34
De term ‘sociale rechtvaardigheid’ is in de poli-tieke discussie van de jaren ’90 opnieuw opgedo-ken en heeft in de afgelopen tien jaar een beslis-sende invloed gehad op de verkiezingsresultaten in de Westerse democratieën. Vooral de progres-sieve en sociaal-democratische partijen wisten door hun belofte van ‘meer sociale rechtvaardig-heid’ de politieke macht naar zich toe te trekken. Dit gold zowel voor de democraat Bill Clinton als voor de sociaal-liberale Tony Blair, de socialist Li-onel Jospin, sociaal-democraat Gerhard Schröder en de sociaal-democratische ministers-presiden-ten van Denemarken en Zweden, Poul Nyrup Rasmussen en Göran Persson. De deur stond op een kier, maar werd weer dichtgeslagen toen de spöhaar plaats in de Oostenrijkse regering moest afstaan en ook de Deense, Portugese, Nederlandse en Franse sociaal-democratische partijen verkiezingsnederlagen leden.
In Duitsland koos de spd in de verkiezings-campagnes van 1998 en 2002 voor de term sociale rechtvaardigheid als afbakening tussen rechts en links, conservatief en progressief, en tussen marktgericht liberalisme en verzorgingsstaat. Het is echter juist de sociaal-democratie van het Europese vasteland die er, ondanks zeer recente pogingen, tot nu toe niet in geslaagd is om uit te
leggen welke betekenis de term sociale recht-vaardigheid zou moeten hebben voor de sociaal-democratie van het begin van de 21eeeuw. Er is geen sprake van een programmatisch of strate-gisch overtuigend concept voor sociale recht-vaardigheid dat ook in tijden van globalisering, individualisering en versnelde demografische veranderingsprocessen voor concrete politieke hervormingen op basis van grondrechten zoals vrijheid, rechtvaardigheid en solidariteit kan zorgen. De bestaande opvattingen over recht-vaardigheid moeten onderzocht en zorgvuldig afgewogen worden en moeten indien nodig wor-den aangepast. Om vaststaande opvattingen te kunnen verruilen voor een toekomstgerichte ‘re-flectie’ moeten ten minste vier vragen worden beantwoord:
1. De normatieve vraag: op welke regulerende basisprincipes kunnen sociaal-democraten zich beroepen?
2. De pragmatische vraag: aan welke centrale doelstellingen moet een beleid dat gericht is op rechtvaardigheid voldoen?
3. De empirische vraag: hoe rechtvaardig zijn de verzorgingsstaten van het Europese vasteland gezien tegen het licht van deze theoretische doelstellingen op het gebied van recht-vaardigheid?
4. De institutionele vraag: op welke wijze die-nen verzorgingsstaten te worden omgevormd om rechtvaardig te zijn binnen de condities van politieke realiteit.
Over de auteur Wolfgang Merkel is hoogleraar politicologie aan het Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung en lid van het Forum Scholars for European Social Democracy
Noten Zie pagina 44
Sociaal-democratie anno 2004 (3)
Welke landen zijn sociaal
rechtvaardig?
In de laatste 25 jaar van de twintigste eeuw voer-den de liberale of communitaristische theorieën over rechtvaardigheid de boventoon. Sociaal-de-mocraten hoeven echter de hoop nog niet te ver-liezen. Paradoxaal genoeg zijn namelijk zowel de theorieën van de liberale filosoof John Rawls (1975) als die van de econoom Amartya Sen (2000, 2002) van toepassing op de denkbeelden over rechtvaardigheid in de moderne sociaal-de-mocratie. Rawls en Sen zijn in wezen consisten-ter en ‘sociaal-democratischer’ in hun argumen-tatie dan de particularistisch argumenterende communitaristen Amitai Etzioni en Michael Walzer of de essentialistisch argumenterende Martha Nussbaum, een aanhanger van de Aristo-telische school.
Laatstgenoemde werd in wezen te vroegtijdig tot een sociaal-democrate bestempeld. De soci-aal-democratie kan lering trekken uit de ab-stracte, maar vergaande beginselen van Rawls ten aanzien van herverdeling en kan zich oriën-teren op Sen’s opvattingen over de ontwikkeling van persoonlijke ‘capaciteiten’. Dergelijke capa-citeiten zijn een inspiratiebron voor een vrij-heidsgerichte visie op rechtvaardigheid, die de met een bepaalde afkomst of sociale klasse ge-paard gaande voordelen beter kan neutraliseren dan welke vrijgevige, Bismarckiaans ingerichte sociale-zekerheidsstaat dan ook. In dergelijke staten, waartoe Duitsland en de meeste landen op het Europese vasteland behoren, blijven de bestaande structurele statusverschillen namelijk grotendeels gehandhaafd (Esping-Andersen 1990; 1996; 1999; 2003).
Vanuit een moderne sociaal-democratische visie zijn er vijf argumenten te geven voor de op-vattingen over rechtvaardigheid zoals die wor-den geformuleerd door Rawls en Sen:
1. Doordat beide uitgaan van het individu wordt bij beide theorieën niet alleen rekening ge-houden met de vereiste vrijheid voor het indi-vidu maar ook met de indiindi-vidualisering, die ten aanzien van maatschappelijke waarden en de persoonlijke manier van leven plaatsgrijpt in de postindustriële samenlevingen van de 21eeeuw.
2. Zowel de opvattingen over rechtvaardigheid van Rawls als die van Sen bieden het individu maximale vrijheid en politieke rechten en be-schermen deze rechten tegen autoritaire of paternalistische invloed van de staat of de maatschappij. In de opvattingen ligt daar-naast een grotere vrijheid voor het individu besloten en een uitbreiding van de mogelijk-heden tot het maken van keuzes vanuit een ei-gen, individueel standpunt.
3. Ondanks het feit dat de individuele vrijheid prioriteit heeft, wordt in het tweede principe van rechtvaardigheid van Rawls1uitgegaan van een sterke herverdeling, zo lang deze her-verdeling maar de bevordering van gelijk-waardige en eerlijke levenskansen voor de minstbedeelden tot doel heeft.
4. Vooral op het gebied van het onderwijs, de ar-beidsmarktparticipatie en het activeringsaan-bod van de verzorgingsstaat, de gebieden die zorgen dat moderne maatschappijen toe-komstgericht zijn, kan de sociaal-democratie zich op een gunstige manier afzetten tegen conservatieve, christen-democratische en ne-oliberale partijen. Dergelijk beleid kan ont-wikkeld worden op basis van de door Amartya Sen gepostuleerde capaciteiten.
5. Sen legt de nadruk op de bevordering van in-dividuele ‘capaciteiten’. De kern van deze op-vatting is de capaciteit van het individu om zijn eigen belangen te behartigen. Door een gelijkwaardige, brede en tijdige toegang tot zowel onderwijs als arbeidsmarkt ontstaat grotere autonomie, meer eigenwaarde, een betere integratie in de samenleving en de mo-gelijkheid voor het individu zich aan te pas-sen aan de steeds veranderende economische uitdagingen waaraan hij of zij bloot staat. Een a priori eerlijke verdeling van levenskansen is te verkiezen boven ex-post-compensatie door middel van monetaire sociale transfers. Door een eerlijke verdeling van levenskansen wordt namelijk de sociale mobiliteit van min-derbedeelden vergroot en kunnen armoede-vallen die al meerdere generaties bestaan be-ter uit de weg worden geruimd dan het geval
is in verzorgingsstaten à la Bismarck met een sociaal vangnet achteraf.
Het beginsel van toegang tot sociale recht-vaardigheid kan als superieur worden be-schouwd aan de conservatieve uitgangspunten van de voor het Europese vasteland kenmer-kende verzorgingsstaat die aan het eind van de negentiende eeuw in het leven werd geroepen. Maar, is het ook mogelijk om deze filosofisch-ab-stracte principes op een overtuigende manier om te zetten in sociaal-democratische program-ma’s en sociaal-democratisch bestuur?
politieke doelen
De vormgeving van de maatschappij van de toe-komst heeft vooral betrekking op de volgende di-mensies van sociale rechtvaardigheid:
> Gelijkwaardige levenskansen betekenen ge-lijkwaardige toegang tot de basisvoorzienin-gen van de maatschappij voor iedereen, aan-gezien die voorzieningen de premissen zijn voor de waardigheid en het zelfrespect van het individu. Dit geldt in het bijzonder voor gelijkwaardige politieke participatie, bescher-ming van burgerrechten en politieke rechten, gezondheidszorg en bescherming van de ge-zondheid, opleiding, scholing en werk. > Het allerbelangrijkste is het absoluut
vermij-den van armoede, omdat armoede een belem-mering vormt voor de ontwikkeling en het beleven van individuele waardigheid, inte-griteit en autonomie. Wanneer armoede als gegeven geaccepteerd wordt, wordt de bijl aan de wortels van een rechtvaardige maatschap-pij gelegd. De armoedecijfers in de Verenigde Staten en Groot-Brittannië en de toegenomen armoede in de Bondsrepubliek Duitsland ge-durende de afgelopen 10 jaar zijn vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid absoluut niet te billijken.
> Om armoede te kunnen tegengaan en ‘sociale vererving’ van armoede te voorkomen moet ieder individu gelijkwaardige toegang heb-ben tot de kansen die een passende opleiding en scholing kunnen bieden. De staat dient
zorg te dragen voor een zo optimaal mogelijk systeem van opleiding en scholing, aangezien die factoren wezenlijk bijdragen aan de ont-wikkeling van levenskansen voor het indi-vidu. Die levenskansen zijn vervolgens weer het uitgangspunt voor de ontwikkeling van de vrijheid van het individu. In de huidige maatschappij is de waarde van vakkennis en persoonlijke vaardigheden sterk aan inflatie onderhevig als gevolg van de globalisering en de kenniseconomie. Stimulering van gelijke kansen is dan alleen mogelijk wanneer er een goed systeem van opleiding en scholing wordt opgezet, waarvan iedereen kan profite-ren en de mogelijkheden kan benutten. Het onderwijs moet ook al op niet-leerplichtige leeftijd (Esping-Andersen 2003), in sterk geïn-stitutionaliseerde vorm, eerste kansen bieden en moet vervolgens telkens zorgen voor tweede en derde kansen gedurende de indivi-duele levensloop.
> Gelijke levenskansen houden ook gelijk-waardige mogelijkheden tot arbeidsmarkt-participatie in, aangezien die deelname niet alleen het inkomen, maar ook de status, het prestige en de integratie van het individu in de maatschappij bepaalt. Arbeidsmarktparti-cipatie is daarom niet alleen een kwestie van inkomenszekerheid, maar ook van de be-scherming van de waardigheid van het indi-vidu en van diens kansen op een leven dat hij of zij zelf in de hand heeft (Sen 1999). Arbeids-marktparticipatie moet dan ook de hoogste prioriteit krijgen, evenals scholing. Passieve elementen van de verzorgingsstaat die de groei van de arbeidsmarkt tegengaan, zoals het geval is in de conservatieve verzorgings-staten op het Europese vasteland, moeten worden afgebouwd en activerende elementen die het aantal banen doen toenemen moeten worden bevorderd.
> In tegenstelling tot de traditionele linkse op-vattingen moet niet in eerste instantie aan-dacht worden besteed aan inkomensongelijk-heid en ongelijke verdeling van bezit. In-tegendeel: wanneer bezit en inkomen voort-36
komen uit eigen prestaties en gebaseerd zijn op verrichtingen2die de hele maatschappij ten goede komen en daardoor ook ten goede komen aan hen die de minste kansen op vrij-heid hebben, moeten ze als rechtvaardig wor-den beschouwd (Rawls 1975). In dergelijke ongelijkheid komt niet alleen het vrije ge-bruik van gelijkwaardige kansen tot uitdruk-king, maar ook van rechtvaardigheid, vooral wanneer door die ongelijkheid de materiële kansen van de minstbedeelden kunnen wor-den verbeterd. Wanneer voldaan wordt aan de voorwaarden van vermijding van armoede, het creëren van een gelijkwaardige toegang tot onderwijs en een hoge arbeidsmarktparti-cipatie, verliest de vermindering van inko-mensongelijkheid aan prioriteit ten gunste van het meritocratische principe van per-soonlijke prestaties. De gelijkheid van de be-scherming van vrijheid, de waardigheid van ieder individu en de samenhang van de maat-schappij moeten de legitimerende maatstaf zijn en vormen tegelijkertijd de grens voor ongelijke verhoudingen bij de verdeling van inkomen.
Een sociaal-democratische regering dient daarom rekening te houden met vijf prioriteiten op het gebied van de sociale rechtvaardigheid: 1. Vermijding van armoede.
2. Een zo hoog mogelijke standaard voor oplei-dingen, scholing en bijscholing en gelijke en eerlijke toegang voor allen tot deze vormen van onderwijs.
3. Arbeidsmarktparticipatie voor iedereen die dat wil en kan.
4. Een sociale, individueel activerende bescher-ming van een waardig leven.
5. Beperking van inkomensongelijkheid en on-gelijke verdeling van bezit wanneer deze de eerste vier doelen van rechtvaardigheid in de weg staan en een gevaar vormen voor de samenhang binnen de maatschappij. Deze hiërarchisch geordende doelen van rechtvaardigheid sluiten elkaar in de praktijk geenszins uit. Een verstandig sociaal-democra-tisch beleid moet gericht zijn op synergie en niet
de wederzijds vernietigende aspecten van deze vijf doelen van rechtvaardigheid te bevorderen. Indien dit echter onmogelijk is door een gebrek aan middelen, dient te worden uitgegaan van de hiërarchische ordening van deze vijf prioriteiten om tot een rechtvaardige3wijze van bestuur te komen.
de empirische vraag
Sinds de analyses van Esping-Andersen (1990; 1996; 1999) wordt in de internationale weten-schappelijke discussie gesproken over ‘drie werelden van het verzorgingsstaatkapitalisme’: het liberale, conservatieve en sociaal-democrati-sche model van de verzorgingsstaat. Ik neem de interne structuur van deze typologie over, maar noem de ‘werelden’ voor de duidelijkheid het ‘marginale Angelsaksische model van de verzor-gingsstaat’, de ‘sociale-verzekeringsstaat van de landen van het Europese vasteland’ en het ‘uni-versalistische Scandinavische model’. Dit zijn re-ëel-typische benaderingen van de ideaal-typische beginselen van sociaal beleid: het selectieve en sterk inkomensafhankelijke systeem van de marginale sociale zekerheid, de statusgeoriën-teerde sociale zekerheid en de rechten van de universele burger (Schmidt 1998: 215). Deze pure vormen van sociaal beleid bestaan in de praktijk natuurlijk niet, maar zijn in een bepaalde mix geïnstitutionaliseerd. Desalniettemin wordt het karakter van het sociale beleid in de Verenigde Staten bepaald door het principe van selectieve sociale voorzieningen, dat van het Europese vasteland door het principe van sociale verzeke-ringen en in de Scandinavische staten door soci-ale voorzieningen die met belastinggelden wor-den gefinancierd.
Armoedecijfers
Wanneer de staten van Zuid-Europa als laatko-mers even buiten beschouwing worden gelaten, ontstaat een duidelijk beeld: terwijl men in de Scandinavische landen en de landen op het Euro-pese vasteland vrij succesvol is geweest bij de be-strijding van de armoede, is men daarin
deels niet geslaagd in de Angelsaksische landen. Meer dan ééntiende van de bevolking van deze rijke landen, en wel 13,6%, leeft onder de armoe-degrens. Dat is paradoxaal genoeg ook het gevolg van een extreem hoog armoedecijfer in de rijkste maatschappij (Verenigde Staten 1994/1995: 18,8%). Maar ook in Groot-Brittannië was in die-zelfde periode sprake van een zeer hoog armoe-decijfer. Er moet worden afgewacht of het beleid gericht op arbeidsmarktparticipatie en de active-ring van de verzorgingsstaat van de ‘New La-bour’-regering van Tony Blair voldoende is om dit grote rechtvaardigheidsprobleem in de tweede regeringsperiode van Blair op te lossen.4 Hoewel het probleem van de armoede in Duits-land nog niet is opgelost, is het wel minder ge-worden, vooral door rijkelijke sociale voorzie-ningen ex-post (1994/1995: 7,5%).
Uitgaven voor onderwijs
In 1995 waren de uitgaven voor onderwijs verre-weg het hoogst in de vier Scandinavische landen, terwijl in de landen van het Europese vasteland, de Angelsaksische landen en de landen van Zuid-Europa aanzienlijk minder werd uitgegeven aan onderwijs. Het is interessant om te zien dat Duitsland, dat 4,3% van het bruto binnenlands product aan onderwijs besteed, zelfs in vergelij-king met Zuid-Europese landen achterloopt. Voor de toekomst van een land als Duitsland, dat met een schaarste aan grondstoffen te maken heeft, en voor de gelijkwaardigheid van keuzes en levenskansen van de inwoners van Duitsland is dit ontegenzeggelijk slecht nieuws. Deze uit-komsten worden gestaafd door een beoordeling van het Duitse onderwijsbeleid door de unesco: terwijl de Scandinavische landen continu goede cijfers krijgen, bungelt Duitsland al enkele jaren onderaan de lijst van oecd-landen. Vanuit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid is dit gege-ven in twee opzichten een groot probleem. Ten eerste vermindert het momenteel de kansen van individuen om effectief te profiteren van onder-wijs en de eigen levenskansen te verbeteren, vooral voor hen in de lagere sociale strata. Ten tweede is er sprake van een schending van het
beginsel van intergenerationele rechtvaardig-heid. Doordat niet voldoende in onderwijs en onderzoek geïnvesteerd wordt, ontstaat na af-loop van het kenmerkende tijdsinterval een ver-mindering in welvaart bij de jongere en toekom-stige generatie(s). Dit effect zal opnieuw het sterkst toeslaan bij de lagere sociale strata, waar-van de sociaal-economische positie steeds ster-ker vast zal komen te liggen.
Arbeidsmarktparticipatie
Voor een vergelijking van de arbeidsmarktparti-cipatie gebruik ik vier indicatoren: algemene werkgelegenheidscijfers, cijfers voor werkgele-genheid onder vrouwen, werkloosheidscijfers en cijfers voor langdurige werkloosheid. Uitgaande van de werkgelegenheidscijfers zijn de Scandi-navische landen opnieuw de koploper van de drie groepen landen, gevolgd door de Angelsak-sische landen en de landen van het Europese vasteland. Met een percentage van 71,3% ligt Duitsland duidelijk boven het gemiddelde van de verzorgingsstaten van het Europese vaste-land, maar duidelijk onder het gemiddelde van de Angelsaksische landen, om nog maar te zwij-gen van de gemiddelde percentages van de Scan-dinavische landen.
Het cijfer voor de werkgelegenheid onder vrouwen is een indicator voor een rechtvaardige verdeling van de arbeidsmarkt tussen de ver-schillende seksen, hoewel dit cijfer als indicator niet volledig voldoet. Het werkgelegenheidscij-fer voor vrouwen moet voor de zekerheid ook worden bekeken tegen de achtergrond van cultu-rele en religieuze factoren die zich onttrekken aan politiek beleid op de korte termijn. Maar zelfs de factoren die wel door middel van politiek beleid kunnen worden beïnvloed hebben een be-langrijke, en soms zelfs veel directere, invloed op het werkgelegenheidscijfer onder vrouwen. Denk hierbij aan het belastingsysteem (belasting van huishoudens tegenover belasting van indivi-duen), de kwaliteit en het aanbod van sociale voorzieningen die door de verzorgingsstaat ter beschikking worden gesteld om de inspannin-gen die gepaard gaan met het opvoeden van kin-38
deren en het huishouden te verminderen, het be-schikbaar stellen van banen bij publieke dien-sten en de uitbreiding en flexibilisering van deeltijdwerk.
Het is niet verbazend dat het werkgelegen-heidscijfer onder vrouwen het hoogst is in de (protestantse en/of sterk geseculariseerde) Scan-dinavische verzorgingsstaten. Zij worden ge-volgd door de (protestantse) Angelsaksische lan-den en de lanlan-den van het Europese vaste land met een gemengde religieuze achtergrond. De rij wordt gesloten door de katholieke of christelijk-orthodoxe ‘laatkomers’ van Zuid-Europa. In alle gevallen is er sprake van aanzienlijke afstanden tussen de groepen landen.
Ten aanzien van de werkloosheid is het beeld niet verrassend. De werkloosheid is het laagst in de Noord-Europese landen, maar in de jaren ne-gentig scoren de verzorgingsstaten van het Euro-pese vasteland vrijwel net zo goed als de Scandi-navische landen. Dit is echter toe te schrijven aan het traditionele, sociaal-democratische land Oostenrijk, met een vrijwel volledige werkgele-genheid (werkloosheid 3,8%) en de goede presta-ties van Nederland (5,7%), waar de arbeidsmarkt steeds verder gedereguleerd is en het beschik-bare werk eerlijk werd verdeeld door middel van parttime banen. Duitsland deed het met een per-centage van 7,5% behoorlijk goed, maar in 1999, het eind van de onderzochte periode, lag het land met een percentage van 8,7% duidelijk boven het gemiddelde van de groep landen van het Euro-pese vasteland.
Het percentage langdurig werklozen kan als een belangrijke indicator van sociale recht-vaardigheid worden beschouwd, omdat hieruit blijkt hoe lang werklozen uitgesloten zijn van de arbeidsmarkt. Een hoog percentage langdurig werklozen moet worden gezien als een empiri-sche indicator voor het onrechtmatig marginali-seren van gedeelten van de bevolking, omdat langdurige werkloosheid leidt tot uitsluiting van belangrijke sociale terreinen als consumptie, cul-tuur, communicatie en reputatie (Giddens 1999, Sen 2000).
Terwijl de gemiddelde duur van de
werkloos-heid in de Angelsaksische landen en de Scandi-navische verzorgingsstaten verhoudingsgewijs laag is gebleven, is er in de landen van het vaste-land van Europa en in Zuid-Europa sprake van aanzienlijk langere perioden van werkloosheid. Terwijl in de eerstgenoemde landen slechts een kwart van de werklozen meer dan 12 maanden zonder werk zit, is dit percentage in de landen van het Europese vasteland en Zuid-Europa bijna de helft van alle werklozen. In de Scandinavische en Angelsaksische landen is er sprake van een ge-middeld hoge arbeidsmarktparticipatie, terwijl dit niet langer geldt voor de landen van het Euro-pese vasteland, ongeacht of hierbij de Zuid-Euro-pese landen worden meegerekend of niet. Sociale uitgaven
De hoogte van de sociale uitgaven kan in het ka-der van een rechtvaardigheidstheorie als een zeer ruwe indicator worden beschouwd bij een vergelijking van de verschillende landen. Na-tuurlijk kan men aannemen dat sociale uitgaven over het algemeen ten goede komen aan de min-derbedeelden of zij die in nood zijn en niet aan personen die economisch succesvol zijn. Dit ge-geven heeft inderdaad ook betrekking op het so-lidariteitsaspect van sociale rechtvaardigheid. Maar in de meeste gevallen gaat het leeuwendeel van de sociale uitgaven naar de middelste lagen van de bevolking (in de vorm van pensioenen en opleidingen) in plaats van naar de groepen die het minst begunstigd zijn. Deze tendens is ster-ker bij de universalistische verzorgingsstaten en de sociale-verzekeringsstaten van het Europese vasteland dan in de selectieve en inkomensaf-hankelijke verzorgingssituaties van de Angelsak-sische landen. Gemeten naar het totale cijfer van de bruto sociale uitgaven, geven de Scandinavi-sche landen het hoogste percentage van hun bruto binnenlands product, en wel 31,2%, uit aan sociale uitgaven, gevolgd door de landen op het Europese vasteland (26,9%) en ver achteraan de Angelsaksische verzorgingsstaten (18,7%).
Alleen op basis van een analyse van de struc-tuur van de bestedingen kan een concretere uit-spraak worden gedaan over de activering en
sieve compensatie van sociale transfers, of over een toekomstgericht sociaal beleid waarin geld wordt geïnvesteerd in de economie en de sociale rechtvaardigheid van een maatschappij. Wij zul-len hier echter alleen een blik werpen op de ver-houding tussen de uitgaven voor pensioenen en de uitgaven voor onderwijs.
Het is opvallend dat in de verzorgingsstaten van het Europese vasteland, met Duitsland voorop, verreweg het meeste geld wordt uitgege-ven aan pensioenen. Bij een vergelijking met de uitgaven voor onderwijs en scholing ontstaat het omgekeerde beeld: de landen die het meeste uit-geven aan oudedagsvoorzieningen, zoals Duits-land en Frankrijk, geven het minste uit aan onderwijs en scholing. Vanuit het perspectief van intergenerationele rechtvaardigheid en in het bijzonder ten aanzien van de veiligstelling van de toekomst van de verzorgingsstaten van het Europese vasteland en in het bijzonder die van de Bondsrepubliek Duitsland, mag dit een zorgwekkend feit worden genoemd.
Beide redenen zijn een aanleiding om, gezien vanuit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid, over te gaan tot een hervorming van de publieke en sociale bestedingen. Het is immers zo dat de oudere bevolkingsgroepen van de industrielan-den rijker zijn dan ooit tevoren, zoals blijkt uit gegevens van de oecd, en dat het uitblijven van investeringen in de toekomst (onderwijs en onderzoek) leidt tot een gebrek aan sociale wel-vaart die weer vooral van invloed is op de lagere sociale strata.
Verdeling van inkomen
Zoals blijkt uit de Gini-index hadden de Scandi-navische landen in de jaren negentig de minste inkomensongelijkheid. Zij worden in vrijwel ge-lijke intervallen gevolgd door de staten van het Europese vasteland en de Angelsaksische staten. Inkomensongelijkheid is niet in alle gevallen on-rechtvaardig, maar uitsluiting van economische en sociale participatie is dat wel. De indicator ‘ar-moedecijfer’ – het gedeelte van de bevolking dat onder de officiële armoedegrens leeft5¬is voor de sociale rechtvaardigheid een belangrijkere
factor dan de algemene spreiding van inkomen en rijkdom.
De algemene index van de verdeling van inko-men is voor het concept van sociale rechtvaardig-heid van minder belang dan de specifieke indica-tor armoede. Indien er sprake is van een laag ar-moedecijfer en van een hoge mate van gelijkheid van kansen ten aanzien van zowel het onderwijs als de arbeidsmarktparticipatie, wordt de sprei-ding van de inkomens boven de armoedegrens van veel minder belang voor de vraag van de so-ciale rechtvaardigheid.
Scores van sociale rechtvaardigheid
Als samenvatting van de empirische analyse wil ik de drie werelden van het verzorgingsstaatkapita-lisme graag een ‘cijfer’ geven door ze af te zetten tegen het gegeven van sociale rechtvaardigheid. Het zou te gemakkelijk zijn om in de drie werel-den van het verzorgingsstaatkapitalisme een sim-pele rangordening aan te brengen door ze voor de vijf dimensies van rechtvaardigheid een score toe te kennen en deze uitkomsten simpelweg bij el-kaar op te tellen. Een dergelijke analyse is te wei-nig gedifferentieerd, omdat bij zo’n meting geen rekening wordt gehouden met de kwantitatieve verschillen binnen een bepaalde dimensie van rechtvaardigheid, waardoor dit kenmerk niet in de uiteindelijke berekening van de eindscore zou worden meegenomen. Daarom pas ik de geraffi-neerdere methode van z-transformering toe.6 Daarbij wordt bij de berekening van de eindscore ook rekening gehouden met de ‘verschillen’ tus-sen de onderlinge scores van de verschillende di-mensies van rechtvaardigheid. Uitgaande van de bovengenoemde sociaal-democratische prioritei-ten7kunnen we aan de oecd-landen de volgende ‘cijfers voor sociale rechtvaardigheid’ toekennen: 40
Het armoedecijfer is voor sociale
rechtvaardigheid een belangrijker
factor dan de algemene spreiding
van inkomen en rijkdom
Zoals te verwachten was voeren de vier Scandi-navische verzorgingsstaten de ranglijst van soci-ale rechtvaardigheid aan. De goede posities van Zwitserland en Oostenrijk zijn terug te voeren op het succesvolle arbeidsmarktbeleid van de beide landen. De landen van het Europese vasteland kunnen grotendeels in het middengedeelte van de ranglijst worden teruggevonden. Duitsland neemt van de 19 oecd-landen de 11eplaats in. Waar Duitsland voorop loopt bij de sociale con-sumptieve uitgaven (dat wil zeggen pensioenen) horen ze ten aanzien van de uitgaven voor sociale investeringen, die een centrale rol vervullen bij de mogelijkheden voor individuen om hun levens-kansen te erkennen en verwezenlijken (dat wil
zeggen onderwijs), bij het lager scorende gedeelte van de oecd-landen. Dit kan schadelijk zijn voor de gelijkheid tussen de generaties en voor de toe-komstige economische kansen van het land.
Wanneer we deze resultaten bekijken vanuit het oogpunt van de theoretie van rechtvaardig-heid kunnen we ons afvragen welke hervormin-gen er in de verzorgingsstaten van het Europese vasteland en in het bijzonder in Duitsland zou-den moeten plaatsvinzou-den. Het belangrijkste en ernstigste hiaat in de rechtvaardigheid is in Duitsland toe te schrijven aan twee belangrijke factoren: te lage investeringen op het gebied van onderwijs en de al bijna twee decennia aanhou-dende slechte prestaties op het gebied van de
ar-41
Armoede | Onderwijs | Werkgelegenheid | Verzorgingsstaat | Inkomensverdeling | z-scores (gewogen)
(5) (4) (3) (2) (1) Denemarken 8,51 6,99 3,08 1,13 1,80 4,30 Noorwegen 5,22 7,68 4,48 -0,06 0,80 3,62 Zweden 3,18 4,58 2,54 2,55 1,47 2,86 Finland 7,57 1,58 0,65 1,51 1,52 2,56 Oostenrijk 4,90 3,21 1,13 1,57 1,26 2,41 Frankrijk 3,65 1,99 -1,92 2,09 0,24 1,21 Zwitserland -0,12 2,11 3,76 -1,22 0,47 1,00 Nederland 3,49 -2,28 0,64 0,70 0,83 0,68 België 4,12 -1,48 -2,92 0,42 0,39 0,10 Canada -3,41 1,79 1,94 -2,38 0,06 -0,40 Duitsland -0,27 -3,12 -0,88 1,62 0,13 -0,50 Australië 1,14 -3,02 0,72 -2,84 -0,46 -0,89 Verenigd -2,78 -2,42 1,56 -0,70 -0,64 -1,00 Koninkrijk Verenigde -11,41 1,46 3,56 -2,36 -1,46 -2,04 Staten Spanje -1,37 -4,42 -5,98 -0,15 -0,97 -2,58 Ierland -2,94 -3,22 -3,27 -2,59 -0,94 -2,59 Italië -7,64 -1,79 -5,26 2,63 -1,48 -2,71 Portugal -9,53 -1,21 -0,04 -2,23 -1,76 -2,96 Griekenland -2,31 -8,42 -3,77 0,33 -1,25 -3,09
Opmerking: Voor Nieuw-Zeeland ontbreken de gegevens. De bovenstaande gegevens zijn z-getransformeerd. De ge-middelde waarde voor de verdeling van iedere indicator is 0, de standaarddeviatie is 1. De cijfers 1 tot en met 5 in haak-jes geven aan met welke factor de indicatoren worden gewogen conform hun positie in de hiërarchische ordening van de vijf dimensies van sociale rechtvaardigheid.
beidsmarkt. Duitsland, het prototype van de ver-zorgingsstaat van het Europese vasteland, wordt gekenmerkt door een Bismarckiaanse opzet van sociale verzekeringen, sterke regulering van de arbeidsmarkt, weinig deeltijdwerk en hoge be-lastingen en sociale premies en heeft een uitge-sproken lage arbeidsmarktparticipatie.
De werkgelegenheidscijfers in het algemeen en onder vrouwen zijn niet alleen lager dan die van de Scandinavische landen, maar ook aan-zienlijk lager dan die van Groot-Brittannië en de Verenigde Staten. De werkloosheid, en in het bij-zonder de langdurige werkloosheid, is aanzien-lijk hoger dan die van de Scandinavische en An-gelsaksische staten. De standaards van de sociale voorzieningen ex-post (pensioenen, gezond-heidszorg, de duur van en de voorwaarden voor werkloosheidsuitkeringen) liggen daarentegen veel hoger dan in Angelsaksische landen. Het aantal mensen dat gebruik kan maken van voor-zieningen is groter, de uitkeringen zijn hoger en de druk om weer aan het werk te gaan is lager. Duidelijker uitgedrukt wil dat zeggen dat Duits-land en de Duits-landen van het Europese vasteDuits-land op het gebied van sociaal-consumptieve uitgaven de ranglijst aanvoeren, terwijl ze onderaan de rang-lijst van de sociale investeringen bungelen.
Dit houdt in dat niet alleen de gelijkheid tus-sen de generaties op de verkeerde wijze geïnsti-tutionaliseerd wordt, maar dat ook de belang-rijke kansen voor sociale vooruitgang door middel van onderwijs niet voldoende beschik-baar komen voor de lagere klassen. Als gevolg daarvan wordt hun ondergeschikte positie in de economie en de maatschappij steeds onwrik-baarder bestendigd.
In de meeste landen van het Europese vaste-land is er sprake van een noodzaak tot hervor-mingen, niet alleen vanuit economisch perspec-tief, maar ook vanuit het oogpunt van theoreti-sche rechtvaardigheid. De Angelsaksitheoreti-sche lan-den kunnen echter tot nu toe nauwelijks als voorbeeld dienen voor dergelijke hervormingen, aangezien de uitgaven voor basisonderwijs en voortgezet onderwijs uit openbare middelen niet voldoende zijn en de
arbeidsmarktparticipa-tie noch helpt om individuen te behoeden voor armoede noch een garantie is voor hun integra-tie in de maatschappij.
De hoge armoedecijfers en het fenomeen van de ‘werkende armen’ zijn de grootste achilleshiel van de Angelsaksische landen. Hoewel de armoe-decijfers in Groot-Brittannië gedurende de afge-lopen zes jaar Labour-regering zijn afgenomen, liggen ze nog altijd boven het gemiddelde van de oecd-landen of de Europese Unie. Ik ben eerder van mening dat de normatieve, economische en politieke logica van de instituties van de Scandi-navische verzorgingsstaten, in het bijzonder die van Denemarken en Zweden, een schoolvoor-beeld zijn voor de hervormingen die in de ver-zorgingsstaten van het Europese vaste land zou-den kunnen plaatsvinzou-den.
de logica van de verzorgingsstaat
Om te bereiken dat de instituties van de verzor-gingsstaat een rechtvaardige regulerende wer-king hebben en tegelijkertijd politiek te verwe-zenlijken zijn, moeten ze gebaseerd zijn op de regels van normatieve, economische en politieke logica.
De normatieve logica
Uitgaande van de argumenten van Rawls moet de normatieve logica hier worden beschouwd als de ‘logica van de eerlijkheid’. De inwoners van een verzorgingsstaat moeten geloven dat: > het politieke programma eerlijk is
> meeliften kan worden beperkt en dat de be-volking zich houdt aan de wettelijke regels van de verzorgingsstaat
> de genomen maatregelen niet discrimine-rend zijn, maar gebaseerd zijn op een eerlijke standaard
De universalistische instituties van de verzor-gingsstaat slagen er, zeker als ze voortkomen uit collectieve dienstverlening, beter in om aan het gebod van eerlijkheid te voldoen dan systemen van selectieve sociale uitkeringen met discrimi-nerende tests, een uitgebreid bureaucratisch controleapparaat of fraude.
De economische logica
Daarnaast moeten de instituties van de verzor-gingsstaat rekening houden met de economi-sche logica. Sociale uitgaven, die voornamelijk gefinancierd worden uit belastingen en premies, verzwakken vaak de wereldwijde concurrentie-positie van een economie. Zij zijn in het bijzon-der een remmende factor voor de groei van het aantal banen op het terrein van laaggeschoold werk in de dienstverlenende sector. Dat zorgt op de lange termijn voor veel langdurige werkloos-heid en lage werkgelegenwerkloos-heidscijfers (Scharpf 2000). Om die reden moeten de elementen van het sociale verzekeringsstelsel worden geredu-ceerd en moeten de elementen van een verzor-gingsstaat die gefinancierd wordt uit belasting-gelden worden versterkt. In de toekomst moet worden overgeschakeld van sociale consumptie naar sociale investering.
De politieke logica
Binnen de politieke logica moet rekening gehou-den worgehou-den met de brede steun die de verzor-gingsstaat bij de burgers geniet. Het is vooral be-langrijk om de steun van de middenklasse te mo-biliseren, aangezien zij binnen de verzorgings-staat de kritieke massa van stemgerechtigden vormen. Binnen de middenklassen wordt ge-makkelijk de rationele calculatie gemaakt dat men ‘meer bijdraagt aan het systeem dan men eruit krijgt’. Ten aanzien van diezelfde rationele calculatie kan diezelfde middenklasse er van worden overtuigd de verzorgingsstaat te onder-steunen wanneer aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
> de sociale voorzieningen dienen laagdrempe-lig te zijn
> ze moeten van goede kwaliteit zijn en moeten voor de toekomst veelbelovende aspecten bevatten
> ze moeten op overtuigende wijze zekerheid bieden ten aanzien van de fundamentele risi-co’s van leven, zelfs voor hen die bemiddeld zijn
Dit zijn tevens de belangrijkste factoren die ervoor zorgen dat de burgers in Scandinavische
landen ‘hun’ verzorgingsstaat voortdurend blij-ven ondersteunen.
Wanneer we uitgaan van de principes van rechtvaardigheid en de drie vormen van logica voor de hervorming van de verzorgingsstaat kunnen we de volgende positieve conclusie trek-ken: zelfs bij een verdere toename van de globali-sering en een groeiende individualiglobali-sering van de maatschappij kunnen samenlevingen ook binnen een markteconomie op een sociale ma-nier worden vormgegeven. Wanneer men ervan uitgaat dat de heersende situatie in de wereld eerst moet veranderen vóór de burgers en de samenleving zich kunnen ‘conformeren’ aan de gewijzigde omstandigheden is dat economisch naïef en politiek gezien te afwachtend.
Als dit bovendien wordt gebruikt als een alibi om de verzorgingsstaat niet te hervormen, is er sprake van een moreel schandaal. Vooral in Duitsland moeten er bij de hervorming van de verzorgingsstaat activerende elementen in de nieuwe structuur worden geïntegreerd. Daar-naast moeten de directe monetaire transfers be-perkt blijven tot uitkeringen ten gunste van soci-aal-politieke voorzieningen op het gebied van de opvoeding van nog niet leerplichtige kinderen en de verzorging van zieken en ouderen. Alleen door de uitbreiding van dergelijke voorzienin-gen kunnen vrouwen de zorg voor familie en werk beter combineren. De verdere ontwikke-ling van gendergelijkheid wordt sterk belem-merd door de specifieke structuur van het Duitse stelsel van sociale zekerheid.
Een verzorgingsstaat die ‘mogelijkheden schept’ (Giddens 2003) en die sterker met behulp van belastinggelden wordt gefinancierd, onder-wijskansen biedt, aan vermijding van armoede werkt, werk kan garanderen en de kansen op so-ciale mobiliteit vergroot is rechtvaardiger en toe-komstgerichter dan het geval is bij de conserva-tieve Bismarckiaanse structuren en de status quo van de levensstandaard in de huidige verzor-gingsstaten, waarin de discriminatie van vrou-wen, jonge mensen en werklozen in stand wordt gehouden.
(Vert.: Taalcentrum Vrije Universiteit in Amsterdam) 43
44
Literatuur
Cuperus, René/ Duffek, Karl/ Kan-del, Johannes (red.) 2001: Multi-ple Third Ways. European Social Democracy facing the Twin Revolu-tion of GlobalisaRevolu-tion and the Knowledge Society.
Amsterdam/Berlijn/Wenen. Dworkin, Ronald 1981: ‘What is
Equality? Part I: Equality of Wel-fare’, in: Philosophy and Public Af-fairs 10: 185-246.
Esping-Andersen, Gösta 1990: The Three Worlds of Welfare Capita-lism. Cambridge.
Esping-Andersen, Gösta (red.) 1996: Welfare State in Transition. Lon-den.
Esping-Andersen, Gösta 1999: So-cial Foundations of Postindustrial Economies. Oxford.
Esping-Andersen, Gösta 2003: ‘Against Social Inheritance’. In: Progressive Futures. New Ideas for
the Centre Left. (‘Policy-Network’-publicatie voor de ‘Progressive-Governance Conference’, Lon-den, juli 2003.): 127-152. Giddens, Anthony 1998: The Third
Way. The Renewal of Social Demo-cracy. Cambridge.
Giddens, Anthony 2003: ‘The Pro-gressive Agenda’. In: ProPro-gressive Futures. New Ideas for the Centre Left. (‘Policy-Network’-publica-tie voor de ‘Progressive-Gover-nance Conference’, Londen, juli 2003.): 3-46.
Merkel, Wolfgang 2001: ‘Social Justice an the three Worlds of Welfare Capitalism’, in: Arch. eu-rop. sociol., XLIII, I (2002): 59-91. Meyer, Thomas 1998: Die
Transfor-mation der Sozialdemokratie. Bonn.
Rawls, John 1975: A Theory of Justice. Cambridge.
Scharpf, Fritz W. 2000: ‘Economic Changes, Vulnerabilities, and
Institutional Capabilities.’ In: Fritz Scharpf/ Vivien Schmidt (red.): Welfare and Work in the Open Economy. Oxford: 21-124. Schmidt, Manfred G. 2002: ‘Warum
Mittelmaß? Deutschlands Bil-dungsausgaben im internatio-nalen Vergleich.’ In: Politische Vierteljahresschrift, 43/2002: 3-19. Sen, Amartya (1998): ‘Soziale
Ge-rechtigkeit und ökonomische Effizienz.’ In: Julian Nida-Rüme-lin/ Wolfgang Thierse (red.): Philosophie und Politik II. Essen: 14-26.
Sen, Amartya 1999: Development as Freedom. New York.
Sen, Amartya 2002: Rationality and Freedom. Cambridge (Massa-chussets)/London. Walzer, Michael 1983: Spheres of
Justice – A Defense of Pluralism and Equality. New York.
Noten
1 De definitieve versie van het tweede principe van recht-vaardigheid (‘het principe van verschillen’) luidt: ‘Sociale en economische ongelijkheid moet zo worden aangepakt dat er in beide gevallen sprake is van: a) de grootste voordelen voor de minstbedeelden, in overeen-stemming met het principe van rechtvaardig sparen, en b) een gelijke toegang voor iedereen tot de betreffende aanstellingen en functies op basis van een
eer-lijke verdeling van kansen.’ (Rawls 1971: 302). 2 Ronald Dworkin (1981: 311)
noemt dit principe ‘privilege-ongevoelig en ambitie-gevoe-lig’.
3 Indien niet anders aangegeven, zijn alle cijfers gemiddelden van het decennium 1990-2000. 4 Uit nationale statistieken blijkt een kleine vermindering. Over deze periode zijn nog geen cij-fers beschikbaar die landelijk gestandaardiseerd en vergelijk-baar zijn.
5 In de oecd-landen is de
armoe-degrens gedefinieerd als 50% van het gemiddelde inkomen. 6 z-score-berekening: aftrekken van score van één land voor een bepaalde dimensie van recht-vaardigheid van de algehele score van die specifieke verde-ling. Achteraf wordt de stan-daarddeviatie van die specifieke verdeling gedeeld door het re-sultaat van de genoemde aftrek-som.
7 De methoden en de individuele indicatoren van de recht-vaardigheidsmeting zijn toege-licht in: Merkel 2001.
Foto Kunst in de Hofvijver: Roger Raveel’s ‘De roep om solidariteit’.
