De missie is
digitaal
De publieke taak van Nederlandse culturele
erfgoedinstellingen & het auteursrecht
S.R. Grob (Susanne) (10650601) Informatierecht (UVA)
Begeleider: dr. mr. S.J. van Gompel
1
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 2
Aanleiding voor het onderzoek ... 2
Probleemstelling ... 4
Opbouw en onderzoeksvragen ... 4
Onderzoeksmethode en afbakening ... 5
2. De publieke taak van culturele erfgoedinstellingen ... 6
2.1. De Koninklijke bibliotheek ... 6 2.1.1. Korte introductie ... 6 2.1.2. Wetgeving... 7 2.2. Nationaal archief ... 9 2.2.1. Korte introductie ... 9 2.2.2. Wetgeving... 10
2.3. Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid ... 11
2.3.1. Korte introductie ... 11
2.3.2. Wetgeving... 12
2.3.3. Ontstaansgeschiedenis en statuten ... 12
2.4. Cultureel erfgoed in een digitale wereld ... 14
2.4.1. De Europese digitale missie ... 14
2.4.2. Digitaliseringsprojecten ... 17
2.5. Tussenconclusie ... 18
3. Auteursrechtelijk kader rondom digitalisering ... 21
3.1. Een uitsluitend recht, behoudens beperkingen ... 21
3.1.1. De bijzondere positie van culturele erfgoedinstellingen ... 22
Preserveringskopie………22
Besloten netwerken………..23
Richtlijn verweesde werken………...24
3.2. Een kritische blik ... 25
3.3. Tussenconclusie ... 26
4. Het ECL-systeem: een nieuwe kans? ... 28
4.1. De achtergrond van collectieve licenties ... 28
4.2. Mogelijkheid tot introductie in de wet ... 30
4.3. Facilitering van digitaliseringsprojecten ... 32
4.4. Tussenconclusie ... 34
5. Conclusie en aanbevelingen ... 35
Nawoord ... 37
Bijlage: Geraadpleegde bronnen ... 38
Literatuurlijst ... 38 Regelgeving ... 40 Parlementaire stukken ... 41 Europese Unie ... 41 Jurisprudentielijst ... 42 Overige stukken... 42
2
1. Inleiding
Aanleiding voor het onderzoek
Op het internet is allerlei informatie te vinden over de meest uiteenlopende onderwerpen, waaronder informatie over alledaagse feiten, overheidsinformatie maar ook informatie over het culturele erfgoed van Nederland. Nederlandse culturele erfgoedinstellingen gebruiken in toenemende mate het internet om informatie omtrent hun culturele erfgoedcollectie te delen.1 Cultureel erfgoed wordt hierdoor toegankelijk in het digitale domein. De Europese Unie stimuleert deze vorm van exploitatie en heeft het digitaliseren en het online toegankelijk maken van Europees cultureel erfgoed tot een van de doelstellingen van de Europese Digitale Agenda gemaakt.2 De Europese Commissie ziet hierin een rol weggelegd voor Europese culturele instellingen. Deze digitale Europese wind is ook in Nederland voelbaar. De Koninklijke Bibliotheek houdt zich de komende jaren bezig met de realisatie van een “nationale digitale bibliotheek”.3 Eén van haar doelstellingen is dat digitale inhoud zoveel als mogelijk voor een ieder “vrij” toegankelijk is.4 Het Nationaal Archief richt zich ook op de oprichting van een digitaal archief.5 Het dient “ieders recht op informatie” door onder andere de “nationale archiefcollectie in Den Haag (…) on site en online te presenteren”.6 De Europese Unie en de Nederlandse culturele erfgoedinstellingen hebben met het fysieke culturele erfgoed duidelijk een nieuw doel voor ogen: de missie is digitaal.
Deze missie is niet ‘zomaar’ uit te voeren. Fysieke informatie inscannen om dit vervolgens online toegankelijk te maken kan een regelrechte inbreuk vormen op intellectuele eigendomsrechten. Om de missie op een juridisch verantwoorde manier te volbrengen, moet rekening worden gehouden met de belangen van de auteursrechthebbende. Digitalisering is namelijk een verveelvoudigingshandeling en het vervolgens online toegankelijk maken is een openbaarmakingshandeling in de zin van de Auteurswet. Volgens de Auteurswet zijn deze handelingen exclusief voorbehouden aan de rechthebbenden van een auteursrechtelijk beschermd werk.7 Indien een culturele erfgoedinstelling besluit haar auteursrechtelijk beschermde collectie te digitaliseren en online toegankelijk te maken is toestemming van de auteursrechthebbende van ieder afzonderlijk werk noodzakelijk, tenzij het werk behoort tot het publieke domein of sprake is van een auteursrechtelijke beperking.
Aangezien de rechthebbenden niet altijd bekend zijn, kan het toestemmingsvereiste leiden tot een grote zoektocht. Indien vervolgens een rechthebbende helemaal niet kan worden opgespoord of getraceerd, wordt het werk bestempeld als ‘verweesd’. Logischerwijs vormen de regels van de Auteurswet een enorme belasting voor de uitvoering grootschalige digitaliseringsprojecten. Om de culturele erfgoedinstellingen tegemoet te komen is de Richtlijn
1 De Niet 2012, p. 6.
2 <http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/digital-culture> (laatst bijgewerkt op 2 maart 2015). 3 De kracht van het netwerk 2014, p. 7.
4 De kracht van het netwerk 2014, p. 9.
5 Morgen is vandaag al verleden tijd 2008, p. 6-7. 6 <www.nationaalarchief.nl/organisatie/missie>. 7 Auteurswet, art. 1.
3
2012/28/EU aangenomen, en vervolgens geïmplementeerd in de Auteurswet, als beperking op het auteursrecht. Via deze beperking moet worden voorkomen dat ‘verweesd’ erfgoedmateriaal niet kan worden gedigitaliseerd, vanwege het gebrek aan toestemming. Een van de voorwaarden behelst een zorgvuldig uit te voeren onderzoek naar de rechthebbende.8
Om aansprakelijkheid wegens inbreuk op het auteursrecht te voorkomen zijn de instellingen gehouden om zich conform deze regels te gedragen. Voor een bibliotheek, museum of archief met een grote archiefcollectie zorgt niet alleen het toestemmingsvereiste, maar ook het uitvoeren van het zorgvuldige onderzoek per afzonderlijk werk voor een tijdrovende bezigheid. Dit wordt door verschillende organisaties van Nederlandse erfgoedinstellingen en de Federatie Auteursrechtbelangen bevestigd in een brief uit 2013 aan het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en het Ministerie van Veiligheid en Justitie.9 Al in 2008 pleiten verscheidene directies van erfgoedinstellingen voor Europese ondersteuning “in hun taak de Europese en nationale cultuur te behouden en voor het publiek toegankelijk te maken”, ook in het digitale domein.10 Vijf jaar later, en na de komst van Richtlijn 2012/28/EU, wordt wederom het probleem aangekaart. Verzocht wordt om de invoering van een nieuw systeem in de wet: het Extended Collective Licensing-systeem (hierna: ECL-systeem). 11 Het systeem zou “(aansprakelijkheid voor) inbreuken opheffen en erfgoedinstellingen zo de gewenste rechtszekerheid bieden”.12
Om te beoordelen of een dergelijk ECL-systeem moet worden geïntroduceerd, is het noodzakelijk om de kern van het probleem te onderzoeken. Dit brengt mij terug naar de digitale missie. Ik vraag mij af of de culturele erfgoedinstellingen ‘verplicht’ zijn om hun erfgoedcollectie te digitaliseren en online toegankelijk te maken voor het publiek. Met andere woorden: vindt dit plaats in het kader van de uitoefening van de publieke taak van de Nederlandse culturele erfgoedinstellingen? Om deze vraag te kunnen beantwoorden ga ik mij verdiepen in de Nederlandse culturele erfgoedinstellingen die worden genoemd in de wet: de Koninklijke Bibliotheek, het Nationaal Archief en het Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid. Afhankelijk van de uitkomst wordt onderzocht of de Auteurswet de uitvoering van de missie/taak voldoende faciliteert of dat er aanvullende regelgeving moet worden geïntroduceerd in de vorm van een ECL-systeem.
De missie is digitaal, is echter de publieke taak ook digitaal?
8 Auteurswet, art. 16o, lid 1; Richtlijn 2012/28/EU, art. 3 jo. art. 1 lid 1.
9 De brief is online via <www.voice-info.nl/assets/voice/130910ecl_brief_def.pdf>, p. 1.
10 Reactie van Nederlandse erfgoedinstellingen aan de Europese Commissie op het Groenboek Auteursrecht in
de kenniseconomie (2008), online via
<http://www.den.nl/getasset.aspx?id=auteursrecht/Groenboekreactie%20Nederlandse%20erfgoedinstellingen% 2028%20Nov%2008.pdf&assettype=attachments> p. 1.
11 De brief is online via <www.voice-info.nl/assets/voice/130910ecl_brief_def.pdf>, p. 1. 12 De brief is online via <www.voice-info.nl/assets/voice/130910ecl_brief_def.pdf>, p. 2.
4
Probleemstelling
Noopt de publieke taak van de Nederlandse culturele erfgoedinstellingen tot het introduceren van verdere regelgeving om het digitaliseren en online toegankelijk maken van auteursrechtelijk beschermd erfgoedmateriaal te faciliteren? Zo ja, verdient het aanbeveling om daartoe een Extended Collective Licensing-systeem in de Nederlandse regelgeving te introduceren?
Opbouw en onderzoeksvragen
Allereerst verdiep ik mij in de publieke taak van de drie Nederlandse culturele erfgoedinstellingen. Om deze publieke taak te vinden volg ik de formele en materiele benaderingswijze van de publieke taak, gericht op onder andere wetgeving, beleid en feitelijke werkzaamheden. Mijn bevindingen moeten resulteren in de beantwoording van mijn deelvraag: vindt het digitaliseren en het online toegankelijk maken van het Nederlandse culturele erfgoed plaats in het kader van de uitoefening van de publieke taak van de Koninklijke Bibliotheek, het Nationaal Archief en Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid? De bevindingen vormen het fundament voor de verdere hoofdstukken in het onderzoek. Daarom wordt dit hoofdstuk voorzien van een uitgebreide tussenconclusie.
In hoofdstuk 3 behandel ik het auteursrechtelijke kader rondom digitalisering, waarmee ik tevens doel op het online toegankelijk maken van de collectie. Hoeveel ruimte biedt de Auteurswet Nederlandse culturele erfgoedinstellingen om hun collectie te digitaliseren en het online toegankelijk te maken? Om hier een antwoord op te vinden verdiep ik mij in de auteursrechtelijke definitie van deze activiteiten, bespreek ik de auteursrechtelijke beperkingen waaronder Richtlijn 2012/28/EU en richt ik mij tot slot op de invloed en de uitwerking van deze regels in de praktijk.
In het vierde hoofdstuk passeert het ECL-systeem de revue. Kan het ECL-systeem in de Nederlandse regelgeving worden geïntroduceerd, ter facilitering van het digitaliseren en online toegankelijk maken van auteursrechtelijk beschermd erfgoedmateriaal? Allereerst wordt de achtergrond van het systeem uit een gezet. Vervolgens worden de mogelijkheden tot invoering van het systeem in de wet besproken. Uit de laatste paragraaf moet blijken of het systeem het digitaliseren en het online toegankelijk maken van cultureel erfgoed faciliteert.
Ter afsluiting volgt mijn eindconclusie. Hierin worden de belangrijkste onderzoeksresultaten samengevat en geanalyseerd. Mijn probleemstelling wordt door middel van deze analyse opgelost. Hierin wordt ook een aanbeveling gedaan voor eventueel vervolgonderzoek.
5
Onderzoeksmethode en afbakening
Methode
Het onderzoek is gebaseerd op literatuuronderzoek. Gezien het actuele karakter van het onderwerp maak ik gebruik van recent uitgebrachte artikelen. Daarnaast bestudeer ik kamerstukken om onder andere begrip te krijgen in de parlementaire geschiedenis van een wetsbepaling. Tot slot maak ik gebruik van de digitale wereld, door onder meer op de websites van de culturele erfgoedinstellingen informatie te detecteren omtrent hun doelstellingen. Afbakening
Centraal in mijn onderzoek staan de publieke taken van drie Nederlandse culturele erfgoedinstellingen: de Koninklijke Bibliotheek, het Nationaal Archief en Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid. De uitvoering van een taak kan onder andere verplicht worden gesteld via wetgeving. Deze instellingen worden in verschillende wetsartikelen genoemd, waaronder de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, de Archiefwet en de Mediawet 2008. Daarom heb ik er voor geopteerd het onderzoek te richten op deze drie instellingen. Gezien de omvang van het onderzoek worden een aantal aspecten rondom digitalisering en online toegang niet behandeld. Hieronder valt allereerst de digitale infrastructuur ter facilitering van digitaliseringswerkzaamheden. De eisen die moeten worden gesteld aan het digitale systeem, zoals de minimale eisen voor digitalisering van het project DE BASIS van Kenniscentrum Digitaal Erfgoed Nederland (DEN), vormen geen onderdeel van mijn onderzoek.13 Ten tweede zullen de vergoedingskwesties rondom digitalisering en online toegang van auteursrechtelijk beschermd materiaal geen onderdeel uitmaken van het stuk. Deze kwesties spelen namelijk tussen partijen onderling en houden geen direct verband met mijn probleemstelling. Ten slotte, wordt de inhoud van het ECL-systeem onderzocht vanwege het verzoek tot invoering hiervan vanuit de culturele sector. Hoe het systeem uiteindelijk specifieke vorm moet krijgen in een wetsbepaling wordt niet onderzocht.
6
2. De publieke taak van culturele erfgoedinstellingen
Alvorens een onderzoek kan worden gedaan naar de publieke taak van de culturele erfgoedinstellingen, moet worden vastgesteld binnen welke kaders getoetst moet worden. Volgens een studie uit 2001 door het Instituut voor Informatierecht, onder leiding van Kabel en Hugenholtz, kan worden gesproken over twee verschillende benaderingswijzen van de term ‘publieke taak’: formeel en materieel.14 In de formele benadering is de taak neergelegd in formele wetgeving.15 De materiële benaderingswijze van de publieke taak houdt verband met een brede interpretatie van de taak.16 Volgens de zojuist aangehaalde studie kunnen de volgende “factoren” wijzen op “de aanwezigheid van een publieke taak”: de financieringswijze, “lagere regelgeving, statuten, subsidiebesluiten, beleidsnota’s en zelfs feitelijke gedragingen”.17 Tot slot kan de publieke taak ook als “functioneel” worden gedefinieerd, namelijk “als een taak die wordt uitgevoerd ter waarborging van een publiek of maatschappelijk belang”.18
In dit hoofdstuk wordt de publieke taak van de Koninklijke Bibliotheek, het Nationaal Archief en Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid onderzocht aan de hand van de formele én de materiële benaderingswijze. Deze benaderingen vullen elkaar aan. Door onder andere wetgeving, statuten, beleid en feitelijke gedragingen van de instellingen uiteen te zetten wordt een zo volledig mogelijk beeld verkregen van de omvang van publieke taak en kan de eerste deelvraag worden beantwoord. Vindt het digitaliseren en het online toegankelijk maken van het culturele erfgoed plaats in het kader van de uitoefening van de publieke taak?
2.1. De Koninklijke bibliotheek
2.1.1. Korte introductie
De Koninklijke Bibliotheek (hierna: de KB) is sinds 1798 de nationale bibliotheek van Nederland.19 De KB genereert een deel van haar inkomsten van “de bijdrage uit ’s Rijks kas” en is daarmee een instelling gefinancierd door de overheid.20 Volgens cijfers gepubliceerd op haar website is de KB in het bezit van 6 miljoen “boeken, kranten, tijdschriften, micromateriaal”, wat neerkomt op “ruim 110 km bibliotheekmateriaal”.21
14 Kabel e.a. 2001, p. 14.
15 Kabel e.a. 2001, p. 14. 16 Kabel e.a. 2001, p. 14.
17 Kabel e.a. 2001, p. 14-15. Wat betreft de financieringswijze, p. 14: “[i]ndien de middelen van de instelling
hoofdzakelijk uit de rijkskas afkomstig zijn, is aannemelijk dat de instelling een publieke taak vervult”.
18 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 7.
19 <www.kb.nl/organisatie/organisatie-en-beleid/kb-in-kort-bestek>.
20 Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, art. 2.6a, lid 1, sub a; Kamerstukken II 2014/15,
34 085 VIII, 2, p. 23 (MvT).
7 2.1.2. Wetgeving
De KB is een rechtspersoon en is opgericht met een wettelijke, wetenschappelijke taak.22 De culturele erfgoedinstelling participeert in “onderzoek en ontwikkeling van wetenschappelijke informatievoorziening en is (…) internationaal aanspreekpunt voor bibliotheken”.23 Haar taak wordt omschreven in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: Whw):
“De Koninklijke Bibliotheek is als de nationale bibliotheek werkzaam op het gebied van het bibliotheekwezen en de informatieverzorging, zowel ten behoeve van het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek als ten behoeve van het openbaar bestuur en de uitoefening
van beroep of bedrijf. In dat kader draagt zij in elk geval zorg voor de nationale bibliotheekverzameling, bevordert zij de totstandkoming en instandhouding van nationale voorzieningen op het vorengenoemde gebied en bevordert zij de afstemming met de overige
wetenschappelijke bibliotheken.”24
Als nationale bibliotheek verzorgt de KB dus de nationale bibliotheekverzameling ten behoeve van onder andere het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek. Hier kan uit worden afgeleid dat zij deze verzameling beheert, behoud en beschikbaar stelt voor onderwijs en wetenschap. Dit wordt ook door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bevestigd, aangezien wordt gesteld dat de KB “nationale taken” heeft, waaronder:
“het depot van Nederlandse gedrukte en digitale publicaties, de Nederlandse bibliografie en – in samenhang daarmee – het behoud, het beheer, de documentatie en de
beschikbaarstelling van nationaal cultureel erfgoed op het gebied van tekst.”25
Om uitvoering van deze taak te bevorderen kent de Auteurswet bibliotheken een speciale positie toe.26 Het is bibliotheken toegestaan hun collectie uit te lenen, beschikbaar te stellen via een besloten netwerk en in bepaalde gevallen te verveelvoudigen op grond van preservering.27 Onder specifieke omstandigheden erkent de Auteurswet dus dat bibliotheken hun collectie moeten kunnen behouden en beschikbaar moeten kunnen stellen.28 Volgens Breemen kan dit “een wettelijke basis” inhouden voor de taken van de bibliotheek.29
22<www.rekenkamer.nl/Publicaties/Dossiers/B/Bestuur_op_afstand/Wat_is_een_rechtspersoon_met_een_wettel
ijke_taak/Overzicht_met_rechtspersonen_met_een_wettelijke_taak_RWT> (laatst bijgewerkt op 13 februari 2015); Zie ook Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3 p. 10 (MvT).
23 Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3, p. 10 (MvT).
24 Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, art. 1.5 lid 2. 25 Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3, p. 10 (MvT).
26 Het gaat hier om “publiek toegankelijke bibliotheken (…) die niet het behalen van een direct of indirect
economisch of commercieel voordeel nastreven”, zie hiervoor Auteurswet, art. 12, lid 3, art. 15h, 16n en 16o.
27 Auteurswet, art. 15c, 15h en 16n; zie ook Breemen 2014, p. 141.
28 In artikel 16o, lid 1, sub c van de Auteurswet wordt zelfs gesproken van een publieke taak. 29 Breemen 2014, p. 142.
8
Nieuwe technologieën en maatschappelijke ontwikkelingen hebben er toe bijgedragen dat de overheid na is gaan denken over de rol van bibliotheken in de digitale wereld.30 Op 1 januari 2015 is de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (hierna: Wsob) in Nederland in werking getreden.31 Deze nieuwe wet voor bibliotheken is gebaseerd op de gedachte “dat iedere inwoner van Nederland gebruik moet kunnen maken van de fysieke en/of digitale diensten van de openbare bibliotheek”. 32 Dit moet worden bereikt door alle bibliotheekorganisaties te laten “functioneren in een netwerk”.33 De KB verkrijgt hierin een “centrale rol”, ter bevordering van “de samenhang in het stelsel”.34
Openbare bibliotheken hanteren “publieke waarden” waarmee ze zich onderscheiden van andere instellingen: “betrouwbaarheid, onafhankelijkheid, authenticiteit, pluriformiteit en toegankelijkheid”.35 Deze moeten ook worden toegepast op de activiteiten van de digitale openbare bibliotheek, maar krijgen hierin een andere invulling. De openbare bibliotheek zal digitale content “publieksvriendelijk, gestructureerd en van context voorzien aanbieden” ten behoeve van “het algemene publiek en voor het onderwijs”.36 Zij toetst hierbij “op betrouwbaarheid, onafhankelijkheid, authenticiteit en pluriformiteit”.37 Volgens de memorie van toelichting brengt de Wsob “alle digitale activiteiten van de openbare bibliotheken, de KB en DBNL samen bij de KB”.38 Bovengenoemde activiteiten zullen dus uitgevoerd worden door de KB.
Concreet betekent dit het volgende. De wetenschappelijke taak van de KB uit de Whw wordt aangevuld met drie taken:
“a. aansturen van het netwerk van openbare bibliotheekvoorzieningen door: i. afstemming en coördinatie;
ii. educatie, informatie en reflectie; en iii. vertegenwoordiging en promotie;
b. in stand houden van de landelijke digitale bibliotheek; en
c. verzorgen van een bibliotheekvoorziening van noodzakelijk omgezette werken voor personen met een handicap.”39
De landelijke digitale bibliotheek is een “plaats- en tijdonafhankelijke voor een ieder toegankelijke bibliotheekvoorziening”.40 Naast de activiteiten gericht op de digitale content
30 Zie ook Breemen 2014, p. 140. 31 Stb. 2014, 471.
32 Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3, p. 12 (MvT). 33 Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3, p. 6 (MvT). 34 Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3, p. 7 (MvT).
35 Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3, p. 4 (MvT); Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen, art. 4 jo. 2. 36 Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3, p. 4 (MvT).
37 Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3, p. 4 (MvT).
38 Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3, p. 7. DBNL staat voor Digitale Bibliotheek voor de Nederlandse
Letteren.
39 Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen, art. 9.
9
heeft de KB de zorg over het beheer en de ontwikkeling “van de digitale infrastructuur”.41 Verder moet zij regels formuleren “voor de toegang tot digitale werken”.42 Uit het beleidsplan van de KB volgt dat zij rekening houdt met de “praktische, juridische en financiële beperkingen” die zijn gemoeid met de toegang tot de digitale content.43 Materiaal dat niet behoort tot het publieke domein is toegankelijk via “lidmaatschap en/of betaalmodel naar gebruik”.44
Tot slot is het van belang te benoemen dat openbare bibliotheken, mits zij voor een ieder toegankelijk zijn, vijf basisfuncties hebben te vervullen. Dit geldt ook voor de Koninklijke Bibliotheek.45 De functies bestaan uit het:
“a. ter beschikking stellen van kennis en informatie; b. bieden van mogelijkheden tot ontwikkeling en educatie; c. bevorderen van lezen en het laten kennismaken met literatuur;
d. organiseren van ontmoeting en debat; en e. laten kennis maken met kunst en cultuur.”46
Ze richten zich op de fysieke én de digitale vorm van de bibliotheken.47 De KB stelt dus als nationale bibliotheek haar fysieke collectie én digitale collectie – via de landelijke digitale bibliotheek – ter beschikking aan het publiek onder andere ter bevordering van onderwijs en educatie.
2.2. Nationaal archief
2.2.1. Korte introductie
Het Nationaal Archief (hierna: het NA) wordt ook wel het “nationaal geheugen” genoemd.48 Deze benaming heeft het NA te danken aan de rijke collectie aan Nederlandse geschiedenis, bestaande uit “125 kilometer archieven”.49 Volgens informatie op de website van het NA “heeft het Rijk de zorg voor de archieven tot zijn verantwoordelijkheid gerekend”.50 De overheid draagt tevens zorg voor de financiering van het NA.51
41 Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen, art. 17 lid 1, sub a en b. 42 Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen, art. 17 lid 1, sub c. 43 De kracht van het netwerk 2014, p. 12.
44 De kracht van het netwerk 2014, p. 12.
45 Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen, art. 5 jo. 2. 46 Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen, art. 5. 47 Kamerstukken II 2013/14, 33 846, 3, p. 5.
48 <www.nationaalarchief.nl/organisatie>.
49 <www.nationaalarchief.nl/organisatie/over-collectie-het-nationaal-archief>: zie op de website van het
Nationaal Archief tevens van welke organisaties het archieven bewaart: “De centrale overheid; Het graafschap Holland en de gewestelijke / provinciale bestuursinstellingen in Zuid-Holland; Particuliere instellingen en privé-personen”.
50 <www.nationaalarchief.nl/organisatie>.
10 2.2.2. Wetgeving
In het Statuut agentschap Nationaal Archief staat de taak van het Nationaal Archief omschreven als:
“a. het uitvoeren van de bij of krachtens de Archiefwet 1995 vastgestelde taken, en b. het ondersteunen van de minister in diens bestuurlijke en wetgevende taken.”52 Sub b richt zich op ondersteunende taken, waaronder het geven van advies aan de minister en “het functioneren als kenniscentrum op het gebied van digitalisering, conservering en beheer van archieven”.53 Sub a is het meest relevant voor dit onderzoek, aangezien het verwijst naar taken die in de wet zijn vastgesteld.
Op grond van de Archiefwet heeft de “algemene rijksarchivaris” het beheer over de algemene rijksarchiefbewaarplaats (het NA).54 In de algemene rijksarchiefbewaarplaats worden de archieven van “overheidsorganen” bewaard “waarvan de functies zich over het gehele rijk uitstrekken of hebben uitgestrekt”.55 Ergo, het NA heeft als algemene rijksarchiefbewaarplaats een bewaringstaak.56
In het visiedocument voor de periode 2008-2013 stelt het NA dat het een “tweeledige taak” heeft: “het biedt enerzijds als bewaarplaats van overheidsinformatie de gelegenheid aan die overheid zich te verantwoorden, anderzijds geeft het iedereen de mogelijkheid aan de gewenste informatie te komen”. 57 Deze mogelijkheid wordt geboden doordat zorgdragers de verplichting hebben hun archiefbescheiden “naar een archiefbewaarplaats” te brengen.58 Dit geldt voor bescheiden die “ouder zijn dan twintig jaar” (mits ze uiteraard niet zijn vernietigd).59 Overbrenging kan geschieden door middel van een zogenoemde selectielijst, waarin staat beschreven welke archiefbescheiden voor bewaring in aanmerking komen.60 Binnen tien jaar, na de zojuist bedoelde twintig jaar, moeten de archiefbescheiden die op grond van de “selectielijst” worden bewaard, worden overgebracht.61 Dit betekent dat het NA veel van het (niet vernietigde) archiefmateriaal van overheidsorganen na verloop van tijd in de archieven bewaart.
Daarnaast moeten de archieven van het NA voor een ieder openbaar zijn, behoudens beperkingen.62 De openbaarheid kan worden beperkt doordat een zorgdrager hiertoe oordeelt,
52 Statuut agentschap Nationaal Archief, art. 4 lid 1.
53 Statuut agentschap Nationaal Archief, art. 4, lid 2, sub a en c. 54 Archiefwet 1995, art. 26, lid 1.
55 Archiefwet 1995, art. 26, lid 1.
56 Zie ook artikel 1, sub f van de Archiefwet 1995 waarin een definitie van de archiefbewaarplaats wordt gegeven:
“een bij of krachtens deze wet voor de blijvende bewaring van archiefbescheiden aangewezen bewaarplaats”.
57 Morgen is vandaag al verleden tijd 2008, p. 5. 58 Archiefwet 1995, artikel 12, lid 1.
59 Archiefwet 1995, artikel 12, lid 1; zie ook Archiefwet 1995, art. 13, lid 1: materiaal kan ook eerder worden
overgebracht, wanneer er “voldoende aanleiding bestaat hiervoor ruimte beschikbaar te stellen”.
60 Archiefbesluit 1995, art. 5, zie ook art. 11. 61 Archiefbesluit 1995, art. 9, lid 1, jo. art. 12. 62 Archiefwet 1995, art. 14 jo. art. 15, 16 en 17.
11
vanwege bijvoorbeeld “de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer”, door bepalingen in overeenkomsten en beschikkingen of door een afwijzend besluit van de algemene rijksarchivaris.63 Buiten deze beperkingen moet de archiefcollectie “kosteloos te raadplegen” zijn en mogen “daarvan of daaruit afbeeldingen, afschriften, uittreksels en bewerkingen” worden gemaakt.64 Dit impliceert een taak voor het NA, aangezien het als bewaarder de archiefbescheiden onder zich houdt en het archief alleen openbaar kan zijn indien het NA toegang verleent.
Hoe de archiefbewaarplaatsen moeten worden ingericht en welke eisen er worden gesteld aan archiefbescheiden volgt uit de Archiefregeling uit 2009.65 Dit zijn vooral technische voorschriften. Zo moet de zorgdrager zorgen “dat het archiveringssysteem de toegankelijke staat van archiefbescheiden waarborgt, zodanig dat elk van de archiefbescheiden binnen een redelijke termijn a. kan worden gevonden (…) en b. leesbaar of waarneembaar te maken is”.66 Dit draagt indirect bij aan de taak van het NA om de archiefbescheiden openbaar te kunnen houden.
De bewaringstaak en de taak gericht op een openbaar archief worden, net als bij de KB, onder bepaalde omstandigheden gefaciliteerd door de Auteurswet.67 Het is het NA toegestaan om de archiefbescheiden beschikbaar te stellen in een besloten netwerk en in bepaalde gevallen te verveelvoudigen op grond van preservering.68 Onder bepaalde omstandigheden erkent de Auteurswet dus ook dat archieven hun collectie moeten behouden en beschikbaar moeten stellen.69
Tot slot, staan in de Archiefregeling voorschriften opgenomen omtrent “te bewaren digitale archiefbescheiden”. 70 Uit artikel 26 Archiefregeling maak ik op dat naast fysieke archiefbescheiden ook digitale archiefbescheiden over worden gebracht naar de archiefbewaarplaats.71 Het NA moet dus ook digitale archieven bewaren en ervoor zorgen dat deze bescheiden voor een ieder openbaar zijn.
2.3. Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid
2.3.1. Korte introductie
De geschiedenis van het Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid (hierna: Beeld en Geluid) begint eind jaren 90, na fusie van “het bedrijfsarchief van de Publieke Omroep, het filmarchief
63 Archiefwet 1995, art. 15, 16 en 17. 64 Archiefwet 1995, art. 14.
65 Archiefregeling, aanhef. 66 Archiefregeling, art. 20.
67 In dit geval gaat het om “archieven die niet het behalen van een direct of indirect economisch of commercieel
voordeel nastreven”, zie hiervoor Auteurswet, art. 12, lid 3, art. 15h, 16n en 16o.
68 Auteurswet, art. 15h en 16n.
69 In artikel 16o, lid 1, sub c van de Auteurswet wordt zelfs gesproken van een publieke taak. 70 Archiefregeling, paragraaf 2.
12
van de RVD, Stichting Film en Wetenschap en het Omroepmuseum”.72 Volgens Beeld en Geluid beheert het “ruim 850.000 uur aan radio, televisie, film en muziek, meer dan een miljoen foto’s en duizenden objecten uit de mediageschiedenis van Nederland”.73 Beeld en Geluid wordt vanuit de overheid gefinancierd.74
2.3.2. Wetgeving
De publieke taak van Beeld en Geluid is, in tegenstelling tot de taak van de andere twee behandelde instellingen, niet specifiek in de wet omschreven. De Mediawet 2008 spreekt op enkele plaatsen wel van een ‘media-archief’, waarmee volgens het rapport van Breemen, Breemen en Hugenholtz gedoeld wordt op Beeld en Geluid.75 Volgens de Mediawet verzorgt een “door Onze Minister aangewezen instelling” de instandhouding en exploitatie van het “media-archief” van de publieke omroep.76 Om deze taak te kunnen uitvoeren zorgt de publieke omroep ervoor dat het “programmamateriaal” aan Beeld en Geluid beschikbaar wordt gesteld. 77 In de wetgeving wordt verder geen nadere invulling gegeven aan deze bedrijfsarchieffunctie van Beeld en Geluid.
2.3.3. Ontstaansgeschiedenis en statuten
Ondanks de summiere wettelijke basis voor een publieke taak concluderen Breemen, Breemen & Hugenholtz dat Beeld en Geluid wel degelijk een meerledige taak heeft. In 2012 hebben zij een onderzoek verricht naar de publieke taak van Beeld en Geluid. 78 Naast de bedrijfsarchieffunctie, zou de instelling ook een cultuurhistorische archieffunctie “met een educatieve taak” hebben.79 Deze laatste twee functies zijn niet terug te vinden in de wet maar zou af te leiden zijn uit het “oprichtingsproces” van Beeld en Geluid.80 Breemen, Breemen & Hugenholtz hebben voor hun rapport onder andere “een dossier met documenten omtrent de ontstaansgeschiedenis” gebruikt.81
Zoals hiervoor al kort is aangegeven, is Beeld en Geluid ontstaan door de samenvoeging van verschillende instellingen. Deze instellingen hadden voor samenvoeging allen een eigen taak. Zoals Breemen, Breemen & Hugenholtz opmerken in hun rapport is in 1988 door “de beheerders van (…) vier grotere av-archieven” in een “knelpuntennota” aangegeven dat zij “nauwelijks” ruimte hebben om hun taak uit te voeren, gericht op de beschikbaarstelling van
72 <www.beeldengeluid.nl/geschiedenis>. 73 <www.beeldengeluid.nl/ontdek>.
74 Kamerstukken II 2014/15, 34 000 VIII, 61, p. 5; Kamerstukken II 2014/15, 34 085 VIII, 2, p. 21 (MvT);
Mediawet 2008, art. 2.146 sub j.
75 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 17.
76 Mediawet 2008, artikel 2.138a lid 3 sub c; zie ook Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 17. 77 Mediawet 2008, art. 2.138a, lid 3, sub b en c.
78 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012. 79 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 3. 80 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 3.
81 Breemen, Breemen & Hugenholtz, 2012, p. 7. In deze paragraaf wordt dit rapport als voornaamste bron van
informatie gebruikt. Indien in dit rapport wordt verwezen naar andere bronnen die niet zijn gebruikt voor mijn onderzoek wordt dit aangegeven door middel van de woorden “verwijzend naar”.
13
audiovisueel-materiaal.82 De oorzaak zou zijn gelegen in “problemen bij het verzamelen, conserveren en ontsluiten van het materiaal”.83 Uit het door Breemen, Breemen & Hugenholtz aangehaalde onderzoek ‘Audiovisuele Archieven’ (1991), dat is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van WVC, blijkt “dat achterstanden bij de ontsluiting een negatief effect hebben op de toegankelijkheid van het materiaal van deze vier archieven”.84 Daarom zou worden aanbevolen om één audiovisueel archief in het leven te roepen waardoor het “nationaal belang van het behoud van het nationale culturele erfgoed” beklemtoond wordt.85 In een advies van de voorzitter van de Stuurgroep Nationaal Audiovisueel Archief aan de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap wordt tevens de ontwikkeling van een centraal archief geprefereerd.86 Gesteld zou zijn dat het behoud van en de toegang tot cultureel erfgoed van nationale betekenis is voor het publiek en voor wetenschappelijke doeleinden.87 De grote lijnen van dit advies zijn vervolgens meegenomen in het oprichtingsbesluit van “het Nationaal Audiovisueel Archief Centrum (NAVAC)” in 1997.88 Het Nationaal Audiovisueel Archief krijgt “een archieffunctie (op afroep toegang bieden aan alle typen gebruikers) en een bedrijfsarchieffunctie”, alsmede een “loketfunctie voor onderzoek en onderwijs” en een “museale functie”.89 Deze “archiverings-, educatie- en culturele functies” zouden zijn “erkend” door verschillende organisaties van rechthebbenden.90
Sinds de oprichting van de centrale instelling in 1997 zou de “cultuurhistorische rol” steeds meer blijken uit de statuten van Beeld en Geluid, zo wordt gesteld in het rapport door Breemen, Breemen & Hugenholtz.91 Deze taak is, geciteerd uit dit rapport, “nauw verbonden aan het belang van audiovisueel erfgoed voor de samenleving, zowel wat betreft het behoud voor
82 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 9 (verwijzend naar Nederlands Filmmuseum, Nederlands
Omroepproductie Bedrijf Film- en Beeldbandarchief, Rijksvoorlichtingsdienst Film- en Fotoarchief, en Stichting Film en Wetenschap Audiovisueel Archief, ‘Knelpuntennota Audiovisuele Archieven’, zomer 1988, en het begeleidende nieuwsbericht ‘AV-Alarm’, GBG-Nieuws Herfst 1988, p. 10)
83 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 9 (verwijzend naar Nederlands Filmmuseum, Nederlands
Omroepproductie Bedrijf Film- en Beeldbandarchief, Rijksvoorlichtingsdienst Film- en Fotoarchief, en Stichting Film en Wetenschap Audiovisueel Archief, ‘Knelpuntennota Audiovisuele Archieven’, zomer 1988, en het begeleidende nieuwsbericht ‘AV-Alarm’, GBG-Nieuws Herfst 1988, p. 10)
84 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 10 (verwijzend naar L.A. Welters, A.J. Lantinga en M.M. Knijn
(Samsom-Veldkamp BV), ‘Samenvattend verslag onderzoek Audiovisuele archieven’, Uitgave Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Rijswijk, juni 1991, p. 8).
85 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 11 (verwijzend naar L.A. Welters, A.J. Lantinga en M.M. Knijn
(Samsom-Veldkamp BV), ‘Samenvattend verslag onderzoek Audiovisuele archieven’, Uitgave Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Rijswijk, juni 1991).
86 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 15 (verwijzend naar H.J.L. Vonhoff, ‘Lichtbeelden voor een
dageraad. Een nader persoonlijk advies over een nationale audiovisuele archiefvoorziening’, Uitgebracht aan de Staatssecretaris van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Groningen, 12 oktober 1995, p. 8).
87 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 15 (verwijzend naar H.J.L. Vonhoff, ‘Lichtbeelden voor een
dageraad. Een nader persoonlijk advies over een nationale audiovisuele archiefvoorziening’, Uitgebracht aan de Staatssecretaris van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Groningen, 12 oktober 1995, p. 4).
88 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 15.
89 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 15-16 (verwijzend naar Stichting Nederlands Audiovisueel Archief
en Stichting Nederlands Filmmuseum, ‘Over taakafbakening en taakverdeling’, Amsterdam/Hilversum, juli 1997, p. 8, 10 en 12).
90 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 16 (verwijzend naar Archiefovereenkomst 2005 tussen Beeld en
Geluid, de NOS, CEDAR, OTP, de NVPI en NORMA (organisaties van rechthebbenden), artikel 1 en inleidende overwegingen).
14
huidige en toekomstige generaties, als de toegankelijkheid ervan voor het algemene publiek door activiteiten als informeren en presenteren”.92 Tot slot zou volgens het rapport ook de educatieve functie te vinden zijn in de statuten van Beeld en Geluid: “de stichting bevordert het gebruik van historisch audiovisueel materiaal in het onderwijs en in culturele instellingen”.93
Uit het voorgaande blijkt dat de rol van Beeld en Geluid door de jaren heen is uitgebreid van bedrijfsarchief tot bedrijfs- én cultuurhistorisch archief met een educatieve functie. Beeld en Geluid is ontstaan om als één centraal archief bij te dragen aan het behoud van en de toegang tot het culturele audiovisuele erfgoed voor het publiek. Aangezien de overheid zelf heeft besloten tot oprichting van één centraal archief om deze rol te vervullen en de statuten van Beeld en Geluid hier in toenemende mate op zouden zijn gericht, trek ik de conclusie dat de overheid de uitgebreide taak wellicht impliciet geaccepteerd heeft. De overheid financiert Beeld en Geluid, waardoor de instelling in staat is de werkzaamheden uit te voeren.
Tot slot kent de Auteurswet Beeld en Geluid, als (audiovisueel) archief, net als de KB en het NA een bijzondere positie toe. Ook Beeld en Geluid kan het archief beschikbaar stellen in een besloten netwerk en de collectie in bepaalde gevallen verveelvoudigen op grond van preservering.94 Onder bepaalde omstandigheden erkent de Auteurswet dus dat dit audiovisuele archief de collectie moet kunnen behouden en beschikbaar moet kunnen stellen.95
2.4. Cultureel erfgoed in een digitale wereld
2.4.1. De Europese digitale missie
In 2000 werd in “de Raad van Lissabon” een strategie voor de Europese Unie vastgesteld, waardoor de Unie in 2010 “de meest dynamische op kennis gebaseerde economie ter wereld moest worden”.96 In dit kader heeft de Europese Commissie een ontwerp-actieplan opgesteld: eEurope 2002.97 Door middel van de opgestelde maatregelen in het actieplan zouden de doelstellingen van de Raad van Lissabon behaald kunnen worden.98 Deze doelstellingen richten zich onder andere op het “stimuleren van het internetgebruik”.99 Hieronder valt de exploitatie van cultureel erfgoed via digitale netwerken, waarin een rol is weggelegd voor de lidstaten en de Europese Commissie.100
Het exploiteren van cultureel erfgoed in de digitale omgeving is dus van belang voor de ‘kenniseconomie’ van de Europese Unie. In 2002 wordt zelfs in een Resolutie door de Europese
92 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 19 (verwijzend naar Raad voor Cultuur, ‘Audiovisuele Collectie
Nederland bron van vreugde, vermaak en zorg’, Advies 26 maart 1998, p. 8).
93 Breemen, Breemen & Hugenholtz 2012, p. 21 (verwijzend naar Statuten uit 1997 en 2005). 94 Auteurswet, artikel 15h en 16n.
95 In artikel 16o, lid 1, sub c van de Auteurswet wordt zelfs gesproken van een publieke taak. 96 eEurope-Benchmarkingverslag 2002, p. 3.
97 Ontwerp-actieplan eEurope 2002; zie ook eEurope-Benchmarkingverslag 2002, p. 3. 98 Ontwerp-actieplan eEurope 2002, p. 2.
99 Ontwerp-actieplan eEurope 2002, p. 3. 100 Ontwerp-actieplan eEurope 2002, p. 27-28.
15
Raad erkend dat deze kenniseconomie afhankelijk aan het worden is van digitale informatie. Zo wordt gesteld:
“dat de Europese maatschappij en de economie in haar geheel steeds afhankelijker worden van digitale informatie en dat de archivering van deze informatie in de toekomst van wezenlijk belang zal zijn voor een alomvattend overzicht van de Europese ontwikkeling en
bestanden”.101
Hoewel exploitatie van digitaal cultureel erfgoed van wezenlijk belang wordt geacht, blijkt uit een mededeling van de Europese Commissie in 2005 dat de digitaliseringswerkzaamheden “zijn versnipperd”.102 De Europese Commissie stelt vast dat er op dat moment “slechts een klein deel van de Europese verzamelingen gedigitaliseerd” is.103 De Europese Unie wordt op de hielen gezeten door Google. Google bleek voornemens te zijn “15 miljoen boeken uit vier grote Amerikaanse en één Europese bibliotheek te digitaliseren”, waarmee Google “verreweg de inspanningen op nationaal niveau” in de hele Europese Unie zal overtreffen.104
De Europese Commissie is voornemens om “de Europese samenwerking op het gebied van digitalisering en behoud van digitaal materiaal te stimuleren”.105 Zij komt daarom met het “initiatief digitale bibliotheken” – ook wel i2010: digitale bibliotheken genoemd – gericht op een betere online toegang tot informatie.106 Daarbij gaat het om born-digital materiaal (materiaal dat al digitaal is) en om materiaal dat digitaal is gemaakt.107 De Europese Commissie richt zich op:
“Online toegankelijkheid (…);
Digitalisering van analoge verzamelingen (…);
Behoud en opslag”.108
101 Resolutie van de Raad van 25 juni 2002 betreffende het bewaren van het geheugen van morgen – bewaring
van digitale inhoud voor de toekomstige generaties (2002/C 162/02) (PbEG C 162/4 6 juli 2002), p. 1.
102 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s, i2010: Digitale Bibliotheken, Brussel: 30 september 2005 (COM(2005)465 def.), p. 5.
103 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s, i2010: Digitale Bibliotheken, Brussel: 30 september 2005 (COM(2005)465 def.), p. 5.
104 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s, i2010: Digitale Bibliotheken, Brussel: 30 september 2005 (COM(2005)465 def.), p. 5.
105 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s, i2010: Digitale Bibliotheken, Brussel: 30 september 2005 (COM(2005)465 def.), p.11.
106 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s, i2010: Digitale Bibliotheken, Brussel: 30 september 2005 (COM(2005)465 def.), p. 3.
107 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s, i2010: Digitale Bibliotheken, Brussel: 30 september 2005 (COM(2005)465 def.), p. 3.
108 Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van de Regio’s, i2010: Digitale Bibliotheken, Brussel: 30 september 2005 (COM(2005)465 def.), p. 3-4.
16
Om de i2010-strategie uitvoerbaar te maken heeft de Europese Commissie in 2006 aanbevelingen uitgebracht.109 Hierin wordt de lidstaten onder meer aanbevolen dat zij:
“kwantitatieve taakstellingen ontwikkelen voor de digitalisering van analoog materiaal in archieven, bibliotheken en musea(…)”110;
“de totstandkoming bevorderen van een Europese digitale bibliotheek in de vorm van een meertalige gemeenschappelijke ingang naar het gedistribueerde (…) digitale culturele materiaal van Europa door: (…) te stimuleren dat culturele instellingen alsmede uitgevers en andere rechthebbenden hun gedigitaliseerde materiaal via de Europese digitale bibliotheek doorzoekbaar maken(…)”.111
De aanbevelingen worden vervolgens meegenomen in de Resolutie van het Europees Parlement uit 2006.112 Het Europees Parlement stelt dat het erfgoedmateriaal van Europa moet worden verspreid, in stand moet worden gehouden en moet worden bevorderd, waarbij “de lidstaten en de culturele instellingen, en dan met name de bibliotheken” een belangrijke functie hebben te vervullen.113 Toegang tot cultureel erfgoedmateriaal in het digitale domein is volgens het Europees Parlement van “wezenlijk belang”, evenals het behoud van dit materiaal voor de toekomst.114 Om dit voor elkaar te krijgen zal het erfgoedmateriaal van Europa moeten worden gedigitaliseerd en online toegankelijk worden gemaakt.115 Het Europees Parlement volgt de Europese Commissie: aanbevolen wordt om “een Europese digitale bibliotheek” te ontwikkelen.116 Voorts verzoekt het Europees Parlement culturele instellingen op alle niveaus (Europees, regionaal, lokaal) zich bij het project aan te sluiten zodat zoveel mogelijk werken beschikbaar worden gesteld, waarbij auteursrechten in acht moeten worden genomen.117 De lidstaten worden aangemoedigd om het digitaliseren van het materiaal te stimuleren.118 Volgens de Europese Commissie behoeft digitalisering verdere stimulering, zodat “Europa zijn positie behoudt als belangrijke internationale speler op het gebied van cultuur en creatieve
109 Aanbeveling van de Commissie van 24 augustus 2006 betreffende de digitalisering en
online-toegankelijkheid van cultureel materiaal en digitale bewaring (2006/585/EG) (PbEU L 236/28, 31 augustus 2006).
110 Aanbeveling van de Commissie van 24 augustus 2006 betreffende de digitalisering en
online-toegankelijkheid van cultureel materiaal en digitale bewaring (2006/585/EG) (PbEU L 236/28, 31 augustus 2006), onder 2.
111 Aanbeveling van de Commissie van 24 augustus 2006 betreffende de digitalisering en
online-toegankelijkheid van cultureel materiaal en digitale bewaring (2006/585/EG) (PbEU L 236/28, 31 augustus 2006), onder 5.a.
112 Resolutie van het Europees Parlement van 27 september 2007 over „i2010: naar een Europese digitale
bibliotheek” (2006/2040(INI)) (PbEU C 219 E/296, 28 augustus 2008).
113 Resolutie van het Europees Parlement van 27 september 2007 over „i2010: naar een Europese digitale
bibliotheek” (2006/2040(INI)) (PbEU C 219 E/296, 28 augustus 2008), onder B en C.
114 Resolutie van het Europees Parlement van 27 september 2007 over „i2010: naar een Europese digitale
bibliotheek” (2006/2040(INI)) (PbEU C 219 E/296, 28 augustus 2008), onder F.
115 Resolutie van het Europees Parlement van 27 september 2007 over „i2010: naar een Europese digitale
bibliotheek” (2006/2040(INI)) (PbEU C 219 E/296, 28 augustus 2008), onder G.
116 Resolutie van het Europees Parlement van 27 september 2007 over „i2010: naar een Europese digitale
bibliotheek” (2006/2040(INI)) (PbEU C 219 E/296, 28 augustus 2008), onder 1.
117 Resolutie van het Europees Parlement van 27 september 2007 over „i2010: naar een Europese digitale
bibliotheek” (2006/2040(INI)) (PbEU C 219 E/296, 28 augustus 2008), onder 3-5.
118 Resolutie van het Europees Parlement van 27 september 2007 over „i2010: naar een Europese digitale
17
inhoud en optimaal gebruik maakt van de rijkdom van cultureel materiaal”.119 Al deze Europese inspanningen hebben geleid tot de oprichting van de Europese digitale portal Europeana in 2008. De Europese digitale missie is van start gegaan.
2.4.2. Digitaliseringsprojecten
In een reactie van het kabinet op “het EG-groenboek over auteursrecht in de kenniseconomie” wordt opgemerkt dat culturele erfgoedinstellingen “een eigen plicht” hebben om hun erfgoedmateriaal te digitaliseren en online openbaar te maken, vanwege onder andere de i2010-strategie.120 De besproken ontwikkelingen en aanbevelingen in het kader van de Europese digitale missie hebben ertoe geleid dat veel culturele erfgoedinstellingen uit de EU-lidstaten hun gedigitaliseerde collecties beschikbaar hebben gesteld aan Europeana.121 Europeana is een digitale internet portal via welke toegang te verkrijgen is tot gedigitaliseerd cultureel erfgoed.122
Ter bevordering van digitalisering en online toegankelijkheid zijn verschillende Nederlandse culturele erfgoedinstellingen gaan samenwerken.123 Zo hebben de KB, het NA en Beeld en Geluid zich aangesloten bij de Nationale Coalitie Digitale Duurzaamheid (hierna: NCDD).124 Dit is een kennis- en expertiseplatform en het coördineert de opzetting van een “landelijk netwerk” gericht op digitaal toegankelijke informatie.125 Daarnaast hebben Beeld en Geluid, het NA, het EYE Film Instituut Nederland en Stichting Nederland Kennisland samengewerkt aan het project Beelden voor de Toekomst, dat in 2007 is opgestart.126 Zoals verwoord op de website “redt” het project “belangrijk Nederlands audiovisueel erfgoed van de 20e eeuw” door dit materiaal te digitaliseren en toegankelijk te maken voor het publiek.127 In zeven jaar tijd heeft het project “91.183 uur video, 22.086 uur film, 98.734 uur audio en 2.5 miljoen foto’s” geconserveerd, gedigitaliseerd en toegankelijk gemaakt.128 Het project is inmiddels gestopt.129 Daarnaast werkt de KB op eigen initiatief aan projecten gericht op digitalisering en online toegankelijkheid van de archiefcollectie. Hugenholtz, Van Gompel, Guibault en Obradović constateren in hun rapport dat de KB overeenkomsten heeft gesloten met auteursrechtorganisaties om collecties te digitaliseren, namelijk “dagbladen uit Nederland en voormalige Nederlandse koloniën uit de periode tot 1995”, alsmede “auteursrechtelijk
119 Aanbeveling van de Commissie van 27 oktober 2011 betreffende de digitalisering en online-toegankelijkheid
van cultureel materiaal en digitale bewaring (2011/711/EU) (PbEU L 283/39 29 oktober 2011), overweging 5.
120 Kamerstukken II 2008/09, 29 838, 11, p. 5.
121 Zie ook <europa.eu/rapid/press-release_IP-08-1747_nl.htm> (laatst bijgewerkt op 12 februari 2015). 122 Zie ook <www.europeana.eu/portal/aboutus.html>.
123 Hierbij geef ik een beknopte opsomming ter indicatie van het aantal lopende digitaliseringsprojecten. Deze
opsomming kan niet als volledig worden beschouwd.
124 <ncdd.nl/>. 125 <ncdd.nl/>. 126 <beeldenvoordetoekomst.nl> 127 <beeldenvoordetoekomst.nl/nl/project/doel.html> 128 <beeldenvoordetoekomst.nl/nl/project/doel.html> 129 <beeldenvoordetoekomst.nl/nl/project/algemene-informatie.html>.
18
beschermde werken in tijdschriften uitgegeven in de periode tussen 1850 en 1940” en “boeken die zijn uitgegeven tussen 1872 en 1940”.130
Zoals naar voren is gekomen functioneert het NA als archiefbewaarplaats van onder andere de overheid. In 2009 heeft het NA een e-depot opgericht waardoor de collectie digitaal kan worden gearchiveerd.131 Via dit e-depot kan de collectie eenvoudig worden geraadpleegd, waarbij beperkingen aan de openbaarheid in acht worden genomen. 132 Hoewel het NA niet zelf de digitaliseringshandeling uitvoert, bevestigt dit wel mijn aanname dat het NA, naast fysieke materialen, tevens digitale archiefbescheiden bewaart.
Beeld en Geluid is samen met Stichting Nederland Kennisland de initiatiefnemer van ‘Open Beelden’.133 Het project zou onderdeel zijn van het project Beelden voor de Toekomst. Via dit mediaplatform wordt audiovisueel materiaal toegankelijk gemaakt voor hergebruik. Zoals op de website is te vinden kunnen op het platform “ruim 1300 Polygoonitems” worden gevonden uit de collectie van Beeld en Geluid.134
2.5. Tussenconclusie
In dit hoofdstuk ben ik op zoek gegaan naar de publieke taak van de Koninklijke Bibliotheek, het Nationaal Archief en Nederlands Instituut voor Beeld en Geluid. Aangezien het onderzoek voortbouwt op deze bevindingen, voorzie ik in een uitgebreide tussenconclusie. Op basis van wetgeving, statuten, Europees beleid en feitelijke werkzaamheden van deze instellingen constateer ik het volgende.
De KB heeft als nationale bibliotheek de zorg voor de nationale bibliotheekverzameling op grond van de Whw. Deze wet geeft de KB een wetenschappelijke taak: het verzorgen van informatie ten behoeve van onder andere het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek. Het impliceert dat de bibliotheekverzameling wordt behouden, wordt beheert en beschikbaar wordt gesteld voor het gebruik in het hoger onderwijs en in de wetenschap. Dit volgt ook uit de memorie van toelichting bij de Wsob. Met de komst van de Wsob krijgt de KB ook taken in het digitale domein. De KB heeft een centrale rol in het netwerk van Nederlandse bibliotheken en moet de landelijke digitale bibliotheek in stand houden. Alle digitale activiteiten binnen het netwerk zullen door de KB worden uitgevoerd, waaronder ook de taak om digitale kennis en informatie aan te bieden aan het publiek. De KB behoud dus fysiek én digitaal materiaal en biedt hiertoe toegang.
Het NA heeft als nationaal geheugen de taak tot bewaring van de Nederlandse overheidsarchieven. Deze bewaringstaak is opgenomen in de Archiefwet. Het NA bewaart
130 Hugenholtz e.a. 2014, p. 60 (verwijzend naar gesloten overeenkomsten tussen de Koninklijke Bibliotheek,
Pictoright en Lira in 2010, 2013 en 2014: allen on file bij de auteurs).
131 <www.nationaalarchief.nl/edepot>.
132 <www.nationaalarchief.nl/e-depot/veelgestelde-vragen-e-depot>. 133 < http://openbeelden.nl/about>.
19
fysieke en, indien zo overgedragen, digitale archiefbescheiden. Een rol in de bewaring van de archieven impliceert tevens een rol in het behoud van de archieven. Archieven kunnen immers niet worden bewaard indien er geen zorg wordt gedragen voor het behoud. Daarnaast bepaalt de Archiefwet dat de archiefbescheiden, behoudens beperkingen, openbaar moeten zijn. Uit dit openbare karakter kan de conclusie worden getrokken dat het archief toegankelijk moet zijn voor het publiek. Een archief waartoe geen toegang wordt geboden is immers geen openbaar archief.
De taak van Beeld en Geluid is niet specifiek in de wet omschreven. Beeld en Geluid wordt als ‘media-archief’ genoemd in de Mediawet, waardoor het instituut het archief van de publieke omroep in stand moet houden en moet exploiteren. Hoewel niet wettelijk vastgelegd, kan op grond van de ontstaansgeschiedenis en de statuten van Beeld en Geluid worden aangenomen dat het tevens een taak heeft als cultuurhistorisch archief met een educatieve functie. Beeld en Geluid is namelijk ontstaan na samenvoeging van verschillende archieven, ter bevordering van het behoud en de toegang tot het audiovisuele erfgoedmateriaal voor het publiek.
Op grond van bovenstaande kan de conclusie worden getrokken dat de publieke taken van de culturele erfgoedinstellingen gericht zijn op twee belangen: het behoud van en de toegang tot cultureel erfgoed. Hoewel alleen de KB een wettelijke taak heeft in het digitale domein, geldt voor alle drie de instellingen dat zij zich steeds meer bezig houden met digitaliseringswerkzaamheden. Dit is mede het gevolg van de Europese kenniseconomie. Exploitatie van cultureel erfgoed is volgens de Europese Unie van belang voor de Europese kenniseconomie. De Europese maatschappij en economie zou zelfs steeds afhankelijker worden van digitale informatie. Door digitaliseringswerkzaamheden van organisaties als Google voelt de Europese Unie de druk om haar digitaliseringsprojecten verder te stimuleren. De Europese Commissie heeft het ‘initiatief digitale bibliotheken’ gestart, gericht op betere online toegang tot informatie, digitalisering en behoud van het materiaal. De Europese Commissie beveelt lidstaten aan de totstandkoming van een Europese digitale bibliotheek te bevorderen en culturele instellingen te stimuleren om hun gedigitaliseerde materiaal aan te bieden aan deze bibliotheek. Het Europees Parlement gaat mee in deze aanbeveling. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen is in 2008 een digitale portal voor Europees cultureel erfgoed gelanceerd, genaamd Europeana. Veel nationale bibliotheken en culturele instellingen uit de lidstaten van de Europese Unie zijn zich door deze ontwikkelingen bezig gaan houden met het digitaliseren en online toegankelijk maken van hun collecties. Daarnaast zijn de KB, het NA en Beeld en Geluid zelf ook projecten gestart gericht op digitalisering en online beschikbaar stelling van de collecties.
Europees beleid leidt ertoe dat culturele erfgoedinstellingen ook in de digitale wereld moeten participeren. Zij krijgen de opdracht om cultureel erfgoed te digitaliseren en online beschikbaar te stellen. Naar aanleiding van de feitelijke werkzaamheden kan worden geconcludeerd dat de culturele erfgoedinstellingen mee gaan met dit beleid en zelfs op eigen initiatief overgaan tot digitalisering. Taken richten zich niet meer alleen op de fysieke wereld, maar tevens op de digitale wereld. Culturele erfgoedinstellingen zullen daarom ook in deze digitale wereld hun
20
publieke taken uitvoeren gericht op toegang en behoud, waaraan digitalisering onlosmakelijk is verbonden. Aangezien het materiaal wordt gedigitaliseerd met als doel het te behouden en toegankelijk te maken voor de toekomst, vinden deze werkzaamheden plaats in het kader van de uitoefening van de publieke taak.
21
3. Auteursrechtelijk kader rondom digitalisering
Uit het voorgaande hoofdstuk is naar voren gekomen dat de Europese Unie digitalisering door culturele erfgoedinstellingen stimuleert. Daarbij benadrukt de Europese Commissie dat het auteursrecht “bij de digitalisering, beschikbaarstelling en bewaring van het culturele materiaal van Europa volledig in acht worden genomen”.135 De culturele erfgoedinstellingen stellen in een brief aan de Europese Commissie dat de bescherming van auteursrechthebbenden “proportioneel” moet zijn, zodat dit niet in het geding komt met het uitvoeren van hun “kerntaken”.136 De directies van onder andere de KB, het NA en Beeld en Geluid vragen de Europese Commissie om facilitering “in hun taak de Europese en nationale cultuur te behouden en voor het publiek toegankelijk te maken”, voornamelijk in de digitale wereld.137
In een reactie van het kabinet op het EG-Groenboek over auteursrecht in de kenniseconomie (2008) wordt erkend dat erfgoedinstellingen zich in een lastige positie bevinden wat betreft het nakomen van het digitale beleid en het voldoen aan de regels van het auteursrecht.138 Het wordt aanbevolen om erfgoedinstellingen “beter te faciliteren om binnen de mogelijkheden van het auteursrecht, hun collectie via internet te ontsluiten, zodat zij kunnen voldoen aan hun taak en de beleidsdoelstellingen”, waaronder de reeds besproken i2010-strategie.139
In dit hoofdstuk verdiep ik mij in de regels van de Nederlandse Auteurswet om te achterhalen waarom de digitaliseringswerkzaamheden niet adequaat kunnen worden uitgevoerd. Hoeveel ruimte biedt deze wet Nederlandse culturele erfgoedinstellingen om hun collectie te digitaliseren en online toegankelijk te maken? Werken die buiten de regels van de Auteurswet vallen, omdat deze werken niet voldoen aan het ‘werk-criterium’, worden buiten beschouwing gelaten.
3.1. Een uitsluitend recht, behoudens beperkingen
Volgens het eerste artikel van de Auteurswet heeft de maker, of “diens rechtverkrijgenden”, van het auteursrechtelijk beschermde werk “het uitsluitend recht” op verveelvoudiging en
135 Aanbeveling van de Commissie van 24 augustus 2006 betreffende de digitalisering en
online-toegankelijkheid van cultureel materiaal en digitale bewaring (2006/585/EG) (PbEU L 236/28, 31 augustus 2006), overweging 10; zie ook Aanbeveling van de Commissie van 27 oktober 2011 betreffende de
digitalisering en online-toegankelijkheid van cultureel materiaal en digitale bewaring (2011/711/EU) (PbEU L 283/39 29 oktober 2011), overweging 11.
136 Reactie van Nederlandse erfgoedinstellingen aan de Europese Commissie op het Groenboek Auteursrecht in
de kenniseconomie (2008), online via
<http://www.den.nl/getasset.aspx?id=auteursrecht/Groenboekreactie%20Nederlandse%20erfgoedinstellingen% 2028%20Nov%2008.pdf&assettype=attachments>, p. 1.
137 Reactie van Nederlandse erfgoedinstellingen aan de Europese Commissie op het Groenboek Auteursrecht in
de kenniseconomie (2008), online via
<http://www.den.nl/getasset.aspx?id=auteursrecht/Groenboekreactie%20Nederlandse%20erfgoedinstellingen% 2028%20Nov%2008.pdf&assettype=attachments>, p. 1.
138 Kamerstukken II 2008/09, 29 838, 11, p. 7.
139 Kamerstukken II 2008/09, 29 838, 11, p. 6: deze instellingen zijn “voor het publiek toegankelijke instellingen
met een publieke taak op het gebied van het ontsluiten van het cultureel erfgoed, die geen commercieel of economisch voordeel nastreven”.
22
openbaarmaking van het werk, “behoudens de beperkingen, bij de wet gesteld”.140 De maker of diens rechtverkrijgende worden hierna samen de auteursrechthebbende genoemd. Het uitsluitende recht houdt in dat toestemming van de auteursrechthebbende noodzakelijk is voor het gebruik van het werk in de zin van de Auteurswet.141 Door middel van digitalisering ontstaat er een verveelvoudiging van het originele werk. Het online toegankelijk maken van een werk zorgt er voor dat het werk openbaar wordt gemaakt. Deze handelingen zijn dus exclusief voorbehouden aan de auteursrechthebbende, tenzij toestemming is verkregen, het werk behoort tot het publieke domein of sprake is van een auteursrechtelijke beperking. Voordat ik de relevante beperkingen op het uitsluitende recht behandel, sta ik allereerst stil bij het toestemmingsvereiste. De Nederlandse culturele erfgoedinstellingen hebben toestemming nodig van de auteursrechthebbende om haar beschermde werk te digitaliseren en online toegankelijk te maken. Zonder deze toestemming riskeren zij aangeklaagd te worden voor auteursrechtinbreuk, tenzij er dus sprake is van een auteursrechtelijke beperking. Aangezien werken tot 70 jaar na het overlijden van de maker, of 70 jaar na “eerste openbaarmaking van het werk”, auteursrechtelijk beschermt zijn zullen de instellingen over zeer veel werken uit de twintigste eeuw toestemming moeten verkrijgen. 142 Een zoektocht per werk naar de auteursrechthebbende is een tijdrovende bezigheid. Indien deze rechthebbende niet opgespoord wordt en onvindbaar blijkt te zijn, wordt het werk bestempeld als ‘verweesd’. Voor gebruik van deze werken kan geen toestemming worden verkregen.
3.1.1. De bijzondere positie van culturele erfgoedinstellingen
De Auteurswet kent “publiek toegankelijke bibliotheken, onderwijsinstellingen en musea of archieven die niet het behalen van een direct of indirect economisch of commercieel voordeel nastreven”, oftewel: culturele erfgoedinstellingen, een bijzondere positie toe door bepaalde werkzaamheden toe te staan.143 Via deze beperkingen op het auteursrecht worden de instellingen tegemoet gekomen in de uitoefening van hun taak. In deze sub paragraaf zet ik de beperkingen uiteen.144
Preserveringskopie
Allereerst is het de culturele erfgoedinstelling toegestaan om het auteursrechtelijk
beschermde werk te verveelvoudigen, “indien die verveelvoudiging geschiedt met als enig doel:
1°. het exemplaar van het werk te restaureren;
2°. bij dreiging van verval van het exemplaar van het werk een verveelvoudiging daarvan te behouden voor de instelling;
140 Auteurswet, art. 1.
141 Verkade, in: T&C Intellectuele eigendom 2013, art. 1 Auteurswet, aant. 5. 142 Auteurswet, art. 37, lid 1 jo. art. 38, lid 1.
143 Bijvoorbeeld Auteurswet, artikel 16n.
144 Uitlening, op grond van artikel 15c Auteurswet, laat ik buiten beschouwing omdat deze specifieke handeling
geen verband houdt met de uitvoering van de publieke taak van de culturele erfgoedinstellingen gericht op toegang en behoud in het digitale domein.
23
3°. het werk raadpleegbaar te houden als de technologie waarmee het toegankelijk gemaakt kan worden in onbruik raakt.”145
Het werk moet onderdeel zijn van de collectie van de instelling en de verveelvoudiging kan alleen geschieden indien de persoonlijkheidsrechten van de maker in acht worden genomen.146 Deze persoonlijkheidsrechten zullen altijd aan de maker van het werk verbonden blijven. Een voorbeeld hiervan betreft het recht op naamsvermelding.147
Door het werk op grond van deze beperking te verveelvoudigen ontstaat er een zogenaamde ‘preserveringskopie’.Toepassing roept een prangende vraag op: wanneer dreigt een werk te vervallen?148 Op het moment dat een werk vervallen raakt kan er geen volledige kopie meer worden gemaakt.149 Volgens de culturele erfgoedinstellingen moet reproduceren daarom ook mogelijk zijn “uit voorzorg, mocht er iets met het fysieke werk/de collectie gebeuren”.150 Een dergelijke ruime interpretatie wordt niet aan het artikel gegeven. Volgens Visser mogen werken alleen op grond van deze beperking worden gerestaureerd of vervangen indien zij “door de tand des tijds worden aangetast”.151 Vooraf digitaliseren behoort dus niet tot de mogelijkheden. Besloten netwerken
Op grond van artikel 15h Auteurswet kunnen culturele erfgoedinstellingen werken die behoren tot hun collectie via een “besloten netwerk beschikbaar stellen” aan hun leden “voor onderzoek of privé-studie”.152 Hierbij moet gebruik worden gemaakt “van daarvoor bestemde terminals in de gebouwen van die instellingen”.153 Aangezien de bepaling zich richt tot besloten netwerken kunnen de culturele erfgoedinstellingen de werken on-site beschikbaar stellen, maar niet online.154 Via een overeenkomst kan anders worden bepaald. Gedacht kan worden aan een clausule waardoor het artikel buiten toepassing wordt verklaard.155
Overigens is het niet duidelijk of onder deze beperking tevens voorafgaande digitalisering van het werk valt.156 Om materiaal in een besloten netwerk te kunnen openbaren zal digitalisering vooraf namelijk nodig zijn, tenzij het materiaal al digitaal is (born-digital).
145 Auteurswet, artikel 16n, lid 1.
146 Auteurswet, artikel 16n, lid 2 jo. art. 25. 147 Auteurswet, artikel 25, lid 1, sub a. 148 Beunen 2010, p. 24.
149 Beunen 2010, p. 24-25.
150 Brief van de culturele erfgoedinstellingen aan de Europese Commissie waarin reactie wordt gegeven op het
Groenboek Auteursrecht in de kenniseconomie, online via
<http://www.den.nl/getasset.aspx?id=auteursrecht/Groenboekreactie%20Nederlandse%20erfgoedinstellingen% 2028%20Nov%2008.pdf&assettype=attachments>, p. 2; Beunen 2010, p. 25.
151 Visser, in: T&C Intellectuele Eigendom 2013, art. 16n Auteurswet, aant. 3 (online, laatst bijgewerkt op 1
april 2013).
152 Auteurswet, artikel 15h. 153 Auteurswet, artikel 15h.
154 Zie ook Visser, in: T&C Intellectuele Eigendom 2013, art. 15h Auteurswet, aant. 1 (online, laatst bijgewerkt
op 1 april 2013).
155 Zie ook Visser, in: T&C Intellectuele Eigendom 2013, art. 15h Auteurswet, aant. 3 (online, laatst bijgewerkt
op 1 april 2013).
