Bij het uitvoeren van publieke taken maakt de overheid gebruik van data. Een groot deel van deze data is openbaar op grond van de Wob of op grond van andere
wettelijke regelingen. ‘Openbaar’ is echter niet hetzelfde als ‘open’. Om data als open te bestempelen, moeten deze zowel toegankelijk als herbruikbaar zijn, inhoudende dat men er bij moet kunnen en het ook moet kunnen benutten, kopiëren, bewerken en combineren met andere data.96 Van Eechoud omschreef in haar oratie, ‘de lokroep van open data’, open data (‘in de meest radicale definitie’) als volgt: ‘datagegevens die in zo’n oorspronkelijk mogelijke vorm voor iedereen tijdig toegankelijk zijn, digitaal en machine-leesbaar, in open formats, zonder dat voor gebruik betaald moet worden, en zonder dat er verder voorwaarden aan het gebruik worden gesteld.’97
Het is belangrijk om open data als overheidsinformatie, zoals hiervoor omschreven, te onderscheiden van andere overheidsinformatie, opgenomen in bijvoorbeeld
beleidsnota’s. Het onderscheid is gelegen in de mate van bewerking en hergebruik. Tijdens een gesprek met ambtenaren van het ministerie van BZK werd naar voren gebracht dat beleidsnota’s niet altijd gebaseerd zijn op objectieve feiten, maar soms (ook) op basis van de wens of ‘onderbuik gevoelens’ van abtenaren of op het nakomen van gemaakte afspraken. Dit maakt het in hun ogen moeilijk om deze informatie te delen met burgers.
Van Eechoud noemt vier rechtvaardigingen, die kunnen worden geclusterd op basis van literatuur en beleidsdocumenten, voor het actief naar buiten brengen van data:
1. Het bedrijfsleven kan er innovatieve informatiediensten en producten mee maken, dat is goed voor de economie.
2. De publieke sector zelf gaat efficiënter werken.
96
Idem, p. 6.
97
M. van Eechoud, De lokroep van open data, 23 mei 2014, oratie 520, verschenen in de oratiereeks van de Universiteit van Amsterdam, p. 5.
3. Het geeft de burger meer zicht op wat de overheid doet en hoe dat gebeurt: dat schept vertrouwen en stimuleert de burger om meer betrokken te zijn bij het bestuur, niet zozeer als consument maar als ‘citoyen’.
4. Het licht van de openbaarheid gaat machtsmisbruik en corruptie tegen.
Het Verenigd Koninkrijk is koploper op het gebied van open data zoals blijkt uit de Open data barometer 2015 van de World Wide Web foundation. Dit is voornamelijk te danken aan het vorige kabinet-Cameron/Clegg. Een van de eerste acties van dit kabinet was het sturen van een brief naar alle departementen waarin deze werden opgeroepen om binnen enkele maanden verschillende kerndatasets te ontsluiten. Binnen een jaar na deze brief werden overheidsuitgaven, ICT-contracten,
aanbestedingen en gedetailleerde criminaliteitscijfers gepubliceerd als open data. In februari 2015 werden op deze manier meer dan twintigduizend datasets gepubliceerd via data.gov.uk.98 Belangrijke nuancering is wel dat op deze portal kritiek is geuit wat betreft de bruikbaarheid en toegankelijkheid van de datasets.
Premier Rutte onderstreepte in 2014 tijdens een toespraak op de ‘Innovation Convention’ in Brussel dat ‘a firm political and administrative commitment to knowledge circulation and open data is essential’. Het kabinet heeft in de
miljoenennota 2015 toegezegd het aanbod aan open data te zullen vergroten. Er is kritiek geuit op het huidige aanbod van open data. Slechts 3% van de totaal
aangeboden 5.714 datasets op data.overheid.nl is ook daadwerkelijk toegankelijk.99
Sinds 2011 is Nederland ook aangesloten bij het ‘Open Government Partnership’. Dit partnership is een wereldwijd initiatief om overheden beter te laten functioneren door meer openheid. Dit betekent meer transparantie over overheidsactiviteiten, open staan voor initiatieven uit de samenleving, verantwoording afleggen en het inzetten van innovatieve technologieën.100 De wijze waarop Nederland invulling geeft aan open overheid is beschreven in een document getiteld ‘Visie Open Overheid’. De visie beschrijft verschillende ontwikkelingen rond het thema open overheid en geeft aan
98
Zie voetnoot 125, p. 14..
99
Zo blijkt uit onderzoek van de ‘Open State Foundation’
http://openstate.eu/nl/2014/06/nauwelijks-nieuwe -datasets-op-data-overheid-nl/.
100
waarom het belangrijk is aan die open overheid te werken. Bij het visiedocument behoort tevens een ‘Actieplan Open Overheid’, om de komende twee jaar tot een transparant, efficiënt en innovatief bestuur te komen en op die manier gehoor te geven aan de mondiale ontwikkeling van open overheid.
In antwoord op vragen van het kamerlid Oosenbrug erkende minister Plasterk van BZK op 26 mei 2015 dat het aanbod van open datasets op data.overheid.nl op dat moment niet volledig en actueel was.101 Hij weet dat vooral aan technische
problemen, aan een oplossing waarvan wordt gewerkt, aldus de minister. Op 3 juni 2015 zond minister Plasterk de kabinetsreactie op het eerste (2014) en tweede (2015) trendrapport open data van de Algemene Rekenkamer naar de Tweede Kamer.
Opgemerkt wordt dat de volle benutting van de potentie van open data in ons land nog lang niet is bereikt. ‘Om daaraan een gerichte impuls te geven, zet het kabinet in op het in volle breedte actief aanbieden van overheidsdata die zonder beletsel
beschikbaar gesteld kunnen worden.’ Interessant is dat in de brief wordt opgemerkt dat het kabinet de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om actieve
beschikbaarstelling van open data wettelijk te verplichten vooralsnog niet opvolgt: ‘De implementatie van de Europese richtlijn voor hergebruik van
overheidsinformatie102 voorziet namelijk in een recht voor burgers om
overheidsinformatie in computer bewerkbare en daarmee herbruikbare vorm op te vragen. Dat laat onverlet dat het kabinet een meer verplichtende aanpak nastreeft waar het de actieve beschikbaarstelling van open data betreft. Voor de rijksoverheid zal daartoe het principe “open tenzij” de komende jaren worden gehanteerd.’ Bij brief van 10 juli jl. informeerde minister Plasterk de Tweede Kamer over de resultaten van de inventarisatie van de bij de verschillende ministeries aanwezige (550) datasets.103 De minister kondigde in zijn brief aan in november met een update
101 Kamerstukken II 2014/15, Aanhangsel Handelingen, nr. 2343.
102 Inmiddels de Wet hergebruik van overheidsinformatie (wet van 24 juni 2015, Stb.
271).
103 De overzichten van datasets per ministerie zijn te vinden op het nationale open
dataportaal, data.overheid.nl, via https://data.overheid.nl/data-inventariatie-2015. Hierbij dient te worden opgemerkt dat sommige van de thans vrijgegeven datasets al (in de een of andere vorm) beschikbaar waren, zoals bijvoorbeeld wetten,
weersverwachtingen van het KNMI, gegevens over het verkeer en het openbaar vervoer en verkiezingsuitslagen.
van deze inventarisatie te zullen komen. Minister Plasterk gaf aan te hopen dat het vrijgeven van informatie zal leiden tot een cultuuromslag. Overheden zouden volgens hem veel meer uit zichzelf informatie moeten delen.104 Volgens Arjan El Fassed, directeur van de Open State Foundation, zit de ambtelijke cultuur de overheid in de weg: ‘Als overheid word je op de vingers gekeken en mag je eigenlijk geen fouten maken. Door open data kunnen mensen je wijzen op fouten. Dat is eng.’ Die angst is onterecht, stelt El Fassed. ‘Je kunt het ook zien als een manier om er als overheid beter van te worden. Dat besef is er nog te weinig.’105
De aandacht voor open data is een krachtig pleidooi voor meer actieve openbaarheid van overheidsinformatie. Ook op dit punt is sprake van belangrijke internationale impulsen. Een belangrijke initiërende en stimulerende rol speelt de Europese Commissie. Niet slechts voor wat betreft informatie afkomstig van de Europese instellingen zelf (vgl. de ‘European Union Open Data Portal’), maar ook in relatie tot informatie afkomstig van de lidstaten. In dit verband zij er ook op gewezen dat op dit moment met EU-subsidie een update van de OpenDataMonitor van het Open Data Instituut (ODI) in het VK plaatsvindt.106 Hierin wordt een beeld geschetst van de stand van zaken in de 28 EU-lidstaten. Voorts kan in dit verband nog worden genoemd de Open Data Barometer van de World Wide Web foundation.107
9. Conclusies
Met de introductie van de Wob in 1978 werden twee vormen van openbaarheid geïntroduceerd. Passieve en actieve openbaarheid. Passieve openbaarheid zijnde een recht van de burger om op verzoek informatie van de overheid te krijgen en daarnaast een algemene norm voor de overheid zelf om informatie te geven (actieve
openbaarheid). In de eerste plaats was deze laatste norm voornamelijk gericht tot de regering om de Tweede Kamer te informeren over het gevoerde beleid. Pas in een later stadium kwam daarbij ook de burger in beeld. Uit de wetshistorie van actieve
104 Financieel Dagblad van 10 juli 2015. 105 Idem.
106 http://project.opendatamonitor.eu 107 http://www.opendatabarometer.org.
openbaarheid blijkt dat openbaarheid vanaf het begin vooral is gezien ‘als een middel tot betere communicatie tussen overheid en burger en niet als een doel op zichzelf.’
Wetstechnisch is er sinds de introductie van de Wob 1978 weinig veranderd op het gebied van actieve openbaarheid. Het is nog steeds een algemene norm en de verplichting tot het vertrekken van informatie is beperkt tot gevallen ‘waar een democratische bestuursvoering dat wenselijk maakt’. Zoals in de Inleiding al is opgemerkt, is in het kader van dit onderzoek aan drie ministeries (BZK, SZW en OCW) gevraagd om aan te geven hoe zij deze voorwaardelijke verplichting tot actieve openbaarheid interpreteren. Tijdens gesprekken die zijn gevoerd met ambtenaren van het ministerie van BZK is hier nader op ingegaan. Daarbij is aangegeven dat de betekenis van artikel 8 Wobvoornamelijk in het licht van lex specialis regelingen moet worden gelezen. Verdere invulling van deze norm is vormgegeven door aanpalend beleid. Te denken valt aan een www.rijksoverheid.nl, officiële bekendmakingen, milieuwetgeving, Kieswet, maar ook de ouderwetse flyer en postbus 51.
Met het rapport ‘Openbaarheid tussen gunst en recht’ uit 1983 van de
evaluatiecommissie Biesheuvel werd mijns inziens de echte discussie gestart over welke functie openbaarheid en overheidsvoorlichting kan hebben in een moderne democratie. Inmiddels leven wij in 2015 en is deze discussie nog steeds niet afgerond. De gedachten uit de jaren 70 over overheidsvoorlichting zijn ook nu nog in hoge mate leidend. Dit, ondanks het feit dat de verhouding tussen de burger en de overheid sindsdien enorm is veranderd. De samenleving is steeds meer een netwerk geworden van actief participerende burgers die eigen initiatieven ontplooien en de overheid functioneert als schakel in dit netwerk.
De essentie van voorlichting is volgens ambtenaren van BZK dat het één
richtingsverkeer is. Dat blijkt niet effectief. Tweerichtingsverkeer is volgens hen de toekomst. Daarvoor is actieve informatieverstrekking nodig. De informatiepositie van de burger moet centraal staan en versterkt worden, zodat er een gelijkwaardig genoeg gevoel ontstaat tussen de overheid en burger voor effectieve communicatie.
achtereenvolgende rapporten ‘Vertrouwen op democratie’(2010) en ‘Gij zult openbaar maken (2012)’.
Uit de hiervoor beschreven rapporten en kamerstukken blijkt dat de overheid meer informatie actief openbaar zou kunnen maken dan zij tot op heden doet. Waarom is de overheid hierin terughoudend? De meest waarschijnlijke verklaringen hiervoor zijn:
1. Er bestaat geen plicht tot actieve openbaarmaking (artikel 8 van de Wob laat overheden ruime beoordelingsvrijheid);
2. Informatie kan ‘gewoon’ worden opgevraagd;
3. Actieve openbaarmaking is rechtens niet afdwingbaar;
4. Actieve openbaarmaking vergt inzet van schaarse personele en soms ook financiële middelen;
5. Actieve openbaarmaking zal in veel gevallen reacties oproepen (vragen, discussie e.d.) en ook die vragen dan weer om aandacht en inzet van middelen; 6. Ministeries en de daar werkzame ambtenaren zijn primair intern gericht op het
functioneren van hun bewindspersonen en op hun relatie met het parlement en veel minder op de verdere externe buitenwereld.
Interessant in dit verband is ook het afscheidscollege dat prof. Jit Peters gaf als hoogleraar staats- en bestuursrechtrecht aan de Universiteit van Amsterdam.108 Peters in op de toegenomen macht van ambtenaren. Alleen door grotere openheid kan de macht van ambtenaren volgens Peters worden gecontroleerd. Hij deed een aantal aanbevelingen om ten behoeve van onze democratie deze grotere openheid te realiseren. Indien de zienswijze van Peters juist is – en waarom zou dat niet zo zijn, Peters heeft jarenlang als ambtenaar gewerkt op vooraanstaande positie binnen de rijksoverheid – zou mogelijk nog als zevende verklaring moeten worden toegevoegd: weerstand tegen verlies aan ambtelijke macht.
Ik deel de mening van het voormalige kamerlid Mariko Peters dat de huidige openbaarheidspraktijk niet meer aansluit bij de verwachtingen van de hedendaagse informatiemaatschappij.
Het huidige principe van de Wob: ‘openbaar, tenzij’, verdient aanvulling tot: ‘actief openbaar, tenzij’. Meer actieve openbaarheid zorgt voor meer bereik, meer
burgerparticipatie en versterking van de verantwoording van de overheid.
Een aspect dat in dit verband ook van belang is, is het volgende. Het vertrouwen in politici en politieke partijen staat onder druk, constateerde de Rob in zijn rapport ‘Vertrouwen op democratie’. Gebrek aan transparantie in het functioneren ervan is daarbij een factor van betekenis. Meer actieve openbaarheid kan ook een middel zijn om dit te verbeteren. Natuurlijk is ditniet vanzelfsprekend. Zoals aangegeven, worden politieke beslissingen niet altijd op basis van objectief vaststaande feiten genomen. De burger meer inzicht geven in de achterliggende – werkelijke – redenen van overheidsbesluiten zou onder omstandigheden mogelijk zelfs kunnen leiden tot verminderd vertrouwen van de burger in die overheid.109Transparantie vergt, in zovere, dus ook kwaliteit van besluitvorming.
Er zal voorts binnen de overheid moeten worden geïnvesteerd in het realiseren van een grotere gerichtheid van de organisatie op haar omgeving. De dynamiek in de vierhoek tussen parlement, media, ambtenaar en bewindspersoon moet veranderen, wil transparantie kunnen worden bevorderd, aldus een van mijn gesprek partners van het ministerie van BZK.110 Dat vergt ook een ingrijpende cultuuromslag.
Cultuurveranderingen zijn in hun algemeenheid al niet eenvoudig te realiseren, maar in de Haagse ambtelijke en politieke arena, die voortdurende aandacht vraagt en in hoge mate wordt geregeerd door de waan van de dag, zal dat al helemaal niet
eenvoudig zijn. Bij het vrij geven van de 500 datasets op 10 juli zei minister Plasterk dat hij hoopt dat de vrij gegeven informatie zorgt voor een cultuuromslag. Nu kan de minister dit natuurlijk hopen, maar mij lijkt dat zonder nadere, ondersteunende en verplichtende, maatregelen, onder meer in de vorm van wetgeving,, een dergelijke cultuuromslag niet zal worden gerealiseerd .
In 2012 diende Mariko Peters haar initiatief-wetsvoorstel in, omdat zij van mening was dat het kabinet, ondanks vele rapporten waarin om meer actieve openbaarheid
109 Bron: Verslag gesprek met Edward Brüheim.
110 Bron: Verslag gesprek met projectgroep ‘Open Overheid’ van het ministerie van
was gevraagd, te lang niets van zich had laten horen. Ondanks de kritiek die in de Tweede Kamer op dit wetsvoorstel is geuit, zie ik dit wetsvoorstel als een stap in de goede richting. Daarbij heb ik dan vooral het oog op de erkenning – in artikel 1 – van een recht van de burger op overheidsinformatie, de opsomming – in artikel 3.3 – van documenten die in ieder geval actief geopenbaard moeten worden gemaakt, de oprichting van de Wob-databank en de instelling van de Informatiecommissaris. Afgewacht zal moeten worden of, en zo ja, in welke vorm, dit wetsvoorstel de
eindstreep haalt. De kans daarop kan inmiddels mogelijk iets hoger worden ingeschat nu een kamermeerderheid zich recent heeft uitgesproken voor verdere behandeling van dit wetsvoorstel boven het eveneens bij de Tweede Kamer aanhangige
wetsvoorstel dat enkel ziet op het tegengaan van misbruik van de Wob111. Toch is dit bepaald nog geen gelopen race.
Interessant is dat de discussie over openbaarheid van overheidsinformatie de afgelopen jaren ook nadrukkelijk een internationale dynamiek heeft gekregen, met onder meer uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het VN Mensenrechtencomité. In de jurispudentie van het Hof tekent zich een zekere tendens af in de richting van erkenning – onder omstandigheden – van een recht op actieve openbaarheid van overheidsinformatie . Mocht die trend doorzetten dan zou dat kunnen betekenen dat Nederland op enig moment op de vingers wordt getikt wegens het niet voldoende betrachten van actieve openbaarheid van overheidsinformatie. Daar zou de Nederlandse regering gevoelig voor moeten zijn.
Een ontwikkeling die hier naar mijn mening naadloos op aansluit, is de toenemende aandacht voor ‘open data’. Ook hiervoor geldt dat in het verband van de nadrukkelijk kader van een internationale (EU-)dynamiek.
Het kabinet heeft inmiddels met zijn reactie op het eerste en tweede trendrapport van de Algemene Rekenkamer en met de op 10 juli jl. vrijgegeven datasets blijk gegeven van een minder vrijblijvende aanpak in het open databeleid (‘open, tenzij’).112 Uit mijn onderzoek komt naar voren dat het Verenigd Koninkrijk momenteel koploper is wat betreft open databeleid. De belangrijkste reden daarvan is dat minister-president
111 Kamerstukken II 2014/15, 34 106, nrs. 1-3. 112 Kamerstukken II 2014/15, 32 802, nrs. 12 en 16.
Cameron zich daar persoonlijk achter heeft gezet. Waar Cameron in de Britse context de allesbepalende factor is binnen de regering, ligt dat in ons land anders. Alle
ministers, waaronder de minister-president, zijn in Nederland gelijk. Dit bemoeilijkt een voortvarende aanpak van het open databeleid in ons land. Overigens is het in ons land niet minister-president Rutte, maar minister Plasterk van BZK, die binnen het kabinet trekker is van het open databeleid. Voor het slagen van dit beleid is hij in hoge mate afhankelijk van de bereidheid tot medewerking van zijn collega-ministers en uit de tot dusver vrijgegeven databestanden blijkt niet dat ieder departement hier even actief in is.113 Hij heeft geen specifieke bevoegdheden ter zake, noch de
middelen om dit ‘project’ financieel te ondersteunen. Dit maakt het Nederlandse open data beleid kwetsbaar. Het zou helpen wanneer binnen het kabinet nadere afspraken zouden worden gemaakt over bijvoorbeeld aansturing en financiën, in welk verband ik ook herinner aan de eerder genoemde – noodzakelijke – cultuurverandering binnen de overheid.
Het openbaren van datasets in het kader van het open databeleid is te zien als een vorm van actief openbaren. Interessant is de constatering dat de overheid zich aan de ene kant terughoudend opstelt wat betreft actieve openbaarmaking op grond van art. 8 van de Wob, terwijl diezelfde overheid zich veel actiever toont waar het gaat om het voor een ieder toegankelijk maken van open datasets. Natuurlijk zijn er verschillen tussen het openbaar maken van rauwe – onbewerkte – data en bijvoorbeeld
beleidsalternatieven. In laatstbedoeld geval zal de politieke dimensie in veel gevallen sterker aanwezig zijn en dat geldt zeker voor ambtelijke beleidsopvattingen. Toch is onmiskenbaar ook sprake van overeenkomsten tussen beide. Beide hebben dezelfde functie: het leveren van een belangrijke bijdrage aan meer transparantie,
tijdsbesparing, lagere kosten, meer burgerparticipatie, hogere efficiëntie en meer vertrouwen in de overheid. Al vele jaren worden deze voordelen door instanties als bijvoorbeeld de Rob, benadrukt. Het wetsvoorstel ‘Wet open overheid’ is in
belangrijke mate hierop gebouwd. Het is opvallend en extern moeilijk uit te leggen dat de door de regering naar voren gebrachte overwegingen om volledig te gaan voor open data – kennelijk – niet gelden wanneer het gaat om anderssoortige gegevens
113 Financieel Dagblad van 10 juli 2015: ‘Tot nu toe zijn 1620 van de 6984 datasets
van de overheid afkomstig van de ministeries. Vooral Buitenlandse Zaken, Financiën, Veiligheid en Justitie en Defensie blijven achter.’
waarover de overheid beschikt. Mijns inziens ligt in de combinatie van wetgeving (het