Schipperen tussen nationale belangen en Europese integratie
De Duitse invloed op de totstandkoming van het Europese asielbeleid van 1990 tot 2017 Hannah van der Bles Studentnummer: 10156089 E-mail: hannahvanderbles@gmail.com MA-scriptie Universiteit van Amsterdam, Graduate school of Humanities Master Duitslandstudies Scriptiebegeleider: prof. dr. A.J.J. Nijhuis Tweede lezer: dr. H.J. Jürgens Datum: 5 oktober 2017Inhoudsopgave Lijst van afkortingen 3 Inleiding 4 1. De fundamenten van het Gemeenschappelijk Europees asielbeleid 9 1.1 Het juridische kader 9 1.2 Een groeiende noodzaak tot samenwerking 12 1.3 Het Verdrag van Maastricht 14 1.4 Het Verdrag van Amsterdam 17 1.5 Conclusie 20 2. Het Tampere-programma (1999-2004) 22 2.1 Van Amsterdam naar Tampere 23 2.2 De Raad van Tampere 26 2.3 De richtlijnen 28 2.4 Het Verdrag van Nice en Dublin-II 33 2.5 Conclusie 35 3. Het Haagse programma (2004-2009) 37 3.1 Doelstellingen van het Haagse programma 37 3.2 Externalisering van de vluchtelingenkwestie 39 3.3 Een verschuiving naar een veiligheidgeoriënteerd beleid 43 3.4 De toekomst van het GEAS 49 3.5 Conclusie 53 4. Het Stockholm-programma (2010-2014) en de vluchtelingencrisis 55 4.1 Het Stockholm-programma en de herziene richtlijnen 55 4.2 Een toenemende druk op het GEAS 59 4.3 De vluchtelingencrisis vanaf 2015 62 4.4 Conclusie 66 Conclusie 67 Literatuurlijst 72
Lijst van afkortingen AA Auswärtiges Amt (Duitse ministerie van Buitenlandse Zaken) AfD Alternative für Deutschland BAMF Bundesamt für Migration und Flüchtlinge CDU Christlich Demokratische Union CSU Christlich-Soziale Union COREPER Comité van Permanente Vertegenwoordigers bij de Europese Unie EASO European Asylum Support Office EC Europese Commissie EG Europese Gemeenschap EP Europees Parlement Eurodac European Dactyloscopy (database van vingerafdrukken) EVP Europees Vluchtelingenfonds FDP Freie Demokratische Partei GBVB Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid GEAS Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel IGC Intergouvernementele Conferentie IRO International Refugee Organisation JBZ Justitie en Binnenlandse Zaken QMV Quality Majority Voting RPP Regionaal Beschermingsprogramma SIS Schengen Information System SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands SWP Stiftung Wissenschaft und Politik UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees VEU Verdrag betreffende de Europese Unie VwEU Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie VIS Visa Information System
Inleiding De Europese Unie (EU) zag het aantal vluchtelingen dat door conflicten en armoede in het Midden-Oosten, Afrika en Centraal-Azië op zoek ging naar een veilig onderkomen, de laatste jaren gestaag stijgen. In 2015 escaleerde de situatie zowel in politiek als humanitair opzicht. Ruim 1,2 miljoen asielzoekers deden een asielaanvraag in de EU, meer dan een verdubbeling vergeleken met 2014. Van deze asielzoekers deden ongeveer 442.000 mensen een asielaanvraag in Duitsland.1 Het aantal vluchtelingen lag nog veel hoger: 890.000 vluchtelingen kwamen uiteindelijk in 2015 in Duitsland aan. Maar het Duitse Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) wist niet alle asielaanvragen in hetzelfde jaar al te verwerken.2 De Europese vluchtelingencrisis maakte in 2015 zichtbaar dat het Europese asielbeleid, dat sinds de jaren negentig was ontwikkeld, onvoldoende functioneerde. Bondskanselier Angela Merkel besloot in de nazomer van 2015 duizenden vluchtelingen die in Hongarije gestrand waren, naar Duitsland te laten komen om een humanitaire ramp te voorkomen. Ook sprak zij in augustus 2015 de historische woorden ‘wir schaffen das’, waarmee zij aangaf dat Duitsland verantwoordelijkheid nam en de opvang van asielzoekers aankon. Dit gaf Duitsland het imago van een morele autoriteit in de wereld.3 Maar Merkels handelen had volgens critici ook een aanzuigende werking: in het najaar van 2015 zouden nog veel meer vluchtelingen de tocht over de Middellandse Zee richting het Europese continent wagen, met name richting Duitsland. Angela Merkel deed een beroep op de andere Europese lidstaten en sprak zich uit voor een herverdeling van vluchtelingen om de Zuid-Europese landen tegemoet te komen.4 Deze roep om solidariteit kwam in een periode waarin de humanitaire en de politieke druk om tot een Europese oplossing te komen erg hoog was opgelopen. Merkels verzoek tot solidariteit roept de vraag op in hoeverre Duitsland ook in de jaren daarvoor al leidend was in de totstandkoming van en het streven naar een Europees asielbeleid. Zocht het land naar Europese, of juist naar nationale oplossingen?
1 Eurostat Press Office, ‘Asylum in the EU member states. Record number of over 1,2 million first time asylum seekers in 2015’, 4 maart 2016, http://ec.europa.eu/eurostat/documents /2995521/7203832/3-04032016-AP-EN.pdf/, geraadpleegd op 10 mei 2017. 2 ‘2015 kamen 890.000 Flüchtlinge nach Deutschland’, Der Spiegel, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/fluechtlinge-2015-kamen-890-000-schutzsuchende-nach-deutschland-a-1114739.html, geraadpleegd op 7 mei 2017. 3 Kathleen Schuster, ‘How the world sees Germany a year into the refugee crisis’, Deutsche Welle, 23 augustus 2016, http://www.dw.com/en/how-the-world-sees-germany-a-year-into-the-refugee-crisis/a-19486079 geraadpleegd op 8 mei 2017. 4 ‘Merkel fordert EU-Solidarität in Migrationspolitik’, Deutsche Welle, 3 april 2017, http://www.dw.com/de/merkel-fordert-eu-solidarit%C3%A4t-in-migrationspolitik/a-38271395, geraadpleegd op 2 mei 2017.
In deze scriptie zal worden onderzocht op welke manier Duitsland gestalte heeft gegeven aan een gemeenschappelijk Europees asielbeleid van 1990 tot 2017. De jaren negentig zullen hierbij vooral als startpunt worden genomen: in dit decennium werd de kwestie van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid hoogst relevant. Het Verdrag van Schengen vergrootte namelijk de noodzaak tot Europese samenwerking: met de opheffing van grenscontroles drong zich de vraag op hoe de EU haar interne veiligheid vorm wilde geven en hoe zij haar buitengrenzen kon bewaken. De totstandkoming van één Europese ruimte leidde daarnaast tot de vraag welk land verantwoordelijk was voor de asielprocedure. De Dublinverordening gaf een antwoord op de laatste kwestie en legde vast dat een vluchteling een asielaanvraag kon indienen in het land waar diegene als eerste Europees grondgebied betrad. De eerste stappen in de ontwikkeling van een Europees asielbeleid werden nagenoeg tegelijkertijd met de Duitse eenwording in 1990 gezet. Deze gebeurtenis bracht een wetenschappelijke discussie op gang over de vraag of de aard van het Duitse buitenlandse beleid in de EU en de wereld door de eenwording zou veranderen. West-Duitsland was na de Tweede Wereldoorlog ingebed in internationale verbanden als de Europese Gemeenschap en de NAVO. De Duitse buitenlandse politiek had zich daarna gericht op het versterken van deze verbanden.5 Tijdens de eenwording speelde de ‘Duitse kwestie’ weer op: wat zou een groot, verenigd Duitsland in het midden van Europa betekenen voor de internationale orde? Zou Duitsland vasthouden aan zijn rol van ‘motor’ achter de Europese integratie? Deze vraag had ook betrekking op de rol van Duitsland in de ontwikkeling van het Europese asielbeleid. Zou de door de eenwording toegenomen macht van Duitsland ervoor zorgen dat Duitsland zijn eigen belangen scherper in het vizier hield, of bleef verdere Europese integratie zijn belangrijkste prioriteit? Twee stromingen binnen de internationale betrekkingen hebben uiteenlopende visies op de mogelijke verandering van het Duitse buitenlandse beleid na de eenwording en het einde van de Koude Oorlog: het realisme en het constructivisme. Het realisme benadrukt dat staten op het internationale toneel handelen vanuit hun eigen nationale belangen. De voorwaarden waarop staten macht uitoefenen, zijn aan verandering onderhevig. Dit was het geval met de Duitse eenwording: Duitsland kreeg zijn volledige soevereiniteit terug en werd plotsklaps een groot land met een centrale positie in Europa.6 Op basis van de nieuwe voorwaarden waarop het herenigde Duitsland macht kon uitoefenen voorspelden verschillende academici in de jaren negentig een uitbreiding van de Duitse macht. Zo voorzag de politicoloog John Mearsheimer in 1990 grote wijzigingen in het Duitse buitenlandse- en veiligheidsbeleid na het wegvallen van het
5 Karl Kaiser, Das vereinigte Deutschland in der internationalen Politik’, in: Karl Kaiser, Hanns W. Maull (red.), Deutschlands neue Aussenpolitik. Band 1: Grundlagen (München, 1997) 2. 6 Gunther Hellmann, e.a., ‘De-Europeanization by default? Germany’s EU Policy in Defense and Asylum’, Foreign Policy Analysis 1 (2005) 144-145.
bipolaire systeem van de Koude Oorlog, dat voor stabiliteit in Europa had gezorgd. Duitsland zou zich na de eenwording onafhankelijker gaan opstellen ten opzichte van de EU en een nieuwe oorlog in Europa was volgens Mearsheimer niet ondenkbaar.7 De politicologe Anne-Marie Le Gloannec stelt juist dat de Duitse macht na de hereniging afnam. Vooral op monetair gebied kon Duitsland voor de eenwording als semi-hegemonie over Europa heersen, aldus Le Gloannec. Deze machtspositie verloor Duitsland paradoxaal genoeg met de oprichting van de Europese Economische en Monetaire Unie (EMU), dat bij het Verdrag van Maastricht in 1992 tot stand kwam. Het gaf daarmee zijn sterke D-mark op voor de euro. Duitsland stemde in met de EMU om de Fransen tegemoet te komen. Frankrijk steunde op zijn beurt de Duitse eenwording.8 Constructivisten in dit debat zijn van mening dat, in tegenstelling tot de machtspolitiek die bij het realisme een rol speelt, juist het wereld- en het zelfbeeld van politici en bevolking van invloed zijn op het buitenlandse beleid van een land.9 Deze stroming legt de nadruk op continuïteit binnen het Duitse buitenlandse beleid na de Duitse eenwording, met name in het Europese beleid. Het Duitse handelen in Europa liet zich niet leiden door zijn (toegenomen) macht, maar door de heersende normen. Constructivisten verklaren dit vanuit de sterke geëuropeaniseerde identiteit van Duitsland.10 De Duitse politicoloog Karl Kaiser zag de eerdere West-Duitse politiek, die zich had gericht op Europese integratie en wereldwijde economische en politieke samenwerking, als basis voor de buitenlandse politiek van het verenigde Duitsland. Deze beleidsoriëntatie was volgens Kaiser diep verankerd in het gedachtegoed van de Duitse politieke partijen, waardoor grote veranderingen na de eenwording onwaarschijnlijk waren.11 De politicoloog Hanns W. Maull ontwikkelde bovendien het concept van de Zivilmacht. Met deze Zivilmacht als pijler van het buitenlandse beleid zou Duitsland trachten de politiek en in het bijzonder de internationale betrekkingen te ‘civiliseren’. Dit idee vond zijn oorsprong in de stichting van West-Duitsland en het vertrouwen dat het land bij zijn bondgenoten moest terugwinnen na de Tweede Wereldoorlog. West-Duitsland stond sceptisch tegenover het oplossen van conflicten met militair geweld. In plaats daarvan richtte het land zich op
7 John J. Mearsheimer, ‘Back to the future. Instability in Europe after the Cold War’, International Security 1 (1990). 8 Anne-Marie Le Gloannec, ‘Germany’s power and the weakening of states in a globalised world: deconstructing a paradox’, German Politics 1 (2001) 121. 9 Ian Hurd, ‘Constructivism’, in Christian Reus-Smit en Duncan Snidal (red), The Oxford Handbook of International Relations (Oxford: Oxford University Press, 2008) 15. 10 Hellmann, ‘De-Europeanization by default?’, 144 en Henning Boekle e.a., ‘Norms and foreign policy: Constructivist foreign policy theory’, Tübinger Arbeitspapiere zur Internationalen Politik und Friedensforschung 34a (1999). 11 Kaiser, Das vereinigte Deutschland in der internationalen Politik’, 10-11.
economische groei, democratisering en maatschappelijke welvaart. Volgens Maull werkt deze basisoriëntatie tot op heden door in het Duitse buitenlandse beleid.12 De vraag van continuïteit of verandering in de Duitse buitenlandse politiek is ook op het gebied van asielbeleid relevant: in welke mate zette Duitsland in op verdere Europese integratie van dit beleidsterrein? En in hoeverre liet het zich leiden door nationale belangen? Het Duitse Europese asielbeleid komt op deelstaat-, Bonds- en Europees niveau tot stand. Omdat het asiel- en migratiebeleid grotendeels onder de pijler van Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) valt, heeft deze beleidstak een grote stempel gedrukt op de totstandkoming van het Europese asielbeleid. Nauw verbonden met de asielkwestie is de vraag wie een staat toelaat op zijn grondgebied. Dit is traditioneel gezien een nationale aangelegenheid, waardoor de lidstaten over het algemeen voorzichtig zijn met het overdragen van soevereiniteit naar de Europese instituties.13 Hierdoor ontstaat een spanningsveld tussen de zogenaamde soevereiniteitsreflex en het streven naar verdere Europese integratie.14 Dit spanningsveld geldt met name voor de samenwerking op het gebied van justitie, Binnenlandse Zaken, migratie en asiel. Dit onderzoek zal zich nadrukkelijk richten op de ontwikkeling van de Europese asielpolitiek en de Duitse invloed op dit beleid. Het gaat hierbij om de manier waarop de EU omging en omgaat met vluchtelingen die een asielaanvraag doen in de EU. Migratie in bredere zin, zoals mensen die op andere manieren dan via een asielaanvraag in de EU komen te wonen, of migratie binnen de EU, blijft in dit onderzoek buiten beschouwing. Onder vluchtelingen worden mensen verstaan die ofwel recht hebben op een vluchtelingenstatus onder het Geneefse Vluchtelingenverdrag van 1951, ofwel recht hebben op subsidiaire of tijdelijke bescherming. Deze bescherming geldt wanneer er een reële kans is, dat iemand in zijn of haar herkomstland ernstige schade zal oplopen, bijvoorbeeld door de dreiging van doodstraf, foltering of een gewapend conflict.15 Het onderzoek is chronologisch opgebouwd. De Duitse visie op het streven naar meer Europese integratie op het gebied van asielbeleid in de jaren negentig is in de literatuur al veelvuldig omschreven. In het eerste hoofdstuk zal daarom vanuit de bestaande literatuur een kader worden geschapen waarbinnen de ontwikkelingen in de jaren negentig worden geanalyseerd. Met de jaren negentig als basis zal ik in het tweede hoofdstuk de Duitse invloed op
12 Hanns W. Maull, ‘Deutsche Außenpolitik. Verantwortung und Macht’, Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik (2015) 214-215. 13 Franziska Doebler-Hagedorn, The state at its borders. Germany and the Schengen negotiations (Londen, 2003) 13. 14 Andreas Hofmann, Wolfgang Wessels, ‘Der Vertrag von Lissabon – Eine Tragfähige und abschliessende Antwort auf konstitutionelle Grundfragen?’, Integration 1 (2008) 6. 15Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, ‘Schutzformen’, (zonder datum), http://www.bamf.de/DE/Fluechtlingsschutz/AblaufAsylv/Schutzformen/schutzformen-node.html, geraadpleegd op 23 april 2017.
het Europese Tampere-programma (2000-2004) onderzoeken. Daarna staat het Haagse programma (2005-2009) centraal. Het vierde hoofdstuk gaat in op de jaren 2010 tot 2017. In deze periode besloot de Europese Raad tot het programma van Stockholm en liep de druk op het Europese asielsysteem op. Ook de Duitse rol in de recente vluchtelingencrisis komt in dit hoofdstuk aan de orde. De Duitse visie op een Europees asielbeleid zal worden onderzocht aan de hand van secundaire literatuur, regeringsverklaringen en persmededelingen van de Bondsregering, Bondsdagdebatten en de besluiten van de Europese Raad, de Europese Commissie en het Europees Parlement. Omdat de meeste archieven op Bonds- en Europees niveau pas na 30 jaar openbaar zijn, is dit onderzoek gebaseerd op openbare bronnen.
1. De fundamenten van het Gemeenschappelijk Europees asielbeleid ‘Unser Ziel ist das Europa ohne Grenzen. Wir treten für weitere Fortschritte bei der Abschaffung der Grenzkontrollen ein und werden hierfür auch unsere Präsidentschaft im Rahmen der Schengener Übereinkommen nutzen. Der Wegfall der Grenzkontrollen bringt aber viele neue Herausforderungen im Bereich der inneren Sicherheit. Wir brauchen in Europa zwingend, und zwar bald, eine gemeinsame Politik in Kernbereichen des polizeilichen und justizpolitischen Handelns. Vordringlich sind insbesondere: eine gemeinsame europäische Asyl- und Einwanderungspolitik,’16 sprak Bondskanselier Helmut Kohl op 30 januari 1991 voor de Duitse Bondsdag. Hij benadrukte in zijn regeringsverklaring de noodzaak dat er, door het wegvallen van de interne Europese grenscontroles vanwege het Verdrag van Schengen, snel een gemeenschappelijke Europese asiel- en migratiepolitiek moest komen. Verdere Europese integratie was aan het begin van de jaren negentig een van de speerpunten van het Duitse buitenlandse beleid. In dit decennium werd het fundament gelegd voor Europese samenwerking op het gebied van asiel en migratie. In dit hoofdstuk wordt onderzocht op welke manier Duitsland de overheveling van bevoegdheden op het gebied van asiel en migratie naar het Europese niveau aanspoorde of juist afremde. In de eerste plaats wordt een juridisch kader geschetst, waarin de internationale en nationale verplichting tot het verlenen van asiel wordt uitgelegd. Vervolgens komen het Verdrag van Schengen, de Dublin-conventie, het Verdrag van Maastricht en het Verdrag van Amsterdam aan bod. 1.1 Het juridische kader Het asielbeleid dat de Europese lidstaten op nationaal en uiteindelijk op Europees niveau voerden, komt voort uit een reeks verdragen die zij na de Tweede Wereldoorlog hadden ondertekend. De internationale verplichting om vluchtelingen bescherming te bieden kan worden teruggevoerd naar de VN-verklaring van de Rechten van de Mens uit 1948 en het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ook wel het Vluchtelingenverdrag van Genève, uit 1951. Het laatste verdrag werd in 1967 aangevuld met het Protocol van New York. Ook werd de International Refugee Organisation (IRO), later de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen (UNHCR), opgericht. Deze verdragen en de statuten van UNHCR werden de pijlers waarop de
16 Helmut Kohl, Regierungserklärung zur 12. Wahlperiode des deutschen Bundestages, 30 januari 1991, http://www.helmut-kohl-kas.de/index.php?menu_sel=17&menu_sel2=&menu_sel3=&menu_sel4=&msg=1386/, geraadpleegd op 10 mei 2017.
lidstaten die deze ondertekend hadden, hun asielbeleid baseerden. Problematisch was, en is, echter dat de interpretatie en implementatie van deze verdragen bij de staten ligt: uit het ondertekenen van de verdragen volgt dus niet noodzakerlijkerwijs een geharmoniseerd asielbeleid met dezelfde voorwaarden voor asielprocedures.17 Het Geneefse Vluchtelingenverdrag legde in 1951 de erkenning van de vluchtelingenstatus vast. Artikel 1 van het verdrag definieerde wie in aanmerking kwam voor de status. Mensen die hun land waren ontvlucht en niet naar hun herkomstland terug konden of wilden gaan vanwege angst voor vervolging op basis van ras, religie, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde groep, konden aanspraak maken op asiel in een ander land. De toetsing van deze elementen was geheel de verantwoordelijkheid van de lidstaten en de interpretatie verschilde dan ook in grote mate.18 In 1967 werd het Protocol van New York overtekend, dat officieel als amendement op de Geneefse conventie werd gezien, maar in de praktijk een geheel onafhankelijk juridisch instrument werd. Veel landen hadden bijvoorbeeld wel het Protocol ondertekend, maar niet de conventie. De belangrijkste aanpassing was dat eerdere geografische beperkingen en tijdsbepalingen van het eerste verdrag werden geschrapt. In eerste instantie gold het verdrag namelijk alleen voor Europese vluchtelingen die ten gevolge van de gebeurtenissen vóór 1951 waren gevlucht.19 Behalve op internationaal niveau, is het recht op asiel in Duitsland op nationaal niveau vastgelegd in de Duitse grondwet van 1949. In artikel 16 van de grondwet is opgenomen dat alle personen die om politieke redenen worden vervolgd recht op asiel hebben. Deze als ruimhartig beoordeelde definitie was het gevolg van de in 1949 nog zeer verse geschiedenis van het naziregime. Door iedereen die om politieke redenen vervolgd werd asiel te bieden, kon de uitvoerende macht (in dit geval de grenspolitie) niet zomaar mensen de toegang tot het grondgebied weigeren.20 In de jaren zeventig en tachtig ontstond in West-Duitsland een publiek debat over artikel 16 en de daarop gebaseerde Duitse asielwetgeving, die volgens sommigen te ruimhartig was. Er gingen stemmen op voor strengere regelgeving rondom het Duitse asielbeleid. Een veelgehoorde opvatting was dat vluchtelingen het Duitse asielsysteem misbruikten. In het publieke debat werden vluchtelingen vaak als frauduleus neergezet; velen zouden Wirtschaftsflüchtlinge zijn die de sociale zekerheid belastten. In de jaren tachtig leidde deze discussie, vooral onder invloed van de toename van vluchtelingen uit niet-Europese landen, tot een restrictiever beleid. Zo
17 Ingrid Boccardi, Europe and Refugees. Towards an EU Asylum Policy (Den Haag, 2002) 1-4. 18 Boccardi, Europe and Refugees, 3, 4. 19 Ibidem, 15. 20 Wolfgang Bosswick, ‘Development of Asylum policy in Germany’, Journal of refugee studies 1 (2000) 43-46.
verlaagde de Bondsregering de uitkeringen voor vluchtelingen en bevorderde het uitzettingen.21 Maar artikel 16 bleef onaangetast. Later, rond 1990, zou de kritiek op deze grondwetsbepaling zowel vanuit de politiek als vanuit de bevolking toenemen onder druk van het toenemende aantal vluchtelingen. Deze groep groeide door vluchtelingen uit Oost-Europa en Rusland, ook wel bekend als de Russlanddeutschen, en met name door de oorlog in Joegoslavië, met een piek van 438.191 asielaanvragen in 1992.22 De druk op de verantwoordelijke instanties en spanningen tussen de lokale bevolking en asielzoekers namen door deze stijging toe. Een grondwetswijziging van artikel 16, waarin een restrictievere regelgeving werd vastgelegd, zou uiteindelijk in 1993 als gevolg van dit hernieuwde publieke debat over de toename van het aantal vluchtelingen alsnog worden doorgevoerd. In dit asielcompromis tussen de conservatieve regering en de sociaaldemocratische oppositie kwam het principe van Sichere Drittstaaten tot stand. Hierin hadden mensen die via een veilig derde land naar Duitsland waren gereisd, geen recht meer op asiel. Ook mensen die de nationaliteit hadden van een veilig land konden niet meer op bescherming rekenen. De lijst van veilige landen werd met toestemming van de Bondsraad samengesteld.23 Volgens de politicologen Arne Niemann en Dorothee Lauter gebruikten de CDU/CSU het Schengen- en het Dublinakkoord om het wijzigen van de grondwet als indirect gevolg van deze nieuwe Europese afspraken uit te leggen. De partijen argumenteerden dat Duitsland zonder grondwetswijziging niet geheel mee kon doen aan de Europese ruimte zonder grenscontroles. Onder de toenmalige grondwet had elke politiek vervolgde recht op asiel in Duitsland. Het zou daarmee niet gerechtvaardigd zijn om deze vluchtelingen naar een ander Europees- of derde land over te brengen. Duitsland zou dan niet kunnen profiteren van een Europees herverdelingssysteem. Het toenmalige Bondsdaglid Wolfgang Schäuble dreigde zelfs op te roepen tot het niet ratificeren van het Schengenverdrag wanneer de andere Duitse partijen niet instemden met het wijzigen van Artikel 16. Door deze ‘Europese kaart’ te spelen, wist de CDU/CSU het Duitse politieke debat succesvol te beïnvloeden. De regeringspartij presenteerde de grondwetswijziging als onderdeel van Europese integratie, waardoor het uiteindelijk op steun van de meeste Duitse partijen kon rekenen.24
21 Bosswick, ‘Development of Asylum policy in Germany’, 45-46. 22 Pascal Krimmer, Demographie, Erwerbsbeteiligung, Steuerreformen und Steueraufkommen. Langfristige auswirkungen von Steuerreformen (Freiburg, 2007) 11 en Bosswick, ‘Development of Asylum policy in Germany’, 46-49. 23 Bosswick, ‘Development of Asylum policy in Germany’, 46-49. 24 Arne Niemann, Dorothee Lauter, ‘Playing two-level games in Berlin and Brussels’, in: Petra Bendel e.a. (red), The Europeanization of Control. Venues and Outcomes of EU Justice and Home Affairs Cooperation (Berlijn, 2011) 146-147.
1.2 Een groeiende noodzaak tot samenwerking Niet alleen op nationaal niveau speelde de discussie rondom het asielbeleid. Ook op Europees niveau groeide de noodzaak tot samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken, waartoe het thema asiel en migratie behoorde. Twee ontwikkelingen in de jaren tachtig leidden volgens Ingrid Boccardi tot de urgentie van een Europees asielbeleid. Een van deze ontwikkelingen was de afbrokkeling van het communistische systeem en politieke instabiliteit in de Oost-Europese landen, die zorgde voor de eerder genoemde toename van het aantal vluchtelingen uit Oost-Europa en de Balkan. Ook maakten de verbeterde communicatie- en transportmiddelen dat vluchtelingen makkelijker hun weg vonden naar Europa.25 Bovendien bleek het aantal asielaanvragen onevenredig verdeeld over de lidstaten. Duitsland ontving volgens cijfers van UNHCR tussen 1985 en 1989 bijna 50% van alle asielaanvragen. De meeste aanvragen in Duitsland kwamen van burgers uit Polen, Turkije, Iran en Joegoslavië.26 De politicoloog Gunther Hellmann stelt dat het juist vanwege deze onevenredige verdeling in het nationale belang van Duitsland was om aan te sturen op een Europese vergemeenschappelijking van het asiel- en migratiebeleid.27 Niet alleen het groeiende aantal vluchtelingen, maar ook het wegvallen van de grenscontroles tussen de Europese lidstaten was een aanleiding voor meer Europese JBZ-samenwerking. Het afschaffen van de interne grenscontroles werd voor het eerst op de agenda gezet door Helmut Kohl tijdens een ontmoeting met de Franse President François Mitterrand in 1984. Dit leidde tot het Akkoord van Saarbrücken tussen Duitsland en Frankrijk, dat het vrije verkeer van personen tussen de twee landen mogelijk maakte. Dit akkoord diende als voorbeeld voor het Verdrag van Schengen uit 1985. Hierin spraken de Benelux, Duitsland en Frankrijk af dat de grenscontroles tussen de landen stapsgewijs zouden worden afgeschaft.28 Ook de Europese Akte uit 1986 zwengelde de Europese JBZ-samenwerking aan. De Akte stelde een ad hoc werkgroep op het gebied van immigratie in. Deze groep onderzocht de consequenties van vrij verkeer binnen de EU en coördineerde het asielbeleid van de lidstaten op Europees niveau. Ook kwamen de ministers van Binnenlandse Zaken elke zes maanden bijeen.29 Deze samenwerking bleef buiten de Gemeenschapsstructuren, maar toch betekenden de bijeenkomsten een aanzet voor een beginnende Europese JBZ-samenwerking.
25 Boccardi, Europe and Refugees, 27-28. 26 UNHCR, Asylum applications in industrialized countries 1980-1999 (Geneve, 2001) 26, 32. 27 Hellmann, ‘De-Europeanization by default?’, 151. 28 Andreas Pudlat, Schengen. Zur Manifestation von Grenze und Grenzschutz in Europa (Hildesheim, 2013) 170-171. 29 Doebler-Hagedorn, The state at its borders, 99.
Het Verdrag van Schengen van 1985 leidde tot nieuwe vragen over de interne veiligheid van het Schengengebied. Immers, zonder interne grenscontroles nam het belang van de buitengrenzen toe om de gezamenlijke veiligheid te kunnen garanderen.30 Het Verdrag kreeg daarom in 1990 een vervolg in de vorm van de Schengenconventie. Hierin presenteerden de delegaties een groot aantal maatregelen ter compensatie van het wegvallen van de interne grenzen. Het ging hierbij bijvoorbeeld om gemeenschappelijke visa, controles aan de buitengrenzen, politie- en juridische samenwerking, een centrale databank en bepalingen omtrent de verantwoordelijkheid van landen voor asielprocedures.31 De Duitse invloed in de Schengenonderhandelingen was volgens Franziska Doebler-Hagedorn, die de Duitse rol hierin onderzocht, groot. Dit kwam niet alleen door de belangrijke stem van Duitsland binnen de Europese Gemeenschap in het algemeen, maar ook door de expertise van de betrokken ambtenaren en een coherente strategie. De inzet van Duitsland was met name het ontwikkelen van compenserende maatregelen die nodig waren wanneer de interne grenzen zouden worden opgeschort. De Duitse delegatie zag deze maatregelen vooral vanuit veiligheidsoogpunt: zowel de Bondsdagcommissie voor Binnenlandse Zaken als de deelstaatministers van Binnenlandse Zaken droegen de onderhandelaars op om zorg te dragen voor maatregelen die de Europese buitengrenzen zouden beschermen. Andere politieke gremia zagen het liefst zo snel mogelijk de interne grenscontroles wegvallen, zodat burgers zonder belemmeringen door Europa konden reizen. Maar ondanks deze druk vanuit de politiek bleef veiligheid de eerste prioriteit van de Duitse delegatie.32 Opvallend was dat hoofdstuk 7 van het Schengenakkoord in precies hetzelfde voorzag als de Dublinverordening, die vier dagen vóór het Schengenakkoord werd ondertekend. Op het moment dat Dublin in 1997 in werking trad, zou hoofdstuk 7 van het Schengenakkoord daarom niet meer van toepassing zijn.33 De Dublinverordening gaf antwoord op de vraag welk land verantwoordelijk was voor een asielaanvraag. De Europese lidstaten besloten dat het land waar een asielzoeker als eerste het Europese grondgebied betrad, verantwoordelijk was voor de asielprocedure. Wanneer een asielzoeker op eigen gelegenheid naar een ander Europees land reisde, zou hij of zij moeten worden teruggestuurd naar het eerst betreden land. Het besluit van het ene land werd door andere landen gerespecteerd; een asielzoeker kon kortom niet in meerdere landen een asielaanvraag doen.34
30 Eiko Thielemann, Carolyn Armstrong, ‘Understanding European asylum cooperation under the Schengen/Dublin system: a public goods framework’, European Security 2 (2013) 149. 31 Boccardi, Europe and Refugees, 36-37. 32 Doebler-Hagedorn, The state at its borders, 285-286, 293. 33 Boccardi, Europe and Refugees, 34, 54. 34 Thielemann, ‘Understanding European asylum cooperation’, 149.
1.3 Het Verdrag van Maastricht Europese samenwerking op het gebied van asiel vond vóór het Verdrag van Maastricht alleen informeel en intergouvernementeel plaats in het kader van de Europese Politieke Samenwerking. Met het tekenen van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) in Maastricht op 7 februari 1992 werd deze samenwerking ook geïnstitutionaliseerd.35 In het Verdrag combineerden de lidstaten intergouvernementele en communautaire samenwerkingsvormen aan de hand van drie pijlers. De eerste communautaire pijler was die van de Europese Gemeenschappen (EG). In de tweede pijler werd het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB) ondergebracht. De lidstaten creëerden een derde pijler voor de JBZ-samenwerking, waaronder asiel en migratie viel. Alleen het visabeleid voor derde landen kwam in de eerste pijler terecht. Hierdoor ontstond een gemengd model van intergouvernementele en communautaire regelingen, waarbij het zwaartepunt bij de eerste lag.36 De meeste delegaties waren het tijdens de onderhandelingen in de aanloop naar het Verdrag van Maastricht eens over het belang van Europese samenwerking op het gebied van asielbeleid, omdat zij het als essentiële consequentie zagen van een Europa zonder interne grenscontroles. Toch zagen veel lidstaten migratie en asiel ook als een voornamelijk nationale aangelegenheid, gezien de politieke gevoeligheid van het onderwerp.37 De Duitse delegatie kwam in eerste instantie met een voorstel om een groot aantal bevoegdheden op het gebied van asiel en migratie naar de EG-pijler over te hevelen. De Gemeenschap zou zich volgens Duitsland moeten buigen over de harmonisatie van vluchtelingenbeleid. Dit voorstel ging de andere lidstaten echter een stap te ver.38 Hellmann concludeert dat een Europeanisering van het asielbeleid in het nationale belang van Duitsland was omdat het daarmee een Europese, in plaats van een nationale zaak werd. Op die manier kon de Duitse regering volgens Hellmann een restrictiever nationaal beleid voeren met een verwijzing naar Europese verplichtingen. Deze dienden kortom als excuus: Kohl kon immers stellen dat een strenger beleid door de EU werden opgelegd, zoals ook gebeurde bij de grondwetswijziging.39 Uiteindelijk bleek intergouvernementele JBZ-samenwerking de voorkeur van de meeste lidstaten te hebben. De bevoegdheden werden daarom voornamelijk ondergebracht in de derde
35 Boccardi, Europe and Refugees, 61. 36 Steffen Angenendt, Imke Kruse, ‘Der schwierige Wandel. Die Gestaltung der deutschen und europäischen Migrationspolitik an der Wende vom 20. zum 21. Jahrhundert’, in: Jochen Oltmer (red), Migration steuern und verwalten (Göttingen, 2003) 490-491. 37 Boccardi, Europe and Refugees, 62. 38 Kay Hailbronner, ‘Perspectives of a harmonization of the law of asylum after the Maastricht Summit’ Common Market Law Review 5 (1992) 926-927. 39 Hellmann, ‘De-Europeanization by default?’, 152.
pijler en niet in de eerste EG-pijler, zoals Duitsland had gewenst.40 Boccardi concludeert dat het Verdrag van Maastricht in het algemeen een boost was voor een gemeenschappelijk asielbeleid. Maar de invloed van de Commissie bleef in de derde pijler beperkt. Hierdoor was er veel minder transparantie en minder democratische controle dan wanneer asielsamenwerking deel was geweest van de eerste pijler. Bovendien had het Europese Hof van Justitie geen jurisdictie over de derde pijler, waardoor men kan argumenteren dat alle initiatieven betreffende gemeenschappelijk asielbeleid niet per definitie bindend waren. Ze waren immers niet afdwingbaar.41 Toch betekende het Verdrag van Maastricht een stap in de richting van een gemeenschappelijke Europese bevoegdheid op asielbeleid. Voor het eerst was dit beleidsterrein opgenomen in het institutionele kader van de Gemeenschap. Dit leidde tot een efficiëntere samenwerking, bijvoorbeeld door het instellen van een Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken, waarin de ministers van de lidstaten bijeen kwamen, en een coördinerende stuurgroep voor het migratie- en asielbeleid.42 En ook al bleef de derde pijler voornamelijk intergouvernementeel, toch kreeg het Europees Parlement en de Europese Commissie ook enige zeggenschap. Zo deelde de Commissie samen met de Raad officieel het initiatiefrecht en kon het Europees Parlement aanbevelingen doen. Ook moest de Raad het parlement informeren. Ten slotte werd de mogelijkheid ingebouwd om in een later stadium meer bevoegdheid naar de eerste, gemeenschapspijler over te hevelen.43 Maar het bleek moeilijk om in de structuur van de derde pijler noemenswaardige stappen te maken in de besluitvorming over de Europese asiel- en migratiesamenwerking. Volgens Boccardi was er sprake van een vicieuze cirkel. Omdat de besluitvorming in de derde pijler niet noodzakelijkerwijs bindend was, kwam er alleen ‘zachte samenwerking’44 van de grond, die vervolgens niet of nauwelijks werd geïmplementeerd. Een voorbeeld hiervan zijn twee resoluties uit 1995 en 1996, waarin de lidstaten onder invloed van de vluchtelingenstroom uit voormalig Joegoslavië de mogelijkheid van een lastenverdeling onder de lidstaten vastlegden. Toen deze resoluties tijdens de Kosovocrisis in 1998 konden worden ingezet, konden de lidstaten geen overeenstemming bereiken over de verdeelsleutel.45 Het intergouvernementele karakter van de derde pijler zorgde er kortom tussen het Verdrag van Maastricht en het Verdrag
40 Boccardi, Europe and Refugees, 63-64. 41 Ibidem, 65-69-70. 42 Doebler-Hagedorn, The state at its borders, 100. 43 Boccardi, Europe and Refugees, 65, 68, 90. 44 Met zachte samenwerking of soft law in het kader van de Europese Unie worden instrumenten en handelingen bedoeld, waaraan geen verbindende kracht is toegekend. Zie: Claartje van Dam, ‘De doorwerking van Europese administratieve soft law: in strijd met Nederlandse legaliteit?’, NALL (2013). 45 Boccardi, Europe and Refugees, 114, 117-119.
van Amsterdam voor dat de Europese asielsamenwerking nauwelijks verder kwam. De meeste besluiten die wel werden gemaakt, waren bovendien restrictief. Als het aan Duitsland lag, had deze samenwerking in de periode voor het Verdrag van Amsterdam al veel verder gevorderd moeten zijn. Duitsland kwam in 1994 al met een voorstel voor een herverdelingssysteem van vluchtelingen binnen de EU. De verdeelsleutel zou worden gebaseerd op het BBP, de grootte van het land en het bevolkingsaantal. Het kernpunt van het Duitse voorstel was een verplicht verdeelmechanisme. De Duitsers voorzagen een systeem waarin vluchtelingen uit een land die volgens dit quotum ‘te veel’ vluchtelingen opnamen, overgeheveld zouden worden naar een ander land. De Raad wees het voorstel af. Met name het Verenigd Koninkrijk, dat in de laatste jaren relatief weinig asielzoekers had opgevangen, keerde zich tegen het voorstel. Een ander gehoord tegenargument was volgens Thieleman de kwestie van vrijwilligheid: het was een mogelijke schending van de mensenrechten dat vluchtelingen zonder hun toestemming werden overgeplaatst.46 Meer in algemene zin was Duitsland in deze periode groot voorstander van de overheveling van meer bevoegdheden naar het Europese niveau. Helmut Kohl stelde zelf in zijn regeringsverklaring van 23 november 1994, nadat hij samen met de FDP in dat jaar na de verkiezingen weer een coalitie had kunnen vormen, dat de politieke Europese eenheid een ‘existentiellen Interesse’ van Duitsland bleef. Bovendien benoemde hij het streven naar méér JBZ-samenwerking, en daarmee naar een gemeenschappelijk asielpolitiek, zoals Kohl in deze regeringsverklaring benadrukte.47 ‘Die Bürger Europas erwarten von uns eine stärkere Zusammenarbeit bei der Innen- und der Rechtspolitik. Bisherige Initiativen, wie bei EUROPOL und bei der Verwirklichung einer gemeinsamen Asylpolitik, haben noch nicht den notwendigen Durchbruch erbracht. Wir dürfen hier mit unserem Bemühen nicht nachlassen’.48 Het was de inzet van de nieuwe Duitse coalitie van de CDU/CSU en de FDU om het nationale asielbeleid te vergemeenschappelijken. Dit beeld wordt bevestigd door Hellmann, die concludeert dat Duitsland in de aanloop naar het Verdrag van Amsterdam nog een voorstander was van het overhevelen van asiel- en migratiebeleid naar de eerste pijler. Allereerst vanwege de eerdergenoemde reden dat de Duitse regering Europeanisering als excuus gebruikte om een nationaal restrictiever beleid in te voeren.49 Ten tweede kon vergemeenschappelijking zorgen
46 Eiko R. Thielemann, ‘Burden Sharing: the International politics of Refugee Protection’, The Center for Comparative Immigration Studies, working paper 134 (2006) 20. 47 Helmut Kohl, ‘Regierungserklärung vom 23. November 1994’, in: Klaus Stüwe (red.), Die Grossen Regierungserklärungen der deutschen Bundeskanzler von Adenauer bis Schröder (Opladen, 2002) 380. 48 Helmut Kohl, ‘Regierungserklärung vom 23. November 1994’, 380. 49 Hellmann, ‘De-Europanization by Default?’, 152.
voor een makkelijker besluitvormingsproces, waarin bijvoorbeeld sneller tot een lastenverdeling kon worden besloten. 1.4 Het verdrag van Amsterdam De Europese lidstaten waren zich al tijdens de onderhandelingen voor Maastricht bewust van de mogelijke problematiek rondom het functioneren van de derde pijler, vooral vanwege het moeilijke besluitvormingsproces en het gebrek aan concrete doelstellingen. Daarom besloten de lidstaten reeds in 1992 dat er een herziening van het verdrag zou komen. De hoop was gevestigd op de nieuwe Intergouvernementele Conferentie (IGC), waarin de nodige aanpassingen konden worden gemaakt. Deze IGC zou uitmonden in het Verdrag van Amsterdam.50 De noodzaak tot meer samenwerking in de communautaire pijler ontstond vooral doordat grensoverschrijdende problematiek gedurende de jaren negentig was toegenomen en het vrije verkeer van personen de EU-lidstaten tot een sterkere samenwerking dwong. Bovendien zochten landen, die door de toenmalige regelingen meer ‘belast’ waren dan andere, naar een Europeanisering van het asielbeleid. Ook heerste onder sommige lidstaten het idee dat de Europese interne markt niet af was zonder verdere integratie van binnenlandse- en justitiesamenwerking.51 De meeste lidstaten zagen een partiële overdracht van bevoegdheden van de derde, intergouvernementele pijler naar de eerste, supranationale zuil als het meest wenselijk. De EU-buitengrenzen en het asiel- en migratiebeleid behoorden tot de beleidsvelden die overgeheveld zouden moeten worden. Bovendien was een deel van de lidstaten van mening dat unanimiteit moest worden ingewisseld voor stemming bij gekwalificeerde meerderheid. Vooral Denemarken en het Verenigd Koninkrijk zagen dit anders: zij waren bang dat zij door toedoen van besluitvorming via meerderheidsstemming de grenscontroles zouden moeten opheffen. Een oplossing was flexibiliteit: een deel van de lidstaten kon een verdere samenwerking aangaan. Deze vorm van verdere integratie had ook de voorkeur van Duitsland en Frankrijk tegen het einde van 1995.52 Een belangrijke voorbereiding van het Verdrag van Amsterdam was een document van Ierland als EU-voorzitter, gepresenteerd op de Dublin-top van 1996. De voorstellen stonden in het teken van de verbetering van de derde pijler. Veel beleidsterreinen, waaronder asiel en migratie, kwamen in dit voorstel in de gemeenschapspijler terecht. Een belangrijk doel van dit document én van het uiteindelijke verdrag was bovendien het creëren van een ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en recht’, zoals blijkt uit de volgende passage uit het Verdrag.
50 Boccardi, Europe and Refugees, 121-122. 51 Angenendt, ‘Der schwierige Wandel’, 491. 52 Boccardi, Europe and Refugees, 125.
‘to maintain and develop the Union as an area of freedom, security and justice, in which the free movement of persons is assured in conjunction with appropriate measures with respect to external border controls, asylum, immigration and the prevention and combating of crime.’53 Het beleid omtrent de buitengrenzen, asiel, migratie en internationale criminaliteit werden daarmee duidelijk gezien als compenserende maatregelen die nodig waren voor het laten functioneren van één Europese ruimte, en niet als doel op zich. Al werden deze beleidsterreinen naar de eerste pijler verschoven, toch kwamen deze thema’s binnen de eerste pijler onder speciale regels te staan. Een volledige communautarisering ging voor sommige landen te snel.54 Dit was ook het geval voor Duitsland, dat tegen een overgang van unanimiteit naar meerderheidsstemming in de Raad stemde. Dit kan volgens Hellmann dan ook als keerpunt in de Duitse visie op het Europese asielbeleid worden gezien. Deze ommekeer is te verklaren door de toegenomen macht van de deelstaten in beslissingen over EU-beleid.55 Om het Verdrag van Maastricht in Duitsland te ratificeren, had de regering-Kohl een tweederde meerderheid nodig in zowel de Bondsdag als de Bondsraad. In ruil voor ratificatie eiste de Bondsraad meer inspraak in Europese besluiten. Dit resulteerde in 1992 in een aanpassing van artikel 23 van de grondwet, ook wel het Europa-Artikel genoemd. Hierdoor moest de regering met een tweederde meerderheid toestemming krijgen van de Bondsraad, wanneer zij bevoegdheden naar EU-niveau wilde overhevelen die binnen de bevoegdheid van de deelstaten lagen. Door de grondwetswijziging bleef het federale systeem in Duitsland in tact: de deelstaten hadden vanaf dat moment ook inspraak in het Europabeleid wanneer het beleidsterreinen aanging waar zij uitsluitend verantwoordelijk voor waren. Op beleidsterreinen waar de deelstaten gedeeltelijk inspraak hadden, moest de Bondsregering de stellingname van de Bondsraad zwaar laten meewegen.56 Onder druk van de deelstaten wees Helmut Kohl een overgang van unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid in de Europese Raad in de onderhandelingen naar het Verdrag van Amsterdam af. De reden voor de afwijzende stellingname van de deelstaten, was dat zij de kosten en de huisvesting van vluchtelingen in Duitsland droegen. In de periode van 1992 en 1997 was het aantal asielaanvragen flink afgenomen. De deelstaten wilden volgens Hellmann niet méér soevereiniteit aan de EU afdragen omdat zij bang waren dat de afname weer zou
53 European Communities, Treaty of Amsterdam (Luxemburg, 1997) 8. 54 Boccardi, Europe and Refugees, 152. 55 Hellmann, ‘De-Europanization by Default?’, 152-153. 56 Colette Mazzucelli, France and Germany at Maastricht. Politics and Negotiations to create the European Union (New York, 1997) 245, 256-258.
omslaan in een toename van vluchtelingen, wanneer de EU meer bevoegdheden had. Kohl nam een voorstel van de minister-presidenten van Beieren en Rijnland-Palts, die de overgang naar meerderheidsbesluitvorming afwezen, uiteindelijk aan.57 Deze gang van zaken maakt zichtbaar dat de rol van de deelstaten niet onderschat moet worden. De tegengeluiden van de deelstaten zorgden uiteindelijk voor een verlangzaming van de Europese JBZ-integratie. Voor de implementatie van het Verdrag van Amsterdam was een tijdspad uitgedacht van vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag. De Raad zou in deze vijf jaar maatregelen aannemen op het gebied van asiel die in overeenstemming waren met het Geneefse Vluchtelingenverdrag en het Protocol van New York uit 1967. Ook stelde het Verdrag van Amsterdam dat de Raad binnen vijf jaar minimale normen voor de opvang en de erkenning van vluchtelingen en de asielprocedure aan moest nemen en het Dublin-akkoord moest herzien. Daarnaast wilden de EU-lidstaten gemeenschappelijke maatregelen tegen illegale migratie en uitzettingen tot stand brengen. Interessant genoeg waren enkele bepalingen, namelijk het punt van een lastenverdeling tussen de lidstaten en het punt van gemeenschappelijke regels omtrent langdurige visums en familiehereniging, niet aan de deadline van vijf jaar gebonden.58 Blijkbaar lagen deze punten bij de lidstaten nog te gevoelig. In de overgangsperiode van vijf jaar besloot de JBZ-Raad met unanimiteit. Daarna kon de Raad unaniem besluiten of het daarna wilde overgaan op Quality Majority Voting (QMV), oftewel stemming bij gekwalificeerde meerderheid.59 Deze beperking liet zien dat de lidstaten wel stappen maakten richting een vergemeenschappelijking van de asiel- en migratiepolitiek, maar dat zij met deze bepaling het proces wel afremden. Boccardi concludeert dat het Verdrag van Amsterdam een grote vooruitgang op het gebied van asielsamenwerking betekende. Door de overheveling naar de gemeenschapspijler was het asielbeleid onderhevig aan democratische en juridische controle. Bovendien kreeg de Commissie een belangrijke rol en werd de besluitvorming transparanter. Anderzijds waren er vooral in de overgangsperiode vertragende factoren ingebouwd. In deze periode had het Europees Parlement slechts een adviserende rol. Bovendien was het initiatiefrecht van de Commissie ingeperkt door het feit dat de Raad nog steeds met unanimiteit besloot.60 De Europese lidstaten bouwden kortom een rem in het Verdrag om een te snel proces van democratisering tegen te gaan.
57 Hellmann, ‘De-Europanization by Default?’, 152-153. 58 Treaty of Amsterdam, Title IV, Article 63, en: Angenendt, ‘Der schwierige Wandel’, 491-492. 59 Angenendt, ‘Der schwierige Wandel’, 492. 60 Boccardi, Europe and Refugees, 152.
1.5 Conclusie De Europese lidstaten bouwden in de jaren tachtig en de jaren negentig aan de fundamenten van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid. Zij hadden zich op nationaal niveau al verplicht tot het verstrekken van asiel door het ondertekenen van de VN-Verklaring van de Rechten van de Mens en de Geneefse Vluchtelingenconventie. Duitsland hield er zelfs een nog ruimer asielrecht op na: in de Duitse grondwet werd na de Tweede Wereldoorlog vastgelegd dat alle politieke vluchtelingen aanspraak konden maken op asiel in Duitsland. Deze ruime benadering werd met het Asylkompromiss van 1993 ingeperkt: het Duitse asielbeleid werd restrictiever. Door de ondertekening van het Schengen-akkoord en de Europese Akte groeide de noodzaak tot JBZ-samenwerking. De Europese ruimte zonder reis- en handelsbarrières dwong de Europese lidstaten na te denken over de bescherming van de buitengrenzen en de vraag welk land verantwoordelijk was voor een asielaanvraag. Het Dublin-akkoord gaf een antwoord op deze kwestie. Duitsland had een belangrijke rol in de onderhandelingen over deze verdragen en benadrukte de noodzaak van een geharmoniseerd asielbeleid. Deze eisen legde de Duitse delegatie echter vooral vanuit veiligheidsoogpunt op tafel. Samenwerking op het gebied van asiel en migratie was geen doel op zich. Het Verdrag van Maastricht institutionaliseerde de asielsamenwerking voor het eerst; daarvoor had deze samenwerking in intergouvernementele, informele verbanden plaatsgevonden. Een groot gedeelte van de bevoegdheden kwam terecht in de derde, intergouvernementele JBZ-pijler, tegen de wens van Duitsland in. De problematiek die in de derde pijler ontstond, werd het hoofd geboden in het Verdrag van Amsterdam. Het asielbeleid werd toen overgeheveld naar de eerste, communautaire pijler. Toch bleef de asielpolitiek onder speciale regels staan. Ook bleef de besluitvorming verlopen via unanimiteit in plaats van gekwalificeerde meerderheid. Duitsland had een belangrijke stem in deze beslissing: waar het eerst vóór een overgang naar meerderheidsstemming was, zorgden de Duitse deelstaten, bang voor het verlies van bevoegdheden, dat de stemming unaniem moest blijven. Het Verdrag van Amsterdam is daarmee een keerpunt in de Duitse visie op de Europese asielpolitiek. Waar het eerst groot voorstander was van de Europeanisering van het asiel- en migratiebeleid, stemde het met het Verdrag van Amsterdam juist tegen een te snelle overdracht van bevoegdheden. De vluchtelingenaantallen spelen hierbij een belangrijke rol. Aan het begin van de jaren negentig had Duitsland nog te maken met een grote toestroom van vluchtelingen uit Oost-Europa en de Balkan. Ook was Duitsland een belangrijke eindbestemming voor vluchtelingen: een groot deel van de Europese asielaanvragen werd in Duitsland ingediend. Een Europeanisering van het asielbeleid was daarmee in het Duitse nationale belang. Met de afname van vluchtelingen tegen het einde van de jaren negentig was een nationaal, restrictief beleid juist
aantrekkelijker, vooral voor de deelstaten, die de verantwoordelijkheid voor de opvang van asielzoekers droegen. Een Europees asielbeleid kon deze afname teniet doen. Daarom koos Duitsland onder druk van de deelstaten uiteindelijk voor een verlangzaming van het Europese integratieproces op het gebied van asielsamenwerking.
2. Het Tampere-programma (1999-2004) De overgang van het asielbeleid van de derde, intergouvernementele, naar de eerste, communautaire pijler maakte de weg vrij voor grote stappen in de ontwikkeling van een Europees asielbeleid. Ondanks de restricties die in de vijfjarige transitieperiode voor de besluitvorming golden, was in ieder geval de problematiek van het intergouvernementele karakter van de derde pijler afgeschud. De Europese Raad in Tampere stippelde in 1999 twee programma’s uit waarin het gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (GEAS) gestalte moest krijgen. De eerste stap was het Tampere-programma (1999-2004), vernoemd naar de raadsbijeenkomst in het Finse Tampere. De EU zou het GEAS verder uitwerken in het Haagse programma (2004-2009), dat in het volgende hoofdstuk aan bod komt. In de eerste periode kwamen verschillende richtlijnen tot stand die voorzagen in minimumnormen voor de opvang van vluchtelingen en asielprocedures. Ook werd een mogelijkheid tot tijdelijke bescherming voor vluchtelingen in het geval van een ‘massale instroom’ uitgewerkt. Ten slotte waren het Verdrag van Nice en het ondertekenen van een nieuwe Dublinverordening belangrijke ontwikkelingen in het Europese asielbeleid. Duitsland maakte ondertussen een politieke regeringswisseling door: in 1998 trad Gerhard Schröder aan als Bondskanselier met een coalitie van de SPD en Bündnis 90/Die Grünen. Hij moest zich opnieuw positioneren in het Europese asieldebat en had bovendien te maken met een hernieuwde toestroom van vluchtelingen uit Kosovo in de twee jaren voor de eeuwwisseling. Dit laatste gegeven zwengelde het publieke en politieke debat over de opvang van vluchtelingen aan. Zoals in dit hoofdstuk zal blijken, week de lijn van de regering-Schröder, mede onder invloed van het grote aantal vluchtelingen uit de Balkan, weinig af van de eerdere positie van de Christendemocraten. De rood-groene regering werd op sommige vlakken zelfs restrictiever dan voorheen. Ook op Europees niveau was Duitsland niet altijd de makkelijkste bondgenoot in het harmonisatieproces van het asielbeleid. Niet alle Europese maatregelen in de asiel- en migratiepolitiek kunnen in dit hoofdstuk uitvoerig worden omschreven, maar zullen wel zijdelings ter sprake komen. Het is van belang om te beseffen dat deze maatregelen wel van invloed zijn op de ontwikkeling van het asielbeleid en migratiestromen. Vooral externe factoren, met name de vluchtoorzaken, worden achterwege gelaten, gezien de veelzijdigheid aan oorzaken. Ook het visabeleid, de strijd tegen ‘illegale migratie’ en mensenhandel- en smokkel, en het delen van data, zoals met het Visa Informatiesysteem (VIS) en het Eurodac-systeem61 en het opzetten van een Europese grensbewaking komen wel ter sprake, maar zullen niet gedetailleerd worden uitgewerkt.
61 Eurodac is een databank waarmee vingerafdrukken kunnen worden vergeleken.
2.1 Van Amsterdam naar Tampere Tussen de ondertekening en de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam legde vooral het Oostenrijkse EU-voorzitterschap in de tweede helft van 1998 de nadruk op Europese asielsamenwerking. Duitsland volgde Oostenrijk in de eerste helft van 1999 op als EU-voorzitter en ging op dezelfde lijn verder. Beide landen hadden in de jaren daarvoor veel vluchtelingen uit de Balkan onderdak geboden. Het thema asiel en de communautarisering daarvan kwam hierdoor steeds hoger op het prioriteitenlijstje te staan. In de aanloop naar de Raad van Tampere werkten de Commissie, de Raad en een speciaal ingestelde werkgroep verschillende actieplannen uit om de Europese asielsamenwerking te bespoedigen. Een eerste stap in de omzetting van het Verdrag van Amsterdam was een gemeenschappelijk actieplan van de Commissie en de Europese Raad. De laatste keurde het plan op 3 december 1998 op de top in Wenen goed. Het uitgangspunt was het scheppen van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Deze onderdelen konden volgens het actieplan niet zonder elkaar bestaan: wanneer één wegviel, verloren de andere twee hun betekenis. Gepland stonden gemeenschappelijke minimumnormen voor asielprocedures en de opvang van asielzoekers, het implementeren van het Eurodac-systeem, waarmee vingerafdrukken konden worden vergeleken, en het verdelen van de kosten voor de opvang van vluchtelingen over de EU-lidstaten.62 Om dit actieplan kracht bij te zetten besloot de Raad van regeringsleiders een Europese werkgroep voor Migratie en Asiel in te stellen. Deze zou rapporteren op de raadsbijeenkomst in Tampere. De werkgroep had als taak om een strategie uit te werken om migratie uit landen waar veel migranten vandaan kwamen, tegen te gaan.63 Deze werkgroep was gestoeld op een mandaat van de Europese Raad van Januari 1999. Er kwamen actieplannen voor Sri Lanka, Marokko, Somalië, Afghanistan en Irak tot stand. Deze actieplannen werden op de Raad van Tampere gepresenteerd en gingen vooral in op een samenwerking op humanitair, economisch en politiek vlak met de herkomstlanden van vluchtelingen om de vluchtoorzaken tegen te gaan.64 Deze focus op het bestrijden van migratieoorzaken in herkomstlanden en het sluiten van partnerschappen met deze landen was een voorbode voor de externalisering van de Europese asielpolitiek, die in de jaren nul steeds meer gestalte zou krijgen (zie hoofdstuk 3).
62 Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice’, 31999Y0123(01), 3 december 1998. 63 Boccardi, Europe and Refugees, 163. 64 Deutscher Bundestag (DB), 14. Wahlperiode, Drucksache 14/3434, Unterrichtung durch die Bundesregierung. 60. Bericht der Bundesregierung über die Integration der Bundesrepublik Deutschland in die Europäische Union (Berichtszeitraum: 1. Januar bis 31 Dezember 1999) 48.
Ondertussen trad in oktober 1998 in een rood-groene coalitie de nieuwe Duitse regering-Schröder aan. Mensenrechtenorganisaties en NGO’s hadden bij het aantreden van de nieuwe regering de hoop gekoesterd dat de coalitie een progressiever asielbeleid zou voeren. Maar niets bleek minder waar. Paradoxaal genoeg was de roodgroene asielpolitiek eerder een voortzetting van de asielpolitiek van Kohl dan dat Schröder een nieuwe weg insloeg.65 De Duitse minister van Binnenlandse Zaken Otto Schily ontving zelfs lof van de CDU voor zijn terughoudende asielpolitiek. De Baden-Württembergse minister van Binnenlandse Zaken, Thomas Schäuble, noemde het een ‘angenehme Überraschung, dass ein Vormann der SPD propagiert, was die Union seit Jahren durchsetzen wollte’.66 Deze continuïteit was mede te verklaren door de groeiende druk op Duitsland vanwege een hernieuwde toestroom van vluchtelingen uit Kosovo in 1998 en 1999.67 Schröder was genoodzaakt om tot concrete maatregelen te komen. De angst heerste bovendien dat er nog veel meer Kosovaarse vluchtelingen naar Duitsland zouden komen vanwege de geografische ligging van Duitsland en het feit dat veel familieleden van Kosovaren al in Duitsland woonden.68 Vanwege deze nieuwe vluchtelingenstroom uit de Balkan en de angst dat de aantallen nog veel hoger zouden worden, presenteerde Duitsland tijdens zijn EU-voorzitterschap in de eerste helft van 1999 een plan voor een verdeelsleutel voor vluchtelingen in de EU. Daarin stond ook dat landen die geen vluchtelingen wilden opnemen, wel moesten betalen aan de landen die wel vluchtelingen opnamen.69 In dit plan zou bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk 80.000 Albanese vluchtelingen op moeten nemen.70 Maar de sterke Duitse lobby om tot een lastenverdeling te komen had weinig effect. Het initiële Duitse herverdelingsvoorstel werd uiteindelijk bij de Raad van Tampere afgewezen door onder andere het Verenigd Koninkrijk.71 Toch werden enkele tienduizenden vluchtelingen uit Kosovo verdeeld over de EU-lidstaten, veel minder dan in het Duitse voorstel in eerste instantie was voorzien. Schily zag dit als een klein succes, zo zei hij in een interview met Die Zeit. Volgens Schily had de politieke druk van
65 Liza Schuster, The Use and Abuse of Political Asylum in Britain and Germany (Londen, 2003) 218. 66 Matthias Krupa, ‘Innenminister: 97 Prozent sind Wirtschaftsflüchtlinge. Schily äußert Zweifel am Asylverfahren’, Berliner Zeitung, 8 november 1999, http://www.berliner- zeitung.de/innenminister--97-prozent-sind-wirtschaftsfluechtlinge-schily-aeussert-zweifel-am-asylverfahren-16253956, geraadpleegd op 4 juni 2017. 67 Stefan Alscher e.a., ‘Migrationsprofil Westbalkan. Ursachen, Herausforderungen und Lösungsansätze.’, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge Working paper 63 (2015) 23. 68 Susanne Koelbl, Georg Mascolo, ‘”Jetzt geht es erst los”’, Der Spiegel, 10 mei 1999, http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-13220434.html, geraadpleegd op 7 juni 2017. 69 Boccardi, Europe and Refugees, 172. 70 Ian Traynor e.a., ‘German fury at ‘mean’ Britain’, The Guardian, 30 april 1999, https://www.theguardian.com/world/1999/apr/30/alantravis.iantraynor, geraadpleegd op 25 mei 2017. 71 Bosswick, ‘Development of Asylum policy in Germany’, 55.
Duitsland er uiteindelijk voor gezorgd dat de andere landen toch bereid waren vluchtelingen op te nemen. Ook stelde hij dat er ‘zonder een lastenverdeling, geen gemeenschappelijke (asiel)politiek kan zijn’.72 Niet alleen in de EU, maar ook in Duitsland zelf speelde de discussie over de herverdeling van vluchtelingen uit voormalig Joegoslavië. Uiteindelijk besloten de Bond en de deelstaten om 10.000 vluchtelingen uit Kosovo op te nemen in Duitsland. Hier ging een heftige politieke discussie aan vooraf tussen Schily en de deelstaten. Zij stonden in eerste instantie sceptisch tegenover de opvang van meer vluchtelingen, ook omdat zij verantwoordelijk waren voor deze opvang. Uiteindelijk stemden de deelstaten met het plan van Schily in. Maar in eerste instantie liet Duitsland slechts 5000 vluchtelingen dezelfde week nog overkomen. De andere helft zou worden overgebracht wanneer de andere EU-lidstaten en de VS ook hun beloften van de herverdeling van Kosovaarse vluchtelingen na zouden komen.73 De reden voor deze bovengrens, aldus de regering, was dat Duitsland een signaal wilde afgeven dat de opname van vluchtelingen door meerdere schouders moest worden gedragen.74 Interessant genoeg laaide de discussie over het instellen van bovengrenzen en de totstandkoming van een herverdelingsmechanisme in de EU opnieuw op tijdens de vluchtelingencrisis in 2015. Op het moment dat Duitsland met een grote toestroom van vluchtelingen te maken kreeg, koos de Duitse regering voor het zoeken naar een Europese oplossing in de vorm van een herverdeling en naar een nationaal antwoord in de vorm van een bovengrens van het aantal vluchtelingen. Maar naast een herverdelingsmechanisme waren volgens de Bondsregering nog drie andere punten van groot belang voor het Europese asielbeleid. Ten eerste stelde Otto Schily dat er een duidelijk onderscheid moest komen tussen asiel, migratie en burgeroorlogsvluchtelingen. Ten tweede moest Duitsland zich sterker inzetten om de omstandigheden in de herkomstlanden te verbeteren. Ten derde streefde hij naar de opvang in de regio van vluchtelingen die voor burgeroorlogen vluchtten, bijvoorbeeld uit Kosovo.75 Het was vooral dit laatste punt dat de Duitse regering, naast de totstandkoming van een verdeelmechanisme, van groot belang achtte. In antwoord op vragen uit de Bondsdag stelde de Bondsregering zelfs dat het uitdrukkelijk het hoofddoel was om vluchtelingen in de regio, in dit geval op de Balkan, op te vangen en hulp te
72 Josef Hrycyk, ‘Das Asylrecht lässt sich nicht halten. Wie umgehen mit Flüchtlingen und Einwanderern? Was tun gegen Kriminelle? Gespräch mit Bundesinnenminister Otto Schily’, Die Zeit, 28 oktober 1999, http://www.zeit.de/1999/44/199944.schily_.xml/komplettansicht, geraadpleegd op 20 mei 2017. 73 Koelbl, ‘”Jetzt geht es erst los”’, Der Spiegel. 74 DB, ‘Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke und der Fraktion der PDS’, Drucksache 14/1046, 10 mei 1999. 75 Hrycyk, ‘Das Asylrecht lässt sich nicht halten’, Die Zeit.
bieden.76 De visie van de regering-Schröder was, zoals uit bovenstaande blijkt, tweeledig. Enerzijds richtte de regering zich op het externaliseren van het asielbeleid door opvang in de regio en het bestrijden van vluchtoorzaken te propageren. Anderzijds wilde de regering dat er voor vluchtelingen die wel naar Europees grondgebied kwamen een eerlijker verdeling zou komen onder de EU-lidstaten. 2.2 De Raad van Tampere Duitsland had het thema migratie tijdens zijn EU-voorzitterschap in de eerste helft van 1999 hoog op de Europese agenda gehouden.77 De Finnen namen het voorzitterschap in de tweede helft over. Zij organiseerden de Europese Top op 15 en 16 oktober 1999 in Tampere. Het doel van de bijeenkomst was om in het kader van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht een aantal politieke prioriteiten voor de komende vijf jaar vast te stellen. Het asielvraagstuk was tijdens deze raadsbijeenkomst een belangrijk thema. In de conclusies van deze Raad stelden de lidstaten het belang van de totstandkoming van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid vast. Het eerst genoemde kernpunt van dit beleid was het verbeteren van de leefomstandigheden en het tegengaan van conflicten in landen waar veel vluchtelingen vandaan kwamen.78 Ten tweede kwamen de lidstaten overeen, dat er een gemeenschappelijk Europees asielsysteem (GEAS) moest komen dat in lijn zou zijn met het Geneefse Vluchtelingenverdrag. Ook wilden de lidstaten op korte termijn duidelijkheid over welk land verantwoordelijk was voor een asielaanvraag. Dit betekende dat er een herziening van de Dublinverordening op komst was. Daarnaast zouden er minimumnormen komen voor de opvang van asielzoekers en gemeenschappelijke standaarden voor een eerlijke en efficiënte asielprocedure. Ook de regels omtrent erkenning en de status van vluchtelingen zouden worden geharmoniseerd. Ten slotte drong de Raad er op aan dat de JBZ-Raad snel tot een akkoord over tijdelijke bescherming van vluchtelingen zou komen op basis van solidariteit tussen de EU-lidstaten. Deze solidariteit zag de Europese Raad in de vorm van een ‘financiële reserve die beschikbaar is in situaties van een grote toestroom van vluchtelingen voor tijdelijke bescherming’. Het uiteindelijke doel was het in
76 DB, ‘Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke und der Fraktion der PDS’, Drucksache 14/1046, 10 mei 1999. 77 Boccardi, Europe and Refugees, 173. 78 Europese Raad, ‘Tampere European Council: Presidency conclusions’, 15 en 16 oktober 1999, http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm?textMode=on#a, geraadpleegd op 25 mei 2017.
het leven roepen van één Europese asielstatus.79 De Europese Commissie zou deze plannen verder uitwerken in concrete voorstellen. Bondskanselier Schröder noemde de Raad van Tampere in de persconferentie na afloop geslaagd. De Europese samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken was het vierde grote Europese integratieproject in de geschiedenis van de Europese Unie, aldus de Bondskanselier. Een belangrijk onderdeel daarvan was de Europese asielsamenwerking. Zo stelde Schröder: “Ziel hier ist es insbesondere, möglichst weitgehend aneinander angenäherte Regelungen zu finden. Wir brauchen in Europa eine einheitliche Asylpolitik - nicht in dem Sinne, dass wir eine Festung Europa bauen -, aber schon in dem Sinne, dass man materielle Asylgründe und die dazu gehörigen Verfahren aneinander annähert und damit dazu beiträgt, dass es zu einem gemeinsamen europäischen Asylrecht kommt.”80 Dat het harmoniseren van richtlijnen een geleidelijk proces was en niet over één nacht ijs ging, gaf Schröder direct toe. Opvallend was ook zijn focus op het ‘recht op veiligheid’ van Europese burgers, bijvoorbeeld door politiesamenwerking en EUROPOL.81 De focus op veiligheid zou later, vooral na de aanslagen in New York in 2001, steeds sterker worden (zie hoofdstuk 3). In het Tampere-programma bepleitten de Europese regeringen een collectief asielsysteem en een gedetailleerd migratiebeleid. Het was voor het eerst dat de lidstaten spraken van een gemeenschappelijk Europees asielsysteem. Dit was opvallend, omdat het Verdrag van Amsterdam vooral opriep tot het instellen van minimumnormen. Maar in Tampere noemden de lidstaten deze ondergrens slechts een opstapje naar een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme Europese asielstatus, die in de hele EU geldig zou zijn.82 Op de Raad van Tampere was bovendien besloten dat de Europese Commissie een scoreboard zou bijhouden waarin alle zestig actiepunten, de meeste met een deadline, werden bijgehouden. Op
79 Europese Raad, ‘Tampere European Council: Presidency conclusions’, 15 en 16 oktober 1999, http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm?textMode=on#a, geraadpleegd op 25 mei 2017. 80 ‘Erklärung von Gerhard Schröder zum Abschluss des Europäischen Rates in Tampere (16 octobre 1999)’, Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 84, 7 december 1999 (Bonn), http://www.cvce.eu/obj/erklarung_von_gerhard_schroder_zum_abschluss_des_europaischen_ra tes_in_tampere_16_octo bre_1999-de-44c77e82-586b-43f9-a342-7b06a12d489f.html, geraadpleegd op 2 juni 2017. 81 ‘Erklärung von Gerhard Schröder zum Abschluss des Europäischen Rates in Tampere (16 octobre 1999)’. 82 Christian Kaunert, Sarah Léonard, ‘The European Union asylum policy after the Treaty of Lisbon and the Stockholm Programme towards supranational governance in a common area of protection?’ Refugee Survey Quarterly 4 (2012) 9-10.
die manier was het makkelijker om deze doelstellingen en intenties ook daadwerkelijk in concreet beleid om te zetten.83 2.3 De richtlijnen De na Tampere uitgestippelde weg voor de vergemeenschappelijking van het Europese asielbeleid bleek in de vier jaren daarna toch moeizamer te verlopen dan tijdens de Raad van 1999 gedacht. Het asielbeleid bleef een onderwerp dat lidstaten voornamelijk als nationale aangelegenheid zagen. Een eerste stap was de oprichting van het Europees Vluchtelingenfonds (EVF) in 2000. Hiermee werd een financiële herverdeling mogelijk gemaakt. Het Fonds was vooral bedoeld voor het ondersteunen van projecten die de opvang van vluchtelingen verbeterden en ter ondersteuning van landen die een disproportionele last in deze opvang droegen. Over een financieel verdelingsmechanisme werden de lidstaten het vrij makkelijk eens al bleven de middelen beperkt.84 Bij de voorstellen voor verschillende richtlijnen stuitte de Europese Commissie in de daaropvolgende jaren op meer weerstand. Een aantal richtlijnen van de Commissie nam de Raad binnen de afgesproken vier jaar aan: de tijdelijke beschermingsrichtlijn, de opvangrichtlijn, de richtlijn voor gezinshereniging, de kwalificatierichtlijn en de Dublin-II-verordening. Duitsland had tegen een aantal van deze commissievoorstellen in eerste instantie veel bezwaren, waardoor de Duitse invloed op de eindversie van de richtlijnen, zoals zal blijken, zeer groot was. In de tijdelijke beschermingsrichtlijn uit 2001 werd, onder invloed van de nog verse ervaring van de toestroom van vele vluchtelingen uit voormalig Joegoslavië, het concept van tijdelijke bescherming ‘in het geval van een massale toestroom van ontheemden’ geregeld. Er kwamen normen voor de opvang en de rechten van deze vluchtelingen. Ook kwam er een ‘solidaire’ verdeling van vluchtelingen ofwel een lastenverdeling in het geval van een grote toestroom van vluchtelingen tot stand. De Raad bepaalde wanneer er sprake was van een ‘massale toestroom’ van vluchtelingen. De tijdelijke bescherming zou kunnen worden gebruikt voor vluchtelingen die niet naar hun herkomstland konden terugkeren vanwege een gewapend conflict, aanhoudend geweld of het aanhoudend schenden van de mensenrechten. Ook vluchtelingen die eigenlijk onder het Vluchtelingenverdrag vielen, kon tijdelijke bescherming worden geboden. De regeling gold voor één jaar, met maximaal één jaar verlenging. Wanneer deze termijn voorbij was, of wanneer de Raad dacht dat de bescherming niet meer nodig was,
