Actieve openbaarheid, waarheen, waarvoor?
Een onderzoek naar verleden, heden en toekomst van verstrekking van overheidsinformatie uit eigen beweging
Masterscriptie Remco S. Bakker 5649927
Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Informatierecht
Universiteit van Amsterdam, 31 juli 2015
‘Het vertrouwen in politici en politieke partijen staat onder druk. Een belangrijke factor daarbij is dat het bestuur voornamelijk is gericht op verticaal gezag en verticale verantwoording (in Den Haag, maar ook in veel provinciehuizen en gemeentehuizen). Dat wijkt af van de belevingswereld van veel burgers die in horizontale netwerken leven en werken. In de horizontale wereld staat de dialoog centraal, het deelgenoot maken en willen zijn, overtuigen en overtuigd willen worden. Cruciaal voor de spanning tussen die twee werelden, zo betoogde de Raad, is het feit dat burgers met hun stem bij verkiezingen wel richting willen geven, maar feitelijk steeds minder een mandaat verstrekken. In de verticale wereld telt vooral de uitgebrachte stem; het politieke bestuur handelt nog steeds alsof
meerderheidsvorming als zodanig voldoende legitimiteit verstrekt om in de loop van een zittingsperiode verder zonder meer elk ingrijpend besluit te rechtvaardigen. Maar het is voor elk belangrijk besluit opnieuw juist het bestuurlijke proces, en niet het eenmalige product van verkiezingen en coalitievorming, waarin bestuurders draagvlak moeten verwerven voor hun besluiten. In de noodzakelijke verschuiving van aandacht van het product (het besluit) naar de zorgvuldigheid van het proces om tot het besluit te komen, kan de afstand tussen de verticale en de horizontale wereld wellicht worden overbrugd.’
Inhoudsopgave
1. Inleiding 5
2. Wet openbaarheid van bestuur 1978 7
2.1. De voorgeschiedenis 7
2.2. Het wetsvoorstel 9
3. Rapport commissie Biesheuvel 12
‘Openbaarheid tussen gunst en recht’
4. Wet openbaarheid van bestuur 1991 13
5. Wijzigingen Wet openbaarheid van bestuur en relevante 14 ontwikkelingen 1992-2012
5.1. Grondwettelijk recht op toegang tot en toegankelijkheid van
overheidsinformatie 15
5.2. Rapport commissie Toekomst Overheidscommunicatie
‘In dienst van de democratie’ 17
5.3. Evaluatie Wet openbaarheid van bestuur 17
5.4. Algemene wet overheidsinformatie 18
5.5. Partiële wijziging Wet openbaarheid van bestuur 20 5.6. Rapport Raad voor het openbaar bestuur
‘Gij zult openbaar maken’ 21
6 Open overheid 23
6.1. Initiatiefwetsvoorstel ‘Nieuwe wet openbaarheid van bestuur’ 23 6.2. Initiatiefwetsvoorstel ‘Wet open overheid’ 27
7 Jurisprudentie Europees Hof voor de Rechten van de Mens 30
8 Open data 33
Literatuurlijst 43
Dankwoord 47
1. Inleiding
In dit onderzoek staat actieve openbaarheid – in de Wob aangeduid met ‘informatie uit eigen beweging’ – van de overheid centraal. De centrale onderzoeksvraag luidt daarbij: Welke functie dient actieve openbaarheid te vervullen in een moderne democratie?
Om een antwoord te kunnen geven op deze vraag, is het van belang om stil te staan bij de functie die actieve openbaarheid in het verleden is toebedacht en de wijze waarop hiermee thans in de praktijk wordt omgegaan. Daarbij zal ook worden gekeken naar enkele aanverwante ontwikkelingen, zoals met betrekking tot ‘open data’. In relatie tot actieve openbaarheid is voorts sprake van een duidelijke internationale dimensie; ook daar wordt naar gekeken.
Actieve openbaarheid is geregeld in artikel 8 van de Wob:
1. Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, verschaft uit eigen beweging informatie over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering daaronder begrepen, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. 2. Het bestuursorgaan draagt er zorg voor dat de informatie wordt verschaft in
begrijpelijke vorm, op zodanige wijze, dat belanghebbende en belangstellende burgers zoveel mogelijk worden bereikt en op zodanige tijdstippen, dat deze hun inzichten tijdig ter kennis van het bestuursorgaan kunnen brengen.
In dit onderzoek is er voor gekozen de focus te leggen op deze algemene norm van de Wob. Dat betekent dat de specifieke regeling die is neergelegd in artikel 9 van deze wet ten aanzien van openbaarmaking van adviezen, uitgebracht aan zgn. niet-ambtelijke adviesinstanties, niet in dit onderzoek is meegenomen. Het betekent ook dat niet wordt ingegaan op actieve openbaarmakingsregelingen die voorkomen in specifieke wetten.
Allereerst wordt – in hoofdstuk 2 – ingegaan op de ontstaansgeschiedenis van de actieve openbaarmakingsplicht. Stilgestaan wordt bij de voorgeschiedenis (par. 2.1.) en bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel dat uiteindelijk leidde tot de
Wob van 1978 (par. 2.2.). Vervolgens komen – in hoofdstuk 3 – voorstellen aan de orde die de Commissie-Biesheuvel in 1983 deed tot wijziging van de Wob op het punt van de actieve openbaarheid. In hoofdstuk 4 wordt stilgestaan bij de totstandkoming van de huidige regeling in de Wob van 19911, die de Wob van 1978 verving.
Hoofdstuk 5 is gewijd aan wijzigingen van de Wob en relevante ontwikkelingen in de periode 1992-2012. Centraal in hoofdstuk 6 staat het thans bij de Tweede Kamer liggende wetsvoorstel ‘Wet open overheid’.2 Een wetsvoorstel, dat, mocht dit de eindstreep halen, een behoorlijke uitbreiding zal meebrengen op het punt van actieve openbaarmaking. In hoofdstuk 7 wordt stilgestaan bij jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Hoofdstuk 8 behandelt het thema ‘open data’, dat te zien is als een aspect van actieve openbaarheid. In hoofdstuk 9 tenslotte volgen de conclusies. Bij het onderzoeksrapport is – uiteraard – een literatuurlijst gevoegd, alsmede een tweetal bijlagen.
De gebruikte bronnen voor dit onderzoek zijn kamerstukken, literatuur en gesprekken met personen met een bijzondere deskundigheid op het gebied van openbaarheid van bestuur. Ten einde, door middel van een inhoudsanalyse, een goed beeld te krijgen van hoe vanuit de rijksoverheid vorm en inhoud wordt gegeven aan de in artikel 8 van de Wob besloten actieve openbaarmakingsplicht, was het aanvankelijke voornemen om hiervoor het bij de rijksoverheid bestaande netwerk van Wob contactpersonen te benutten. Hiervan is uiteindelijk afgezien toen bleek dat de deze personen zich in de praktijk vooral bezighouden met de afhandeling van verzoeken om informatie (passieve openbaarheid). In de plaats hiervan is er voor gekozen om een drietal goeddeels feitelijke vragen voor te leggen aan de secretarissen-generaal van een drietal ministeries.3 Deze vragen zijn gecoördineerd en afgestemd beantwoord in een gesprek dat is gevoerd met enkele ambtenaren van het ministerie van BZK (Jan Andries Wolthuis, Arie Scheer en Bart de Leeuw). E-mail contact was er met Peter Stolk, juridisch adviseur van dit ministerie. Voorts is gesproken met de Tweede
1
Wet van 31 oktober 1991, Stb. 703, in werking getreden op 1 mei 1992, Stb. 185.
2
Aanvankelijk Nieuwe Wet openbaarheid van bestuur (Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nrs. 1-3; thans: Wet open overheid (Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 8 (herdruk).
3
In bijlage 1 bij dit onderzoeksrapport zijn deze vragen aan de SG’s van de
ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (verder: BZK), Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Sociale Zaken en Werkgelegenheid opgenomen.
Kamerleden Gerard Schouw (D66) en Astrid Oosenbrug (PvdA), alsmede met Jan van Schagen(thans rechter bij de rechtbank Gelderland, voorheen onder meer docent openbaarheid van bestuur bij het SSR4 en de Academie voor Wetgeving en
hoofdredacteur ‘Openbaarheid van bestuur’5) en met Edward Brüheim
(Wob-ervaringsdeskundige Kiesraad). Als basisvorm van deze gesprekken, is gekozen voor een half gestructureerd interview vanwege het belang van de eigen inbreng van de geïnterviewden.Van deze gesprekken zijn verslagen gemaakt, die ter inzage zijn gelegd op het instituut voor informatierecht. Bijlage 2 bevat de artikelen van hoofdstuk 3 ‘Openbaarmaking uit eigen beweging’ van het wetsvoorstel ‘Wet open overheid’, zoals deze luiden na de daarin tot dusver (peildatum 31 juli 2015) aangebrachte wijzigingen.
2. Wet openbaarheid van bestuur 1978
2.1. De voorgeschiedenis
De Wob regelt onder andere het recht op informatie van de overheid. Geregeld is dat de overheid op allerlei verschillende manieren informatie kan verstrekken aan burgers, journalisten of andere belanghebbenden. Deze openbaarheidsrechten zijn er niet altijd geweest. De verstrekking van informatie door de overheid heeft lange tijd louter in het teken gestaan van overheidsvoorlichting. Tot de Tweede Wereldoorlog ging het bij het openbaar maken van overheidsinformatie voornamelijk om de mate waarin de regering in het kader van de grondwettelijke inlichtingenplicht informatie aan het parlement moest geven.6 Pas in de jaren daarna kwam er een groeiend besef dat het noodzakelijk was bestuurlijke gegevens naar buiten bekend te maken en de
samenleving bij de besluitvorming te betrekken.
In de jaren 60, waarin democratisering en meer openheid sleutelbegrippen werden, ontstond in toenemende mate discussie over de vraag of er niet een afdwingbaar wettelijk recht op informatie van de overheid zou moeten komen. Het waren vooral juristen die voor een recht op informatie in een of andere vorm pleitten.7 Genoemd
4 Studiecentrum Rechtspleging, studiecentrum voor de rechterlijke macht. 5 Losbladige editie, SDU.
6
E. J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 1e druk 2011. Par. 4.1
7
kunnen worden P.J. Boukema, die een recht op informatie mede als onderdeel van het recht op vrije nieuwsgaring beschouwde8, De Meij9 en van Wijnbergen10, die het vraagstuk meer principieel benaderden en Donner en Van der Hoeven die het recht op informatie vooral vanuit een grondwettelijk perspectief beschouwden.11 Deze studies stonden met name ook in het teken van de vraag of een recht op informatie van de overheid in de wet moest worden vastgelegd.12
Uiteindelijk leidde dit ertoe dat het kabinet-De Jong in 1968 overging tot instelling van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (CHO), onder voorzitterschap van de latere minister-president mr. B.W. Biesheuvel (hierna commissie-Biesheuvel). De commissie-Biesheuvel kreeg tot taak de regering van advies te dienen over de maatschappelijke functie van voorlichting van het rijk en over de openheid van de bestuursdienst, om als het ware een standpunt over een wettelijk omschreven recht op informatie voor te bereiden.13 Op 9 juni 1970 kwam de commissie-Biesheuvel met haar rapport ‘Openbaarheid openheid’. In dit rapport werd op het punt van de actieve openbaarmaking voorgesteld om de openbaarheid van overheidshandelen vast te leggen in een Wet openbaarheid van bestuur (een voorontwerp was bijgevoegd), waarbij de organen van de centrale overheid zouden worden verplicht informatie te verstrekken over het gevoerde en te voeren bestuur en de burger het recht zou krijgen op informatie daarover. De commissie stelde tevens voor om uitzonderingen op het openbaarheidsbeginsel eveneens wettelijk te regelen. 14
Op 9 september 1970 bracht de Raad van State een kritisch advies uit over dit
voorontwerp. De Raad verweet de commissie de problematiek onvoldoende te hebben
8
P.J. Boukema, Enkele aspecten van de vrijheid van meningsuiting in de Duitse Bondsrepubliek en Nederland, 1966.
9
J.M. de Meij, Het recht op informatie van de burger, in: B. de Goede en H.Th.J.F. van Maarseveen, Hoe openbaar wordt ons bestuur?, p. 216-242.
10
S.F.L. van Wijnbergen, Openbaarheid van overheidsdocumenten, 1968.
11
A.M. Donner en J. Van der Hoeven, Dient de uitoefening van grondrechten, welke de meningsvorming, meningsuiting en informatie betreffen, grondwettelijk nader te worden geregeld?, Handelingen NJV 1969.
12
E. J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 1e druk 2011. Par. 4.1
13
J.W.L. Brouwer en J.P.C.F. van Merriënboer, Van buitengaats naar Binnenhof. P.J.S. de Jong, een biografie. 2001, herziene druk 2011.
14
gerelateerd aan de staatsrechtelijke verhoudingen.15 Een algemeen recht op informatie werd door de Raad in krachtige bewoordingen afgewezen: de verplichting diende te worden beperkt tot de gevallen ‘waar een democratische bestuursvoering dat wenselijk maakt’.16
Mede op basis hiervan stelde de regering vervolgens de nota ‘Openheid en openbaarheid van bestuur’ op, die zij op 8 oktober 1970 aan de Tweede Kamer zond.17 De regering hield op een aantal punten nog een slag om de arm, maar kondigde wel de totstandkoming van een wetsvoorstel aan. Het duurde vervolgens echter nog geruime tijd voordat het daarvan kwam.
2.2. Het wetsvoorstel
Op 25 september 1974 legde het kabinet-Den Uyl een wetsvoorstel voor advies voor aan de Raad van State. Opnieuw was er kritiek van de kant van de Raad van State.18 Het belangrijkste kritiekpunt betrof het voorstel om de plicht tot actieve en passieve openbaarmaking niet in de wet zelf was op te nemen, maar dit te verschuiven naar alsnog te geven ministeriële aanwijzingen. De Raad adviseerde de beginselen in de wet zelf op te nemen en de uitwerking daarvan te laten plaatsvinden ‘door de Kroon bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, althans gehoord de Raad van State’. 19 Het advies leidde tot aanpassing van het wetsvoorstel, dat op 26 mei 1975 bij de Tweede Kamer werd ingediend.20
De plicht van de overheid om informatie uit eigen beweging te verstrekken was in het wetsontwerp geregeld in art. 2, luidende:
1. Onze Minister wie het rechtstreeks aangaat verschaft uit eigen beweging informatie over het bestuursbeleid, waaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering daarvan zodra dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. 2. Bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur worden regelen gesteld omtrent de toepassing van het bepaalde in het eerste lid.
15 Kamerstukken II 1970/71, 10 946, nr. 2, p. 14. 16 Kamerstukken II 1970/71, 10 946, nr. 2, p. 19-20. 17 Kamerstukken II 1970/71, 10 946, nrs. 1-3. 18 Kamerstukken II 1976/77, 13 418, nr. 13. 19 Kamerstukken II 1976/77, 13 418, nr. 7, p. 5. 20 Kamerstukken II 1974/75, 13 418, nrs. 1-3.
In de memorie van toelichting werd ingegaan op de betekenis van de woorden ‘zodra dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering’. Opgemerkt werd dat openheid en openbaarheid geen doeleinden op zich zelf zijn, maar dat zij worden gehanteerd als middelen tot het bereiken van een verder gelegen doel: een betere en meer democratische bestuursvoering. De openbaarheid moet met andere middelen, die op dat zelfde doel zijn gericht in verband worden gebracht en daartegen worden afgewogen.21
De Tweede Kamer reageerde kritisch: in het voorlopig verslag werden maar liefst 175 vragen gesteld.22 De regering wees de kritiek grotendeels van de hand. Zij stelde dat artikel 2 een algemene bepaling was, bedoeld om richting te geven aan het
informatiebeleid van overheidsorganen. Burgers konden aan dit artikel echter geen rechten ontlenen.23
Ten tijde van de tweede termijn van de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer ging minister-president Den Uyl nog eens in op de lange
voorgeschiedenis van het wetsvoorstel: ‘Het is een moeilijke materie. De moeilijkheid schuilt in de aard van de materie, maar het zou dwaasheid zijn te miskennen dat zij ook schuilt in verschil van instelling en opvatting omtrent de wenselijkheid en de grenzen van openbaarheid van bestuur.’24
Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel kreeg artikel 2 zijn uiteindelijke vorm:25
1. Het overheidsorgaan dat het rechtstreeks aangaat verschaft uit eigen beweging informatie over het beleid, waaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering daarvan zodra dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering.
21 Kamerstukken II 1974/75, 13 418, nr. 3, p. 8-9. 22 Kamerstukken II 1976/77, 13 418, nr. 7, p. 4. 23 Kamerstukken II 1976/77, 13 418, nr. 7, p. 14.
24 Handelingen II, 8 februari 1977, p. 3027. 25
Vgl. de Nota van Wijzigingen, 13 oktober 1976, Kamerstukken II 1976/77, 13 418, nr. 9. Vgl. ook het door de Tweede Kamer aanvaardde amendement-Jongeling
2. Het overheidsorgaan draagt daarbij zorg dat de informatie wordt verschaft in
begrijpelijke vorm, op zodanige wijze, dat belanghebbende en belangstellende burgers zoveel mogelijk worden bereikt en op zodanige tijdstippen, dat deze hun
inzichten in de loop van het bestuursproces tijdig ter kennis van het overheidsorgaan kunnen brengen.
Op 9 november 1978 (Stb. 581) kwam de Wet openbaarheid van bestuur tot stand. De wet trad op 1 mei 1980 in werking, tegelijk met het Besluit openbaarheid van bestuur (Besluit van 12 oktober 1979, Stb. 590).
Op basis van de Wob stelde de minister-president bij besluit van 21 december 1979, nr. 292146, Staatscourant 1980, nr. 6,26 zgn. ‘Aanwijzingen inzake openbaarheid van bestuur’ vast voor de rijksdienst (ministers en de onder hun verantwoordelijkheid werkzame instellingen, diensten en bedrijven). Ook kwamen er departementale regelingen ter uitvoering van de Wob tot stand.27
De parlementaire behandeling van het wetsvoorstel en zijn voorgeschiedenis laat zien dat openbaarheid van bestuur in eerste instantie vooral vanuit de sfeer van de
overheidsvoorlichting is opgekomen. In navolging van de commissie-Biesheuvel kwam een wettelijke regeling inzake de openbaarheid van bestuur tot stand.
Openbaarheid van informatie werd een voorwaardelijjke plicht voor de overheid – nl.. ‘zodra dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering’ – en een recht van de burger, zij het een niet afdwingbaar recht. Met deze bewoordingen heeft de wetgever vooral tot uitdrukking willen brengen dat overheidsorganen in concreto steeds een afweging zullen moeten maken tussen beslotenheid en openbaarheid als concurrente beginselen van staatsrecht, ten behoeve van een goede en democratische bestuursvoering. De regering zag de voorgestelde bepaling vooralals een (niet juridisch afdwingbaar) richtsnoer voor het informatiebeleid van overheidsorganen. Het is interessant te zien dat het reeds in de jaren 60 door sommigen bepleite wettelijk afdwingbaar recht ruim anno 2015 – ruim 50 jaar later – nog altijd niet is gerealiseerd.
26
Gerectificeerd bij Staatscourant 1980, nr. 11.
27
Vgl. bijv. de Regeling van de minister van Binnenlandse Zaken van 29 april 1980, nr. SG80/U347.
3. Rapport commissie-Biesheuvel ‘Openbaarheid tussen gunst en recht’
Artikel 5, eerste lid, van de Wob 1978 bevatte de verplichting binnen drie jaar na inwerkingtreding van de wet een evaluatie aan de Tweede Kamer te zenden. In 1983 bracht een evaluatiecommissie onder leiding van B.W. Biesheuvel een kritisch rapport uit. Het rapport genaamd ‘openbaarheid tussen gunst en recht’ telde maar liefst 39 aanbevelingen, die voornamelijk waren gericht op een ruimer
openbaarheidsregime. Enkele aanbevelingen hadden betrekking op de verplichting van de overheid om uit eigen beweging informatie aan burger te verstrekken:
- Aanbeveling 21. De commissie beveelt aan een studie te laten verrichten naar de mogelijkheden voor een Wob-databank.28
- Aanbeveling 22. De commissie beveelt aan om jaarlijks bij de begroting een voorlichtingsprogrammering toe te voegen, met vermelding van de
benodigde/geschatte kosten, welke (actieve) publieksvoorlichtingsactiviteiten het overheidsorgaan denkt te ontplooien.29
Controle op de naleving van de actieve openbaarheid achtte de commissie de aangewezen methode tot verbetering van de openbaarheidswetgeving.30 De toepassing van art. 2 diende naar haar mening gecontroleerd te worden door de vertegenwoordigende politieke organen: Tweede Kamer, provinciale staten en gemeenteraad. De jaarlijkse begrotingsdebatten waren in de ogen van de commissie een goed moment om de overheidsorganen te wijzen op de plicht tot actieve
openbaarheid.31
Het rapport van de evaluatiecommissie-Biesheuvel vormde de basis voor indiening – op 27 januari 1987 – van een wetsvoorstel tot vervanging van de Wob van 1978 door een nieuwe wet.32
28 Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 47. 29 Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 47. 30 Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 45. 31 Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 47-48. 32 Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nrs. 1-3.
4. Wet openbaarheid van bestuur 1991
In de considerans van dit wetsvoorstel werd ook verwezen naar het bij de
grondwetsherziening van 1983 ingevoegde artikel 110 van de Grondwet. Een artikel, dat verplicht tot wettelijke regeling van de openbaarheid die de overheid moet betrachten bij haar taak uitvoering.33
Teneinde de openbaarheid van bestuur zoveel mogelijk te regelen in één wet koos de regering voor het zoveel mogelijk ineenschuiven van de wet, het Besluit openbaarheid van bestuur, de zgn. ‘Aanwijzingen inzake openbaarheid van bestuur’ en de
ministeriële uitvoeringsregelingen. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel gaf er blijk van dat de regering het in grote lijnen eens was met de standpunten en aanbevelingen van de commissie-Biesheuvel. Dat gold echter niet voor alle
aanbevelingen. Niet overgenomen werd bijvoorbeeld het voorstel tot instelling van een Wob-databank.
Van belang is op te merken dat de visie van de regering omtrent de invulling van actieve openbaarheid niet verschilde van die welke reeds ten grondslag lag aan de Wob van 1978.34
Actieve openbaarheid werd in het wetsvoorstel geregeld in artikel 8, dat inhoudelijk overeenkwam met artikel 2 van de Wob van 1978. In de memorie van toelichting ging de regering in op de in dit artikel opgesloten plicht voor een overheidsorgaan om informatie te verstrekken ‘zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering’. De regering erkende dat dit een zeer soepele norm was, maar zij zag geen mogelijkheid om ten behoeve van het verstrekken van informatie uit eigen beweging nieuwe exacte criteria te geven.35
In het voorlopig verslag ging een enkele fractie (CDA) hier nader op in, door te stellen dat artikel 8 in feite niets meer (maar ook niets minder) was dan het uitdrukken
33
Zie voor wat betreft de totstandkoming van dit grondwetsartikel Kamerstukken 14 348, nrs. 1-96.
34
Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 4.
35
van een gezindheid. Criteria voor het verstrekken van informatie uit eigen beweging ontbraken, evenals sancties bij het niet verstrekken. Een rechtens afdwingbare informatieplicht vonden deze leden te prefereren boven de voorgestelde tekst.36
De regering was het niet eens met de kritiek dat er geen sancties zouden bestaan. Zij stelde, dat in het algemeen de personen of organen die het dagelijks beleid
voorbereiden of uitvoeren verantwoording schuldig zijn aan algemene besturen of vertegenwoordigende lichamen. Indien onvoldoende inhoud aan deze verplichting tot het geven van informatie wordt gegeven, kan de burger zich bij deze
vertegenwoordigende lichamen beklagen, aldus de regering.37
Het wetsvoorstel werd door het parlement aanvaard en werd de wet van 31 oktober 1991, Stb. 703. De wet trad op 1 mei 1992 in werking.
De Wob van 1991 bracht op het punt van actieve openbaarheid geen verandering. Het is interessant te zien dat vanuit de Tweede Kamer vragen werden gesteld ten aanzien van betekenis en reikwijdte van het criterium ‘in het belang van een goede en democratische bestuursvoering’. Een concrete beantwoording daarvan van de kant van de regering bleef echter uit.
5. Wijzigingen Wet openbaarheid van bestuur en relevante ontwikkelingen 1992-2012
Na haar inwerkingtreding is de Wob maar liefst 13 keer op onderdelen gewijzigd.38 Het artikel dat de actieve openbaarmaking regelt (artikel 8) is echter slechts een keer – en niet inhoudelijk – gewijzigd en wel bij de wet van 4 juni 1992 (Stb. 422) tot aanpassing van een aantal wetten aan de eerste tranche van de Algemene wet
bestuursrecht. Dit betekent niet dat het op het punt van de actieve openbaarmaking de afgelopen decennia stil is gebleven. Integendeel.
36
Kamerstukken II 1987/88, 19 859, nr. 5, p. 26.
37
Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 29.
38 De meest recente wijziging vond plaats bij de Wet hergebruik van
5.1. Grondwettelijk recht op toegang tot en toegankelijkheid van overheidsinformatie
Bij koninklijk besluit van 23 februari 1999, Stb. 101, stelde het kabinet de commissie ‘Grondrechten in het digitale tijdperk’ in – veelal aangeduid als de
commissie-Franken, naar de naam van haar voorzitter – met als opdracht haar met het oog op de ontwikkelingen op het terrein van de informatie- en communicatietechnologie te adviseren over de aanpassing van de grondrechten, opgenomen in hoofdstuk 1 van de Grondwet, en over de wenselijkheid van de vaststelling van nieuwe grondrechten. De directe aanzet voor de instelling van de commissie was gegeven bij de eerste lezing van het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 13 van de Grondwet (brief-, telefoon- en telegraafgeheim.39 Voorts was in het regeerakkoord van het kabinet-Kok II vastgelegd dat maatschappelijke discussie en politieke besluitvorming nodig waren over de toepassingen van het internet, de toegankelijkheid voor alle burgers van de elektronische snelweg en over daarmee samenhangende grondrechten.40
Op 24 mei 2000 bood de commissie haar advies over dit onderwerp aan. De commissie stelde wijziging voor van de artikelen 5, 7, 10 en 13 van de Grondwet, maar het in relatie tot dit onderzoek belangrijkste voorstel was wel het voorstel (van de grootst mogelijke meerderheid van de commissie41, verder te noemen: de
commissie) om in de Grondwet (in hoofdstuk 7) een nieuw grondrecht op te nemen met betrekking tot de toegang tot, respectievelijk de toegankelijkheid van, bij de overheid berustende informatie. Tevens was de commissie van oordeel dat het
aanbeveling verdiende om hierbij een specifieke zorgverplichting voor de overheid in het leven te roepen ten aanzien van de toegankelijkheid van de bij de overheid
berustende informatie.
Op 16 oktober 2000 verscheen de kabinetsreactie.42 Het kabinet onderschreef beide voorstellen van de commissie en stelde voor de in de Grondwet opgenomen
grondrechtencatalogus uit de breiden met het navolgende subjectieve grondrecht (artikel 6): 39 Kamerstukken II 1996/97 25 443, nrs. 1-3. 40 Kamerstukken II 1997/98, 26 024, nr. 10, p. 64. 41
Deze formulering betekent dat één lid van de commissie een ander standpunt had.
42
1. Ieder heeft recht op toegang tot bij de overheid berustende informatie. Dit recht kan bij of krachtens de wet worden beperkt.
2. De overheid draagt zorg voor de toegankelijkheid van bij de overheid berustende informatie.
De kabinetsnota en de daarin aangekondigde voorstellen werden door de Tweede Kamer kritisch ontvangen en leidden tot 201 schriftelijke vragen.43 Bij de BZK-begrotingbehandeling 2002 deelde de minister mee dat hij het kabinet zou voorstellen om vooralsnog af te zien van indiening van dit voorstel, maar om eerst de Wob te evalueren en te onderzoeken of deze wet niet zou kunnen worden omgevormd tot een ‘Algemene wet toegang en toegankelijkheid overheidsinformatie’:
‘Deze wet zou een algemene regeling dienen te bevatten met betrekking tot de toegang op en de toegankelijkheid van bij de overheid berustende informatie. Op dit moment bevat de Wob in hoofdzaak een regeling voor de openbaarmaking op verzoek van overheidsinformatie. De actieve verstrekking van informatie behelst slechts enkele bepalingen. De afgelopen jaren is juist met betrekking tot dit onderwerp een aantal adviezen uitgebracht: de commissie Toekomst overheidscommunicatie (commissie Wallage) en de commissie ICT en overheid (commissie Docters van Leeuwen) en de evaluatie Wob en ICT.’ 44
Op 29 oktober 2004 besloot de ministerraad formeel tot niet-indiening van
vorengenoemd voorstel. In een persbericht van de Rijksvoorlichtingsdienst van die dag werden nieuwe wetsvoorstellen tot wijziging van de Grondwet aangekondigd, ‘bij de besluitvorming waarover nieuwe internationale ontwikkelingen op het gebied van de toepassing van mensenrechten in de informatiesamenleving worden betrokken’. In het persbericht werd tevens een relatie gelegd met de evaluatie van de Wob.
Van de aangekondigde nieuwe voorstellen tot wijziging van de Grondwet is het niet meer gekomen.
43
Zie voor vragen en antwoorden Kamerstukken II 2000/01, 27 460, nr. 2.
5.2. Rapport commissie Toekomst Overheidscommunicatie
‘In dienst van de democratie’
In 2001 verscheen het rapport ’In dienst van de democratie’ van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, beter bekend onder de naam van haar voorzitter, de heer J. Wallage.45 De commissie-Wallage stelde voor om de eenzijdig zendende overheid te transformeren tot een tweezijdig communicerende overheid. In het rapport werd benadrukt dat overheidscommunicatie niet zo zeer moet worden gezien als een verlengde arm van het bestuur, maar als een recht van de burger: de
overheid(scommunicatie) in dienst van de democratie. Waar de commissie-Biesheuvel eerder al zei dat openheid en openbaarheid van informatie daarvoor belangrijke voorwaarden zijn, breidde de commissie-Wallage dit uit naar openheid en transparantie van het beleidsproces zelf. De burger moest in staat worden gesteld om alle beleidsstukken te bekijken, ook stukken waaromtrent de politieke besluitvorming nog niet is afgerond, aldus de commissie. Wezenlijk hierbij achtte zij het realiseren van een cultuuromslag van zendergeoriënteerd naar burgergeoriënteerd, waarbij de burger geen object, maar medesubject en handelende partij is.
Voor dit onderzoeksrapport ligt de waarde van het rapport van de commissie-Wallage vooral in de stellingname dat meer (actieve) openbaarheid van de kant van de
overheid de werking van de democratie ten goede komt.
5.3. Evaluatie Wet openbaarheid van bestuur
In de begroting 2003 van het ministerie van BZK kondigde de minister een evaluatie van de Wob aan. Deze taak is uitgevoerd door het Centrum voor Recht, Bestuur en Informatisering en het Centrum voor Wetgevingsvraagstukken van de Faculteit Rechtsgeleerdheid, Universiteit van Tilburg.
In januari 2004 verscheen het evaluatierapport, getiteld ‘Over wetten en praktische bezwaren. Een evaluatie en toekomstvisie op de Wet openbaarheid van
45
Rapport Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (CTO), In dienst van de democratie,
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en- publicaties/rapporten/2007/09/20/in-dienst-van-de-democratie-het-rapport-van-de-commissie-toekomst-overheidscommunicatie.html.
Bestuur’.46 Gepleit werd voor een vergroting van de aandacht voor actieve
openbaarheid. Dit zowel wat betreft de korte termijn als wat betreft de middellange termijn. Meer actieve openbaarmaking zou kunnen leiden tot minder verzoeken om openbaarmaking, waarmee de meerkosten van actieve openbaarmaking deels zouden kunnen terugverdiend, aldus het rapport.
Voor de middellange termijn achtte het evaluatierapport een meer fundamentele herziening van de wijze waarop openbaarheid van overheidsinformatie in onze samenleving is gereguleerd en georganiseerd onontkoombaar, met onder meer ‘een kanteling van het toegangsbegrip naar actieve openbaarheid en wettelijke invulling van toegankelijkheid’. 47
Het evaluatierapport betekende, de lijn van de commissie-Wallage voortzettend, een krachtig pleidooi voor meer actieve openbaarheid. Voor het eerst werd gewezen op de winst die daarbij valt te behalen voor de overheid (beter imago en verminderde druk op het afhandelen van verzoeken om informatie).
5.4. Algemene wet overheidsinformatie
Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Pechtold, verleende medio december 2005 aan prof. dr. B.M.J. van der Meulen, hoogleraar Recht en Bestuur aan de Wageningen Universiteit, een onderzoeksopdracht ‘voor het opstellen van een vernieuwend voorontwerp voor een algemene wet overheidsinformatie, welk voorontwerp een regeling diende te bevatten voor de juridische en bestuurlijke aspecten van openbaarheid van bestuur en overheidsinformatie, met inachtneming van onder meer de aspecten van veiligheid en privacy’.48 Dit ter uitvoering van een door de minister aan de Tweede Kamer gedane toezegging bij de beantwoording van de vragen van het lid der Tweede Kamer Duyvendak.49
46
Zie http://www.recht.nl/doc/evaluatieWob2004.pdf.
47 Idem, p. vii Samenvatting. 48 Zie http://www.bigwobber.nl/wp-content/uploads/2010/07/Meulenvander2006Aanbiedingsbrief_VoorontwerpAlgeme. pdf. 49 Aanhangsel Handelingen II 2005/06, nr. 1637.
Bij de aanbieding van het voorontwerp van wet aan minister Pechtold op 4 juli 2006 merkte Van der Meulen onder meer het volgende op: ‘Voor mij heeft voorop gestaan dat de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) over meer gaat dan het verstrekken van informatie op verzoek. De Wob is bij verzoeken om informatie heel belangrijk, niet in de laatste plaats als de pers van de Wob gebruik maakt voor nieuwsgaring. Maar voor een goede werking van de Wob is openbaarmaking uit eigen beweging zeker zo belangrijk. En waar openbaarheid een recht geeft op informatie, moet dat recht ook kunnen worden uitgeoefend. Dat betekent dat informatie ook daadwerkelijk
toegankelijk moet zijn.’50
Belangrijke artikelen uit het voorontwerp in relatie tot actieve openbaarmaking waren de artikelen 3 en 4.51 Artikel 3 bevatte de algemene plicht voor overheidsorganen tot het bij de uitvoering van hun taak verstrekken van informatie, daarbij uitgaande van het algemeen belang van openbaarheid van informatie, en artikel 4 schreef actieve openbaarmaking voor van bepaalde documenten. Dit voorontwerp zou een
belangrijke verandering te weeg hebben gebracht in de openbaarheidspraktijk. Het impliceerde een breuk met het verleden, waarbij bestuursorganen in hoge mate zelf konden bepalen of zij stukken openbaar wilden maken of niet.
Op 21 september 2006 zond minister Nicolaï van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties het voorontwerp aan de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer met daarbij de mededeling dat de Kamers over de verdere behandeling nader zouden worden geïnformeerd.52 Dit traject is niet tot een verder vervolg gekomen. Bij de begrotingsbehandeling van het ministerie van BZK op 10 december 2009 53 gaf minister Ter Horst aan weinig aanknopingspunten te zien om de voorstellen in het voorontwerp in een nieuwe wet op te nemen. Wel verklaarde zij zich bereid om zaken waarvan zij dacht dat ze zinvol waren op te nemen in de bestaande Wob. Dit
betekende in feite ook het (in ieder geval voorlopig) einde van het voorstel om in de 50 http://www.bigwobber.nl/wp-content/uploads/2010/07/Meulenvander2006Aanbiedingsbrief_VoorontwerpAlgeme. pdf. 51 Zie http://www.recht.nl/nieuws/staatsrecht/archief/24339/algemene-wetoverheidsinformatie-voorontwerp. 52 Aanhangsel Handelingen II 2005/06, nr. 2100. 53
Grondwet een grondrecht op te nemen inzake toegang tot en toegankelijkheid van overheidsinformatie. Wat dit aangaat verdient nog slechts vermelding dat op verzoek van het ministerie van BZK de Universiteit van Tilburg54 in februari een
onderzoeksrapport presenteerde, getiteld ‘Constitutional Rights and New
Technologies’, dat minister Ter Horst van dat ministerie ook aan de Tweede Kamer zond.55
Het initiatief van D66-minister Pechtold om te komen tot een ‘vernieuwend
voorontwerp voor een algemene wet overheidsinformatie’ leidde tot een voorontwerp van wet met een sterk accent op actieve openbaarheid. Dit, geheel in lijn met de in de vorige paragraaf besproken evaluatie van de Wob. Na de Tweede Kamerverkiezingen van 2006 trad D66 niet opnieuw aan in het nieuwe kabinet Balkenende III en
sneuvelde deze poging tot bestuurlijke vernieuwing.
5.5. Partiële wijziging Wet openbaarheid van bestuur
Op 21 December 2009 stelde het kamerlid Peters schriftelijke vragen aan de minister van BZK. Zij vroeg de minister onder meer waarom zij tot op dat moment nog geen gehoor had gegeven aan de aanbeveling in de evaluatie van de Wob om op zeer korte termijn een kabinetsstandpunt en visie uiteen te zetten ten aanzien van openbaarheid en toegankelijkheid van overheidsinformatie in relatie tot een vergroting van de transparantie van de overheid. Mevrouw Peters vroeg ook welke onderdelen van het voorontwerp de minister zinvol genoeg oordeelde om in de Wob op te nemen en tenslotte vroeg zij nog of er al opdracht was verleend tot het uitvoeren van een nieuwe evaluatie van de Wob.
Minister Ter Horst antwoordde op 15 januari 2010 dat een kabinetsreactie op het voorontwerp nog in voorbereiding was en dat het komend jaar zou worden besloten over een aantal wijzigingen van de Wob. Het zou daarbij in de ogen van de minister vooral gaan ‘om een aantal praktische voorstellen die leiden tot verbetering van de
54
Bert-Jaap Koops, Ronald Leenes, Paul De Hert, Constitutional Rights and
NewTechnologies, a comparative study covering Belgium, Canada, France, Germany, Sweden, and the United States, Tilburg Institute for Law, February 2007.
55
uitvoeringspraktijk’. Pas daarna is een eventuele nieuwe evaluatie van de Wob aan de orde, aldus minister Ter Horst.56
Ruim een jaar later herinnerde het kamerlid Schouw de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – op dat moment minister Donner – aan de gedane toezeggingen in antwoord op de vragen van Peters.57 In zijn antwoord herhaalde minister Donner in feite het standpunt van zijn ambtsvoorganger, Ter Horst. Ook hij zag weinig aanknopingspunten het voorontwerp in een nieuwe wet over te nemen. Een standpunt overigens, geheel in lijn met eerdere uitspraken van hem in zijn hoedanigheid nog van minister van Justitie58, waarbij hij het belang onderschreef van ‘beleidsintimiteit’, waarin bestuurders nieuwe ideeën vrijelijk zouden moeten kunnen bespreken.
Geconstateerd kan worden dat de kabinetten Balkenende IV en Rutte I geen zin hadden in een fundamentele herziening van de Wob. Zij zaten beide meer op de lijn van het oplossen van zich concreet voordoende problemen in de praktijk.
5.6. Rapport Raad voor het openbaar bestuur ‘Gij zult openbaar maken’
Tot slot van dit hoofdstuk wordt nog ingegaan op het in september 2012 door de Raad voor het openbaar bestuur (verder te noemen: Rob) uitgebrachte rapport ‘Gij zult openbaar maken. Naar een volwassen omgang met overheidsinformatie’.
Openbaarheid is in de ogen van de Rob vooral een middel. Niet alleen om tot een beter bestuur te komen, maar vooral als een noodzakelijke voorwaarde om de legitimiteit van en het vertrouwen in het openbaar bestuur te bevorderen. In 2001 wees de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (CTO)59 al op deze betekenis van openbaarheid, aldus de Rob: ‘De aanbevelingen van die commissie zijn
56
Aanhangsel Handelingen II 2009/10, nr. 1256.
57
Aanhangsel Handelingen II 2010/11, nr. 2775.
58 Toespraak minister Donner op de Dag van de Persvrijheid in de Rode Hoed, d.d. 3
mei 2011, Amsterdam, de Rode Hoed:
http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/bzk/documenten-en-publicaties/toespraken/2011/05/03/toespraak-op-de-dag-van-de-persvrijheid.html. Tijdens deze bijeenkomst sprak de minister onder meer de volgende woorden: ‘Openbaarheid heeft primair betrekking op de uitkomst, maar slechts beperkt op de totstandkoming van besluiten. Het is met besluiten zoals Bismarck ooit over wetten opmerkte: Wetten zijn als worstjes. Je kunt maar beter niet zien hoe ze gemaakt zijn.’
59
merendeels, maar niet allemaal uitgevoerd. De belangrijkste niet uitgevoerde
aanbeveling is het systematisch actief openbaar maken van alle informatie waarover de overheid beschikt en waarvoor geen geheimhoudingsplicht geldt (al dan niet op basis van een afweging in concreto). Daarom is nog steeds aandacht voor actieve openbaarheid nodig.’60
De Rob concludeerde dat de huidige Wob grondig moest worden herzien. Vooral de actieve openbaarheid moest veel meer aandacht krijgen en het vertrekpunt van een nieuwe wet worden. Er moet veel meer overheidsinformatie actief openbaar worden gemaakt, aldus de Rob. Niet alleen basisinformatie zoals wetten, voorschriften en verordeningen, maar ook informatie die van belang is voor beleidsvoorbereiding, besluitvorming, uitvoering en evaluatie. Wanneer meer informatie actief openbaar wordt gemaakt, zou dat volgens de Rob tegelijk leiden tot een afnemend gebruik door burgers van het recht om informatie op te vragen (passieve openbaarmaking).
De Rob pleit voor een nieuwe invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid voor politieke openbaarheid: actieve openbaarheid dient daarbij in woord en daad het vertrekpunt te zijn. De Rob waarschuwt tegen een onderschatting van de noodzaak om meer (politieke) informatie actief openbaar te maken. Want het gaat er niet alleen om of kamerleden zich tijdig en juist geïnformeerd voelen. Het gaat ook om de vraag of burgers de politieke besluitvorming, de gemaakte afwegingen en het proces voldoende kunnen volgen en begrijpen. Informatievoorziening mag daarom geen onderdeel zijn van het ‘politiek spel’ in het parlement en van de politieke
oordeelsvorming, maar hoort vanzelfsprekend en in beginsel voor iedereen openbaar en toegankelijk te zijn. Zodat burgers zich desgewenst ook zelfstandig een oordeel kunnen vormen wanneer zij zich verdiepen in de materie. Daarom is de Rob van mening dat het de plicht is van bestuurders om volksvertegenwoordigers als leden van de controlerende organen actief toegang tot alle relevante informatie te geven, maar die tegelijk ook voor burgers toegankelijk te maken. In de verantwoording over hun beleid richting de volksvertegenwoordiging, moeten bestuurders veel meer en eerder dan nu aangeven over welke feitelijke informatie zij beschikken, welke
beleidsalternatieven hen worden aangereikt, over welke ambtelijke adviezen zij
60
beschikken en welke afwegingen zij uiteindelijk hebben gemaakt. Dat vraagt om een andere, meer open houding van politici en bestuurders in de omgang met informatie en met elkaar. Die meer open houding draagt bij aan het verhogen van de
geloofwaardigheid, niet alleen van politici maar van het hele politieke systeem, aldus de Rob.61
Met het in september 2012 verschenen rapport ‘Gij zult openbaar maken’ deed de Rob een verwoede poging om, in zekere zin tegen de heersende politieke stroom van dat moment in, meer openheid en meer openbaarheid alsnog op de politieke agenda te krijgen. Niet slechts voor leden van controlerende vertegenwoordigende organen, maar ook voor de burger. De Wob diende daartoe grondig te worden herzien
6. Open overheid
6.1. Initiatiefwetsvoorstel ‘Nieuwe wet openbaarheid van bestuur’
Op 5 juli 2012 diende kamerlid Peters een initiatiefwetsvoorstel62 in om de bestaande Wob te vervangen door een ‘Nieuwe Wet openbaarheid van bestuur’.63 Het
wetsvoorstel legde een accent op versterking van actieve openbaarheid.
Zo schreef artikel 3.1 voor dat het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, bij de uitvoering van zijn taak uit eigen beweging zoveel mogelijk de bij hem berustende informatie neergelegd in documenten voor een ieder openbaar moest maken
overeenkomstig deze wet. Artikel 3.2 verplichtte een bestuursorgaan tot het bijhouden van een elektronisch toegankelijk openbaar register van bij het bestuursorgaan
berustende documenten en beschikbare datasets. Artikel 3.3 verplichttetot het actief openbaar maken van bepaalde documenten. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie daaronder begrepen. Het wetsvoorstel sloot in feite aan bij het hiervóór reeds besproken rapport van de commissie-Wallage, de evaluatie van de Wob,
61
Idem, p. 9.
62
Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nrs. 1-3.
63 Dit wetsvoorstel heeft een vervolg gekregen in het latere wetsvoorstel ‘Wet open
alsmede bij het voorontwerp. voor een algemene wet overheidsinformatie van de hand van Van der Meulen.
De huidige openbaarheidspraktijk sloot in de ogen van Peters niet meer aan bij de verwachtingen van de hedendaagse informatiemaatschappij en ook werd er
onvoldoende gebruik maakt van de mogelijkheden van ‘de digitale wereld’. Hoewel de wet in 1991 was herzien, sindsdien op onderdelen was aangepast en er een omvangrijke hoeveelheid jurisprudentie was ontstaan, waren toch in feite de afwegingen en ideeën uit de jaren 70 nog steeds leidend.64 Het belang van actieve openbaarmaking is in het licht van genoemde ontwikkelingen alleen maar
toegenomen, aldus Peters.
Peters wees op het feit dat dit wetsvoorstel de belangen die betrokken zijn bij openbaarheid anders beoordeelt dan de huidige Wob: ‘Waar openbaarheid van bestuur eerst werd gezien als vorm van voorlichting en als gunst van de overheid en de huidige Wob openbaarheid als verplichting richting de overheid neerzet, zet dit voorstel een volgende stap in de erkenning van het belang van openbaarheid voor de burger.’65 Passieve openbaarheid, waarbij pas na verzoek toegang wordt verkregen, zou volgens Peters de uitzondering moeten zijn: ‘Het huidige principe van de Wob: ‘openbaar, tenzij’, verdient derhalve aanvulling: ‘actief openbaar, tenzij’.66
De huidige Wob bood in de ogen van Peters weliswaar ruimte voor verbetering wat betreft actieve openbaarmaking, maar zij wees erop dat de wet geen concrete normen noemt. De bepalingen geven geen aanwijzingen welke soorten informatie met name belangrijk zijn om actief te openbaren en zijn daarmee te vrijblijvend, aldus Peters. Daardoor is volgens haar actieve openbaarheid teveel afhankelijk gebleven van de goede wil van bestuurders en ambtenaren, terwijl ook juist de informatie die men niet naar buiten wil hebben, van groot belang kan zijn voor burgers en de samenleving.
64 Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3, p. 2. 65 Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3, p. 16. 66 Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3, p. 29.
In haar pleidooi voor versterking van de actieve openbaarheid sloot Peters nauw aan bij de visie van Helen Darbishire.67 Zij noemde in haar rapport over de toekomst van actieve openbaarheid van de overheid68 vier pijlers die het belang van actieve
openbaarmaking vanuit een historisch perspectief vormgeven:
1. De noodzaak voor de overheid om de burger op de hoogte te brengen van nieuwe regelgeving en besluiten – en het recht van de burger om deze informatie te
ontvangen;
2. De noodzaak voor informatie om de overheid verantwoording af te laten leggen voor het gevoerde beleid;
3. De ontwikkeling van burgerparticipatie in het beslissingsproces, welke afhankelijk is van de beschikbaarheid van informatie en als laatste;
4. Om zeker te stellen dat de burger goed geïnformeerd is over toegang tot overheidsdiensten.
Peters wees er in navolging van de Rob op dat een constante en betrouwbare stroom van informatie over de activiteiten en resultaten van de overheid vertrouwen opwekt bij burgers en de interactie tussen de overheid en burgers verbetert. Uit het WRR-rapport ‘Vertrouwen in burgers’69 blijkt dat het van groot belang is dat organen ook informatie zonder grote nieuwswaarde openbaren, zodra dit direct relevant is voor burgers en bedrijven, aldus Peters. De reacties die dit oplevert, zijn vaak ook weer zeer nuttig voor het maken van nieuw beleid. Burgers en bedrijven hebben andere kennis en vaardigheden dan overheden en semi-overheden, maar om hier nuttig gebruik van te kunnen maken, moet eerst voor alle betrokkenen duidelijk zijn waar organen mee bezig zijn en tegen welke problemen zij aanlopen.70
Peters haalde in de memorie van toelichting ook de Algemene Rekenkamer aan, die in 2012 in haar rapport ‘De staat van de Rijksverantwoording’ concludeerde dat
departementen over veel meer informatie beschikken dan ze momenteel benutten om
67
Helen Darbishire is Executive Director of Acces Info Europe, een NGO die zich bezighoudt met de promotie van het recht op toegang tot informatie in Europa.
68
Helen Darbishire, Proactive transparancy, p. 12, 2010.
69
Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid, Vertrouwen in burgers, p. 90, 2012.
70
verantwoording af te leggen.71 Interessant is dat de vertrekkende president van de Algemene Rekenkamer, mw. Stuiveling, dit in een recent interview met het dagblad Trouw in feite herhaalde. Zij noemde verantwoording ‘het stiefkindje van de overheid’ en benadrukte dat de Algemene Rekenkamer er al heel lang op aandringt om
gegevens als open data voor iedereen toegankelijk en digitaal te verzamelen en op te slaan.72Naast de verantwoording is ook het aspect controle in dezen van belang. Actieve openbaarheid is op dit moment niet afdwingbaar bij de rechter. Het initiatiefwetsvoorstel brengt hierin maar in beperkte mate verandering:
‘De controle op de naleving van deze verplichtingen gebeurt door organen zelf, door burgers die organen op tekortkomingen kunnen wijzen en door de
Informatiecommissaris, die organen kan adviseren over de naleving en indien dat nodig blijkt, zelfstandig informatie openbaren.’73
De figuur van de Informatiecommissaris is een nieuwe figuur die in het wetsvoorstel wordt geïntroduceerd. In de memorie van toelichting werd opgemerkt dat
verscheidene andere landen, waaronder het Verenigd Koninkrijk, goede ervaringen hebben opgedaan met een dergelijke functionaris.74 In de gedachten van Peters zou hij zich moeten gaan bezighouden met een zinvolle invulling van de verplichtingen omtrent openbaarheid. Diens taak zou voornamelijk gericht zijn op het oplossen van conflicten door belangen bij elkaar te brengen.75
Het voorstel is, zoals gebruikelijk bij initiatiefwetsvoorstellen, na indiening ter advisering voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. In zijn advies merkt de Afdeling op dat in haar ogen ‘de initiatiefnemer niet overtuigend aantoont dat een algehele herziening van de wet geïndiceerd is.’76 Onvoldoende duidelijk wordt, aldus de Afdeling, waarom het bestaande wettelijke kader niet voldoet. De huidige wet kent mede door zijn open formuleringen en door de daarin geboden afwegingsruimte een flexibel systeem, dat niet in de weg hoeft te staan aan verdergaande ontwikkelingen op het gebied van de openbaarheid van bestuur: ‘Meer
71
Algemene Rekenkamer, De staat van de rijksverantwoording, 2012, p. 39.
72
Trouw d.d. 21 mei, Vrouw, en president. Nou en?
73 Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3, p. 31. 74 Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3, p. 54. 75 Kamerstukken II 2011/12, 33 328, nr. 3, p. 53. 76
in het bijzonder acht de Afdeling van belang dat de plicht tot actieve openbaarmaking die in het voorstel gedetailleerder wordt geregeld en in de toelichting met kracht wordt bepleit, reeds in de huidige wet is neergelegd’. De voorgestelde gedetailleerde wetgeving zou in de ogen van de Raad wel eens kunnen leiden tot een verdere versterking van de juridisering van de uitvoeringspraktijk. Het algemene eindoordeel van de Afdeling was tamelijk negatief: ‘niet overtuigd van de noodzaak en evenmin van de evenwichtigheid van het voorstel.’ Geadviseerd werd het voorstel nader te bezien.
De lijn, die was ingezet met de rapportage van de commissie-Wallage en die werd voortgezet met de evaluatie van de Wob, alsmede met het voorontwerp voor een algemene wet overheidsinformatie van de hand van Van der Meulen,kreeg een krachtig vervolg met het initiatiefwetsvoorstel van Peters en het vrijwel gelijktijdige verschenen rapport van de Rob. Opvallend was – opnieuw – de kritische houding van de Afdeling advisering van de Raad van State wat betreft de wenselijkheid c.q.
noodzaak van een nieuwe wet.
6.2. Initiatiefwetsvoorstel ‘Wet open overheid’
De aan het slot van de vorige paragraaf bedoelde nadere overweging vond ook plaats, zij het niet meer door de indiener van het initiatiefwetsvoorstel. Peters keerde
namelijk na de Tweede Kamerverkiezingen van september 2012 niet in de Kamer terug, waarna de verdediging van het wetsvoorstel vanaf 22 november 2012 werd overgenomen door kamerlid Voortman van dezelfde fractie (GL) en in een later stadium – vanaf 12 december 2013 – ook door D66 Kamerlid Schouw.77 Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is een gewijzigd wetsvoorstel met ook een gewijzigde memorie van toelichting ingediend.78 Het oorspronkelijke
initiatiefwetsvoorstel werd daarbij op onderdelen gewijzigd. Het wetsvoorstel kreeg ook een nieuwe benaming: ‘Wet open overheid’. De veranderingen ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel van Peters zijn overigens betrekkelijk gering en voornamelijk uitvoeringstechnisch van aard. Op het punt van de actieve openbaarheid
77
Nu Gerard Schouw heeft aangekondigd per 1 augustus 2015 de Tweede Kamer te gaan verlaten, zal de verdediging mogelijk door een ander lid van deze fractie worden voortgezet.
78
veranderde er nagenoeg niets. Wel zijn de taken van de Informatiecommissaris ingeperkt.
Het (gewijzigde) wetsontwerp werd kritisch ontvangen door de Tweede Kamer.79 De vragen die werden gesteld betroffen met name de probleemstelling, de wenselijkheid c.q. noodzaak van een nieuwe wet en de effecten daarvan.
De beide initiatiefnemers onderstreepten nog eens dat de evaluatie van de Wob door de Universiteit van Tilburg in 2004 al had laten zien dat te veel informatie thans niet openbaar wordt gemaakt: ‘Wegens het gebrek aan actieve openbaarmaking is het voor burgers vervolgens niet duidelijk welke informatie bij de overheidsorganen ligt, hetgeen grond geeft aan het vermoeden dat gegevens worden achtergehouden. (…) Er is thans sprake van een wederzijds wantrouwen tussen overheid en burger over de motieven van de ander. Dat zijn gevolgen van de huidige wet die duiden op
problemen met de werking van het openbaarheidsregime die dringend oplossing behoeven.’80 Voorts wezen zij erop dat in emancipatieprocessen vaak valt te zien dat wat eerst een gunst is, later een recht wordt en ten slotte vanzelfsprekend.
Openbaarheid moet vanzelfsprekend zijn, als een grondhouding bij het openbaar bestuur, omdat zonder openbaarheid van overheidsinformatie een randvoorwaarde ontbreekt om te komen tot participatie van burgers in de moderne
informatiesamenleving.81 Voortman en Schouw gaven aan, net als Peters eerder, van mening te zijn dat de praktijk onder de huidige wet niet zal veranderen in de door hen voorgestane richting: ‘Wellicht is de Wob flexibel genoeg om een dergelijke
verandering mogelijk te maken, maar de Wob zal een dergelijke verandering niet als vanzelf bewerkstelligen. Voor een cultuurverandering is een externe prikkel nodig.’82
Zij voegden hier nog het volgende aan toe: ‘De initiatiefnemers verschillen met de Raad van State van mening op het punt van de actieve openbaarmaking. De Raad stelt dat artikel 8, eerste lid, van de Wob al in een verplichting tot actieve
openbaarmaking voorziet. En dat de opsomming in het voorgestelde artikel 3.3 van 79 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 11. 80 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 4. 81 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 14. 82 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 9.
het wetsvoorstel niets toevoegt. De initiatiefnemers zien echter dat artikel 8 van de Wob in die zin niet wordt nageleefd dat in de praktijk geen sprake is van structurele actieve openbaarmaking van de in artikel 3.3 genoemde informatie. Er zijn wel
voorbeelden van actieve openbaarmaking, maar het zijn er nog veel te weinig. (…) De huidige Wob is duidelijk onvoldoende om bestuursorganen aan te zetten tot actieve openbaarmaking.’
Met de Nota n.a.v. het verslag achtte de Tweede Kamer het wetsvoorstel gereed voor mondelinge behandeling. Deze ving aan op 9 december 2014 met de zgn. eerste termijn van de kant van de Kamer.83 Tijdens dit debat was er opnieuw de nodige kritiek op het wetsvoorstel en werden er wederom veel vragen gesteld aan de indieners van het initiatiefwetsvoorstel, maar ook enkele aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Aan het specifieke aspect actieve openbaarheid werd door de aanwezige fracties niet veel aandacht besteed. Het debat was meer algemeen van aard. Vrij unaniem was er vanuit de Kamer kritiek op het functioneren van de huidige Wob. De verdere meningen liepen echter nogal uiteen, met name wat betreft de vraag of een nieuwe wet zoals de Wet open overheid in staat zou kunnen zijn om de gewenste cultuuromslag te realiseren. De nodige kritiek was er ook op de voorgestelde figuur van de Informatiecommissaris. Verder werd eerdere kritiek op het wetsvoorstel van onder meer VNO-NCW, MKB Nederland, VNG en IPO door een aantal fracties nog eens breeduit gemeten. De voorstanders van het wetsvoorstel bleken vooralsnog beperkt tot de fracties van de SP, D66 en GroenLinks.
Opmerkelijk is dat een dag na dit debat de regering zelf kwam met een wetsvoorstel tot gedeeltelijke wijziging van de Wob.84 Dit wetsvoorstel ziet uitsluitend op het tegengaan van misbruik van de wet. Een element overigens, dat ook is opgenomen in het wetsvoorstel ‘Wet open overheid’. Tijdens de voortgezette mondelinge
behandeling van het regeringsontwerp op 18 juni 2015 bleek dat een meerderheid in de Tweede Kamer een voorkeur had voor voortgezette behandeling van het
wetsvoorstel ‘Wet open overheid’ boven afhandeling van het regeringsontwerp,
hetgeen door de initiatiefnemers van dit wetsvoorstel ongetwijfeld zal zijn toegejuicht.
83
Handelingen II 9 december 2014, 2014/15.
84
In bijlage 2 is de tekst opgenomen van hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel
(‘Openbaarmaking uit eigen beweging’; de artikelen 3.1. t/m 3.5), zoals die luidt na de twee daarin tot dusver aangebrachte wijzigingen. Er is overigens niet alleen op wetgevingsterrein sprake van interessante ontwikkelingen. Ook technologisch en maatschappelijk is er veel in beweging, zowel nationaal als internationaal.
De parlementaire behandeling van het wetsvoorstel laat zien dat enerzijds toch wel vrij breed wordt gedeeld dat het huidige wettelijke openbaarheidsregime voor verbetering vatbaar is (lees: meer openbaarheid) maar anderzijds bestaat toch ook de nodige aarzeling over de vraag of het initiatiefwetsvoorstel in deze vorm wel de oplossing is voor de geconstateerde praktijkproblemen. Het is interessant te zien hoe de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel ‘Wet open overheid’ zich verder zal voltrekken.
7. Jurisprudentie Europees Hof voor de Rechten van de Mens
In het kader van de Raad van Europa is al enige tijd sprake van een recht op
informatie (‘the right to recieve information’). Jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is van belang voor de lidstaten van Europa die op nationaal niveau invulling willen geven aan het recht op overheidsinformatie. Dit recht wordt namelijk gezien als een recht dat bescherming verdient onder artikel 10 van het EVRM. Het recht maakt het mogelijk voor het publiek om inzicht te krijgen in en kritiek te kunnen uiten op overheidshandelen. Vele jaren was het Hof
terughoudend om vanuit artikel 10 EVRM van een recht op overheidsinformatie te spreken. In 2006, in de zaak Sdruženi Jihočeské v Czech Republic, veranderde het Hof zijn benadering. Het Hof oordeelde dat het weigeren van toegang tot
overheidsinformatie gezien moet worden als een beperking op het recht om informatie te ontvangen, beschermd onder artikel 10 EVRM en dat dus getoetst dient te worden aan de uitzonderingsgronden van lid 2 van dit artikel.85
Ondanks de verandering in de benadering van het Hof, kan echter nog niet worden gezegd dat aan artikel 10 EVRM ook een plicht kan worden ontleend tot actieve
85EHRM, Sdruženi Jihočeské Matky v. Czech republic, applicatie nr. 19101/03, 10
openbaarmaking. In het arrest Guerra oordeelde het EHRM dat de Italiaanse overheid niet in strijd had gehandeld met artikel 10 EVRM, toen zij onvoldoende voorlichting gaf aan omwonenden over de risico’s van een chemische fabriek. Het Hof overwoog dat artikel 10 EVRM, in casu, geen positieve verplichting bevatte voor de overheid ‘to collect and disseminate information of its own motion’.86
In het latere TASZ-arrest benaderde het EHRM deze kwestie anders. In de zaak TASZ87 overwoog het EHRM namelijk ‘that the information sought by the applicant in the present case was “ready and available’88 (in de zaak Guerra, moest de
informatie nog op papier gezet worden). Hieruit kan worden afgeleid dat artikel 10 EVRM de overheid verplicht om op verzoek informatie openbaar te maken wanneer die ’ready and available’ is, maar van een juridisch erkende plicht voor de overheid om actief, uit eigen beweging, informatie openbaar te maken is daarmee nog altijd geen sprake.
Prof. mr A.W. Hins komt tot een ander oordeel.89 In de eerste plaats wijst hij erop dat het Hof in het arrest Guerra uitdrukkelijk naar de omstandigheden van het concrete geval verwijst. Volgens Hins sluit dit niet uit dat artikel 10 EVRM onder andere omstandigheden wel een verplichting zou kunnen opleveren om actief informatie te openbaren. In de tweede plaats is, volgens Hins, artikel 10 EVRM een ‘living instrument’, inhoudende dat de invulling van dat recht bepaald wordt door ontwikkelingen in de samenleving en het internationaal recht. Hins noemt in dit verband als voorbeeld het in ons land nog niet in werking getreden verdrag van Tromsø.90 Actieve openbaarheid is geregeld in artikel 10 van het verdrag. Hierin staat dat een bestuursorgaan uit eigen beweging, indien geschikt, de noodzakelijke
maatregelen moet treffen om officiële documenten te openbaren, indien dit in het
86
EHRM, Guerra and others v. Italy, applicatie nr. 116/1996/735/932, 19 februari 1998, par. 53.
87
TASZ is een Hongaarse mensenrechtenvereniging en heeft de rol van ‘public watchdog’.
88
EHRM, TASZ v. Hungary, applicatie nr. 37374/05, 14 april 2009, par. 36.
89
A.W. Hins, Het ‘Wetsvoorstel open overheid’ in het licht van artikel 10 EVRM. Mediaforum 2014-4, p. 112.
90
Verdrag van 18 juni 2009 (zie
http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/205.htm). Op grond van artikel 16, lid 3, van dit verdrag is ratificatie van tien staten nodig. Tot op heden hebben slechts 6 staten geratificeerd. Nederland behoort hier vooralsnog niet toe.
belang is van transparantie en efficiëntie van het bestuursorgaan om geïnformeerde participatie van de bevolking te stimuleren. Een derde reden in de richting van een actieve openbaarheidsplicht voor de overheid ontleent Hins aan de zaak OVESSG v Austria. OVESSG vroeg in dit arrest om informatie die niet ‘ready and available’ was. Desalniettemin achtte het Hof het vreemd dat deze informatie niet actief geopenbaard was nu deze instelling zich bezighield met het beslechten van conflicten betreffende burgerrechten en dus duidelijk een publiek belang diende.91 Het Hof oordeelde de beperking op het recht van OVESSG daarom niet noodzakelijk in een democratische samenleving. Dit betekent nog altijd niet dat het Hof lidstaten verplicht om actief informatie te openbaren, maar deze uitspraak kan wel degelijk als een verdere stap in die richting worden gezien, aldus Hins.
Het VN Mensenrechtencomité92 gaat een stap verder. In haar ‘general comment’ nr. 3493 over de interpretatie van art. 19 IVBPR, stelt zij dat artikel 19, lid 294, betrekking heeft op een recht op toegang tot overheidsinformatie, ongeacht bij welk
bestuursorgaan die ligt, de vorm van het document, de bron en de datum. Tevens benadrukte het comité dat ‘to give effect to the right of acces to information, states parties should proactively put in the public domain government information of public interest.’95 Hieruit kan worden geconcludeerd dat om invulling te geven aan het recht op toegang tot overheidsinformatie, de overheid actief informatie moet openbaren, indien dit het publieke belang dient.
91
EHRM, OVESSG v Austria, applicatienr. 39534/07, 28 november 2013, par. 46 via HUDOC.
92
Het Mensenrechtencomité is een orgaan van de Verenigde Naties. Het publiceert o.m. interpretaties van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR).
93
VN Mensenrechtencomité, General Comment no. 34, 12 september 2011, par. 18.
94 Het tweede lid van artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake Burger
Rechten en Politieke Rechten (IVBPR) luidt: ‘Een ieder heeft het recht op vrijheid van meningsuiting; dit recht omvat mede de vrijheid inlichtingen en denkbeelden van welke aard ook te garen, te ontvangen en door te geven, ongeacht grenzen, hetzij mondeling, hetzij in geschreven of gedrukte vorm, in de vorm van kunst, of met behulp van andere media naar zijn keuze.’
95
De jurisprudentie van het EHRM en de visie van het VN Mensenrechtencomité laten zien dat internationaal sprake lijkt van een zekere tendens in de richting van meer transparantie in en meer (actieve) openbaarheid van overheidsinformatie.
8. Open data
Bij het uitvoeren van publieke taken maakt de overheid gebruik van data. Een groot deel van deze data is openbaar op grond van de Wob of op grond van andere
wettelijke regelingen. ‘Openbaar’ is echter niet hetzelfde als ‘open’. Om data als open te bestempelen, moeten deze zowel toegankelijk als herbruikbaar zijn, inhoudende dat men er bij moet kunnen en het ook moet kunnen benutten, kopiëren, bewerken en combineren met andere data.96 Van Eechoud omschreef in haar oratie, ‘de lokroep van open data’, open data (‘in de meest radicale definitie’) als volgt: ‘datagegevens die in zo’n oorspronkelijk mogelijke vorm voor iedereen tijdig toegankelijk zijn, digitaal en machine-leesbaar, in open formats, zonder dat voor gebruik betaald moet worden, en zonder dat er verder voorwaarden aan het gebruik worden gesteld.’97
Het is belangrijk om open data als overheidsinformatie, zoals hiervoor omschreven, te onderscheiden van andere overheidsinformatie, opgenomen in bijvoorbeeld
beleidsnota’s. Het onderscheid is gelegen in de mate van bewerking en hergebruik. Tijdens een gesprek met ambtenaren van het ministerie van BZK werd naar voren gebracht dat beleidsnota’s niet altijd gebaseerd zijn op objectieve feiten, maar soms (ook) op basis van de wens of ‘onderbuik gevoelens’ van abtenaren of op het nakomen van gemaakte afspraken. Dit maakt het in hun ogen moeilijk om deze informatie te delen met burgers.
Van Eechoud noemt vier rechtvaardigingen, die kunnen worden geclusterd op basis van literatuur en beleidsdocumenten, voor het actief naar buiten brengen van data:
1. Het bedrijfsleven kan er innovatieve informatiediensten en producten mee maken, dat is goed voor de economie.
2. De publieke sector zelf gaat efficiënter werken.
96
Idem, p. 6.
97
M. van Eechoud, De lokroep van open data, 23 mei 2014, oratie 520, verschenen in de oratiereeks van de Universiteit van Amsterdam, p. 5.
3. Het geeft de burger meer zicht op wat de overheid doet en hoe dat gebeurt: dat schept vertrouwen en stimuleert de burger om meer betrokken te zijn bij het bestuur, niet zozeer als consument maar als ‘citoyen’.
4. Het licht van de openbaarheid gaat machtsmisbruik en corruptie tegen.
Het Verenigd Koninkrijk is koploper op het gebied van open data zoals blijkt uit de Open data barometer 2015 van de World Wide Web foundation. Dit is voornamelijk te danken aan het vorige kabinet-Cameron/Clegg. Een van de eerste acties van dit kabinet was het sturen van een brief naar alle departementen waarin deze werden opgeroepen om binnen enkele maanden verschillende kerndatasets te ontsluiten. Binnen een jaar na deze brief werden overheidsuitgaven, ICT-contracten,
aanbestedingen en gedetailleerde criminaliteitscijfers gepubliceerd als open data. In februari 2015 werden op deze manier meer dan twintigduizend datasets gepubliceerd via data.gov.uk.98 Belangrijke nuancering is wel dat op deze portal kritiek is geuit wat betreft de bruikbaarheid en toegankelijkheid van de datasets.
Premier Rutte onderstreepte in 2014 tijdens een toespraak op de ‘Innovation Convention’ in Brussel dat ‘a firm political and administrative commitment to knowledge circulation and open data is essential’. Het kabinet heeft in de
miljoenennota 2015 toegezegd het aanbod aan open data te zullen vergroten. Er is kritiek geuit op het huidige aanbod van open data. Slechts 3% van de totaal
aangeboden 5.714 datasets op data.overheid.nl is ook daadwerkelijk toegankelijk.99
Sinds 2011 is Nederland ook aangesloten bij het ‘Open Government Partnership’. Dit partnership is een wereldwijd initiatief om overheden beter te laten functioneren door meer openheid. Dit betekent meer transparantie over overheidsactiviteiten, open staan voor initiatieven uit de samenleving, verantwoording afleggen en het inzetten van innovatieve technologieën.100 De wijze waarop Nederland invulling geeft aan open overheid is beschreven in een document getiteld ‘Visie Open Overheid’. De visie beschrijft verschillende ontwikkelingen rond het thema open overheid en geeft aan
98
Zie voetnoot 125, p. 14..
99
Zo blijkt uit onderzoek van de ‘Open State Foundation’
http://openstate.eu/nl/2014/06/nauwelijks-nieuwe -datasets-op-data-overheid-nl/.
100
