch en Europees Nederland aan de hand van artikel 1 lid 2 Statuut’, Caribisch Juristenblad 2012-1, p. 19-29
Van der Pot/Elzinga e.a. 2014
D.J. Elzinga e.a., Van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014.
Raijmakers 2014
L.M. Raijmakers, Leidende motieven bij decentralisatie - Discours, doelstelling en daad in
het Huis van Thorbecke (diss. Leiden), Deventer: Kluwer 2014.
Rogier 2008
L.J.J. Rogier, ‘De inlijving van Bonaire, Sint Eustatius en Saba bij Nederland’, Nederlands
Juristenblad 2008, p. 2587-2588.
Rogier 2010
L.J.J. Rogier, ‘Het Koninkrijk der Nederlanden na de opheffing van de Nederlandse Antillen op 10 oktober 2010’, Ars Aequi 2010, p. 563-572.
Rogier 2012
L.J.J. Rogier, Beginselen van Caribisch Staatsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2012.
46
Saleh 2012
J.M. Saleh, Staatsrechtelijke- en constitutionele ontwikkelingen in de Caribische delen van
het Koninkrijk één jaar na de opheffing van de Nederlandse Antillen (oratie Utrecht),
Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2012.
Stolte 2014
W. Stolte, Derde voortgangsrapportage Rijksvertegenwoordiger voor de openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba, Kralendijk 2014.
Verhey 2010
L.F.M. Verhey, ‘Slotakkoord of nieuw begin – Enkele algemene beschouwingen over het nieuwe Koninkrijk’, Regelmaat 2010-6, p. 293-308.
West 2011
M. West, ‘Territoriale decentralisatie en artikel 134 van de Grondwet; een kritische beschouwing naar aanleiding van de opname van de BES-eilanden in het Nederlandse staatsbestel’, Ars Aequi 2011-6, p. 419-426.
Parlementaire stukken
Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3.
Kamerstukken II 2006/07, 30 800-IV bijlage, nr. 3. Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 3. Kamerstukken II 2008/09, 31 959, nr. 3. Kamerstukken II 2009/10, 31 595, nr. C. Kamerstukken II 2009/10, 31 956, nr. 4. Kamerstukken II 2009/10, 31 956, nr. 9. Kamerstukken II 2009/10, 32 123-IV, nr. 12. Kamerstukken II 2011/12, 33 131, nr. 2. Kamerstukken II 2011/12, 33 131, nr. 3. Kamerstukken II 2013/14, 33 750-IV, nr. 27. Jurisprudentie
HR 13 februari 1922, NJ 1922 (Wilnisser Visser).
HR 12 juni 1962, NJ 1962 484 (Anti-conceptiva Bergen op Zoom). HR 9 januari 1968, NJ, 105 (Maastrichts schakelkastje).
47
Resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties
General Assembly Resolution 1514 (XV), 14 december 1960. General Assembly Resolution 1541 (XV), 15 december 1960. General Assembly Resolution 2625 (XXV), 24 oktober 1970.
Websites
http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2014/12/12/onderzoek-naar-de-uitwerking-van-de- nieuwe-staatkundige-structuur-caribisch-nederland-van-start.html (laatst geraadpleegd 16 december 2015)