Grote veranderingen met kleine gevolgen
Een onderzoek naar de gevolgen van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 voor burgerparticipatie op lokaal niveau
© Sebastiaan ter Burg
Student: Thom van Woerkom – 10145516 – thomvanwoerkom@gmail.com Begeleider: Dr. I. Verhoeven
Tweede lezer: Dr. B. Netelenbos
Who cares? The politics of welfare state decline Politicologie: Politieke Theorie en Politiek Gedrag Universiteit van Amsterdam
30 augustus 2016 Aantal woorden: 21456
Voorwoord
U bent net begonnen met lezen in het sluitstuk van mijn academische loopbaan; de masterscriptie. Deze scriptie is het uiteindelijke resultaat van een proces dat ruim zeven maanden in beslag heeft genomen, van februari 2016 tot eind augustus 2016. Het valt te bestempelen als de zwaarste opdracht die ik in mijn gehele studietijd heb moeten voltooien, en het afronden ervan voelt als een opluchting.
Het is namelijk een moeilijk proces. Ik zou mijzelf nooit als een wetenschapper bestempelen en daarom kostte het schrijven van deze scriptie mij meer moeite dan ik vooraf had verwacht. Dit betekent niet dat ik ontevreden, rancuneus of uitgeput ben geëindigd. Integendeel. Velen met mij kunnen waarschijnlijk beamen dat het naast de zwaarste, ook de meest leerzame opdracht van een studie is. Het daagt iedere student uit om zijn eigen grenzen en mogelijkheden te ontdekken en onderzoeken. Iets wat wellicht nog interessanter is dan het onderwerp van de desbetreffende scriptie.
Wanneer u de laatste bladzijde omslaat en een helder beeld heeft gekregen over lokale burgerparticipatie in de Wet maatschappelijke ondersteuning, is dat zeker niet alleen aan mij te danken. Deze scriptie was niet tot stand gekomen zonder de hulp en inzet van een groot aantal personen, waarvan ik niet iedereen kan noemen. Ik zal mij daarom beperken tot de meest belangrijke. Ten eerste wil ik mijn dank uitspreken aan mijn respondenten die mij, soms op zeer uitvoerige wijze, te woord hebben staan.
Daarnaast ben ik dr. Imrat Verhoeven, mijn begeleider, veel dank verschuldigd. Het moet veel geduld en empathie gevergd hebben om mij te begeleiden, maar desondanks heb ik het als een prettige relatie ervaren. Hij heeft mij ook zeer interessante theoretische inzichten gegeven aan het begin van het proces. Veel vrienden hebben mij aan het einde van dit proces gewezen op taalkundige omissies. Deze heb ik allemaal ter harte genomen. Ten slotte wil ik Emile Ike bedanken. Hij realiseert het zich niet, maar door regelmatig samen aan onze scripties te werken heeft hij een grote bijdrage aan dit document geleverd.
Afsluitend heb ik één tip voor elke student die bijna klaar is met zijn scriptie: ga naar een rustige plek in het buitenland, neem je laatste versie mee en lees deze na twee dagen rusten goed door. Een andere omgeving en de rust doen wonderen voor je inzicht en biedt tevens een constructief-kritische blik op het eigen werk. Het was voor mij een bijzonder plezierige ervaring en zou het iedereen willen aanraden.
Samenvatting
Op 1 januari 2015 is de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) in werking getreden. Deze nieuwe wet geeft Nederlandse gemeenten veel nieuwe verantwoordelijkheden op het gebied van maatschappelijke ondersteuning. Naast deze nieuwe verantwoordelijkheden wordt in de Wmo 2015 een nieuwe omschrijving gegeven hoe gemeenten burgerparticipatie binnen deze wet moeten vormgeven. Deze scriptie heeft gekeken naar de gevolgen die de Wmo 2015 heeft gehad op het proces van burgerparticipatie binnen twee Nederlandse gemeenten: Zwijndrecht en Horst aan de Maas.
Er is onderzocht hoe beleidsmedewerkers, gemeenteraadsleden en leden van Wmo-raden in deze gemeenten de wijze van burgerparticipatie hebben ervaren sinds de invoering van de Wmo 2015. Deze ervaringen zijn verzameld door middel van semigestructureerde interviews en vervolgens geanalyseerd aan de hand van vier hoofdlijnen binnen burgerparticipatie: samenwerking, toegankelijkheid, deskundigheid en invloed op beleid. Deze hoofdlijnen zijn tot stand gekomen door theorieën over burgerparticipatie te bestuderen. Daarnaast is er een analyse uitgevoerd op verschillende beleidsdocumenten en zijn de verschillen tussen de Wmo 2007 en de Wmo 2015 op het gebied van burgerpa rticipaitie inzichtelijk gemaakt.
In deze scriptie wordt duidelijk dat de invoering van de Wmo 2015 weinig gevolgen heeft gehad voor burgerparticipatie op lokaal niveau. Er is meer aandacht nodig voor samenwerking tussen gemeenten en inwoners en de toegankelijkheid van Wmo-raden moet verbeterd worden. De houding van gemeenten blijkt daarnaast essentieel te zijn voor het slagen van burgerparticipatie. Deze processen vinden echter allemaal plaats op lokaal niveau. Gemeenten bepalen zelfstandig op welke manier zij inwoners bij beleidsvorming willen betrekken. Daarmee is het ook maar de vraag in hoeverre landelijke wetgeving burgerparticipatie kan – en moet – vormgeven.
Inhoudsopgave VOOR WOORD ... 2 SAMENVATTING ... 3 INHOUDSOPGAVE ... 4 1. INLEIDING ... 6 1.1VRAAGSTELLING ... 8 1.2OPBOUW SCRIPTIE ... 9 1.3RELEVANTIE ... 9 1.4INDELING SCRIPTIE ... 10
2. BURGERPARTICIPATIE IN THEORETISCH PERSPECTIEF ... 11
2.1INLEIDING ... 11
2.2DE VERZORGINGSSTAAT: VAN PATERNALISME NAAR PARTICIPATIE... 11
2.3UITBREIDING VAN PARTICIPATIE NAAR WERK, ONDERWIJS EN ZORG... 13
2.4BURGERPARTICIPATIE IN VERSCHILLENDE VORMEN ... 14
2.5DOORONTWIKKELING VAN BURGERPARTICIPATIE... 17
2.6OPERATIONALISERING ... 21
3. METHODOLOGIE... 23
3.1CASUSSELECTIE:HORST AAN DE MAAS EN ZWIJNDRECHT ... 23
3.2ONDERZOEKSSTRATEGIE ... 25
4. WETTELIJKE KADERS VOOR BURGER PAR TICIPATIE IN DE WMO... 27
4.1DE WMO 2007 EN WMO 2015... 27
4.2HORST AAN DE MAAS ... 29
4.3ZWIJNDRECHT... 30
4.4CONCLUSIE ... 32
5. ERVARINGEN MET BURGERPARTICIPATIE IN DE WMO... 33
5.1SAMENWERKING ... 33
5.1.1 Zwijndrecht ... 33
5.1.2 Horst aan de Maas ... 35
5.2TOEGANKELIJKHEID ... 38
5.2.2 Horst aan de Maas ... 40
5.3DESKUNDIGHEID... 42
5.3.1 Zwijndrecht ... 42
5.3.2 Horst aan de Maas ... 43
5.4INVLOED OP BELEID ... 44
5.4.1 Zwijndrecht ... 45
5.4.2 Horst aan de Maas ... 46
5.5ERVARINGEN MET BURGERPARTICIPATIE VANUIT VERSCHILLENDE PERSPECTIEVEN... 48
5.5.1 Beleidsmedewerkers over burgerparticipatie... 48
5.5.2 Gemeenteraadsleden over burgerparticipatie ... 49
5.5.3 Leden van Wmo-raden over burgerparticipatie ... 50
6. CONCLUSIE: GEVOLGEN VAN DE WMO 2015 OP BURGERPARTICIPATIE .. 52
6.1INLEIDING ... 52
6.2SAMENWERKING VRAAGT MEER AANDACHT... 52
6.3REPRESENTATIVITEIT BLIJFT ONDER DE MAAT ... 53
6.4HOUDING GEMEENTE BEPAALT INVLOED OP BELEID ... 54
6.5GROTE VERANDERINGEN MET KLEINE GEVOLGEN... 55
6.6AANBEVELINGEN ... 55
6.7DISCUSSIE... 56
LITERATUURLIJST ... 59
BIJLAGE 1: ONDERWERPENLIJST ... 63
1. Inleiding
Medezeggenschap van burgers in werk, opleiding, zorg en ondersteuning heeft gelijk aan de opbouw van de verzorgingsstaat een gestage ontwikkeling doorgemaakt. Deze ontwikkeling start in 1950 met de invoering van de Wet op de ondernemingsraden, waar werknemers de positie kregen om binnen bedrijven een onderdeel van het bestuur uit te maken (Van het Kaar en Smit, 2006: 5). In de jaren tachtig en negentig werd medezeggenschap uitgebreid naar het onderwijs (Smit, Vrieze en Van Kuijk, 2005: 7) en de zorg (Van der Voet, 2005: 10). De verbreding van medezeggenschap kent zijn oorsprong in de jaren zestig en zeventig, toen de vraag naar democratisering in het maatschappelijk leven steeds groter werd (Van der Voet, 2005: 8). Medezeggenschap in het onderwijs en de zorg werd dan ook als een voorwaarde voor het functioneren van de samenleving gezien (Mein en O udenampsen, 2015: 35). Met het invoeren van meerdere medezeggenschapswetten kregen burgers steeds meer invloed op zaken die hen direct aangingen. Dit is in tegenspraak met het idee dat burgers passieve entiteiten zijn, afhankelijk van hulp vanuit de overheid en professionals (Van Door n, 1978: 32).
De bovenstaande mogelijkheden van medezeggenschap zijn voorbeelden van burgerparticipatie door middel van landelijke wetgeving. De afgelopen jaren zijn veel verantwoordelijkheden op het gebied van maatschappelijke ondersteuning gedecentraliseerd naar gemeenten (Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2013). Deze decentralisaties bieden mogelijkheden om op gemeentelijk niveau burgerparticipatie vorm te geven en burgers meer invloed te geven op de totstandkoming van lokaal beleid. Burgers kunnen hun lokale kennis en expertise inzetten om gezamenlijk met beleidsmakers te werken aan lokaal beleid waar zij daadwerkelijk invloed op hebben (Fung en Wright, 2003; Fung, 2004; Sirianni, 2009).
Met de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning1 in 2007 kregen burgers door middel van Wmo-raden invloed op het beleid van maatschappelijke ondersteuning. Deze adviesraden zijn een formele vorm van cliëntparticipatie op lokaal niveau (Bakker, Mateman en Verweij, 2016) en adviseren gemeenten over het gemeentelijke Wmo-beleid. Sinds 1 januari 2015 is de Wmo 2015 van kracht. De nieuwe wet heeft ervoor gezorgd dat gemeenten meer verantwoordelijkheden hebben gekregen als het gaat om de maatschappelijke ondersteuning voor hun inwoners. Als gevolg hiervan verandert de positie van de Wmo-raad als orgaan ook. De adviezen die zij geven bestrijken sinds de Wmo 2015 een veel breder
1 Officieel wordt er een onderscheid gemaakt tussen de ‘Wet maatschappelijke ondersteuning’ uit 2007 en de ‘Wet maatschappelijke ondersteuning 2015’. Voor het leesgemak zal in het vervolg worden gesproken van de ‘Wmo 2007’ en ‘Wmo 2015’.
terrein, met een grotere achterban. Gemeenten zijn verantwoordelijk geworden voor burgers die te maken krijgen met huiselijk geweld, psychische problemen en lichamelijke klachten. Zij voeren dit sinds 2015 uit door ondersteuning in te kopen bij zorgaanbieders (Verschelling, 2015).
De Wmo 2015 beoogt dat gemeenten samen met burgers en cliënten het gemeentelijk Wmo-beleid vormgeven en de kwaliteit van maatschappelijke ondersteuning vanuit het burgerperspectief garanderen (Kamerstukken II 2013/14, 33841-3: 2/17). Gemeenten hebben grote beleidsvrijheid om dit zelf nader in te vullen. In 2014 had het overgrote deel van de Nederlandse gemeenten een Wmo-raad (Verschelling en Kok, 2014: 5; Centraal Bureau voor de Statistiek [CBS], 2014). De manier waarop een Wmo-raad te werk gaat verschilt echter per gemeente. Een groot deel van de raden neemt een adviserende rol richting de gemeente op zich, terwijl andere raden zichzelf als belangenbehartiger van doelgroepen in de Wmo zien (Kromhout et al., 2014: 93). Vanuit Wmo-trendrapporten wordt duidelijk dat gemeenten tevens moeite hebben om burgers bij het Wmo-beleid te betrekken (Lub et al., 2008: 67-71). Vertegenwoordigers van Wmo-doelgroepen komen niet voldoende aan bod bij het vormgeven van beleid en de uiteindelijke invloed van burgers is beperkt door een gebrek aan beslissingsbevoegdheid (Lub et al., 2010: 28-30).
Degenen die wel in Wmo-raden zitten, worden overspoeld met complexe beleidstukken. Het gevolg is dat Wmo-raden gevuld zijn met beleidsexperts. Daardoor staat de vertegenwoordigende functie van de Wmo-raad onder druk (Winsemius et al., 2012: 50-53). Afspraken tussen de gemeenten en Wmo-raad over de bevoegdheden zijn niet duidelijk omschreven en dat ondermijnt ook de invloed van burgers (Cromwijk et al., 2010: 26; Penning, 2009: 77-78). Door het gebrek aan afspraken is de gemeente beperkt in staat om verantwoording over het gevoerde Wmo-beleid af te leggen. De invloed van Wmo-raden wordt daarmee beperkt tot het adviseren op beleidsstukken en kan het geldende beleid niet geëvalueerd worden (De Klerk et al., 2010: 19; Gilsing et al., 2014: 15).
Gemeenten blijken tevens niet in staat om kwetsbare doelgroepen die onder de Wmo vallen op een juiste manier te betrekken bij het vormgeven van beleid (De K lerk et al., 2010: 7; Verschelling en Sok, 2014: 11). Wmo-raden zouden namelijk inefficiënter werken als alle lokale doelgroepen betrokken zijn bij een Wmo-raad (Van Klaveren en Poortvliet, 2011: 34). Te veel mensen zouden dan betrokken worden. Het gevolg hiervan is dat de Wmo-raad niet alle burgers kon betrekken die met de Wmo 2007 te maken hadden (Gilsing et al., 2014: 11). Er kan zo niet meer vastgesteld worden in welke mate de belangen van de Wmo-doelgroepen op een juiste manier vertegenwoordigd worden in het vormge ven van beleid (Kromhout et al.,
2014: 93). Het werk van experts binnen Wmo-raden kan een positief effect hebben op de kwaliteit van adviezen, maar verwaarloost daardoor de belangen en behoeften van doelgroepen binnen de Wmo.
De invoering van de Wmo 2015 brengt voor gemeenten nieuwe verplichtingen met mee als het gaat om burgerparticipatie. Inwoners moeten ondersteuning krijgen om hun rol in het proces van burgerparticipatie deskundig uit te kunnen voeren (Verschelling, 2015) en er moet een periodiek overleg met inwoners over het gevoerde beleid plaatsvinden. Tegelijk vervalt een verplichting om de belangen van niet-gehoorde inwoners in de beleidsvorming mee te wegen en vervalt het adviesrecht van inwoners op Wmo-beleidsplannen. Ook is het niet meer verplicht om Wmo-beleidsplannen voor te leggen aan cliënten. Zij moeten echter wel de nodige ondersteuning krijgen om te kunnen participeren in het Wmo-beleid (Verschelling, 2015). De rol voor inwoners om invloed uit te oefenen op het lokale Wmo-beleid verandert daardoor. Het werpt daarmee de vraag op welke gevolgen er plaatsvinden door de invoering van de Wmo 2015 en hoe dit wordt ervaren door verschillende betrokkenen. Het doel van deze scriptie is om deze gevolgen in kaart te brengen.
Gezien de eerdergenoemde knelpunten waar Wmo-raden in het verleden tegenaan liepen, is het van belang om alle doelgroepen in de Wmo bij de vormgeving van het beleid te betrekken (Van Munster et al., 2012: 14-16). Anders dreigt de voorspelling uit te komen dat Wmo-raden niet toegerust zijn op de invoering en uitvoering van de Wmo 2015 (Winsemius et al., 2012: 52). Juist nu het aantal taken op het gebied van maatschappelijke ondersteuning sterk in omvang is toegenomen, ligt daar een uitdaging voor gemeenten. Met het oog hierop is het maatschappelijk relevant om het functioneren van burgerparticipatie na de invoering van de Wmo 2015 onder de loep te leggen en dit te onderzoeken vanuit het perspectief van beleidsmedewerkers, raadsleden en leden van Wmo-raden.
1.1 Vraagstelling
De centrale vraag voor dit onderzoek, voortvloeiend uit bovenstaande probleemstelling, luidt: Wat zijn de gevolgen van de Wmo 2015 voor burgerparticipatie binnen de Wmo op gemeentelijk niveau ten opzichte van de Wmo 2007?
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, moet een viertal deelvragen beantwoord worden. Ten eerste zal er gekeken worden naar de wettelijke veranderingen die zijn doorgevoerd naar aanleiding van de Wmo 2015, zowel op landelijk als lokaal niveau. Daarvoor is de volgende vraag opgesteld:
1. Welke wettelijke veranderingen kent de Wmo 2015 op het gebied van burgerparticipatie ten opzichte van de Wmo 2007?
Naast het bieden van een wettelijke context is het van belang om de ervaringen van deze veranderingen te onderzoeken vanuit verschillende perspectieven. In de context van de Wmo-raad zijn daar drie groepen intensief bij betrokken. Het gaat hier om beleids medewerkers in gemeenten, gemeenteraadsleden en leden van Wmo-raden. Voor het onderzoeken van deze drie perspectieven zijn er tevens drie deelvragen opgesteld:
2. Hoe ervaren beleidsmedewerkers burgerparticipatie in de Wmo 2015 ten opzichte van de Wmo 2007?
3. Hoe ervaren gemeenteraadsleden burgerparticipatie in de Wmo 2015 ten opzichte van de Wmo 2007?
4. Hoe ervaren leden van Wmo-raden burgerparticipatie in de Wmo 2015 ten opzichte van de Wmo 2007?
1.2 Opbouw scriptie
De onderzoeksvraag en de deelvragen in deze scriptie worden beantwoord door middel van open interviews met betrokkenen en een analyse van beleidsdocumenten in de gemeenten Zwijndrecht en Horst aan de Maas. Aan de hand van de beleidsdocumenten is inzichtelijk gemaakt welke wettelijke veranderingen zich tussen 2007 en 2015 hebben voorgedaan op het gebied van burgerparticipatie binnen de Wmo. Daarmee wordt de eerste deelvraag beantwoord. O m helder te krijgen hoe deze wettelijke veranderingen hebben uitgewerkt, zijn verschillende betrokkenen geïnterviewd en gevraagd naar hun ervaringen met Wmo-raden, zowel in het heden als het verleden. Door de ervaringen van deze betrokkenen te registreren en te verwerken, wordt er context geboden aan de wettelijke veranderingen. Met de interviews worden de overige drie deelvragen beantwoord.
1.3 Relevantie
Deze scriptie biedt een eerste verkenning op de gevolgen die de invoering van de Wmo 2015 heeft gehad op lokale burgerparticipatie. Er is eerder wetenschappelijk onderzoek geweest naar het functioneren van Wmo-raden, maar deze vonden plaats voor de invoering van de Wmo 2015. Het waren onderzoeken die zich op de werkzaamheden van de Wmo-raden richten, terwijl deze scriptie kijkt naar de gevolgen voor het gehele proces van burgerparticipatie onder invloed van gewijzigde wetgeving. Deze scriptie is daarmee een aanzet om gevolgen van de Wmo 2015 op burgerparticipatie op lokaal niveau te onderzoeken.
Het geeft daarnaast inzichten in de mogelijkheden van burgers om invloed uit te oefenen op gemeentelijk Wmo-beleid en kan het bijdragen aan theorievorming over burgerparticipaitie op lokaal niveau en de voorwaarden die noodzakelijk zijn om van de inzet van burgerparticipatie een succes te maken.
Naast de wetenschappelijke waarde van deze scriptie, kunnen de resultaten ook een maatschappelijke bijdrage leveren. Met de invoering van de Wmo 2015 hebben gemeenten de beschikking gekregen over financiële budge tten die veel groter zijn dan voorheen. Inwoners hebben in de Wmo 2015 de mogelijkheid om toe te zien op de beleidsmatige besteding van deze budgetten, maar de vraag die voorligt is in hoeverre inwoners toegerust zijn om deze taak op zich te nemen en op welke wijze gemeenten hen hierin ondersteunen. Deze scriptie versterkt naar aanleiding van de resultaten een aantal aanbevelingen die gemeenten helpen in het inrichten van burgerparticipatie binnen de Wmo. Daarnaast laat deze scriptie zien hoe gemeenten, na de invoering van de Wmo 2015, zijn omgegaan met de invloed van inwoners op het gemeentelijk Wmo-beleid. De resultaten bieden inzichten voor zowel inwoners als gemeenten in hoeverre inwoners de mogelijkheid hebben gekregen om invloed uit te oefenen. 1.4 Indeling scriptie
De indeling van de scriptie is als volgt: in hoofdstuk twee wordt een theoretisch kader geschetst, waarin burgerparticipatie binnen een historisch en wetenschappelijk perspectief wordt behandeld. In hoofdstuk drie wordt beargumenteerd op welke wijze het onderzoek is opgebouwd en welke methoden zijn toegepast. In het vierde hoofdstuk zijn de relevante wetten en beleidsdocumenten geanalyseerd, om de voorwaarden voor burgerparticipatie in de Wmo te weergeven. Vervolgens is in hoofdstuk vijf het woord aan verschillende betrokkenen die te maken hebben met burgerparticipatie op gemeentelijk niveau. Hoofdstuk zes is een samenvatting van alle resultaten. Daarnaast wordt er een koppeling gemaakt met de behandelde theorieën. Afsluitend worden er enkele beleidsmatige aanbevelingen gegeven aan gemeenten in het kader van burgerparticipatie en suggesties voor vervolgonderzoek gedaan.
2. Burgerparticipatie in theoretisch perspectief
2.1 Inleiding
De huidige positie van Wmo-raden in gemeenten, en de invloed die zij daarmee kan uitoefenen op lokaal beleid over maatschappelijke ondersteuning, is lang niet altijd vanzelfsprekend geweest. Tot aan het begin van de twintigste eeuw was er amper sprake van gericht sociaal beleid van overheidswege. Daarmee waren er ook weinig mogelijkheden voor burgers om daar invloed op uit te oefenen. Onderstaande paragrafen geven een beeld van de ontwikkeling die de Nederlandse verzorgingsstaat heeft doorgemaakt en welke rol burgerparticipatie daarin heeft gekregen. Er wordt van de opbouw van de Nederlandse verzorgingsstaat doorgekeken naar de rol van burgerparticipatie hierin en vervolgens naar de ontwikkeling van het begrip burgerparticipatie zelf. Dit resulteert in een omvattend theoretisch kader waar in het vervolg van het onderzoek gebruik van gemaakt zal worden. 2.2 De verzorgingsstaat: van paternalisme naar participatie
De Nederlandse verzorgingsstaat is voornamelijk opgebouwd vanuit de gedachte om alle burgers een bepaalde vorm van bestaanszekerheid te garanderen en solidariteit tussen verschillende bevolkingsgroepen te bevorderen. Dit betekent echter niet dat de overheid de uitvoering daarvan op zich nam. Bestaande particuliere initiatieven op het gebied van welzijn, werden door de overheid gefinancierd om taken uit te voeren (Van der Veen, 1986: 5-7). Deze verdeling van taken en verantwoordelijkheden komt voort uit de corporatistische traditie in Nederland, die na de Tweede Wereldoorlog dominant was binnen regeringspartije n en ervan uit ging dat niet de overheid, maar marktpartijen beter toegerust waren om welzijnstaken uit te voeren (ibidem: 8). Naarmate de welvaart steeg in de periode na 1945, des de talrijker de welzijnstaken voor deze organisaties werden. De verzorgingsstaat werd daarmee een complex geheel aan voorzieningen waar burgers, indien nodig, aanspraak op konden maken (Van Doorn, 1978: 17). Burgers werden in hun bestaanszekerheid beschermd door de overheid, die daar een veelheid aan maatschappelijke organisaties voor inschakelde.
De veelheid aan voorzieningen bood burgers bescherming en verzorging, maar zorgde daarnaast voor twee andere ontwikkelingen: bureaucratisering en professionalisering (Adriaansens en Zijderveld, 1981: 89). Het complexe geheel aan voorzie ningen kon alleen door middel van regels, procedures en protocollen vanuit overheden beheerst worden. Daarnaast waren voorzieningen zo specifiek dat ze alleen verzorgd konden worden door
specialisering zorgde voor een afstand tussen de professionals (hulpverleners) en burgers (gebruikers). De autonomie van deze professionals gaf hen een onevenredige machtspositie. Ze werden gefinancierd vanuit overheden, maar deze beschikten niet over de kennis om hen te controleren. Dit kennismonopolie van professionals zorgde voor afhankelijke burgers. Zij moesten immers vertrouwen op de deskundigheid van professionals (Van Doorn, 1978: 29-32). Deze machtsverhouding resulteerde gaandeweg tot een paternalistische houding van overheden richting burgers. Er was sprake van twee soorten burgers; zij die leidden en degenen die geleid werden. Het doel was om deze tweede groep te verheffen volgens de idealen van de leidende groep (Tonkens, 2009: 9).
Deze ontwikkeling duurde tot diep in de jaren zeventig. Gedurende dat decennium ontstond er een grotere roep om zelfstandigheid van burgers en democratisering van de samenleving. Als burgers recht hadden op diensten en voorzieningen, zou zeggenschap hierop moeten volgen (ibidem: 11). Burgers zouden veelal zelf beter in staat zijn om zichzelf te bedruipen, en paternalisme werd als iets overbodigs en negatiefs gezien (Tonkens en Duyvendak, 2003: 9). De positie van de professional werd daarmee hard aangepakt, ten gunste van invloed voor burgers (Tonkens, 2009: 11). Deze transformatie van paternalisme naar een meer democratische verzorgingsstaat ging echter niet zonder tegenprestatie. Waar binnen de verzorgingsstaat eerder de rechten van burgers op de voorgrond stonden, kwam er steeds meer aandacht voor hun plichten. Deze ontwikkeling werd in de jaren tachtig verstrekt door een terugtrekkende Rijksoverheid, die dankzij economische crises in de jaren zeventig moest bezuinigingen op sociale voorzieningen (ibidem: 12). In de jaren negentig kwam deze ontwikkeling tot volle bloei. Tonkens (2006) verwoordt deze ontwikkeling als actief burgerschap, waar binnen het systeem sociale voorzieningen veel meer wordt verwacht van burgers. Zij moeten hun eigen verantwoordelijkheid oppakken, zelfstandig meer zorgplichten op zich nemen, anderen aanspreken op hun gedrag en actief deelnemen aan het bestuur. Burgers nemen op deze manier actief deel aan de vormgeving van de verzorgingsstaat.
Opvallend is dat deze transformatie naar actief burgerschap niet in samenspraak met burgers zelf is ingezet. De primaire oorzaak voor deze ontwikkeling ligt in economische crises van de jaren zeventig. Deze hadden draconische bezuinigingen op de bestaande verzorgingsstaat tot gevolg. De Rijksoverheid was niet meer in staat om alle sociale voorzieningen te financieren (Adriaansens en Zijderveld, 1991: 101) en was daardoor genoodzaakt tot sanering en versobering. De leegte die hier vervolgens ontstond, kon worden ingevuld door burgers zelf. Niet alleen door zelf welzijnstaken op zich te nemen, maar ook door invloed uit te oefenen op bestaand beleid van de verzorgingsstaat.
2.3 Uitbreiding van participatie naar werk, onderwijs en zorg
De transformatie naar actief burgerschap had niet alleen invloed op de rol van burgers binnen de verzorgingsstaat, maar ook op hun rol in de samenleving als geheel. Een aanzet hiervoor was al gegeven met de invoering van de Wet op de ondernemingsraden in 1950. Deze wet gaf werknemers via een ondernemingsraad inspraak binnen de bedrijven waar zij werkzaam waren (Van het Kaar en Smit, 2006: 5). Het was echter in de eerste instantie een door werkgevers gecontroleerde vorm van medezeggenschap. Na aanpa ssingen in de jaren zeventig, beïnvloed door een trend van democratisering, werd de ondernemingsraad een onafhankelijk orgaan binnen bedrijven (ibidem: 9).
Deze trend van democratisering werkte niet alleen door in het bedrijfsleven, maar was voelbaar in de gehele samenleving. Er ontstond bij burgers een behoefte om, buiten verkiezingen, invloed uit te oefenen op voor hen relevante beleids- en besluitvorming (Van der Voet, 2005: 8, Pröpper en Steenbeek, 2001: 21). Deze ontwikkeling zette zich door in het onderwijs met de invoering van de Wet medezeggenschap onderwijs in 1982 (Smit, Vrieze en Van Kuijk, 2005: 7) en in 1994 en 1996 in de zorg met de Wet voorzieningen gehandicapten (Ossewaarde et al., 2008: 10) en de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Van der Voet, 2005: 10). Waar in het bedrijfsleven alleen werknemers deelnemen aan de medezeggenschap, is er in het onderwijs sprake van deelname van leerlingen en ouders en in de zorg van cliënten, familie/naasten en betrokken vrijwilligers.
Participatie binnen de boven genoemde domeinen gaat echter niet zonder slag of stoot. Er zijn machtsverhoudingen waar medezeggenschapsorganen rekening mee moeten houden. Met een instrument als het instemmingrecht kunnen ingrijpende beslissingen beïnvloed worden, maar tot op heden beschikt alleen de ondernemingsraad daarover (Van der Voet, 2008: 69). Kenmerkend aan de drie vormen van medezeggenschap in werk, onderwijs en zorg is dat zij gescheiden van de dagelijkse leiding en allen verplichte organen zijn. De invoering Wmo 2007 is hierop een trendbreuk omdat de vormgeving van participatie, ten opzichte van eerdere regelingen in het kader van medezeggenschap, relatief vrij wordt laten (Ossewaarde et al., 2008: 10).
Burgers die actief zijn in de medezeggenschap, doen dit allemaal vrijwillig. Het actief burgerschap dat zij hiermee uitdragen is prijzenswaardig, maar heeft ook het risico van overbelasting voor deze burgers. Zij krijgen veel verantwoordelijkheid, maar hen ontbreekt de ondersteuning die nodig is (Tonkens, 2006: 6; Van der Voet, 2008: 56). Deze ondersteuning bestaat niet enkel uit financiële middelen, maar omhelst ook scholing en secretariële ondersteuning. Daarnaast houdt de vrijwillige deelname zeker niet in dat de deelnemers een
representatieve vertegenwoordiging zijn van hun achterban, terwijl medezeggenschap juist de deelname van specifieke groepen moet bevorderen (Houwen, 2003: 1). Buiten deze omissie voldoet de geleidelijke invoering van medezeggenschap binnen de domeinen van werk, onderwijs en zorg wel aan de behoefte van democratisering, als reactie op het groeiende paternalisme vanuit de verzorgingsstaat. Ook kan er gesteld worden dat er gaandeweg in de twintigste eeuw ruimte is geboden aan participatie van burgers binnen verschillende domeinen. Overheden hebben door middel van wetgeving daarvoor ruimte gecreëerd. Een volgende stap is dat burgers daadwerkelijk invloed krijgen op bestaand beleid en daarin worden meegenomen door overheden.
2.4 Burgerparticipatie in verschillende vormen
Naast de geleidelijke opbouw van medezeggenschap op landelijk niveau via ondernemingsraden, medezeggenschapsraden en cliëntenrade n, wordt er ook werk gemaakt van burgerparticipatie op lokaal niveau. Burgerparticipatie is een instrument om burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en overheden zo vroeg mogelijk te betrekken bij het proces van beleidsvorming, - uitvoering en -evaluatie (Pröpper en Steenbeek, 2001: 15). De zeggenschap van burgers wordt daarmee niet meer afgezonderd binnen de domeinen van werk, onderwijs en zorg, maar krijgt een plek binnen de beleidscyclus van overheden.
In Nederland is het gemeengoed geworden om burgers te betrekken bij beleidsprocessen (Leyenaar, 2009: 53). Daardoor krijgen overheden de mogelijkheid om de kwaliteit, het draagvlak en de legitimiteit van besluiten te rechtvaardigen (idem). Zo werd in 1994 in elke Nederlandse gemeente een cliëntenraad verplicht, waarin burgers met een lichamelijke of verstandelijke beperking inspraak hadden (Ossewaarde et al., 2008: 10). De vertegenwoordiging en de inspraak van deze burgers, zou de kwaliteit van beleid moeten verbeteren. Naast de invloed op beleid geeft burgerparticipatie ook de mogelijkheid voor burgers om zich te scholen, verheffen en vervolgens verder in te zetten voor de samenle ving (Theiss-Morse en Hibbing, 2005: 277). Burgerparticipatie is daarmee een instrument vanuit de wetgever om burgers daadwerkelijk verantwoordelijk heid en mogelijkheden te geven om invloed uit te oefenen op de eigen leefomgeving, geconstrueerd door middel van wetgeving (Arnstein, 1969: 216).
De toepassing en waardering van vormen van burgerparticipatie zijn echter verschillend. Beleidsmakers en politici kunnen burgerparticipatie toepassen om daadwerkelijk burgers invloed te geven of gebruiken om de legitimiteit van besluitvorming te bevorderen (Leyenaar, 2009: 58). De verplichte instelling van een cliëntenraad werd eerder door lokale
beleidsmakers als een last ervaren, omdat zij zelf niet ervoor kozen om met burgerparticipatie aan de slag te gaan (Ossewaarde et al., 2008: 59). De vorm die gekozen wordt voor de inzet van burgerparticipatie is daarmee essentieel voor het slagen van dit proces.
In Nederland komen twee vormen van burgerparticipatie relatief vaak voor. Eén daarvan is interactief bestuur (Michels, 2011: 76). Bij interactief bestuur is het kenmerkend dat burgers zo vroeg mogelijk betrokken worden in de beleidsvorming (idem). Een voorbeeld van interactief bestuur is de inzet van een burgerpanel. Dit panel bestaat uit een vaste groep burgers die om hun mening gevraagd worden over zeer uiteenlopende onderwerpen (Raad voor het openbaar bestuur, 2005: 33). Deelname is voor alle burgers vrij toegankelijk en het doel is om hen concreet invloed te geven in het beleidsvormingsproces (Michels, 2011: 80-81). Hier is sprake van een intensief proces, omdat overheden en burgers actief samenwerken aan beleid. Het kan gaan om het opstellen van een beleidsplan voor het sociaal domein, maar ook om de herinrichting van een straat. Interactief bestuur heeft door deze samenwerking een positief effect op beleidsvorming. Het biedt burgers namelijk de mogelijkheid om wensen, ideeën en belangen in beleid te laten doorklinken (Michels en De Graaf, 2010: 477).
Er kleven echter ook nadelen aan de toepassing van interactief bestuur. De betrokken burgers in dit proces zijn lang niet altijd een representatie van de bevolking. Jongeren en burgers met een andere of gemengde etnische achtergrond komen amper aan bod bij dit proces (Michels, 2011: 83). De deelnemers zijn daarnaast vaak bevoordeeld en select uitgenodigd (Barnes et al., 2003: 380; Van Stokkom et al., 2012: 20). De deelnemers vertegenwoordigen maar een klein deel van de bevolking en daarom worden zij doorgaans bestempeld als een participatie-elite (Van Stokkom et al., 2012: 21).
Naast het gebrek aan representativiteit is de medewerking van bestuurders in dit proces essentieel. Wanneer zij de waarde van interactief bestuur niet inzien, is er alleen maar sprake van een symbolisch instrument (Pröpper en Steenbeek, 2001: 161). Er is daarom meer nodig om de toepassing van interactief bestuur überhaupt te laten slagen. Burgers moeten ten eerste voldoende ondersteuning krijgen tijdens het proces (ibidem: 163; Barnes et al., 2003: 396). Ten tweede moet duidelijk zijn hoe groot de invloed en autonomie van burgers binnen dit proces is (Pröpper en Steenbeek, 2001: 160). Ten derde moet het behandelde onderwerp voor alle deelnemers behapbaar zijn (ibidem: 162-163). Het vraagt daarmee om een deskundige voorbereiding, ondersteuning en blijvende inzet vanuit bestuurders, ambtenaren en burgers die deelnemen. Vooral het laatste punt kan niet altijd opgebracht worden door bestuurders en ambtenaren (ibidem: 126).
Deliberatieve fora zijn de tweede vorm van burgerparticipatie die in Nederland relatief bekend is. In tegenstelling tot interactief bestuur ligt bij deliberatieve fora meer na nadruk op diversiteit van de deelnemers en vormgeving van de te volgen procedures (Michels, 2011: 77; Dryzek en List, 2003: 1). Deze procedures worden zo inger icht dat er gelijkheid ontstaat tussen deelnemers en de inbreng die zij leveren. De nadruk ligt hier dan ook op het proces zelf en niet zozeer op de uiteindelijke besluitvorming. Tijdens het proces moeten de deelnemers tot een consensus komen, waar iedereen in min of mindere mate mee kan leven. Deliberatie zou daarmee ook de legitimiteit en rationaliteit van een besluit verhogen. Immers, deelnemers pogen niet om een meerderheid voor hun standpunt te winnen, maar zoeken grondig naar een gezamenlijk standpunt (Dryzek en List, 2003: 6). Het is echter een methode die in Nederland niet veel wordt toegepast, maar meer populariteit geniet in Angelsaksische landen (Michels, 2011: 79; Ossewaarde et al., 2008: 99). Zo kent men daar het gebruik van deliberative polling, waar een representatieve groep burgers zich een aantal dagen over één specifiek onderwerp buigt (Raad voor het openbaar bestuur, 2005: 36).
Helaas kent het gebruik van deliberatieve fora ook zijn nadelen. Het unieke kenmerk van deliberatie, namelijk dat de uitkomsten altijd onzeker zijn, wordt door overheden meermaals als zwakte ervaren. Zij hebben namelijk verwachtingen van de uitkomsten en kunnen hier niet op inspelen (Newman et al., 2004: 218). Tussen deze verwachtingen en uitkomsten ontstaat een spanning. De effectiviteit van deliberatieve fora is daarmee afhankelijkheid van bestaande bestuurlijke verhoudingen die niet aangepast zijn op deze vorm van burgerparticipatie (ibidem: 219). Wanneer bestuurders of ambtenaren niet welwillend staan ten opzichte van deliberatieve fora en buiten de uitkomsten zelfstandig beleid bepalen, is de toepassing van deliberatie een tandeloze tijger. De zeggenschap van burgers wordt op die manier sterk ingeperkt. Daarnaast kent toepassing van deliberatieve fora het risico van ongelijkheid tussen de deelnemers. Ondanks de veronderstelde gelijkwaardigheid tussen deelnemers blijft er een ongelijkheid in macht, kennis en invloed bestaan door het opleidingsniveau, de arbeidssituatie en sociale positie van de deelnemers (idem). Daarnaast kunnen verschillende groepen burgers elkaar van deelname uitsluiten, omdat bepaalde groepen niet binnen de deliberatie zouden passen (Barnes et al., 2003: 398). Bij de inzet van deliberatieve fora is het juist essentieel dat het deelnemende gezelschap een divers geheel vormt.
De toepassing van zowel interactief bestuur als deliberatieve fora heeft twee grote manco’s. In het algemeen kunnen overheden niet volstaan met enkel het idee en de intentie dat burgers meer inspraak moeten krijgen in beleidsvorming. Het eerste manco wat namelijk
ontstaat, is dat de betrokken burgers geen juiste representatie van de gehele bevolking vormen (Snel et al., 2015:72). In de praktijk vormen hoogopgeleide, oudere en blanke mannen de kern van betrokken burgers en komen laagopgeleiden veelal minder aan bod (Marien et al., 2010). Bij interactief bestuur komt deze situatie relatief vaak voor, omdat de deelname afhangt van de intrinsieke motivatie die burgers hebben om deel te nemen.
Het tweede manco is dat overheden huiverig zijn om daadwerkelijk zeggenschap aan burgers te geven (Ossewaarde et al., 2008: 107). Dit staat lijnrecht tegenover het oorspronkelijke doel van burgerparticipatie: burgers meer invloed geven op de beleids- en besluitvorming van de omgeving waar zij zich in bevinden (Leyenaar, 2009: 53). Daarmee zou de bestaande rolverdeling tussen burgers en overheden op de schop gaan (Van der Arend, 2007: 6). Bij deliberatieve fora wordt dit echter als een heikel p unt ervaren, omdat de verwachtingen van bestuurders niet altijd aansluiten op de uitkomsten van deliberatie. De bestaande rolverdeling wordt daarmee gehandhaafd en blijft de invloed van burgers op beleid beperkt.
Om daadwerkelijk het proces van burgerparticipatie te laten slagen, is dus meer nodig dan alleen de inzet van bestaande instrumenten. Een positieve houding van bestuurders en beleidsmakers, duidelijke afspraken over het proces en de resultaten en een streven naar representativiteit en machtsgelijkheid tussen alle deelnemers en overheden zijn hierin noodzakelijk (Kalk, 1996: 144; Michels 2011; Pröpper en Steenbeek, 2001; Theiss-Morse en Hibbing, 2005). Anders bestaat het risico van mislukking (Van Stokkom, 2006: 11).
2.5 Doorontwikkeling van burgerparticipatie
Burgerparticipatie biedt mogelijkheden voor burgers om vroegtijdig tijdens het beleidsproces betrokken te raken en mee te denken. Het kent ook risico’s op het gebied van representativiteit en zeggenschap van burgers. Van belang is om deze bestaande manco’s te ondervangen en daarmee de kwaliteit van burgerparticipatie te verbeteren. Het vraagt om verdergaande maatregelen dan de inzet van instrumenten van burgerpartic ipatie. Een duurzame inbedding van burgerparticipatie binnen bestaande institutionele verhoudingen is daarin een eerste stap. Alleen dan worden burgers daadwerkelijk in staat gesteld om zich actief bezig te houden met beleidsvorming, als gelijken van beleidsmakers en politici.
Fung en Wright (2003) beogen burgers meer zeggenschap te geven over de beleidsontwikkeling. Hiermee gaan ze voorbij het idee van klassieke burgerparticipatie, zoals in de vorige paragraaf is beschreven. Dit concept wordt empowerende burgerparticipatie genoemd en is gebaseerd op drie principes. In de eerste plaats moet elke keer dat
burgerparticipatie wordt georganiseerd een specifiek probleem worden behandeld (ibid, 24). Dit betekent dat er pragmatisch gehandeld wordt, in de zin dat er over onderwerpen in plaats van beleidsdossiers wordt gesproken. Vervolgens moeten bij besprekingen over specifieke problemen burgers en professionals worden betrokken die daadwerkelijk met de problemen te maken hebben (ibidem: 16). Zij ervaren dagelijks de problemen, zoals buurtoverlast, en hebben daar veel kennis over. Ten slotte moet de uitkomst van het proces tot stand komen door middel van deliberatie. Hiermee wordt een relatieve machtsgelijkheid gewaarborgd, zodat deelnemers naar elkaars meningen luisteren, deze waarderen en gezamenlijk tot een besluit weten te komen (ibidem: 17-20).
Vanuit de bovenstaande drie principes moet vervolgens in bestuurlijke zin ruimte worden geboden om burgerparticipatie optimaal vorm te geven en burgers in staat te stellen om daadwerkelijk te participeren. Dat houdt concreet in dat de participatie zo lokaal mogelijk moet plaatsvinden, zodat betrokken burgers ook daadwerkelijk ervaringen hebben met de besproken onderwerpen (ibidem: 20-21). Om de participatie naast zo lokaal mogelijk, ook zo optimaal mogelijk in te richten, is een vorm van centrale coördinatie nodig. Bewoners krijgen autonomie om zelf beleid te maken, maar leggen daarvoor wel verantwoording af aan een overheid. Deze ondersteunt hen ook weer in hun rol om optimaal te participeren. Centrale coördinatie biedt burgers daarmee houvast in het gehele proces (ibidem: 21). Dit heeft wel als gevolg dat overheden zichzelf zo moeten inrichten dat processen van burgerparticipatie vanzelfsprekend worden binnen de eigen organisatie. Zij faciliteren deliberaties en nemen de uitkomsten van deze deliberaties ook daadwerkelijk over in het eigen beleid. Het vraagt om een andere houding van overheden (ibidem: 22-23).
Het bieden van coördinatie en ondersteuning door overheden aan burgers wordt omschreven als verantwoordelijke autonomie (Fung, 2004: 6). Burgers krijgen de vrijheid om te participeren, maar leggen vervolgens wel verantwoording af over hun acties. Aan de hand van deze acties kunnen overheden besluiten om beleid te wijzigen en dit weer terug te koppelen aan burgers. Hiermee o ntstaat een beleidscyclus waarin burgers een duidelijke rol hebben. Deze vorm van burgerparticipatie vraagt echter wel om continue samenwerking tussen beleidsmakers en burgers, openheid over elkaars acties en de wil om resultaten van acties, verwoord in verantwoordingen, daadwerkelijk over te nemen in beleid (ibidem: 6-8).
In Chicago zorgde deze vorm van burgerparticipatie ervoor dat ouders betrokken raakten bij het beleid van een school en de kwaliteit ervan verbeterde (ibidem: 4). Het biedt kansen om publieke instituties responsief, effectief en transparant te maken door heldere procedures te volgen en openheid tussen actoren af te dwingen (idem). In dezelfde stad ging
men bij de politiemacht nog een stap verder. Inwoners in de wijk Lakeville kwamen veel in aanraking met intimidatie op straat en gingen met agenten het gesprek aan om hier oplossingen voor te bedenken (ibidem: 2). Met de lokale kennis van inwoners gingen agenten gerichter patrouilleren en bedachten inwoners zelf verbeteringen voor een specifieke plek waar significant meer onrust plaatsvond. Zij financierden zelf de fysieke herinrichting door middel van steun vanuit, onder andere, het bedrijfsleven. Inwoners maakten zo hun eigen buurt weer veilig (idem).
Het uiteindelijke resultaat van dergelijke vernieuwende vormen van participatie is dat er idealiter relatieve gelijkheid ontstaat tussen de deelnemende actoren, ongeacht hun achtergrond. Burgers, professionals, beleidsmakers en politici worden allen als gelijken behandeld in dit proces. Zij hebben elk een andere achtergrond en een eigen expertise, en wellicht buiten het proces om meer mogelijkheden om macht uit te oefenen op het proces, maar dit mag niet van invloed zijn op het daadwerkelijke proces (Fung en Wright, 2003: 23). Wanneer dit wel het geval is, kan er geen sprake meer zijn van een gelijkwaardig proces van burgerparticipatie.
Waar Fung en Wright (2003) ingaan op de institutionele context die geboden moet worden om te komen tot een waardevolle vorm van burgerparticipatie, brengt Sirianni (2009) acht leidende principes naar voren die het proces van empowerende burgerparticipatie verder vorm kunnen geven. Deze principes geven een helder beeld van situaties waarin deze vorm van burgerparticipatie optimaal tot uiting kan komen. Als eerste principe is het van belang dat alle betrokken actoren zich verantwoordelijk voelen voor het gehele proces. Wie daadwerkelijk verantwoordelijkheid draagt, zal zich ook zo gaan gedragen (ibid em: 63). Ten tweede moet de institutionele cultuur aangepast zijn op samenwerking tussen burgers en overheid. Dat betekent dat beleidsmakers burgers direct moeten benaderen, het een gewoonte is om dit te doen en zij allen samenwerken als geheel (ibidem: 58-60).
Daaruit vloeit als derde principe voort dat overheden ook daadwerkelijk alle maatschappelijke groeperingen moeten betrekken en deze gelijk verdeeld zijn (ibidem: 57-58). Er kan dus geen sprake zijn van een participatie-elite. Zo geven overheden ook uitvoering aan een gelijke verdeling van macht tussen burgers en overheden (Fung en Wright, 2003: 23). Het vierde principe omhelst een duurzame samenwerking tussen burgers en professionals, gestimuleerd vanuit een overheid (Sirianni, 2009: 54). Als gevolg van deze samenwerking moet op termijn een cultuur van vertrouwen ontstaan waar men, wederom, als gelijken samenwerkt (ibidem: 55).
Vanuit de vier bovenstaande principes wordt een basis gelegd om te werken aan het vijfde principe: een breed gedragen publieke deliberatie. Deze deliberatie tussen alle partijen zorgt voor beleidsuitkomsten die gedragen worden door alle partijen, van kwaliteit zijn en direct geïmplementeerd kunnen worden (ibidem: 50-51). Als zesde principe wordt gesteld dat iedereen zijn eigen kennis kan inbrengen, of dit nou van een beleidsmaker of buurtbewoner afkomstig is. Het waarderen van deze kennis en expertise maakt iedereen ook onderdeel van de beleidsvorming (ibidem: 47). Het zevende principe omhelst dan ook het standpunt dat iedereen waardevolle kennis en expertise heeft en dat deze altijd en overal kan bijdragen aan kwalitatief goed beleid, ongeacht iemands achtergrond of sociale positie (ibidem: 45). In Boston kon men zo tot beleid op het gebied van volksgezondheid komen, om gevallen van astma, huiselijk geweld en drugsgebruik te verminderen. Elke burger heeft het daarmee in zich om dit te realiseren en coproducent van beleid te worden, wat het achtste principe omvat (ibidem: 42). Deze transformatie, van top-down beleidsvorming naar een proces waarin alle partijen gelijkwaardig met elkaar omgaan, biedt uiteindelijk een vorm van burgerparticipatie waarin burgers in staat worden gesteld om actief te participeren. Burgerparticipatie wordt daarmee een waardevolle vorm van zelfbestuur, omdat burgers reële invloed hebben op beleid en niet enkel input leveren aan beleidsmakers (ibidem: 39). Bovenstaande acht principes zijn geen rigide raamwerk, waarbinnen aan elk principe voldaan moet worden (ibidem: 41). Het biedt enkel handreikingen om burgerparticipatie zo vorm te geven, dat het recht doet aan het doel ervan: burgers betrekken bij beleid en hen invloed laten uitoefenen.
Zowel Fung (2004), Fung en Wright (2003) en Sirianni (2009) hebben een verregaande vorm van burgerparticipatie voor ogen, waar burgers daadwerkelijk meer zeggenschap krijgen over hun eigen omgeving. Dit willen zij bereiken door inzet van deliberaties, waar alle deelnemers gelijkwaardig aan elkaar zijn (Fung en Wright, 2003: 16-20; Sirianni, 2009: 50-51). Beide theorieën benadrukken de kennis en expertise die elke deelnemer met zich meeneemt (Fung en Wright, 2003: 24; Sirianni, 2009: 47). Er bestaan echter ook verschillen. Fung en Wright (2003: 24) pleiten voor een pragmatische aanpak, waar losstaande problemen van elkaar besproken worden. Sirianni (2009) besteedt hier minder aandacht aan, maar benadrukt dat alle maatschappelijke groeperingen betrokken worden bij de deliberatie (ibidem: 57-58), terwijl Fung en Wright (2003: 16) juist alleen burgers willen betrekken die daadwerke lijk met het behandelde probleem te maken hebben. Fung en Wright (2004) zijn in hun theorie specifieker over de toepassing van burgerparticipatie en het institutioneel ontwerp dat daaruit voortvloeit, wat als verantwoordelijke autonomie wordt omschreven (Fung, 2004: 6). Sirianni (2009) legt in zijn
theorie meer nadruk op de gedragsregels die deelnemers ten opzichte van elkaar hanteren en een duurzame samenwerking tot gevolg moet hebben. Buiten kijf staat dat beide theorieën een verregaande vorm van burgerparticipatie voor ogen hebben, waar een representatieve vertegenwoordiging van burgers daadwerkelijk zeggenschap heeft op beleid. Het gaat daarmee verder dan eerder ontwikkelde theorieën over burgerparticipatie, omdat bestaande manco’s ondervangen worden en burgers daadwerkelijk zeggenschap krijgen over hun eigen omgeving. Het concept burgerparticipatie is daarmee nog steeds in ontwikkeling en vraagt om blijvende aandacht.
2.6 Operationalisering
Het voorgaande hoofdstuk, die de ontwikkeling van het begrip burgerparticipatie omschrijft, geeft een duidelijk beeld van de hoofdlijnen binnen het proces van burgerparticipatie. O m in het vervolg van deze scriptie een kader te bieden voor de analyse van de onderzoeksresultaten is het daarom ook noodzakelijk om deze hoofdlijnen te destilleren en verder te duiden. De ze paragraaf presenteert vier hoofdlijnen die voortkomen uit de behandelde theorieën en licht deze nogmaals kort toe.
Ten eerste is het binnen het proces van burgerparticipatie noodzakelijk gebleken dat er sprake moet zijn van samenwerking [1] tussen verschillende partijen. Samenwerking tussen overheden en burgers heeft namelijk een positief effect op het proces van beleidsvorming (Michels en De Graaf, 2010: 477). Het vraagt wel een open houding van bestuurders, ambtenaren en burgers (Pröpper en Steenbeek, 2011: 126) Daarnaast moeten de deelnemers harmonieus samenwerken en elkaar als gelijken zien, wat binnen een setting van deliberatie plaatsvindt (Fung en Wright, 2003: 16-20). Samenwerking blijkt daarmee een belangrijk aspect binnen het proces van burgerparticipatie.
Ten tweede komt binnen veel theorieën de toegankelijkheid [2] van burgerparticipatie aan bod. Het blijkt dat er vaak sprake is van een participatie-elite (Van Stokkom et al., 2012: 21). Oudere, blanke mannen van middelbare leeftijd vormen vaak de groep van betrokken burgers, terwijl jongeren en laagopgeleiden hier veel minder aan bod komen (Marien et al., 2010). Om burgerparticipatie te laten slagen, is het juist van belang dat alle maatschappelijke groepen betrokken worden (Sirianni, 2009: 57-58). Alle burgers zouden vrij toegang moeten hebben tot het proces van burgerparticipatie, omdat de behandelde onderwerpen hen direct aangaan (Michels, 2011: 80-81). Toegankelijkheid is daarmee een noodzakelijkheid voor burgerparticipatie, om de representativiteit te waarborgen.
De derde zichtbare hoofdlijn is de grote rol die deskundigheid [3] speelt. Burgers kunnen hun eigen ideeën en ervaringen – en daarmee deskundigheid – laten doorklinken in beleid (Michels en De Graaf, 2010: 477). Deze ideeën en ervaringen zijn zeer waardevol binnen burgerparticipatie, omdat het handvaten biedt om beleid te veranderen. Deze strategie werd al eerder toegepast binnen de politiemacht van Chicago, waar bewoners aan de hand van hun eigen ervaringen beleid aanpasten (Fung, 2004: 6). Daarnaast is burgerparticipatie zinvol, omdat het burgers in staat stelt zichzelf te verheffen (Theiss-Morse en Hibbing, 2005: 277) en daarmee hun deskundigheid te vergroten. Tegelijk is het van essentieel belang dat alle betrokkenen elkaars kennis ook waarderen, zonder hier een waardeoordeel over te hebben (Sirianni, 2009: 47). Zonder deze waardering kan burgerparticipatie niet daadwerkelijk tot stand komen.
De laatste zichtbare hoofdlijn is tevens de meeste prominente: invloed op beleid [4] door burgers. Het eerste doel van burgerparticipatie is immers om burgers invloed te geven op het proces van beleidsvorming (Michels, 2011: 80-81). Deze invloed kan tot stand komen door middel van verschillende vormen van burgerparticipatie (ibidem: 76), maar centraal staat dat burgers worden betrokken bij de beleidsvorming. Deze betrokkenheid kan tot stand komen door middel van interactief bestuur (Pröpper en Steenbeek, 2001) of deliberatieve fora (Michels, 2011) en kan zelfs zo ver gaan dat burgers uiteindelijk tot een vorm van zelfbestuur komen (Sirianni, 2009: 39), waarbij zij over hun eventuele acties verantwoording schuldig zijn aan overheden (Fung, 2004: 6). Hiermee bereiken ze het oorspronkelijke doel van burgerparticipatie: het daadwerkelijk betrekken van burgers in beleid.
3. Methodologie
In dit hoofdstuk komen de onderzoeksmethoden aan bod die gebruikt zijn in deze scriptie. De specifieke methoden zijn gekozen, omdat zij behulpzaam waren bij het beantwoorden van de onderzoeksvraag. Daarnaast wordt een toelichting gegeven op de selectie van casussen binnen deze scriptie.
3.1 Casusselectie: Horst aan de Maas en Zwijndrecht
Het doel van deze scriptie, voortvloeiend vanuit de onderzoeksvraag, is om gevolgen voor burgerparticipatie op lokaal niveau na de invoering van de Wmo 2015 te beschrijven. Daarmee dragen de resultaten niet direct bij aan theorievorming of biedt het aanknopingspunten om eventuele hypotheses over burgerparticipatie op te stellen. Gezien het exploratieve karakter van dit onderzoek valt het te categoriseren als een configurative idiographic case study (George en Bennet, 2005: 75). In een dergelijke casusstudie zijn de bevindingen voornamelijk waardevol voor vervolgonderzoek en kunnen deze in de toekomst bijdragen aan theorievorming (idem). Bij een casusstudie is het namelijk nooit de bedoelen om de resultaten uit het onderzoek te ge neraliseren (ibidem: 30). De unieke kenmerken van een casus verliezen kracht wanneer een poging tot generalisatie wordt gedaan (ibidem: 31).
De resultaten uit beide casussen genereren uitkomsten wat de gevolgen zijn van de Wmo 2015 voor burgerparticipatie op lokaal niveau. Daarmee is het een eerste verkenning naar burgerparticipatie binnen de Wmo sinds de invoering van de Wmo 2015. De aard van het onderzoek is daarom ook niet om een causale relatie tussen beide casussen te constateren, maar is erop gericht om door middel van een analyse van de resultaten aan te tonen wat op gemeentelijk niveau de gevolgen van de invoering van de Wmo 2015 zijn voor burgerparticipatie binnen de Wmo.
Voor de selectie van casussen [Nederlandse gemeenten, TvW] zijn er twee criteria toegepast. Beide criteria hebben betrekking op de reikwijdte waarin burgerparticipatie binnen de Wmo 2015 plaatsvindt. In de eerste plaats dienen de casussen de gemiddelde grootte van een Nederlandse gemeente te benaderen. In 2016 heeft een Nederlandse gemeente ongeveer 43.000 inwoners (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2016). Er wordt een marge van 5.000 inwoners aangehouden voor gemeenten om tot de selectie te be horen, zodat de eerste selectie behapbaar blijft. Er is gebruik gemaakt van het gemiddelde gemeentegrootte om te voorkomen dat werkwijzen van kleine of grote gemeenten op het gebied van burgerparticipatie te veel van elkaar afwijken. Als tweede criteria is gekeken naar het gebruik
van Wmo- maatwerkvoorzieningen binnen de eerste selecteerde groep gemeenten. Het CBS heeft over 2015 niet van alle gemeenten cijfers beschikbaar over het gemiddelde Wmo-gebruik, maar wel van een redelijk aantal gemeenten die binnen de eerste bepaalde marge vallen. O nderstaande tabel geeft de gegevens weer van de gemeenten die wel cijfers hebben aangeleverd:
Wmo-gebruik; aantal maatwerkarrangementen (1e halfjaar 2015)
Gemeente (aantal inwoners) Cliënten Percentage
1. Berkelland (44.357) per 10.000 inw. 335 3,35%
2. Harderwijk (46.024) per 10.000 inw. 505 5,05%
3. Horst aan de Maas (41.671) per 10.000 inw. 440 4,40%
4. Lingewaard (46.012) per 10.000 inw. 470 4,70%
5. Medemblik (43.764) per 10.000 inw. 495 4,95%
6. Nijkerk (41.414) per 10.000 inw. 235 2,35%
7. Oldambt (38.218) per 10.000 inw. 1055 10,55%
8. Peel en Maas (43.363) per 10.000 inw. 400 4,00%
9. Rheden (43.793) per 10.000 inw. 760 7,60%
10. Ridderkerk (45.135) per 10.000 inw. 630 6,30%
11. Soest (45.519) per 10.000 inw. 645 6,45%
12. Steenwijkerland (43.315) per 10.000 inw. 590 5,90%
13. Venray (43.311) per 10.000 inw. 520 5,20%
14. Zutphen (47.016) per 10.000 inw. 675 6,75%
15. Zwijndrecht (44.454) per 10.000 inw. 440 4,40%
NEDERLAND per 10.000 inw. 463 4,63%
Tabel 1: Wmo-gebruik ; aantal maatwerk arrangementen, regio (CBS Statline, 2016)
Vanuit een selectie van Nederlandse gemeenten zijn de gemeenten Horst aan de Maas (Limburg) en Zwijndrecht (Zuid-Holland) naar voren gekomen als gemeenten die op twee criteria overeenkomen. Zwijndrecht (44.454) en Horst aan de Maas (41.671) vallen beiden binnen de marge van de gemeentegrootte. Daarnaast maken in beide gemeenten 4,4% van de inwoners gebruik van Wmo-voorzieningen. Met 4,4% liggen beiden gemeenten dicht bij het gemiddelde van Nederland, wat 4,63% bedraagt. Een groot verschil tussen de gemeenten is wel dat Horst aan de Maas een plattelandsgemeente is met 16 kernen, terwijl Zwijndrecht in
de dichtbevolkte regio van de Drechtsteden ligt. Dit verschil kan als gevolg hebben dat de resultaten uit beiden gemeenten van elkaar verschillen. Het doel van het onderzoek is echter niet om een vergelijking tussen beide gemeenten te maken. Daarom valt het te rechtvaardigen om dit verschil mee te nemen.
3.2 Onderzoeksstrategie
Het onderzoek kent een kwalitatieve benadering. Er is voor deze opzet gekozen, omdat het ruimte biedt om tijdens het onderzoek ervaringen van betrokkenen binnen een individuele context te plaatsen en zo ruimte biedt voor interpretatie vanuit de onderzoeker (Bryman, 2012: 399). O m het onderzoek structuur en richting te geven, is gekozen om twee methoden toe te passen. Ten eerste zijn beleidsdocumenten over de Wmo-raad geanalyseerd om een inzicht te geven in de bedoelde opzet van ee n Wmo-raad en het functioneren daarvan. Het analyseren van beleidsdocumenten biedt de mogelijkheid om gestructureerd passages uit documenten te categoriseren (ibidem: 550) en terug te koppelen aan de hand van andere resultaten. Een dergelijke analyse geeft inzichten over de beoogde opzet van een Wmo-raad, de bevoegdheden die een Wmo-raad zijn toegekend en de afspraken die hiermee zijn gemaakt. Met de verzamelde resultaten wordt er vervolgens gekeken in hoeverre de onderzochte Wmo-raden aan de gemeentelijk omschreven taken voldoen.
Daarnaast zijn er semigestructureerde interviews afgenomen met beleidsmedewerkers, gemeenteraadsleden en leden van Wmo-raden. De keuze voor een semigestructureerd interview is gemaakt, omdat het de onderzoeker mogelijkheden biedt om de respondent de ruimte voor een verhaal te geven (ibidem: 471). Door met een onderwerpenlijst te werken heeft de interviewer wel houvast van een aantal onderwerpen dat tijdens het interview naar voren dient te komen. Deze onderwerpen kennen geen rigide chronologische volgorde. De geïnterviewde is hierin leidend en de onderzoeker zal hierin niet sturend optreden, maar er wel zorg voor dragen dat alle onderwerpen worden behandeld. De twee onderzoeksmethoden versterken elkaar in de zin dat de resultaten vanuit de semigestructureerde interviews vergeleken kunnen worden met de analyse van beleidsdocumenten en daarmee eventuele gevolgen voor burgerparticipatie verklaard kunnen worden vanuit beleidsmatige overwegingen.
De selectie van respondenten voor interviews heeft plaatsgevonden door middel van stratified purposive sampling (ibidem: 418). Dit houdt in dat de respondenten in eerste instantie gericht geselecteerd zijn. Bij de selectie is rekening gehouden met de drie verschillende groepen (beleidsmedewerkers, gemeenteraadsleden en leden van Wmo-raden)
die vanuit de deelvragen naar voren zij gekomen. De gerichte selectie waarborgt dat aangeschreven personen over kennis en kunde van het onderzoeksgebied beschikken. Na de eerste selectie van respondenten door middel zijn er vervolgens door middel van snowball sampling (ibidem: 424) verdere potentiële respondenten aangeschreven aan de hand van suggesties die eerdere respondenten hebben aangeleverd. Dit heeft geresulteerd in veertien respondenten. Dertien hiervan zijn binnen de selecteerde gemeenten geworven en éé n binnen de Directie Maatschappelijke Ondersteuning van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. In de gemeente Horst aan de Maas zijn acht personen geïntervie wd en in Zwijndrecht vijf personen. Deze personen zijn verdeeld over drie verschillende categorieën: beleidsmedewerkers, gemeenteraadsleden en leden van Wmo-raden. De verdeling van respondenten over beide gemeenten is als volgt:
Zwijndrecht Horst aan de Maas
Beleidsmedewerkers 3 4
Gemeenteraadsleden X 2
Leden van Wmo-raden 2 2
4. Wettelijke kaders voor burgerparticipatie in de Wmo
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wettelijke veranderingen die zich hebben voorgedaan op het gebied van burgerparticipatie in de Wmo. Ten eerste zal er worden gekeken naar twee relevante wetten, de Wmo 2007 en de Wmo 2015, en welke verschillen er tussen beide bestaan. Vervolgens wordt gekeken naar de wijzigingen die gemeenten Horst aan de Maas en Zwijndrecht hebben doorgevoerd in de omgang met burgerparticipatie in de Wmo. Aan de hand daarvan kan uiteindelijk worden gesteld in welke mate op lokaal niveau invulling is gegeven aan burgerparticipatie na de invoering van de Wmo 2015.
4.1 De Wmo 2007 en Wmo 2015
De invoering van de Wmo 2015 zorgde voor een herijking van de voorwaarden die aan gemeentelijke burgerparticipatie worden gesteld. In de Wmo 2007 was er sprake van zes voorwaarden voor burgerparticipatie en voor de Wmo 2015 is dit ook het geval. Deze voorwaarden verschillen echter van elkaar. In deze paragraaf wordt kort toegelicht wat er in de Wmo 2007 en Wmo 2015 over burgerparticipatie wordt geschreven en welke verschillen er zijn.
De Wmo 2007 beschrijft in artikel 11 en 12 hoe burgerparticipatie op gemeentelijk niveau wordt vormgegeven. Hierin staat dat alle inwoners betrokken moeten worden bij het vormgeven van beleid (§ 2 art. 11 lid 1 Wmo 2007). Naast inwoners moeten ook aanbieders van maatschappelijke ondersteuning die mogelijkheid hebben. Zowel inwoners als aanbieders mogen zelf voorstellen doen voor beleid (§ 2 art. 11 lid 2 Wmo 2007). Om echt te kunnen participeren, moeten inwoners en aanbieders daarvoor alle benodigde informatie van de gemeente krijgen (§ 2 art. 11 lid 3 Wmo 2007). Toch zijn de wensen en behoeften van deze inwoners en aanbieders niet leidend. De gemeente moet bij de beleidsvorming altijd rekening houden met de belangen en behoeften van inwoners die hun mening niet kunnen laten horen (§ 2 art. 11 lid 4 Wmo 2007). Zo probeert de Wmo 2007 een breed draagvlak te creëren onder inwoners van gemeenten. Daarom moet een College van Burgemeester en Wethouders (B&W), voordat ze een beleidsplan aan de gemeenteraad voorleggen, altijd advies vragen aan cliëntenorganisaties (§ 2 art. 12 lid 1 Wmo 2007). Deze organisaties vertegenwoordigen inwoners die gebruik maken van voorzieningen uit de Wmo 2007. Ten slotte moet B&W ook altijd beargumenteren op welke manier zij rekening hebben gehouden met de belangen en behoeften van inwoners die hun mening niet konden laten horen (§ 2 art. 12 lid 2 Wmo 2007).
Met deze zes voorwaarden worden de kaders voor burgerparticipatie binnen de Wmo 2007 geschetst en is voor betrokkenen helder waar zij op kunnen rekenen.
De Wmo 2015 heeft ook zes voorwaarden voor burgerparticipatie, maar deze verschillen sterk van de voorwaarden uit de Wmo 2007. De enige voorwaarde die niet is veranderd, is dat inwoners zelf voorstellen kunnen doen voor beleid (art. 2.1.3 lid 3 sub a Wmo 2015). Daarnaast zijn er vijf nieuwe voorwaarden geïntroduceerd. In de Wmo 2015 wordt nu heel duidelijk gemaakt dat in het proces van burgerparticipatie met inwoners, of hun vertegenwoordigers, wordt gesproken die zelf voorzieningen uit de Wmo 2015 ontvangen (art. 2.1.3 lid 3 Wmo 2015). Het wordt nu mogelijk gemaakt om gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen over beleidsvoorstellen van de gemeente (art. 2.1.3 lid 3 sub b Wmo 2015) en de gemeente moet inwoners ondersteunen om deze adviezen ook effectief uit te kunnen brengen (art. 2.1.3 lid 3 sub c Wmo 2015). Daarnaast moet er een periodiek overleg tussen inwoners en de gemeente zijn (art. 2.1.3 lid 3 sub d Wmo 2015), mogen inwoners zelf onderwerpen voor dit overleg aandragen (art. 2.1.3 lid 3 sub e Wmo 2015) krijgen zij vanuit de gemeente alle informatie die nodig is om aan dit overleg deel te neme n (art. 2.1.3 lid 3 sub f Wmo 2015).
Alle verschillen tussen de Wmo 2007 en Wmo 2015 staan in de onderstaande tabel weergeven. In het groen staan de voorwaarden van de Wmo 2015 die nieuw zijn ten opzichte van de Wmo 2007:
Wmo 2007 (art. 11 en 12) Wmo 2015 (art. 2.1.3 lid 4)
Betrokkenen = ingezetenen en belanghebbende natuurlijke en rechtspersonen
Betrokkenen = ingezetenen (in ieder geval cliënten en hun vertegenwoordigers)
1. Betrokkenen hebben een stem in de voorbereiding van het beleid;
1. Betrokkenen worden in de gelegenheid gesteld voorstellen voor het beleid te doen; 2. Betrokkenen vroegtijdig de gelegenheid
bieden om zelfstandig voorstellen voor beleid te doen;
2. Betrokkenen worden vroegtijdig in staat gesteld om gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen over de besluitvorming van beleid;
3. De gemeente verschaft de informatie die betrokkenen nodig hebben om bovenstaande punten uit te voeren;
3. Betrokkenen krijgen vanuit de gemeente ondersteuning om hun rol effectief in te vullen;
4. De gemeente houdt rekening met de belangen en behoeften van niet-gehoorde inwoners;
4. Betrokkenen mogen deelnamen aan een ‘periodiek overleg’;
5. De gemeente vraagt voor het vaststellen van een verordening advies aan representatieve organisaties;
5. Betrokkenen mogen onderwerpen voor het ‘periodiek overleg’ aandragen;
6. De gemeente informeert de gemeenteraad over de manier waarop zij rekening hebben gehouden met de belangen en behoeften van niet-gehoorde inwoners.
6. Betrokkenen krijgen de benodigde informatie op om een adequate manier deel te nemen aan het ‘periodiek overleg’.
Tabel 2: Voorwaarden voor burgerparticipatie, zoals vermeld in de Wmo 2007 en Wmo 2015
Vanuit de tabel wordt zichtbaar dat de in 2007 gestelde voorwaarden grotendeels zijn vervangen. De meest in het oog springende voorwaarde is de derde van 2015: het bieden van ondersteuning aan betrokkenen om hun rol effectief in te kunnen vullen. Hiermee wordt B&W verplicht om ervoor te zorgen dat burgerparticipatie effectief wordt. Daarnaast wordt er nu gesproken over een ‘periodiek overleg’, waar betrokk enen aan deelnemen, onderwerpen voor kunnen aandragen en voldoende informatie over krijgen. Burgerparticipatie, zoals vormgegeven in de Wmo 2015, wordt daarmee specifieker dan voorheen. Er is immers sprake van daadwerkelijke ondersteuning en daarnaast moet er regelmatig een overleg plaatsvinden waarin het gevoerde beleid ter sprake komt. Daarmee krijgen betrokkenen ook een podium om te participeren. Tegelijk verdwijnt er ook een bijzondere voorwaarde. De belangen en behoeften van niet-gehoorde inwoners hoeven niet meer uitdrukkelijk meegenomen te worden. Hier was in de Wmo 2007 nog wel sprake van (art. 11 lid 4 Wmo 2007). Daarmee kan gezegd worden dat de kaders voor participatie intensiever, maar ook exclusiever zijn geworden.
4.2 Horst aan de Maas
De gemeente Horst aan de Maas beschikt over drie documenten die gaan over burgerparticipatie. Dit zijn de ‘verordening voorzieningen Wet maatschappelijke ondersteuning’ uit 2013 (verordening 2013), ‘verordening maatschappelijke ondersteuning’ uit 2015 (verordening 2015) en ‘verordening cliëntenparticipatie Wmo, Wwb, Wsw en Wij’ uit 2011 (verordening cliëntenparticipatie). Deze drie verordeningen bevatten artikelen die ingaan op burgerparticipatie.
