De Kinderombudsman
Over de wijze waarop de Kinderombudsman de vier wettelijk verankerde
basisfuncties in de praktijk tot uitvoering brengt binnen de organisatie
van zijn ambt en bureau.
Femke Braaksma
Oktober 2014
De Kinderombudsman
Over de wijze waarop de Kinderombudsman de vier wettelijk verankerde basisfuncties
in de praktijk tot uitvoering brengt binnen de organisatie van zijn ambt en bureau.
Auteur:
Femke Braaksma
Oktober 2014
Scriptiebegeleidster:
Mw. Mr. T. de Wit.
INHOUD
1.
Voorwoord _________________________________________________________________ 4
2.
Inleiding ___________________________________________________________________ 5
3.
Wettelijke vereisten __________________________________________________________ 6
3.1 Het IVRK ______________________________________________________________________ 6
3.2 Aanstelling van de kinderombudsman ______________________________________________ 7
3.3 Wet Nationale ombudsman _______________________________________________________ 8
4.
De vier basisfuncties _________________________________________________________ 9
4.1 Inleiding _______________________________________________________________________ 9 4.2 Eerste functie: De voorlichtingsfunctie _____________________________________________ 10 4.3 Tweede functie: De toezichtfunctie ________________________________________________ 10 4.4 Derde functie: De adviesfunctie ___________________________________________________ 11 4.5 vierde functie: De klachtfunctie ___________________________________________________ 11
5.
Verwachtingen _____________________________________________________________ 14
6.
De kinderombudsman in de praktijk ____________________________________________ 15
6.1 Inleiding ______________________________________________________________________ 15
6.2 Algemeen _____________________________________________________________________ 15
6.3 Eerste functie: De voorlichtingsfunctie _____________________________________________ 17 6.4 Tweede functie: De toezichtfunctie ________________________________________________ 18 6.4.1 De Kinderrechtenmonitor _____________________________________________________________ 19 6.4.2 Onderzoek naar aanleiding van de Kinderrechtenmonitor _____________________________________ 20 6.4.3 Signalen uit de samenleving ___________________________________________________________ 21 6.5 Derde functie: De adviesfunctie ___________________________________________________ 22
6.5.1 Wetgeving _________________________________________________________________________ 22 6.5.2 Beleid _____________________________________________________________________________ 24 6.6 Vierde functie: De klachtfunctie __________________________________________________ 25
6.6.1 Individuele klachten __________________________________________________________________ 25 6.6.2 Structurele tekortkomingen ____________________________________________________________ 27 6.6.3 Meerdere klachten over hetzelfde onderwerp ______________________________________________ 28
7.
Conclusie _________________________________________________________________ 30
Literatuurlijst ___________________________________________________________________ 33
Bijlagen _______________________________________________________________________ 36
1. VOORWOORD
Voor de invoering van de Kinderombudsman hebben er veel discussies plaats gevonden over de meerwaarde van een Kinderombudsman in Nederland. In de Tweede Kamer is er veel over gedebatteerd en ook de media heeft er aandacht aan besteed. Daarnaast zijn er drie scripties te vinden waarin de vraag naar de meerwaarde van de Kinderombudsman aan de orde gesteld wordt. Deze scripties zijn allemaal geschreven voor of ten tijde van de aanstelling van de Kinderombudsman. Dat er voor de aanstelling veel over de Kinderombudsman geschreven is heeft bij mij de nieuwsgierigheid gewekt hoe de Kinderombudsman in de praktijk functioneert.
Het was erg interessant om te zien hoeveel stukken de Kinderombudsman gepubliceerd heeft. Stukken die ik heb gelezen hebben me verbaasd en ook ongerust gemaakt. Bijvoorbeeld op het gebied van kindermishandeling valt er nog veel te verbeteren. Tegelijk heb ik ook veel positieve en sterke punten over de naleving van kinderrechten in Nederland gelezen. Zo blijkt uit onderzoek dat Nederlandse kinderen in vergelijking met andere rijke landen het gelukkigst ter wereld zijn.1 Gezien de hoeveelheid gepubliceerde stukken heb ik helaas een selectie moeten maken van de meest relevante stukken.
Graag had ik een interview met de Kinderombudsman gehouden. Tijdens mijn verzoek werd direct duidelijk dat de Kinderombudsman efficiënt werkt. Na het invullen van een vragenformulier ontving ik een mailtje. Na mail contact werd er door een medewerkster telefonisch contact opgenomen om te achterhalen of het zinvol was tijd aan mijn verzoek te besteden. Dat gesprek resulteerde in het e-mailadres van de directiesecretaresse. Helaas resulteerde dat in een teleurstellende, maar tegelijk motiverende reactie:
“Je hebt een zeer interessant onderwerp uitgekozen voor je scriptie en het bevat voor ons een aantal belangrijke vragen. Momenteel zijn wij zelf bezig met het in gang van zetten van een interne evaluatie van de Kinderombudsman. Veel van de onderwerpen in deze evaluatie komen overeen met jouw vragen. Als we jouw vragen zouden beantwoorden, dan lopen we vooruit op onze eigen evaluatie en dat is niet wenselijk.”
Motiverend omdat de relevantie van mijn onderwerp bevestigd wordt, teleurstellend omdat het nu een documentenonderzoek geworden is. Uiteindelijk was het een onderzoek met zijn ups en downs waarbij ik gelukkig veel steun heb gehad van familie en vrienden. In het bijzonder wil ik Derk van der Vecht bedanken voor de vele gezellige uren in verschillende studiecentra van de UvA en het kritisch lezen van mijn scriptie.
2. INLEIDING
Kinderen zijn erg kwetsbaar en het is voor hen vaak lastig om voor hun rechten op te komen. Om deze kwetsbare groep te beschermen is het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) opgesteld. Hierin staan burgerlijke, politieke, economische, sociale en culturele rechten van kinderen.2 Lidstaten verbinden zich om de beginselen en bepalingen van het IVRK bekend te maken en uit te voeren. Om te zorgen dat de rechten zoals neergelegd in het IVRK worden nageleefd is het belangrijk dat er toezicht gehouden wordt op de naleving van het IVRK. Een Kinderombudsman die functioneert als “watch dog” zou daar een geschikt instituut voor kunnen zijn.3 Naar aanleiding van het IVRK is er in Nederland een Kinderombudsman aangesteld.4 Op 20 september 2010 is de Wet Nationale ombudsman (WNo) gewijzigd, daarmee heeft de Kinderombudsman een wettelijke basis gekregen.5
De Kinderombudsman (Marc Dullaert) is in Nederland op 1 april 2011 gestart met zijn werkzaamheden. De bedoeling is dat hij, bij zowel bestuursorganen als privaatrechtelijke organisaties, door toezicht en advisering eerbiediging van de rechten van kinderen bevordert.6 Om dit doel te behalen heeft de Kinderombudsman heeft 4 kerntaken: voorlichting geven over de rechten van kinderen; gevraagd en ongevraagd advies geven;7 onderzoek instellen naar de eerbiediging van rechten van kinderen8 en toezicht houden op de wijze waarop klachten door de daartoe bevoegde instanties worden behandeld.9
De invoering van de Kinderombudsman heeft 10 jaar geduurd. Gezien de vele discussies over de invoering van een Kinderombudsman wil ik graag onderzoeken hoe de Kinderombudsman zich in de praktijk heeft ontwikkeld.10 Lukt het zijn taak, het bevorderen van de eerbiediging van de rechten van kinderen, zoals vastgelegd in het IVRK door bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties, effectief uit te voeren?
De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Slaagt de Kinderombudsman er in de praktijk in om binnen
de organisatie van zijn ambt en bureau de eisen die de wet stelt en de verwachtingen van Kamerleden en wetenschappers te realiseren, gelet op de vier basisfuncties van de Kinderombudsman?
Om deze vraag te beantwoorden komen in dit onderzoek eerst de vereisten die wet en verdrag stellen aan bod. Daarna wordt uiteen gezet welke verwachtingen er heersen. Vervolgens wordt besproken op welke manier de Kinderombudsman in Nederland invulling geeft aan die eisen en verwachtingen. De vier basisfuncties worden als uitgangspunt genomen: de voorlichtingsfunctie; de toezichtfunctie; de klachtfunctie;
2 Kamerstukken II 1992/93, 22 855, nr. 3, p. 2. 3 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 9.
4 Verdrag inzake de Rechten van het Kind, New York, 20 november 1989, Trb. 1997, 83.
5 Staatsblad 2010, 716 ‘Wet van 20 september 2010 tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman’(Wet Kinderombudsman).
6 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 9. 7 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 9-10.
8 Dit onderzoek kan zowel naar aanleiding van klachten of uit eigen beweging worden ingesteld; Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 9.
9 Art. 11b lid 2 sub a t/m d WNo. 10 Blaak 2006a, p. 12.
en de adviesfunctie. Daarbij wordt onderzocht op welke wijze de Kinderombudsman ervoor zorgt dat de kinderen een gezicht krijgen en hoe kinderen de Kinderombudsman kunnen vinden en bereiken. Tevens ga ik onderzoeken wat bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties met de adviezen van de Kinderombudsman doen.
3. WETTELIJKE VEREISTEN
3.1 HET IVRK
Op 20 november 1989 is door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties het IVRK aanvaard.11 Regeringen van 191 landen, waaronder Nederland, hebben het IVRK geratificeerd. Met deze ratificatie verbinden lidstaten zich om de beginselen en bepalingen van het IVRK bekend te maken12 en uit te voeren.13
Om toe te zien op de naleving van het IVRK is het Comité voor de Rechten van het Kind (hierna: Comité) opgericht.14 Lidstaten moeten om de vijf jaar aan dit Comité een rapport uitbrengen over de implementatie van de kinderrechten.15 Regeringen van de lidstaten zullen in deze rapporten niet altijd even kritisch zijn over hun eigen beleid daarom kunnen ook VN-organen en non-gouvernementele organisaties (NGO’s) een rapport aan het Comité verstrekken. Deze rapportages worden ook wel schaduwrapportages genoemd. Het Comité bespreekt de rapporten en neemt naar aanleiding van die rapporten aanbevelingen en suggesties aan.16 Er worden twee soorten rapporten uitgebracht: ‘Concluding Observations’, daarin staan aanbevelingen gericht aan een individuele Staat, en ‘General Comments’ met daarin aanbevelingen gericht aan alle Staten.17 Deze aanbevelingen zijn niet bindend.
Nederland heeft in 1999, 2004 en 2009 Concluding Observations ontvangen van het Comité. In de Concluding Observation van 1999 werd een onafhankelijke Kinderombudsman aangeraden om te zorgen voor volledige werking van het IVRK.18 Het belangrijkste artikel dat hiertoe verplicht is artikel 4 van het IVRK. Dit artikel verplicht de Staten om alle mogelijke maatregelen te treffen om de kinderrechten te verwezenlijken. Het Comité is van oordeel dat een Kinderombudsman onder deze verplichting valt. Er werd aangeraden onderzoek te doen naar de instelling van een volledig onafhankelijke Kinderombudsman. Uit dit onderzoek bleek dat er in Nederland behoefte is aan een Kinderombudsman.19
In 2002 werd er een General Comment uitgebracht waarin werd benadrukt dat een Kinderombudsman belangrijk is om het IVRK volledige werking te kunnen geven.20 Hieruit blijkt dat het Comité in het algemeen veel belang hecht aan de invoering van een Kinderombudsman. In de eerstvolgende Concluding Observation
11 Verdrag inzake de Rechten van het Kind, New York, 20 november 1989, Trb. 1997, 83. 12 Art. 42 IVRK.
13 Art. 4 IVRK.
14 Art. 43 lid 1 IVRK; Kamerstukken II 1992/93, 22 855, nr. 3, p. 2.
15 Er moet worden gerapporteerd over de maatregelen die zij hebben getroffen en over de vooruitgang die is geboekt; Art. 44 IVRK;
Kamerstukken II 1992/93, nr. 3, p. 2.
16 Art. 45 sub d IVRK.
17 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 2.
18 VN-Kinderrechtencomité, Concluding Observations: the Netherlands, UN Doc. CRC/C/15/add. 114, 1999, p. 3. 19 Nijssen & Schmidt 2001.
gericht aan Nederland kwam de Kinderombudsman weer aan bod. Er werd op aangedrongen om zo snel mogelijk een Kinderombudsman in te stellen.21 Het Comité gaf aan het zorgelijk te vinden dat er in Nederland nog altijd geen Kinderombudsman ingesteld was en vond het jammer dat er geen gevolg is gegeven aan het onderzoek waaruit bleek dat er in Nederland behoefte is aan een Kinderombudsman. In deze Concluding Observation gaf het Comité ook aan welke taken door de Kinderombudsman vervult behoren te worden: het monitoren van de implementatie van het IVRK; het voortvarend behandelen van klachten van kinderen en zorgen voor oplossingen in gevallen waarin kinderrechten worden geschonden. Bij alle handelingen moet rekening gehouden worden met de belangen van het kind. Er moeten rechtsmiddelen geboden worden tegen schendingen van de rechten van kinderen en een Kinderombudsman moet voldoende personele en financiële middelen toegewezen krijgen. Tevens is laagdrempelige toegankelijkheid van een Kinderombudsman volgens het Comité erg belangrijk.22
In de Concluding Observation in 2009 gaf het Comité aan blij te zijn met het wetsvoorstel voor de instelling van een Kinderombudsman in Nederland. De wetgever werd dan ook opgeroepen om dit wetsvoorstel zo snel mogelijk te aanvaarden.23 Tevens werd nog extra benadrukt dat de Kinderombudsman herkenbaar en goed bereikbaar moet zijn voor kinderen.
De Kinderombudsman krijgt dus onder andere de taak om klachten over kinderrechtenschendingen te behandelen. Ten tijde van de invoering van de Kinderombudsman kende het IVRK nog geen klachtprocedure. Inmiddels is het derde Facultatief Protocol in werking getreden.24 Het derde Facultatief Protocol maakt het voor kinderen en vertegenwoordigers uit lidstaten die het Protocol hebben geratificeerd mogelijk om zelf een klacht over een kinderrechtenschending aan het Comité voor te leggen. Dit kan alleen indien alle nationale procedures zijn doorlopen. Landen die het Protocol ratificeren moeten dan ook zorgen voor een nationale klachtprocedure. Het Protocol is op 14 april 2014 door de voor inwerkingtreding vereiste 10 landen geratificeerd. Nederland heeft het Protocol nog niet geratificeerd.
3.2 AANSTELLING VAN DE KINDEROMBUDSMAN
Na de uitspraak van het Comité in 1999 werd er een motie door Arib (PvdA) en Ravenstein (D66) ingediend die is aangenomen in mei 2000. Volgens die motie zou de Kinderombudsman 3 taken moeten krijgen: toezicht op de naleving van het IVRK; advies geven over wetgeving en beleid en behandeling van klachten.25 Het politieke antwoord26 op de motie Arib-Ravenstein van de regering bevatte vier taken: verslaglegging over de implementatie en voorlichting over het IVRK; registratie van en onderzoek naar klachten over schending van kinderrechten zoals vastgelegd in het IVRK; monitoring en signalering aan
21 VN-Kinderrechtencomité, Concluding Observations: the Netherlands, UN Doc. CRC/C/15/Add. 227, 2004, p. 2. 22 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 2-4.
23 VN-Kinderrechtencomité, Concluding Observations; the Netherlands, UN Doc. CRC/C/NL/CO3, 009, p. 3-4.
24 In juni 2011 werd het derde Facultatief Protocol bij het IVRK aangenomen door de Human Rights Council; UN General Assembly, A/HRC/RES/17/18, 14 juli 2011; Op 19 december 2011 heeft de Algemene Vergadering van de VN dit Protocol geadopteerd; UN General Assembly, GA/11198, 19 december 2011.
25 Kamerstukken II 1999/00, 26 816, nr. 7. 26 Kamerstukken II 2001/02, 28 007, nr. 3.
publieke organisaties over de uitvoering van het IVRK en (on)gevraagde advisering aan de overheid over de uitvoering van het IVRK.27
Op 6 december 2001 werd door de Tweede Kamerleden Arib (PvdA) en Van Vliet (D66) een initiatief wetsontwerp tot instelling van de Kinderombudsman aan de Tweede Kamer aangeboden.28 In dit voorstel werden drie taken genoemd: toezien op de naleving van het IVRK; gevraagd en ongevraagd advies geven over wetgeving die en het beleid dat de positie van kinderen raakt en onderzoek instellen naar aanleiding van klachten van kinderen of hun wettelijke vertegenwoordigers.29 In dit wetsvoorstel werd de wet van toepassing verklaard op bestuursorganen en NGO’s.30 Er werd gekozen voor een actieve klachtenbehandeling.31 Op 26 februari 2002 gaf de Raad van State een negatief advies over het wetsvoorstel.32 De Raad was bang dat dit voorstel niet zou bijdragen aan verdere implementatie van het IVRK en de motivering voor de keuze van de taak tot klachtenbehandeling werd onvoldoende geacht.33
Op 6 januari 2009 maakte Tweede Kamerlid Arib een nieuw voorstel van wet betreffende de Kinderombudsman aanhangig.34 Op 20 juni 2009 trok Tweede Kamerlid Arib haar wetsvoorstel uit 2001 in.35 In het nieuwe wetsvoorstel werd voorgesteld om het instituut van de Kinderombudsman aan te laten sluiten bij de Nationale ombudsman. Op 22 april 2010 is het wetsvoorstel door de Tweede Kamer aangenomen36 en op 15 juli 2010 nam de Eerste Kamer het wetsvoorstel aan.37 De wet is inwerking getreden op 1 april 2011.38 De memorie van toelichting bij het aangenomen wetsvoorstel is voor een groot deel hetzelfde zoals in 2001. De taken zijn hetzelfde, alleen anders geformuleerd.
3.3 WET NATIONALE OMBUDSMAN
De Kinderombudsman is een substituut-ombudsman van de Nationale ombudsman. De taken die uiteindelijk aan de Kinderombudsman zijn toegewezen staan dan ook in de WNo.39 Hij heeft een eigen taak: het bevorderen dat rechten van kinderen zullen worden geëerbiedigd door bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties.40 Bij een privaatrechtelijke organisatie moet het gaan om een orgaan van een rechtspersoon, die geen bestuursorgaan is. Deze privaatrechtelijke organisaties moet een bij of krachtens de wet geregelde taak ten aanzien van kinderen41 of anderszins een taak ten aanzien van kinderen op het terrein van onderwijs, de jeugdzorg, de kinderopvang of de gezondheidszorg uitoefenen. 42
27 Deze lijst is opgesteld naar aanleiding van een onderzoek dat werd uitbesteed aan het SCO-Kohnstamm Instituut. 28 Kamerstukken II 2001/02, 28 102, nr. 2.
29Kamerstukken II 2001/02, 28 102, nr. 3.
30 Art. 4 lid 1 en lid 2 wetsvoorstel; Kamerstukken II 2001/02, 28 102, nr. 2. 31 Art. 17 wetsvoorstel; Kamerstukken II 2001/02, 28 102, nr. 2.
32 Kamerstukken II 2007/08, 28 102, nr. 5. 33 Kamerstukken II 2007/08, 28 102, nr. 5, p.4. 34 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 1-3. 35 Kamerstukken II 2008/09, 28 102, nr. 6. 36 Handelingen II 2009/10, 80. 37 Handelingen I 2009/10, 32.
38 Klein koninklijk besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet Kinderombudsman en artikel XIX van de Reparatiewet BZK 2010, Stb. 2011, nr. 127.
39 Art. 11b WNo.
40 Kamerstukken II 2009/10, 31 831, nr. 9, p. 1-2. 41 Art. 11c lid 1 sub b onder 1 WNo.
De Kinderombudsman moet zorgen dat Nederlandse wetgeving zoveel mogelijk in overeenstemming is met het IVRK.43 Hij moet in ieder geval: voorlichten en informatie geven over de rechten van kinderen;44 gevraagd en ongevraagd advies geven aan de regering en de Tweede Kamer;45 onderzoek instellen naar de eerbiediging van de rechten van kinderen naar aanleiding van klachten of uit eigen beweging46 en toezicht houden op de wijze waarop klachten van kinderen of hun wettelijke vertegenwoordigers door de daartoe bevoegde instanties worden behandeld.47 Zo kan de Kinderombudsman toezicht houden op de wijze waarop klachten met betrekking tot kinderen behandeld worden, leemtes signaleren en indien nodig klachtbehandeling verbeteren. Bij de uitoefening van de functies moet zoveel mogelijk rekening worden gehouden met de mening, de belangen en de belevingswereld van kinderen zelf.48
De Kinderombudsman moet jaarlijks een verslag van zijn werkzaamheden aan beide Kamers der Staten-Generaal en aan de ministerraad sturen.49 Aan andere bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties stuurt hij een jaarverslag voor zover hij dat wenselijk acht.50 Het is de verantwoordelijkheid van de Kinderombudsman dat dit verslag ook openbaar wordt gemaakt en algemeen verkrijgbaar wordt gesteld. De regering kan dit jaarverslag gebruiken voor het opstellen van de rapportage aan het Comité.51 Dat de regering voor de rapportage aan het Comité gebruik kan maken van een rapport van een onafhankelijke organisatie kan bijdragen aan een kritischere blik van de overheid. Op deze manier zorgt de Kinderombudsman er indirect voor dat het Comité de toezichtfunctie beter uit kan oefenen.
4. DE VIER BASISFUNCTIES
4.1 INLEIDING
Uit de WNo blijkt dat de Kinderombudsman vier basisfuncties heeft. In dit hoofdstuk wordt uitgewerkt welke vier functies dat zijn en wat er voor de uitoefening van die functies van belang is. Alle functies moeten onafhankelijk en zorgvuldig vervult worden.
Om alle taken goed uit te kunnen voeren krijgt de Kinderombudsman onderzoeksbevoegdheden. Zoals het verlangen van de benodigde inlichtingen, het oproepen van deskundigen en een onderzoek ter plaatse instellen. Deze onderzoeksbevoegdheden gelden zowel ten aanzien van bestuursorganen als ten aanzien van privaatrechtelijke organisaties met een publiek karakter, voor zover deze een taak ten aanzien van kinderen uitoefenen.52 Dat deze onderzoeksbevoegdheden ook gelden ten aanzien van privaatrechtelijke
43 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 11.
44 Art. 11b lid 2 sub a WNo; Deze taak kan worden gezien in het licht van het IVRK. Uit art. 42 IVRK volgt de verplichting om beginselen en bepalingen van het IVRK op passende en doeltreffende wijze algemeen bekend te maken aan volwassenen en kinderen. 45 Art. 11b lid 2 sub b WNo.
46 Art. 11b lid 2 sub c WNo. 47 Art. 11b lid 2 sub d WNo.
48 Art. 11b lid 3 WNo; Er moet overeenkomstig art. 12 IVRK rekening gehouden worden met de belangen van kinderen en met hun belevingswereld.
49 Art. 11e lid 2 WNo. 50 Art. 11e lid 1 WNo.
51 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 11. 52 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 11.
organisaties die geen openbaar gezag uitoefenen maar wel een publieke taak ten aanzien van kinderen hebben is een uitbreiding van bevoegdheden ten opzichte van de bevoegdheden van de Nationale ombudsman.
4.2 EERSTE FUNCTIE: DE VOORLICHTINGSFUNCTIE
In het IVRK staat de verplichting voor Staten om kinderrechten algemeen bekend te maken bij volwassenen, kinderen en instanties die te maken hebben met kinderen.53 Het informeren van de jeugd en volwassenen over kinderrechten is dus een overheidstaak.54 Op grond van de wet is deze taak aan de Kinderombudsman toebedeeld. Hij is door zijn kennis van zaken zeer geschikt om samen met NGO’s en andere privaatrechtelijke organisaties55 bij te dragen aan de bekendheid van het IVRK.56
Informatieverstrekking is van groot belang om kinderen de mogelijkheid te geven om voor hun eigen rechten op te komen. Voor kinderen is het van belang dat hun rechten op een begrijpelijke manier worden uitgelegd.57 Niet alleen kinderen ook beleidsmakers, lokale overheden, rijksoverheden en instellingen op het gebied van onderwijs en (jeugd)zorg moeten goed geïnformeerd worden.58 De Kinderombudsman kan organisaties informeren over de verschillende manieren waarop zij hun toegankelijkheid voor kinderen kunnen vergroten en de bescherming van de rechten van kinderen kunnen verbeteren.59 Het Comité heeft duidelijk aangegeven dat de Kinderombudsman samen moet werken met de media en goede educatieve methoden moet ontwikkelen.60 Het moet dus gaan om actieve voorlichting en informatieverstrekking. Hoe de Kinderombudsman deze taak precies in gaat vullen staat niet in de wet, dat mag hij zelf bepalen.61
4.3 TWEEDE FUNCTIE: DE TOEZICHTFUNCTIE
De Kinderombudsman moet een ‘watch dog’ zijn, hij moet in de gaten houden of zowel bestuursorganen als privaatrechtelijke organisaties zich aan het IVRK houden.62 De toezichtfunctie heeft betrekking op alle vlakken van het jeugdbeleid. Dit is van belang om te zorgen dat er zicht ontstaat op alle mogelijke situaties waarbij de rechten van kinderen in het gedrang komen.63 Toezicht moet gevraagd en ongevraagd gehouden worden. Verschillende soorten signalen kunnen een aanleiding vormen om toezicht te houden, bijvoorbeeld signalen uit de samenleving. Er moet tevens toezicht gehouden worden op de wijze waarop klachten van kinderen of hun wettelijke vertegenwoordigers door de daartoe bevoegde instanties worden behandeld.64
53 Meuwese, Blaak & Kaandorp 2005, p. 284; Art. 42 IVRK. 54 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 10; Art. 42 IVRK. 55 Zoals de Kindertelefoon en de kinderrechtswinkels.
56 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 10. 57 Meuwese, Blaak & Kaandorp 2005, p. 284. 58 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 10. 59 Kamerstukken II 2009/10, 31 831, nr. 9, p. 21.
60 VN-Kinderrechtencomité, General Comment no. 2 (2002), UN Doc. CRC/GC/2002/2. 61 Art. 11b lid 2 sub a WNo.
62 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 9. 63 Kamerstukken II 2009/10, 31 831, nr. 9, p. 24. 64 Art. 11b lid 2 sub d.
4.4 DERDE FUNCTIE: DE ADVIESFUNCTIE
De Kinderombudsman heeft de bevoegdheid om de regering en de Eerste en Tweede Kamer gevraagd en ongevraagd advies te geven.65 Het advies kan gegeven worden over wetgeving en beleid dat de rechten van kinderen raakt.66 Bij wetgeving gaat het om bestaande wetgeving en wetgeving in ontwikkeling. Dullaert moet controleren of bestaande wet- en regelgeving en voorgenomen wet- en regelgeving zo opgesteld zijn dat rechten en belangen van kinderen voldoende beschermd en bevorderd worden.67 Indien hij tot de conclusie komt dat kinderrechten niet voldoende in wetgeving geïmplementeerd zijn dan moet hij een oplossing voordragen.68 Als er sprake is van wetgeving in ontwikkeling moet het advies zo vroeg mogelijk in het stadium van het wetgevingsproces gegeven worden.69 Bij het geven van advies kan gebruik gemaakt worden van signalen uit de samenleving.70
Zowel in de WNo als in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is geen bindende kracht toegekend aan de adviezen van de Nationale ombudsman,71 hetzelfde geldt voor adviezen van de Kinderombudsman.72 Dat de adviezen geen bindende kracht hebben hoeft niet te betekenen dat adviezen niet opgevolgd worden. Het is wel belangrijk dat de adviezen gestructureerd zijn en overtuigend onderbouwd worden. De Kinderombudsman moet onafhankelijk zijn, dus zodra een advies niet opgevolgd wordt moet hij zich daarbij neerleggen.
De mogelijkheid om privaatrechtelijke organisaties te adviseren staat niet in de WNo. Wel wordt in artikel 11b lid 2 sub c WNo de bevoegdheid toegekend om onderzoek te doen naar de eerbiediging van kinderrechten. Dat onderzoek kan leiden tot een advies in de vorm van een rapport. Ook deze adviezen hebben geen bindende kracht. Dat de adviezen geen bindende kracht hebben neemt niet weg dat privaatrechtelijke organisaties toe moeten lichten waarom zij het advies niet overnemen en indien ze het advies wel overnemen moeten ze aangeven hoe het advies geïmplementeerd wordt in hun beleid.73
4.5 VIERDE FUNCTIE: DE KLACHTFUNCTIE
De Kinderombudsman heeft de bevoegdheid om klachten over bestuursorganen74 en over privaatrechtelijke organisaties75 te behandelen.76 Klachten kunnen zowel schriftelijk als mondeling worden ingediend.77 Een klacht kan alleen bij de Kinderombudsman ingediend worden zodra alle andere opties om te
65 Art. 11b lid 2 sub b WNo.
66 Het advies kan betrekking hebben op alle beleidsterreinen waar kinderen direct of indirect mee te maken hebben zoals: onderwijs; jeugdzorg; arbeid; veiligheid; kinderopvang; openbare ruimte; Raad voor de Kinderbescherming; gehandicaptensector; Jeugd Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ); Jeugd Licht Verstandelijke Gehandicapt (LVG); Welzijnsbeleid; sociaal beleid; defensie; etc.;
Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 11.
67 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 9. 68 Innocenti Digest 1997, p. 6; Innocenti Digest 2001, p. 4. 69 Innocenti Digest 2001, p. 5.
70 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 9.
71 ‘Geen macht wel gezag’, Nationale ombudsman, nationaleombudsman.nl (zoek op over).
72 Als substituut-ombudsman gelden voor de Kinderombudsman dezelfde regels als voor de Nationale ombudsman; Art. 1 lid 1 sub b WNo.
73 Art. 9:36 lid 4 Awb; In art. 11d lid 1 WNo wordt titel 9.2 van de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard op privaatrechtelijke organisaties zoals bedoeld in art. 11c lid 1 onder b.
74 Art. 11c lid 1 sub a WNo.
75 Voor zover dit orgaan een bij of krachtens de wet geregelde taak ten aanzien van kinderen uitoefent of anderszins een taak ten aanzien van kinderen uitoefent op het terrein van het onderwijs, de jeugdzorg, de kinderopvang of de gezondheidszorg; Art. 11c lid 1 sub b WNo.
76 Art. 11c WNo; Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 7. 77 Art. 9:18 lid 3 Awb; Art. 11d lid 2 WNo.
klagen zijn doorlopen.78 Indien een klacht betrekking heeft op een bestuursorgaan moet eerst een klacht ingediend worden bij de klachtencommissie van het betreffende bestuursorgaan.79 Voor een klacht met betrekking tot de jeugdzorg moeten eerst de klachtenprocedures uit de Wet op de Jeugdzorg (Wjz)80 worden doorlopen en voor een klacht met betrekking tot justitiële jeugdinrichtingen moeten eerst de klachtenprocedures uit de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) worden doorlopen.81 Indien de klacht betrekking heeft op: onderwijs;82 het voorgezet onderwijs;83 de zorgsector of kinderopvang moet de klacht ook eerst ingediend worden bij de klachtencommissie van de betreffende organisatie.84
Mocht men naar de Kinderombudsman stappen, voordat men alle klacht mogelijkheden heeft doorlopen dan is het aan de Kinderombudsman om terug te verwijzen naar het betreffende bestuursorgaan of de betreffende privaatrechtelijke organisatie.85 Indien er een klacht ingediend wordt moet dus eerst beoordeeld worden of er geen andere middelen openstaan voor de jeugdige. Is dat niet het geval dan komt de vraag naar de bevoegdheid van de Kinderombudsman aan bod.
In beginsel moet de Kinderombudsman alle klachten behandelen. Alleen indien hij op grond van de wet bevoegd of verplicht is een klacht niet te behandelen mag hij deze klacht buiten behandeling laten. In gevallen genoemd in artikel 9:22 van de Awb is de Kinderombudsman niet bevoegd een klacht te onderzoeken. Hieronder valt een verzoek indien het: betrekking heeft op een aangelegenheid die behoort tot het algemeen regeringsbeleid86 of een algemeen verbindend voorschrift;87 als er de optie is om beklag of beroep in te stellen;88 als er door een bestuursrechter uitspraak is gedaan;89 als er een procedure aanhangig is of een uitspraak is gedaan waartegen beroep openstaat bij een andere rechterlijke instantie dan een bestuursrechter90 of indien het een gedraging betreft waarop de rechterlijke macht toeziet.91
Een beschikking van de kinderbescherming heeft dezelfde status als een rechterlijke uitspraak.92 De Kinderombudsman kan dus aan een beschikking van de kinderbescherming niets veranderen. Wat hij wel kan,
78 Kamerstukken I 2009/10, nr. 32, p. 1385. 79 Art. 9:14 Awb.
80 Art. 67 en art. 68 Wet op de Jeugdzorg.
81 Zie de hoofdstukken XII tot en met XV van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. 82 Art. 14 Wet op het primair onderwijs (WPO).
83 Art. 24b Wet op voortgezet onderwijs (WVO). 84 Art. 2 Wet Klachtenrecht Cliënten Zorgsector (WKCZ). 85 Handelingen I 2009/10, 32, p. 1385.
86 Daaronder valt ook algemeen beleid ter handhaving van de rechtsorde en algemeen beleid van het betrokken bestuursorgaan; Art. 9:22 sub a Awb.
87 Art. 9:22 sub b Awb.
88 Tenzij die gedraging bestaat uit het niet tijdig nemen van een besluit, of waartegen een beklag- of beroepsprocedure aanhangig is; Art. 9:22 sub c Awb.
89 Art. 9:22 sub d Awb. 90 Art. 9:22 sub e Awb. 91 Art. 9:22 sub f Awb.
92 Het moet bij een beschikking gaan om een besluit in de zin van de Awb. Weinig besluiten van de Raad voor de Kinderbescherming zijn besluiten in de zin van de Awb. Besluiten van de Raad: met betrekking tot het afgeven van een verklaring van geen bezwaar aan een aspirant-pleeggezin (Besluit kwaliteit pleegzorg); met betrekking tot het verlenen van toestemming tot opname van een pleegkind jonger dan 6 maanden in een gezin (art. 1:241 lid 3 BW); in het kader van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB); in het kader van de Wet bescherming Persoonsgegevens (WBP) en in het kader van de Wet Bescherming Persoonsgegevens (WBP) zijn in ieder geval besluiten in de zin van de Awb.
is nagaan hoe een beschikking tot stand is gekomen. Kinderen kunnen dus wel bij de Kinderombudsman terecht indien ze ontevreden zijn over de wijze waarop een beschikking tot stand is gekomen.93
In de gevallen zoals vastgelegd in artikel 9:23 Awb is de Kinderombudsman niet verplicht een onderzoek in te stellen naar aanleiding van een klacht.94 Dit gaat onder andere om gevallen waarin het verzoekschrift kennelijk ongegrond is, het belang van de verzoeker kennelijk onvoldoende is, er de optie is of is geweest om bezwaar in te stellen, er een rechterlijke uitspraak is gedaan door een andere rechter dan de bestuursrechter of een soortgelijk verzoek al bij de Kinderombudsman in behandeling is of is geweest.
Indien de bevoegdheid van de Kinderombudsman is vastgesteld kan de klacht in behandeling worden genomen. Bij behandeling van de klacht kan er in eerste instantie een gesprek gehouden worden met de minderjarige. Indien een “interventie” een mogelijke oplossing is dan kan de Kinderombudsman zelf contact opnemen met de betreffende organisatie of de minderjarige doorverwijzen naar deze organisatie.95
De Kinderombudsman kan onderzoek instellen naar aanleiding van ingediende klachten. Indien er een onderzoek wordt gestart resulteren de onderzoeken in een rapport, een brief of een advies.96 Het is de bedoeling dat de Kinderombudsman aan de hand van dit soort dossiers al zijn ervaringen met instellingen inventariseert en in adviezen en maatregelen omzet. De Kinderombudsman moet individuele klachtendossiers bestuderen zodat hij aan de hand van die individuele dossiers eventuele structurele problemen kan signaleren en aan de orde kan stellen.97 Op die manier kan op basis van dossiers dieper op bepaalde problemen in worden gegaan.98 Aangezien Nederland het derde Facultatief Protocol bij het IVRK niet heeft geratificeerd is de klachtfunctie van de Kinderombudsman uniek.
Zowel ouders als kinderen kunnen klachten met betrekking tot mogelijke kinderrechten schendingen indienen bij de Kinderombudsman. Voor de invoering van de Kinderombudsman hebben veel volwassenen klachten over kinderrechtenschendingen ingediend bij de Nationale ombudsman.99 In de praktijk is er dus het risico dat ouders, zoals gewend, naar de Nationale ombudsman stappen met hun klachten over mogelijke kinderrechtenschendingen en kinderen zelf naar de Kinderombudsman. Dit kan leiden tot een tweedeling, klachten van kinderen bij de Kinderombudsman en klachten van ouders met betrekking tot kinderen bij de Nationale ombudsman. Voor een goed overzicht is het belangrijk dat alle klachten met betrekking tot kinderen bij de Kinderombudsman terecht komen.100 De taak om klachten die betrekking hebben op kinderen te behandelen is in de WNo rechtstreeks aan de Kinderombudsman opgedragen.101 De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman zijn samen verantwoordelijk voor een goede uitvoering van hun taken. De Nationale
93 Handelingen I 2009/10, 32, p. 1385. 94 Kamerstukken II 2009/10, 31 831, nr. 9, p. 2 95 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 35. 96 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 35. 97 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 8. 98 Handelingen I 2009/10, 32, p. 1389.
99 Rapport Nationale ombudsman 2009; Rapport Nationale ombudsman 2011. 100 Handelingen I 2009/10, 32, p. 1387.
ombudsman moet dus met de Kinderombudsman afspraken maken om te zorgen dat de klachten met betrekking tot kinderrechtenschendingen ook werkelijk door de Kinderombudsman behandeld worden.102
5. VERWACHTINGEN
Uit de discussies die zijn gevoerd voor de invoering van de Kinderombudsman blijken hoge verwachtingen. Volgens de indienster Arib gaat het vooral om: “Een landelijk onafhankelijk toezichthoudend orgaan dat
toegankelijk, laagdrempelig en herkenbaar is voor kinderen.” De Kinderombudsman zal volgens haar een
overkoepelende taak uitvoeren: het bevorderen van de eerbiediging van rechten van kinderen door bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties.103 De Kinderombudsman behartigt de belangen van kinderen alleen in algemene zin, hij moet structurele misstanden signaleren.104
Unicef beschrijft het doel van de Kinderombudsman als volgt: bevorderen dat landen het IVRK zo goed en volledig mogelijk implementeren.105 Majorie Kaandorp, beleidsmedewerker kinderrechten bij Unicef Nederland zegt over de invoering van een Kinderombudsman: ‘Kinderen krijgen nu een stem in de
Nederlandse politiek’.106 Ze vindt het belangrijk dat de wettelijke bevoegdheid van de Kinderombudsman meer inhoudt dan alleen klachtbehandeling van overheidsinstanties: ‘De Kinderombudsman moet opkomen
voor de positie van alle kwetsbare kinderen’.107 Daarnaast moet hij ervoor zorgen dat kinderrechten hoog op de politieke agenda staan: ‘Veel kwetsbare groepen kinderen zijn niet zichtbaar in de politiek’.108 Volgens Kaandorp kan de Kinderombudsman de overheid op tekortkomingen wijzen en deskundig advies geven.109
Uit de vacature voor de Kinderombudsman blijken ook hoge verwachtingen. Hierin is onder andere te lezen dat de Kinderombudsman mogelijkheden en kansen en tegelijk de beperkingen van zijn rol in het bestuurlijke maatschappelijke en politieke speelveld moet zien. Er moeten actief relaties met kinderen en hun vertegenwoordigers, overheidsinstanties en privaatrechtelijke organisaties, politiek en de media worden onderhouden. Gezien het feit de functie van de Kinderombudsman nieuw is moet hij de capaciteiten hebben om zijn functie zelf efficiënt in te vullen. Verder moet hij gezaghebbend in uitstraling en gemakkelijk benaderbaar en toegankelijk voor kinderen zijn. Tot slot moet hij bestuurlijk en politiek gevoelig zijn110 en goede communicatieve vaardigheden hebben.
S. Meuwese, een wetenschapper die veel heeft geschreven op het gebied van kinderrechten,111 schreef over de Kinderombudsman dat hij een wettelijke status en een open attitude nodig heeft. Belangrijk is dat er ook gebruik gemaakt wordt van internet en e-mail. Volgens Meuwese is een kernvoorwaarde dat de Kinderombudsman meer een persoon dan een instituut is. “Een persoon met een hoge herkenbaarheid voor
102 Handelingen I 2009/10, 32, p. 1386. 103 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 10. 104 Handelingen I 2009/10, 32, p. 1387. 105 Innocenti Digest 2001, p. 4. 106 Kooijman 2010, p. 30. 107 Kooijman 2010, p. 30. 108 Kooijman 2010, p. 31. 109 Kooijman 2010, p. 31.
110 Politiek bestuurlijk gevoelig ben je als je rekening houdt met iemand die je niet kent en of niet ziet.
kinderen’.112 Meuwese ziet de Kinderombudsman als een combinatie van “Breekijzer” Pieter Storms en “Rijdende Rechter” Frank Visser en omschrijft hem als ‘iemand die duidelijk opkomt voor kinderen, hun
problemen serieus neemt, een duidelijke positie inneemt en de juiste autoriteiten aanspreekt.’113
De Nationale ombudsman, Alex Brenninkmeijer reageerde erg positief op de komst van de Kinderombudsman. Hij moet volgens hem vooral een ‘luis in de pels’ zijn, ‘die op basis van gedegen en
onafhankelijk onderzoek met gezag kinderrechtelijke problemen aan de kaak kan stellen.’114
6. DE KINDEROMBUDSMAN IN DE PRAKTIJK
6.1 INLEIDING
Nu duidelijk is wat de taken van de Kinderombudsman precies inhouden wordt besproken hoe er in de praktijk invulling aan die taken wordt gegeven. Eerst worden een aantal algemene punten besproken. Daarna komen per functie voorbeelden aan bod. Het doel van de Kinderombudsman, het bevorderen van de naleving van het IVRK, wordt alleen bereikt indien de betrokken organisaties ook actie ondernemen naar aanleiding van aanbevelingen van de Kinderombudsman. Bij een deel van de voorbeelden wordt dan ook besproken wat de aanbevelingen teweeg hebben gebracht.
6.2 ALGEMEEN
Het jaarverslag van de Kinderombudsman wordt openbaar gemaakt en is gemakkelijk te vinden. Zo staat het onder andere op de website van de Kinderombudsman.115 Uit het jaarverslag blijkt dat Dullaert veel klachten, signalen en vragen heeft ontvangen van kinderen, jongeren en volwassenen. Uit deze grote hoeveelheid contacten blijkt dat men de Kinderombudsman in veel gevallen weet te vinden.
2011 2012 2013
690 contacten116 1063 contacten117 2170 contacten118
Marc Dullaert heeft in de praktijk laten zien dat hij het belangrijk vindt dat kinderen betrokken worden bij zaken die hen aangaan.119 Zo heeft hij in onderzoeken hun mening gevraagd,120 heeft hij kinderen in justitiële jeugdinrichtingen gehoord121 en is hij met zijn medewerkers op bezoek geweest bij jeugdzorginstellingen, detentiecentra voor vreemdelingenkinderen, asielzoekerscentra en scholen voor
112 Meuwese 2003, p. 287. 113 Meuwese 2003, p. 287.
114 ‘Meer klachtmogelijkheden nodig voor versterking kinderrechtenverdrag’, Defence for Children 23 november 2009, defenceforchildren.nl (zoek op klachtmogelijkheden).
115dekinderombudsman.nl.
116 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 12. 117 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 14. 118 Jaarverslag Kinderombudsman 2013, p. 13. 119 Art. 12 IVRK.
120 Door bijvoorbeeld kinderen als getuigen-deskundigen te horen.
121 In 2011 zijn jongeren in justitiële jeugdinrichtingen bezocht om ze naar hun mening over de voorgenomen verzwaringen van het adolescentenstrafrecht te vragen; Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 10 en p. 49.
bijvoorbeeld speciaal onderwijs om met kinderen te praten.122 Daarnaast heeft de Kinderombudsman meerdere expertmeetings georganiseerd waarbij zoveel mogelijk kinderen zijn uitgenodigd.123
De Kinderombudsman heeft veel rapporten geschreven. Gezien de hoeveelheid rapporten lijkt het alsof er veel onderzoeken zijn verricht. Echter, indien je het aantal contacten vergelijkt met de hoeveelheid rapporten zijn er relatief weinig onderzoeken gedaan. Uit de rapporten blijkt dat de Kinderombudsman met verschillende partijen samenwerkt. Het samenwerken met andere partijen kan wel een gevaar zijn voor de onafhankelijkheid. Het is van groot belang dat hoor en wederhoor wordt toegepast. Meestal werd er samengewerkt met privaatrechtelijke organisaties, wetenschappers en bestuursorganen om de situatie van verschillende kanten te belichten en zo de onafhankelijkheid te waarborgen. In een enkel geval werd er met minder partijen samengewerkt. Bijvoorbeeld bij het opstellen van het plan van aanpak pesten124 is voornamelijk samengewerkt met het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) en het Nederlands Jeugd Instituut (NJI). In dit geval waren er dan ook kritische geluiden waarin werd gesteld dat de Kinderombudsman zijn onafhankelijkheid verloor.125
De rapporten lijken op het eerste gezicht overtuigend en gestructureerd. De aanleiding wordt beschreven, het IVRK wordt als toetsingskader gebruikt, er worden aanbevelingen en conclusies gegeven en vaak komen de visies van betrokkenen aan bod. Echter, zodra je de rapporten naast elkaar legt zijn er weinig overeenkomsten te vinden in de opbouw van de rapporten. Alleen uitgebreide onderzoeken bevatten een inhoudsopgave. Bij het ene rapport wordt begonnen met een samenvatting en de aanbevelingen en bij het andere rapport wordt ermee afgesloten. In bepaalde rapporten staan handige stukken zoals een leeswijzer126 of een verklarende woordenlijst127 die in andere rapporten ontbreken. Om overtuigend te zijn moet de Kinderombudsman zijn rapporten gestructureerd opbouwen. Het is in mijn optiek ook voor de continuïteit en de werkdruk van belang om een vaste structuur aan te houden en daarnaast is het van belang dat rapporten makkelijk te vergelijken zijn.
De Kinderombudsman heeft ook samen met de Nationale ombudsman rapporten uitgebracht. Deze rapporten verschillen niet alleen van de rapporten die alleen door de Kinderombudsman zijn uitgebracht ze verschillen ook onderling. Bij het ene rapport is de samenwerking te herkennen aan twee rapportnummers, die van de Kinderombudsman en die van de Nationale ombudsman,128 bij andere rapporten is alleen het rapportnummer van de Nationale ombudsman opgenomen. In sommige rapporten die de Kinderombudsman en de Nationale ombudsman samen hebben geschreven is onderscheid gemaakt tussen de behoorlijkheidsnorm Nationale ombudsman en de Kinderrechtennorm Kinderombudsman, zodra die normen afzonderlijk besproken zijn volgt de gezamenlijke beoordeling.129 In andere gezamenlijke rapporten staat alleen een
122 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 49. 123 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 26. 124 Brief Kinderombudsman, Den Haag, 25 maart 2013.
125 Deze kritiek werd gegeven door Bod van der Meer, Directeur Europees Expertisecentrum voor Veiligheid. 126 Rapport Kinderombudsman 2013b, p. 1.
127 Rapport Kinderombudsman 2013c, p. 4.
128 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a.
129 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a, p. 8-10; Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2013c, p. 6-7.
gezamenlijke beoordeling.130 Tot slot zijn er rapporten waarin alleen genoemd wordt: ‘voor zover de oordelen betrekking hebben op het IVRK zijn deze afgestemd met de Kinderombudsman’.131 Deze rapporten lijken door de Nationale ombudsman alleen te zijn geschreven. Dit zou betekenen dat deze rapporten, die betrekking hebben op kinderrechtenschendingen na invoering van de Kinderombudsman door de Nationale ombudsman behandeld worden. Uit de rapporten is dus niet eenduidig af te leiden hoe de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman hun werk precies verdelen.
In de lay-out van het jaarverslag zitten ook punten die onduidelijkheid kunnen creëren. Zo staat er bijvoorbeeld in het jaarverslag van 2012 een paragraaf genaamd: ‘Contacten die hebben geleid tot een onderzoek of speciale interventie.’132 Je verwacht dan in de sub paragrafen alleen onderzoeken aan te treffen die gedaan zijn naar aanleiding van een contact. Dat is in de eerste negen sub paragrafen ook het geval, echter in de tiende paragraaf gaat het om een onderzoek dat uit eigen beweging is ingesteld naar aanleiding van berichtgeving in de media.133
6.3 EERSTE FUNCTIE: DE VOORLICHTINGSFUNCTIE
De Kinderombudsman zorgt op veel manieren voor meer bekendheid over kinderrechten. Hij heeft veel lezingen en speeches gehouden.134 Er is een uitgebreide website met daarop veel informatie, filmpjes die kinderrechten uitleggen en de optie om vragen te stellen.135 De website is verdeeld in drie delen: één voor kinderen tot 12 jaar; één voor jongeren tussen de 12 en 18 jaar en één voor volwassenen. Zo wordt geprobeerd aan kinderen en volwassenen passende informatie te verstrekken.136
Toen bleek dat niet alle jongeren de Kinderombudsman wisten te vinden is er een campagne georganiseerd om de naamsbekendheid van de Kinderombudsman onder jongeren te vergroten. Deze campagne bevatte vier filmpjes die op Youtube en de website van de Kinderombudsman staan en er hebben campagneposters in abri’s door heel Nederland gehangen.137 Zodra blijkt dat de bekendheid niet voldoende is wordt er dus op een gerichte manier geprobeerd hier verbetering in aan te brengen. Wel verdiend hierbij aantekening dat je om de filmpjes die op de website staan te vinden moet weten dat de website bestaat. Iets bekend maken op een plek die je bekend wil maken, de website, is niet het meest praktisch.
Dullaert is regelmatig in de media verschenen.138 Er zijn interviews verschenen in kranten en op de radio en televisie en in vakbladen en bladen van brancheverenigingen zijn artikelen over hem gepubliceerd.139 Hij zoekt zelf actief de media op door media-aandacht te vragen bij externe activiteiten en maakt ook gebruik van de social media. Hij deelt informatie en vraagt aandacht voor kinderrechtenschendingen via Twitter,
130 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012b, p. 7. 131 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012c, p. 11. 132 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 20.
133 Het gaat in dit geval om de bemiddeling bij een dreigende uithuisplaatsing hierover meer in paragraaf 6.4.3; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 23.
134 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 49. 135 dekinderombudsman.nl.
136 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 49. 137 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 51.
138 Er is veel aandacht besteed aan de start van de Kinderombudsman en aan onderwerpen waarbij kinderrechten in de knel komen. Onder andere de onderwerpen: tolken in de zorg; worteling van asielzoekerskinderen; aanpak kindermishandeling; kinderen in de knel in echtscheidingssituaties en alleenstaande minderjarige vreemdelingen.
Facebook, Hyves140 en Youtube.141 Veel rapporten van de Kinderombudsman worden gepubliceerd door NGO’s, zoals bijvoorbeeld Defence for Children (DFC). Op deze wijze draagt hij in samenwerking met privaatrechtelijke organisaties bij aan meer bekendheid van het IVRK en wordt er aandacht gevraagd voor kinderrechtenschendingen.142
Dat de Kinderombudsman zorgt voor veel media-aandacht bij kinderrechtenschendingen brengt ook risico’s met zich mee. Indien hij te vroeg naar de media stapt kunnen er dingen naar buiten komen die niet voldoende onderzocht zijn. Zo was er veel kritiek op uitingen die de Kinderombudsman op de radio heeft gedaan over een filmpje van een kind dat uit huis gehaald werd door Bureau Jeugdzorg.143 Hoogleraar jeugdrecht Mariëlle Bruning van de Universiteit Leiden geeft bijvoorbeeld aan dat Dullaert door deze aandacht het risico creëert dat andere ouders ook filmpjes van uithuisplaatsingen op het internet gaan zetten omdat ze zien dat het effect heeft.144 Daarnaast vormt media-aandacht een risico voor de onafhankelijkheid van de Kinderombudsman. Indien kinderrechtenschendingen in de media besproken worden wordt de politiek er vaak bij betrokken. Dit gebeurde bijvoorbeeld bij de media-aandacht over kindermishandeling. Op 20 november sprak Dullaert in een radioprogramma over de ernst van kindermishandeling in Nederland.145 Op 23 november bood hij een brandbrief aan de Tweede Kamer aan.146 Deze brandbrief trok veel media aandacht.147 Staatssecretaris Marlies Veldhuijzen van Zanten van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) reageerde in een videoboodschap op deze brief.148 Een dag later sprak de Kinderombudsman in de media over een opvoedcursus voor ouders.149 Het Algemeen Dagblad (AD) schreef vervolgens dat het plan met betrekking tot de opvoedcursus steun krijgt van de meerderheid in de Tweede Kamer.150 Toen was de politiek weer aan zet en is het ‘Actieplan Aanpak Kindermishandeling: Kinderen Veilig’ naar de Tweede Kamer gestuurd. Ook deze gebeurtenis werd uitgebreid in de media besproken.151 Na deze dagenlange publiciteit werd er zelfs gesproken van een één-tweetje tussen de staatssecretaris en de Kinderombudsman. Dit terwijl de Kinderombudsman zich niet mag bemoeien met politiek.
6.4 TWEEDE FUNCTIE: DE TOEZICHTFUNCTIE
Voor de uitoefening van de toezichtfunctie gebruikt de Kinderombudsman verschillende instrumenten. Een belangrijk instrument om toezicht te houden op de implementatie van het IVRK is de
140 Inmiddels is Hyves opgeheven.
141 Die filmpjes tonen problemen rondom kinderrechten; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 44. 142 defenceforchildren.nl.
143 M. van Berkel, ‘Kinderombudsman Marc Dullaert over Jeugdzorg’, Radio 1 17 juni 2014, radio1.nl (zoek op Kinderombudsman
over Jeugdzorg); ‘Reactie Kinderombudsman op video risico’, Spits 16 juni 2014, spitsnieuws.nl (zoek op reactie Kinderombudsman). 144 P. Winterman, ‘Kinderombudsman reageert overdreven op Facebook-filmpje’, Wegener media 16 juni 2014, tubantia.nl (zoek op
Kinderombudsman reageert).
145 ‘De zondag van Van Willigenburg’, De zondag van Van Willigenburg 20 november 2011, dezondagvanvanwilligenburg.rkk.nl (zoek op zondag 20 november 2011).
146 Brief van de Kinderombudsman, 24 november 2011, nr. 20111078.
147 Onder andere door RTL Nieuws, Radio 1, Nu.nl, De Telegraaf, PowNed, de Volkskrant, Trouw en het Parool.
148 ‘Veldhuijzen van Zanten over aanpak kindermishandeling in reactie op de Kinderombudsman’, Rijksoverheid 23 november 2011, rijksoverheid.nl (zoek op in reactie op de Kinderombudsman).
149 ‘Ombudsman wil opvoedcursus voor ouders’, BNDeStem 24 november 2011, bndestem.nl (zoek op opvoedcursus). 150 ‘Opvoedcursus tegen kindermishandeling’, AD 24 november 2011, ad.nl (zoek op opvoedcursus).
151 ‘Kabinet pakt kindermishandeling hard aan’, RTL Nieuws 28 november 2011, rtlnieuws.nl (zoek op Kabinet pakt
Kinderrechtenmonitor. In deze paragraaf wordt de Kinderrechtenmonitor besproken en komen aanleidingen voor onderzoeken aan bod.
6.4.1 De Kinderrechtenmonitor
Het doel van de Kinderrechtenmonitor is een zo compleet en objectief mogelijk beeld geven van de naleving van kinderrechten in Nederland.152 Uit de Kinderrechtenmonitor blijkt dat het jeugdbeleid in brede zin gemonitord wordt. Er wordt onder andere toezicht gehouden op gevoerd beleid, op de uitvoering van nieuwe beleidsontwikkelingen en op toezeggingen van de overheid.
De Kinderrechtenmonitor is samen met het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en de Universiteit Leiden opgesteld.153 De Universiteit Leiden heeft geadviseerd over de te monitoren domeinen, kinderrechtenthema’s en de te gebruiken indicatoren. Het SCP heeft die indicatoren aangevuld en een schatting gemaakt van nieuwe indicatoren. Er zijn 6 domeinen:
1. gezinssituatie en alternatieve zorg;154 4. toereikende levensstandaard;155 2. bescherming tegen exploitatie en geweld;156 5. onderwijs;157
3. jeugdcriminaliteit en vrijheidsbeneming;158 6. minderjarige vreemdelingen.159
In de eerste monitor zijn aanbevelingen gedaan over de domeinen. Ieder jaar wordt er een monitor uitgebracht waarbij het aantal indicatoren uitgebreid wordt en aanvullend onderzoek wordt verricht.160 Centraal staan de gevolgen van wet- en regelgeving, beleid en de uitvoering van dat beleid voor de naleving van het IVRK.161
De Kinderrechtenmonitor is gestructureerd opgebouwd, hij is onderverdeeld in de eerder genoemde domeinen. In de inleiding wordt de context van het betreffende domein geschetst, gevolgd door een uitgebreide beschrijving van de relevante artikelen uit het IVRK en de Gerenal Comments. Per domein worden kinderrechtenthema’s besproken waarbij in de kinderrechtenbeschouwing beschreven wordt hoe het IVRK betrekking op die situaties heeft. Daarna worden de beschikbare cijfers die betrekking hebben op dat
152 Kinderrechtenmonitor 2012, p. 10.
153 De Kinderombudsman heeft de Universiteit Leiden en het Sociaal en Cultureel Planbureau deze taak opgedragen; Kinderrechtenmonitor 2012, p. 10; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 40.
154 Met onder meer aandacht voor: wachtlijsten en toegang tot jeugdzorg; onder toezicht gestelde kinderen; uithuisgeplaatste kinderen; kinderen van gescheiden ouders; internationale kinderbescherming en adoptie.
155 Met onder meer aandacht voor: toegang tot gezondheidszorg; welvaartsziekten; gehandicapte kinderen; kinder- en zuigelingensterfte; kinderen in armoede; zwerfjongeren en beschikbaarheid van en toegang tot sport, spel en cultuur.
156 Met onder meer aandacht voor: kindermishandeling; minderjarige slachtoffers van mensenhandel; melding en opsporing van kinderporno en kind en internet.
157 Met onder meer aandacht voor: passend onderwijs; persoonsgebonden budget; thuiszitters; voortijdig schoolverlaters; pesten; kinder- en mensenrechteneducatie; onderwijs in justitiële jeugdinrichtingen en gesloten jeugdzorg; segregatie scholen en zeer zwakke scholen.
158 Met onder meer aandacht voor: minderjarigen in politiecellen; DNA-afname bij minderjarigen; pedagogische jeugdstrafzitting; berechting van 16e- en 17-jarigen volgens het volwassenstrafrecht en gesloten jeugdzorg.
159 Met onder meer aandacht voor: gezinsmigratie; opvang; voorzieningen en uitzetting; toegang tot gezondheidszorg en onderwijs; Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 48.
160 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 48. 161 Kinderrechtenmonitor 2012, p. 14.
thema besproken. Deze cijfers worden ook geanalyseerd in het licht van het IVRK. Daarbij wordt gekeken welke indicatoren en cijfers ontbreken om de thema’s goed in kaart te kunnen brengen. Bij ieder thema worden aan het slot aanbevelingen en conclusies gegeven en na bespreking van alle thema’s volgt er een algemene conclusie met betrekking tot het besproken domein. In die conclusie worden prioriteiten benoemd. De thema’s waarbij sprake is van ernstige problematiek krijgen de hoogste prioriteit. Binnen ieder domein wordt er een top drie gemaakt van de thema’s die de meeste aandacht nodig hebben. Hieruit blijkt dat er prioriteiten gesteld worden om de werkdruk te verdelen. Tot slot wordt er per domein een vooruitblik gegeven. Zo wordt ervoor gezorgd dat de continuïteit gewaarborgd blijft en er in de loop der jaren een overzicht van de vorderingen zal ontstaan.
De Kinderombudsman heeft bij het opstellen van de Kinderrechtenmonitor gebruik gemaakt van informatie van verschillende partijen. Er is naar informatie en om onderzoek gevraagd bij zowel privaatrechtelijke organisaties als bestuursorganen. Het gebruik van verschillende bronnen zie je terug in de Kinderrechtenmonitor, bijvoorbeeld bij het verwijzen naar rapporten van privaatrechtelijke organisaties.162 Uit de samenwerking blijkt dat er medewerking is van verschillende partijen om de toezichtfunctie uit te oefenen. Zoals eerder genoemd vormt de samenwerking met veel partijen wel een risico voor de onafhankelijkheid van de Kinderombudsman.
Om een duidelijk beeld te creëren van situaties waar kinderen bij betrokken zijn, worden er in de Kinderrechtenmonitor veel cijfers weergegeven. Uit de Kinderrechtenmonitor van 2012 bleek dat er op een aantal gebieden cijfers ontbraken die nodig zijn om inzicht te krijgen in hoeverre bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties inhoud geven aan hun verplichtingen jegens kinderen. In de Kinderrechtenmonitor van 2012 werd dan ook vaak gevraagd om extra informatie en indien die informatie niet voorhanden was werd verzocht onderzoek te doen om die informatie te verkrijgen.163 Daarnaast is er verzocht om gepresenteerde cijfers bij te blijven houden zodat de cijfers periodiek in kaart gebracht kunnen worden.164
6.4.2 Onderzoek naar aanleiding van de Kinderrechtenmonitor
De Kinderrechtenmonitor ook aanleiding zijn om onderzoeken uit te voeren. Dat blijkt uit een onderzoek naar gezinshereniging. Uit de eerste Kinderrechtenmonitor bleek een hoog afwijzingspercentage van aanvragen voor gezinshereniging door kinderen,165 dit percentage was aanleiding om een onderzoek te starten. Voor dit onderzoek zijn medewerkers van de Kinderombudsman op bezoek geweest bij de
162 Zo worden bijvoorbeeld de rapporten, “De jeugdstrafzitting: een pedagogisch perspectief” en “Kinderen, kinderrechten en de
strafrechtelijke procedure”, aangehaald; Kinderrechtenmonitor 2012, p. 61.
163 Bijvoorbeeld het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) dat wordt aangespoord om inzichtelijk te maken welke inspanningen het verricht om zoveel mogelijk kinderen op school te houden, Bureau Jeugdzorg die inzichtelijk moet maken hoe kinderen die op geïndiceerde zorg wachten in de gaten gehouden en beschermd worden en instanties verantwoordelijk voor uithuisplaatsingen hoe ze voldoen aan de verplichting om een uithuisplaatsing te voorkomen; Kinderrechtenmonitor 2012. 164 Kinderrechtenmonitor 2012, p. 50.
165 Van de 81 tot 97 procent van het totaal aantal aanvragen werd in de eerste helft van 2011 afgewezen; Kinderrechtenmonitor 2012, p. 103.
Nederlandse ambassades in Kenia en Ethiopië.166 Ze hebben daar gesproken met medewerkers die betrokken zijn bij interviews met kinderen, hebben interviews bijgewoond, met kinderen gesproken167 en de dossiers van deze kinderen bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) onderzocht. Er is dus een uitgebreid onderzoek uitgevoerd om tot een rapport te komen. Het belangrijkste advies is om de aanvragen van kinderen die zijn afgewezen na 2008 te herzien.168
In de media is veel aandacht besteed aan het rapport over gezinshereniging. Het advies om de aanvragen genomen na 2008 te herzien volgt staatssecretaris Teeven van Veiligheid en Justitie (VenJ) gedeeltelijk op. Aanvragen die zijn afgewezen wegens essentiële tegenstrijdigheden in verklaringen worden niet herzien,169 kinderen van wie de aanvraag is afgewezen omdat ze in een ander gezin verbleven worden wel herzien.170 De aanbevelingen van de Kinderombudsman hebben dus mogelijk voor een deel van de kinderen tot een betere implementatie van artikel 9 en artikel 22 IVRK geleid, maar lang niet voor alle kinderen.
6.4.3 Signalen uit de samenleving
De Kinderombudsman pikt ook signalen uit de samenleving op als aanleiding om bepaalde situaties in kaart te brengen. Een voorbeeld van zo’n signaal is berichtgeving in de media.171 Zo heeft de Kinderombudsman bijvoorbeeld op 12 november 2012 een schriftelijke vraag gesteld aan de staatssecretaris van Rijn van VWS naar aanleiding van een krantenartikel waarin gesteld werd dat honderden kinderen in onveilige moskee-internaten leven.172 Deze brief is in de media verschenen. Naar aanleiding van de aanhoudende mediaberichten en het politieke en maatschappelijke debat dat daaruit volgde heeft minister Asscher van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) met gemeenten en privaat gefinancierde internaten afgesproken dat de internaten moeten gaan voldoen aan een aantal basisregels.173 Die regels zijn nog niet wettelijk vastgelegd en dus nog niet afdwingbaar. In april 2014 is er een wetsvoorstel met daarin wettelijke vereisten waaraan moskee-internaten moeten voldoen voor advies naar de Raad van State verzonden.174 Uit dit geval blijkt dat het veel tijd kan kosten voor er een oplossing komt.
Een andere manier waarop de Kinderombudsman actie heeft ondernomen naar aanleiding van berichtgeving in de media is bemiddelen.175 Dit heeft hij gedaan in het geval van een jongen waarbij een spoedprocedure was gestart tot uithuisplaatsing, omdat de jongen niet deelnam aan erkend onderwijs. De Kinderombudsman heeft bemiddeld tussen de jongen en zijn moeder; Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam; Bureau Leerplicht; het Geert Groote College Amsterdam en de Wereldschool. De bemiddeling
166 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 36-37. 167 Bijvoorbeeld tolken en verhoormedewerkers.
168 Het gaat om ongeveer 4000 afgewezen aanvragen; Rapport Kinderombudsman 2013c, p. 4.
169 Hieronder vallen ook gevallen waarin met DNA onderzoek bevestigd is dat het om biologische ouders gaat. 170 Kamerstukken II 2012/13, 19637, nr. 1721, p. 49-50.
171 ‘In Nederland wonen honderden kinderen in moskee-internaten’ NRC 10 november 2012, nrc.nl (zoek op moskee-internaten). 172 ‘Kinderombudsman vraagt staatssecretaris om informatie internaten’ Kinderombudsman 12 november 2012, kinderombudsman.nl (zoek op moskee-internaten); Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 30.
173 Kamerstukken II 2012/13, 33400, nr. 105; Consulatieversie Memorie van Toelichting Wet op de jeugdverblijven. 174 ‘Wettelijk toezicht op jeugdverblijven’, Rijksoverheid 17 april 2014, rijksoverheid.nl (zoek op jeugdverblijven). 175 A. Stoffelen, ‘’Rauwkostjongen’ Tom gaat weer naar school’ Volkskrant 29 december 2012, volkskrant.nl (zoek op
