Het Nieuwe Rijksmuseum
New Public Management en netwerk-governance:
een case study
Floris van Heemst (0302279) | florisvanheemst@gmail.com Masterscriptie Politicologie, specialisatie Bestuur en Beleid Begeleiders: dr. Eelke Heemskerk en Margrietha Wats, MBA Tweede lezer: dr. E. Besseling
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1: inleiding ... 3
Hoofdstuk 2: theoretisch kader... 5
Inleiding ... 5
New Public Management ... 5
Netwerk-governance ... 7
NPM ten opzichte van NG: aansturingselementen... 11
Deelvragen ... 12
Hoofdstuk 3: methodologie... 13
Inleiding ... 13
Beantwoording deelvragen ... 13
Gebruikte methodes ... 13
Hoofdstuk 4: Het Nieuwe Rijksmuseum, verloop van het project ... 16
Inleiding ... 16
Actoren en overlegstructuren ... 16
Verloop van het project: de (politieke) aanloopfase (1995-2003) ... 19
Verloop van het project: sluiting hoofdgebouw (2004-2006) ... 22
Verloop van het project: uitvoeringsfase (2007-2013) ... 26
Hoofdstuk 5: sturingselementen en hun invloed ... 29
Inleiding ... 29 Aanloopfase: 1995 – 2003 ... 29 Sluiting hoofdgebouw: 2004-2006 ... 32 Uitvoeringsfase: 2007-2013 ... 35 Hoofdstuk 6: conclusies ... 38 Inleiding ... 38 Beantwoording hoofdvraag ... 38 Reflectie literatuur ... 39 Aanbevelingen ... 40 Bijlagen ... 41
Bijlage 1: Tijdlijn project ‘Het Nieuwe Rijksmuseum’ ... 41
Bronnen ... 44
3
Hoofdstuk 1: inleiding
Aanleiding
In de afgelopen jaren zijn in Nederland bij een aantal prominente grote publieke bouwprojecten tijd en kosten aanzienlijk uitgelopen. Voorbeelden hiervan zijn de Hoge Snelheidslijn (HSL), de Betuweroute en de Amsterdamse Noord/Zuidlijn (NZL). Voor deze projecten is ruim en langdurig aandacht geweest in verschillende media met name voor tegenvallers op gebied van financiën en uitloop qua tijd. Een snelle mediascan levert bijvoorbeeld de volgende drie krantenkoppen op: “Betuwelijn en HSL-Zuid mogelijk miljard duurder” (Anoniem 2000), “Noord/Zuidlijn later klaar en nog duurder” (Anoniem 2010), en “Betuwelijn valt achtmaal duurder uit” (Van Eijk en Pama 2003). Maar met enige regelmaat verschijnen er ook koppen die over een ander aspect gaan. Neem deze voorbeelden: “Een ronduit slecht huwelijk tussen Belgische en Nederlandse Spoorwegen” (De Groot en Modderkolk: 2007), “Noord/Zuidlijn: Cohen te passief” (Soetenhorst 2009), “Voorstel commissie: Kamer moet eigen controlebureau krijgen” (ANP 2004) en “Noord/Zuidlijn: projectbureau had ruzie met iedereen” (Damen 2009). De koppen illustreren dat de wijze waarop projecten aangestuurd worden, iets opmerkelijks is. Dit gegeven is ook terug te zien in verschillende onderzoeken van overheidsinstanties. De Algemene Rekenkamer (2001, 2007) heeft meerdere onderzoeken gedaan naar de HSL en de Betuwelijn waaronder ‘Aanleg Betuweroute: projectbeheersing en financiering’ en ‘Risicobeheersing HSL-Zuid’. De Gemeenteraad van Amsterdam op zijn beurt heeft een raadsenquête gehouden over de NZL met als resultaat het ‘Rapport van de enquêtecommissie Noord/Zuidlijn’ (Enquêtecommissie Noord/Zuidlijn 2009). In elk van deze onderzoeken wordt inderdaad aandacht gegeven aan de toegepaste sturingselementen. Dit soort zaken heeft kennelijk een belangrijke invloed op het verloop van grote publieke bouwprojecten.
Relevantie en de case
Een publiek bouwproject dat ook veel media-aandacht heeft gekregen, maar minder aan onderzoek is onderworpen, is ‘Het Nieuwe Rijksmuseum’. De verbouwing van het Rijksmuseum startte eind 2003 en zou aanvankelijk ongeveer 5 jaar duren. Maar pas in april 2013 werden de deuren weer geopend. De verbouwing heeft bijna 10 jaar geduurd en al die tijd was het hoofdgebouw van het museum gesloten voor publiek. Over Het Nieuwe Rijksmuseum is een vierdelige documentaire gemaakt. Hierin wordt een indruk gegeven van de werkwijze van de betrokkenen, zowel bestuurders als uitvoerders (Hoogendijk 2013). Maar er wordt ook een beeld geschetst van een onontwarbare spaghetti van bestuurlijke structuren. Het project ‘Het Nieuwe Rijksmuseum’ is echter niet onderworpen aan een onderzoek door een overheidsinstantie als de Algemene Rekenkamer of een enquête van een volksvertegenwoordigend orgaan. In de documentaire komt uiteraard ook geen wetenschappelijk antwoord op de vraag in hoeverre aansturingselementen invloed hebben gehad op het project. Terwijl dit zowel vanuit maatschappelijk als politicologisch oogpunt een uiterst relevante vraag is.
Vanuit maatschappelijk oogpunt zijn in ieder geval twee redenen te geven waarom het Rijksmuseum een interessante case is om te onderzoeken. Ten eerste omdat het project met belastinggeld is gefinancierd, en ten tweede omdat het Rijksmuseum een cultureel icoon van Amsterdam en van Nederland is. Maatschappelijke relevantie is op zich al een reden voor politicologisch onderzoek, maar een focus op aansturingsstructuren en aansturingselementen versterkt die relevantie. Door deze case te toetsen aan literatuur over sturing, kan de werking van
4 sturingselementen in de publieke sector beter begrepen worden en kan geleerd worden voor toekomstige projecten.
Literatuur
In deze scriptie zal de case getoetst worden aan de hand van twee centrale concepten uit de literatuur, namelijk New Public Management (NPM) en netwerk-governance (NG). Deze twee concepten zijn onderdeel van twee brede stromingen die zowel in politicologische literatuur als in praktijk terug te zien zijn (Kjaer 2004: 19-39). NPM wint vanaf de jaren ’80 van de 20e eeuw aan kracht. Hierbij staat
een markt gedreven publieke sector centraal waarbij het gaat om efficiëntie. Vanaf de jaren ’90 van de 20e eeuw ontstaat een netwerk-governance (NG) perspectief, waarbij verbinding en samenwerking
belangrijk worden. Sturing via netwerken neemt hierbij een belangrijke rol in.
Deze grove schets van twee manieren van sturing in de publieke sector doet bij lange na geen recht aan de omvangrijke literatuur, maar voor nu wordt hiermee volstaan om een beeld te geven waarom juist NPM en NG als theoretische basis gekozen worden: het zijn twee relatief recente stromingen die breed vertegenwoordigd zijn in de literatuur en in praktijk voet aan de grond gekregen hebben. Het is daarom niet onrealistisch te verwachten hiervan iets terug te zien in de case. Daarnaast volgen NPM en NG elkaar in tijd op, NG kan als een reactie op NPM gezien worden, en de beide perspectieven benoemen wezenlijk verschillende sturingselementen. In het theoretisch kader van deze scriptie zal nader uitgewerkt worden hoe NPM en NG zich op bepaalde sturingskenmerken tot elkaar verhouden.
Hoofdvraag en opzet van scriptie
De invalshoek van deze scriptie leidt tot de volgende hoofdvraag:
Welke NPM en NG aansturingselementen zijn terug te vinden in het project ‘Het Nieuwe Rijksmuseum’, en op welke wijze hebben deze aansturingselementen invloed gehad op het verloop van het project?
Om deze hoofdvraag te beantwoorden zal in hoofdstuk 2 op basis van een bespreking van relevante literatuur een theoretisch kader worden gemaakt. Op basis van deze literatuurstudie zullen deelvragen geformuleerd worden waarmee de hoofdvraag beantwoord kan worden. Deze scriptie is kwalitatief van aard, en daarom zal in hoofdstuk 3 toegelicht worden op welke manier de deelvragen worden beantwoord. In hoofdstuk 4 zal een beschrijving van de case gegeven worden door een overzicht te geven van betrokken actoren, de overlegstructuren, en het verloop van het project. In hoofdstuk 5 volgt de analyse van de case. Hierin wordt onderzocht welke NPM en NG aansturingselementen te identificeren zijn. Daarnaast wordt in hoofdstuk 5 onderzocht in hoeverre de gevonden aansturingselementen een invloed hebben gehad op het verloop van het project. In hoofdstuk 6 worden tot slot de conclusies weergegeven.
5
Hoofdstuk 2: theoretisch kader
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader voor deze scriptie beschreven. De twee centrale concepten die gebruikt worden voor het theoretisch kader zijn New Public Management (NPM) en netwerk-governance (NG). In chronologische volgorde zal eerst NPM besproken en afgebakend worden, en daarna NG. Op basis van deze bespreking wordt uiteengezet hoe NPM en NG zich tot elkaar verhouden ten aanzien van aansturingselementen.
New Public Management
Het eerste centrale concept dat in deze scriptie uiteengezet wordt is NPM. In deze paragraaf zal afgebakend worden hoe het begrip in zwang is geraakt en waar het in deze scriptie voor staat.
New Public Management als reactie op ‘traditioneel model’
De opkomst van NPM kan gezien worden als een gevolg van de overtuiging van academici en beleidsmakers dat een grote hiërarchisch en centraal gestuurde staat eind jaren ’70 van de 20e eeuw
onhoudbaar is geworden (Bevir 2010: 65). De publieke sector in veel ontwikkelde democratieën in de westerse wereld wordt destijds gekenmerkt door grote centraal gestuurde bureaucratische eenheden, en is gebaseerd op een traditioneel ‘Weberiaans’ model van sturing (Kjaer 2004: 20). Hierbij is sprake van een strikte scheiding tussen politiek en overheid. Overheidsfunctionarissen worden geacht op neutrale wijze, zonder persoonlijke voorkeur, wetten en beleid in praktijk toe te passen die zijn opgesteld door de wetgevende macht en goedgekeurd door de controlerende macht. Er is sprake van een strikte scheiding tussen privaat en publiek belang. Legitimiteit voor het handelen van overheidsfunctionarissen is er door een parlementaire bestuurlijke keten: de ambtenaar voert uit wat de rechtmatig verkozen regering hem opdraagt. Hierbij is sprake van vrije democratische verkiezingen onder het volk, waarbij elke stem even zwaar telt (Kjaer 2004: 20-21). In de literatuur worden grofweg vier argumenten genoemd tegen deze hiërarchisch en centraal gestuurde staat (Kjaer 2004: 22-24; Bevir 2010: 76-78) die de opkomst van NPM mede gevoed hebben.
Ten eerste kwam vanaf de jaren ’70 van de 20e eeuw onder academici en beleidsmakers het
idee op dat de publieke sector niet meer toegerust was voor de vele taken die uitgevoerd moesten worden. Vanaf de Tweede Wereldoorlog zijn ontwikkelde staten uitgegroeid tot grote welvaartsstaten met taken op gebied van onderwijs, gezondheid, pensioenen en werkeloosheidsprogramma’s (Kjaer 2004: 22). Deze trend is ook terug te zien in het hoge percentage van overheidsuitgaven ten opzichte van het bruto binnenlands product (Bevir 2010: 67). Hoewel het uitvoeren van die taken door de overheid als legitiem werd beschouwd, werd de uitvoering ervan bekritiseerd. Hiërarchische structuren en uniforme uitvoeringsregels betekende een rigide beleidsuitvoering die botste met het type service dat geleverd moest worden. Er was geen ruimte voor maatwerk of flexibiliteit als een situatie daar om vroeg.
Ten tweede bleek de representatieve democratie niet te werken conform het traditionele model. De praktijk werd gekenmerkt door machtige lobbygroepen en andere organisaties met directe toegang tot overheidsdiensten. Het principe dat overheidsfunctionarissen via de parlementaire bestuurlijke keten ‘voor het volk’ werkten werd hierdoor ondergraven (Kjaer 2004: 22-23; Bevir 2010: 69, al. 2).
6 Ten derde was er in de jaren ’70 van de 20e eeuw sprake van een steeds sneller globaliserende
wereld. Dat betekende onder andere een sterk veranderende economie, die steeds internationaler georiënteerd werd. Bovendien was er sprake van een steeds complexere en diversere samenleving. De grote logge bureaucratie was niet in staat om tijdig in te spelen op deze economische en maatschappelijke veranderingen (Kjaer 2004: 23).
Ten vierde twijfelden economen eraan of overheidsfunctionarissen voldoende prikkels zouden hebben om efficiëntie na te streven. Ambtenaren zouden namelijk een belang hebben bij een grote bureaucratie. Hoe groter hun dienst en hoe hoger het budget voor hun dienst, des te meer carrièremogelijkheden zou dat voor henzelf betekenen (Bevir 2010: 69).
Vanaf de jaren ’80 van de 20e eeuw krijgen NPM ideeën voet aan de grond in Groot-Brittannië
en de Verenigde Staten. NPM is geen universeel verschijnsel, maar veel ontwikkelde landen hebben gedurende de jaren ’80 en ’90 van de 20e eeuw in meer of mindere mate te maken gekregen met NPM
hervormingen. Ook veel derdewereldlanden kregen NPM hervormingen opgelegd als onderdeel van leningsvoorwaarden van het Internationaal Monetair Fonds (Kjaer 2004: 25). In de volgende paragraaf wordt toegelicht uit welke elementen deze NPM hervormingen bestaan.
New Public Management: aansturingselementen
NPM hervormingen zijn er op gericht om het veronderstelde gebrek aan efficiëntie, aanpassingsvermogen en responsiviteit in de publieke sector terug te dringen. Het centrale doel is om publieke goederen zo efficiënt mogelijk te leveren. Obstakels die dit doel in de weg staan moeten weggenomen worden (Kjaer 2004: 24-25). In plaats van grote, trage bureaucratieën met uniforme oplossingen wordt daarom de private sector als voorbeeld genomen. Hierin staat competitie, efficiëntie en flexibiliteit centraal.
In de literatuur worden over het algemeen vier hervormingselementen onderscheiden waaruit NPM bestaat: het toepassen van principes uit de private sector in de publieke sector, privatisering, verzelfstandiging en competitie (Kjaer 2004: 24-31; Bevir 2010: 70-73). In dit onderzoek worden deze elementen beschouwd als vier sturingselementen. De hervormingen geven namelijk blijk van een specifieke manier van sturing geven aan de publieke sector. In tabel 1 staan ze weergegeven en in het vervolg van deze paragraaf worden ze toegelicht.
aansturingselementen NPM
1. Toepassen van principes private sector 2. Privatisering
3. Verzelfstandiging 4. Competitie
Tabel 1. Vier sturingselementen van NPM
Het toepassen van managementprincipes uit de private sector in de publieke sector is een sturingselement waarmee verspilling van middelen gereduceerd moet worden. Verbeteren van efficiëntie is leidraad. Hierbij ligt een nadruk op hands-on management (Kjaer 2004: 26). Dit betekent dat topmanagers veel verantwoordelijkheid dragen en over veel zaken zelfstandig mogen beslissen. Zij kunnen direct ingrijpen en sturen in de organisatie. Het dragen van verantwoordelijkheid betekent dat duidelijke afbakening en eenduidige toewijzing van verantwoordelijkheden nodig zijn (Hood 1995: 96 tabel 1; 97). Daarnaast is er sprake van expliciete kwaliteitsstandaarden en prestatienormen, sturing op resultaten, en een focus op waar voor je geld. Dit betekent onder andere dat geld verdeeld wordt
7 op basis van output van diensten en dat promotiekansen afhangen van individuele prestaties (Kjaer 2004: 26; Bevir 2010: 72).
Privatisering is een sturingselement waarbij overheidsbedrijven verkocht of overgedragen worden aan private partijen. De staat trekt hierbij zijn handen af van het leveren van de betreffende publieke dienst. In een mildere vorm houdt de staat een service in stand maar dan via het contracteren van private partijen. Private partijen voeren de service uit, in plaats van de staat zelf. Het achterliggende idee van privatisering is dat de private sector veel zaken efficiënter kan doen dan de staat. Privatisering is dan ook gericht op verhoging van efficiëntie, reductie van kosten voor consumenten en het verlagen van publieke uitgaven (Kjaer 2004: 26-27; Bevir 2010: 70) .
Verzelfstandiging is een sturingselement waarbij semiautonome agentschappen worden opgericht, die verantwoordelijk zijn voor een bepaalde bedrijfsvoering. Denk bijvoorbeeld aan de Dienst Uitvoering Onderwijs – onderdeel van het ministerie van OCW – die de studiefinanciering uitkeert aan studenten in Nederland. De centrale gedachte is dat dit soort agentschappen op enige afstand van het ministerie geplaatst worden om managementvrijheid te creëren. De aanname is dat zonder politieke druk efficiënter gewerkt kan worden (Kjaer 2004: 27-28; Bevir 2010: 71). Dit sturingselement is gericht op een scherpe opsplitsing van publieke organisaties in aparte bedrijfsmatige eenheden. Elke eenheid wordt gevormd rondom één eigen ‘product’. De verschillende eenheden hebben elk hun eigen identiteit: ze hebben een eigen mission statement, een bedrijfsplan en een hoge mate van bestuurlijke onafhankelijkheid (Hood 1995: 95-97).
Competitie is een sturingselement om efficiëntiewinst te bewerkstelligen (Kjaer 2004: 28). De aanname is dat competitie en rivaliteit leiden tot lagere kosten en hogere standaarden. Die standaarden moeten vastgelegd worden in contracten waarin expliciete en meetbare prestatienormen opgenomen worden over het bereik, niveau en inhoud van diensten die publieke organisaties moeten leveren. Dat betekent dat verantwoording wordt afgelegd op basis van duidelijk afgebakende en controleerbare doelen (Hood 1995: 96 tabel 1; 97). Privatisering is een manier om competitie te creëren, hierbij wordt het monopolie van de staat ontmanteld en ontstaat er een markt waarin private partijen met elkaar concurreren (Kjaer 2004: 28).
Netwerk-governance
Netwerk-governance is het tweede centrale concept in deze scriptie. Dit concept wordt gebruikt als nadere specificering van governance. In academische en maatschappelijke debatten lijkt het concept governance op evenveel manieren te worden gedefinieerd als dat er auteurs zijn (Pollit en Bouckaert 2011: 21). Governance is te vertalen als ‘bestuur’ maar ook daarvan kan gevraagd worden hoe het precies gedefinieerd is, of zou moeten zijn. Volgens Pierre en Peters (2000: 7) is governance “notoriously slippery; it is frequently used among both social scientists and practitioners without a definition all agree on.” Rhodes (2007: 1246) zegt over deze definitiekwestie: “like Humpty-Dumpty, I have to assert that ‘when I use a word it means what I choose it to mean - neither more nor less”. Hiermee wordt onderstreept dat het belangrijk is om een duidelijke afbakening van het concept te geven. In deze paragraaf zal eerst uiteengezet worden hoe governance in zwang geraakt is, daarna wordt omschreven wat onder governance verstaan wordt, om vervolgens te kunnen aangeven wat ‘netwerk’-governance betekent.
Governance als reactie op NPM
Governance komt begin jaren ’90 van de 20e eeuw op, en kan worden gezien als kritiek op NPM. Die
8 76, al. 2). Introductie van sturingselementen zoals privatisering, verzelfstandiging, competitie en gebruik van managementtechnieken uit de private sector (Bevir 2010: 71-72) hebben invloed gehad op het ontstaan van een gefragmenteerde publieke sector (Bevir 2010: 78, al. 2). De traditionele staat werd opgebroken in kleinere bedrijfsmatige eenheden met specialistische taken, en een aantal taken werd overgelaten aan de markt met private partijen. Dit betekent dat er verschillende netwerken van diverse actoren ontstonden, waarbij elke actor zijn eigen taak probeerde uit te voeren. De centrale overheid was echter niet bij machte om sturing te geven aan deze netwerken. Ambtenaren hadden hiervoor niet de benodigde competenties en vaardigheden (Bevir 2010: 78). Dit was een probleem omdat beleidsproblemen steeds vaker ‘wicked problems’ bleken te zijn. ‘Wicked problems’ zijn min of meer uniek, en er is geen eenduidige omschrijving van het probleem. Bovendien zijn er meerdere mogelijke verklaringen voor het probleem, is er geen test om te zien wat voor soort oplossing goed werkt, mogelijke oplossingen zijn niet fout of goed in absolute zin maar relatief slechter of beter, en er is geen ruimte voor trial and error omdat elke actie grote gevolgen heeft (Bevir 2010: 77, al. 2). Om ‘wicked problems’ aan te pakken is een brede inzet nodig die meerdere beleidsthema’s behelst en waarbij verschillende relevante actoren betrokken worden. Een netwerk gebonden aanpak is hierbij essentieel (Bevir 2010: 77-78). Een gefragmenteerde publieke sector en een gebrek aan sturingscompetentie van overheden maakte dat ‘wicked problems’ niet – of niet goed – aangepakt konden worden. Governance literatuur springt hierop in door onder andere te onderzoeken hoe beleidsnetwerken in elkaar zitten en aangestuurd kunnen worden.
Governance: afbakening en definitie
Het concept governance heeft te maken met het ontstaan en inzetten van netwerken bij het streven gezamenlijke doelen te realiseren (Kjaer 2004: 3-4). Rhodes (1996: 658) stelt bijvoorbeeld dat “governance is about managing networks.” Netwerken kunnen zich manifesteren op verschillende manieren: tussen overheidsinstanties, tussen maatschappelijke organisaties, transnationaal, of tussen gouvernementele en maatschappelijke actoren (Kjaer 2004: 4). Vaak wordt in governance theorie benadrukt dat macht steeds minder ligt bij het centrale gezag van de natiestaat, maar dat supranationale- en decentrale overheidsentiteiten belangrijker worden. Daarnaast gaat het begrip ook over de ontwikkeling dat lokale en internationale niet-gouvernementele organisaties macht (proberen) uit te oefenen. Governance is dus iets anders dan government. Die laatste term valt min of meer samen met ‘de staat’ (Kooiman 1993: 2). De staat wordt gekenmerkt door zijn formele instituties en monopolie op legitieme, dwingende macht (Stoker 1998: 17). Governance schuift government niet terzijde, maar ziet de staat wel ‘slechts’ als een van de vele instituties in een vrije markt maatschappij (Stivers 2009: 1095).
In governance-literatuur zijn verschillende deelgebieden te identificeren. Een goed overzicht wordt gegeven door Kjaer (2004). In deze scriptie wordt governance gebruikt in de setting van openbaar bestuur, want dat is de context van de casus. Globaal gezien richt governance-onderzoek naar openbaar bestuur zich op de taken, organisatie, management en verantwoordingsstructuur in de publieke sector (Kjaer 2004: 4). Vaak is het doel te beschrijven hoe beleidsnetwerken ontstaan, hoe ze functioneren en aan welke veranderingen ze onderhevig zijn. Actoren die hierbij een centrale rol spelen zijn politici, (top)ambtenaren, en vertegenwoordigers van maatschappelijke of private belangenverenigingen (Kjaer 2004: 16). In deze scriptie wordt gekozen voor een afbakening van governance waarin die elementen een plek hebben. Kooiman en Van Vliet (1993: 64) geven de meest bruikbare definitie:
9 “governance points to the creation of a structure or an order which cannot be externally imposed but is
the result of the interaction of a multiplicity of governing and each other influencing actors.”
Het ligt voor de hand om de ‘structuren’ die genoemd worden in deze definitie op te vatten als netwerken. In governance literatuur komt dat ook regelmatig terug, zoals ook blijkt uit de omschrijving in de vorige alinea. Klijn et. al. (1995: 439) omschrijven een netwerk als een min of meer stabiel patroon van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren. Netwerken en relaties worden gevormd rondom beleidsproblemen of rondom clusters van middelen (Klijn et. al. 1995: 439). Relaties komen tot stand, worden onderhouden en veranderen onder invloed van ‘spellen’. Een ‘spel’ bestaat uit doorlopende, elkaar opvolgende acties tussen verschillende actoren. Zij voeren die acties uit aan de hand van formele en informele regels en richten zich op issues en besluiten waarbij zij een belang hebben. Vanwege deze specifieke focus op netwerken zal de vorm van governance die in deze scriptie wordt gebruikt ‘netwerk-governance’ genoemd worden (zie ook Rhodes 2007: 1246).
Netwerk-governance: aansturing op twee niveaus
Sturing geven in een netwerk wordt in de literatuur ‘netwerkmanagement’ genoemd. In wat Kjaer (2004: 41, 45) de ‘Hollandse School’ van netwerkmanagement noemt, worden twee niveaus onderscheiden waarop sturing gegeven kan worden aan en binnen netwerken. Dat zijn game-management en netwerkstructurering. Op beide niveaus zijn vier elementen die gestuurd kunnen worden: actoren, middelen, regels en percepties. In tabel 2 wordt in enkele steekwoorden weergegeven hoe game-management en netwerkstructurering zich tot elkaar verhouden op deze vier elementen. Tabel 2 wordt vervolgens nader toegelicht onder de kopjes ‘game-management’ en ‘netwerkstructurering’.
Sturingselementen netwerk-governance
Game-management Netwerkstructurering
1. Selectieve activatie van actoren Veranderen relaties van actoren
2. Mobiliseer middelen Verander verdeling van middelen
3. Gebruik regels Maak of verander regels
4. Harmoniseer percepties Verander percepties
Tabel 2. Game-management en netwerkstructurering tegen elkaar afgezet op basis van Kjaer (2004: 45-46) en Klijn et. al. (442-450).
Game-management
Game-management is gericht op het faciliteren van overeenstemming binnen een netwerk. De netwerkkarakteristieken worden hierbij als een gegeven beschouwd. De focus ligt op het beïnvloeden van de interactie tussen de actoren in het netwerk en het anticiperen op de begrenzingen en mogelijkheden van het netwerk (Klijn et. al. 1995: 442).
Ten eerste is selectieve activatie van actoren een sturingselement (Klijn et. al. 1995: 444). In een beleidsnetwerk zijn verschillende actoren actief, elk met eigen belangen, percepties, en middelen. Vanuit hun eigen startpositie zijn ze betrokken bij het netwerk. Dat betekent niet automatisch dat ze bij elk proces een rol spelen. Bepaalde actoren kunnen actief betrokken worden, en anderen genegeerd. Hierdoor kunnen coalities bevorderd of juist voorkomen worden. Dit is ‘selectieve activatie’. Het succes van dit middel hangt af van een goede inschatting welke actoren essentieel zijn voor gezamenlijke actie.
10 Ten tweede is het mobiliseren van middelen een sturingselement (Klijn et. al. 1995: 445). Binnen elk netwerk is een specifieke verdeling van middelen. Strategisch anticiperen op de vraag naar bepaalde middelen vereist een precieze inschatting van het belang van bepaalde middelen voor het behalen van bepaalde doelen. Actoren die bijvoorbeeld een bepaalde positie bekleden, of expertise hebben, of een sterk commitment hebben, of voor politiek of maatschappelijk draagvlak kunnen zorgen, brengen allemaal een middel in dat bijdraagt aan het realiseren van doelstellingen.
Ten derde kan worden ingespeeld en geanticipeerd op interactieregels om sturing te geven (Klijn et. al. 1995: 445). In een spel gebruiken spelers regels. Sommige regels zijn bekend en worden bewust gebruikt, andere regels worden onbewust gevolgd. Overtreden van regels kan de relaties tussen actoren verstoren, en dat kan weer tot blokkades in de interactie leiden. Kennis van de regels maakt het mogelijk om snel spellen op te starten of – indien noodzakelijk – juist te beëindigen.
Ten vierde is het managen van percepties een sturingselement (Klijn et. al. 1995: 446). De percepties van actoren van problemen en situaties verschillen vaak van elkaar. Om een specifiek beleidsdoel te kunnen bereiken kan het nodig zijn om de percepties van de betrokken actoren te harmoniseren. Dit kan mogelijk gemaakt worden door het uitwisselen van doelen, of – in het geval van onverenigbare doelen – het eens te zijn over het feit dat men het oneens is. In het geval dat doelen elkaar niet uitsluiten is het ook mogelijk om te bouwen aan consensus.
Netwerkstructurering
Bij netwerkstructurering worden eigenschappen van het netwerk als obstakels voor het bereiken van beleidsdoelen gezien, en gaat het dus om het veranderen van die netwerkeigenschappen. Strategieën hiervoor richten zich op het teweeg brengen van verandering van vier eigenschappen: relaties tussen actoren, de verdeling van middelen, de regels en bestaande percepties.
Een eerste sturingselement is het aanpassen van de relaties tussen actoren (Klijn et. al. 1995: 448). Onderdeel hiervan is het introduceren van nieuwe actoren, het uitsluiten van bestaande actoren, of het veranderen van de aard van bestaande relaties. Introductie of uitsluiting van actoren kan bolwerken openbreken, kan ruimte bieden voor nieuwe ideeën, en nieuwe coalities mogelijk maken. Het veranderen van bestaande relaties gaat meestal doormiddel van het veranderen van organisatorische afspraken. Voorbeelden hiervan zijn het introduceren van een bepaalde consultatieprocedure, het instellen van adviesorganen of het aangaan van lange termijn contracten.
Een tweede sturingselement is het veranderen van de verdeling van middelen (Klijn et. al. 1995: 448-449). Door veranderingen in geld, formele positie, mankracht, informatie, expertise of legitimiteit kan de positie van een actor veranderd worden. Hiervoor zijn verschillende manieren. De informatiepositie kan bijvoorbeeld versterkt worden door informatiestromen van organisaties te koppelen. Expertise en vaardigheid kunnen versterkt worden door training en scholing. Legitimiteit kan bijvoorbeeld verkregen worden wanneer een overheid een specifieke organisatie erkent als gesprekspartner, of toegang geeft tot bepaalde overheidsorganen, of zelfs een wettelijk monopolie geeft.
Een derde sturingselement is het veranderen van interactieregels (Klijn et. al. 1995: 449). Het achterliggende idee is dat het mogelijk is om een proces een bepaalde sturing te geven door de interactieregels te beïnvloeden. Maar omdat actoren zich vaak slechts gedeeltelijk bewust zijn van de regels die hun gedrag bepalen, is de beïnvloeding of verandering van regels vaak erg lastig. Bovendien is het veranderen van gedragsregels vaak een lange termijn kwestie.
Een vierde sturingselement is het veranderen van normen, waarden en percepties (Klijn et. al. 1995: 449-450). Actoren kunnen worden gestimuleerd om hun eigen referentiekader zo veel mogelijk
11 los te laten en een bepaalde situatie of relatie te zien vanuit een ander referentiekader. Dit kan een ‘paradigmaverschuiving’ opleveren waardoor percepties, gedrag en relaties kunnen veranderen. Stimulansen hiervoor kunnen gegeven worden doormiddel van simulaties, of het organiseren van confrontaties met actoren met radicaal andere gezichtspunten. Plotselinge, schokkende gebeurtenissen kunnen – al dan niet bewust - ook een verandering van het referentiekader teweeg brengen.
NPM ten opzichte van NG: aansturingselementen
Op basis van de besproken literatuur is een analysekader geconstrueerd waarmee de casus zal worden geanalyseerd (H4). Het analysekader is in tabel 3 weergegeven en wordt in deze paragraaf toegelicht.
Tabel 3. Analysekader: sturingsthema’s en sturingselementsturingselementen van NPM en NG.
In de literatuur wordt niet expliciet uitgewerkt hoe de sturingselementen van NPM en NG – zoals die in deze scriptie uiteengezet zijn – zich tot elkaar verhouden. Om een analysekader te maken waarin NPM en NG goed tegen elkaar afgezet kunnen worden, zijn ten eerste overkoepelende sturingsthema’s nodig. Voor elk van die thema’s kan vervolgens gekeken worden hoe NPM en NG daar invulling aan geven met specifieke sturingselementen. In tabel 3 zijn vier algemene sturingsthema’s opgenomen die elk gaan over een aspect van sturing van en door organisaties en actoren. Deze algemene thema’s zijn gekozen op basis van overzichtsliteratuur van Kjaer (2004: 42, tabel 2.3) en Bevir (2010: 41, tabel 3.1). In die literatuur is gezocht naar thema’s die elk een aspect weergeven van sturing van en door organisaties en actoren. In de 1e kolom van links in tabel 3 is te zien dat er vier thema’s geïdentificeerd
zijn: Actorenmanagement, Mate van afhankelijkheid, Coördinatiemechanisme en Cultuur. Per thema is in kernwoorden neergezet hoe NPM en NG daar invulling aan geven, waarbij NG is uitgesplitst in game-management en netwerkstructurering. Dit is te zien in de 2e, 3e en 4e kolom van links in tabel 3.
In het vervolg van deze paragraaf zal afgebakend worden wat in deze scriptie precies verstaan wordt onder elk sturingsthema en hoe NPM en NG zich per thema tot elkaar verhouden.
Onder Actorenmanagement wordt verstaan welke manieren ingezet worden om sturing te geven aan actoren. Zoals besproken gaat dat bij NPM volgens de principes van de private sector. Denk hierbij aan hands-on management, sturing op output, en strak afgebakende taken en verantwoordelijkheden. Bij game-management gaat dat via selectieve activatie van actoren, en bij netwerkstructurering gaat dat door de relaties tussen actoren te veranderen.
Onder Mate van afhankelijkheid wordt verstaan in hoeverre er vanuit gegaan wordt dat individuele actoren of organisaties beleidsdoelen kunnen verwezenlijken. Bij NPM is getoond dat uitgegaan wordt van grote mate van onafhankelijkheid, er moet gestuurd worden op gescheiden, zelfstandige eenheden om efficiënt te kunnen zijn. Bij NG is een nadruk op afhankelijkheid van actoren
Sturingstheorie
NPM NG
Sturingsthema Game-management Netwerkstructurering
Actorenmanagement volgens principes private sector selectieve activatie v. actoren
verander relaties v. actoren
Mate van afhankelijkheid Onafhankelijk: zelfstandige eenheden Afhankelijk: mobiliseer middelen
Afhankelijk: verander verdeling van middelen Coördinatiemechanisme Beprijzen / marktwerking Netwerken: gebruik
interactieregels
Netwerken: maak of verander interactieregels Cultuur Competitief Diplomatiek: harmoniseer
percepties
Diplomatie: verander percepties
12 beschreven. Die afhankelijkheid betekent dat gestuurd moet worden op het mobiliseren van de juiste middelen (game-management) of moet worden gestuurd op een betere verdeling van middelen (netwerkstructurering).
Onder Coördinatiemechanisme wordt verstaan welke manier van interactie er plaatsvindt tussen actoren. Bij NPM wordt die interactie gestuurd door marktwerking en beprijzen, terwijl voor NG is uitgelegd dat netwerken belangrijk zijn. Voor game-management geldt dat hierbij interactieregels zo goed mogelijk gebruikt moeten worden, voor netwerkstructurering geldt dat interactieregels zo gunstig mogelijk moeten worden opgesteld of veranderd.
Onder Cultuur wordt de aard van het proces binnen en tussen organisaties verstaan. Bij NPM moet er worden gestuurd op het ontstaan van competitie om een zo hoog mogelijke efficiëntie te bereiken. Bij NG wordt de cultuur gekenmerkt door het harmoniseren of veranderen van percepties, dit duidt op een diplomatieke aanpak.
Deelvragen
Het theoretisch kader en het analysekader zoals dat in dit hoofdstuk uiteen is gezet, dienen als basis om de hoofdvraag van deze scriptie te beantwoorden. Om dat te kunnen doen wordt de hoofdvraag in twee delen opgeknipt:
1. Welke NPM en NG sturingselementen zijn terug te zien in de case ‘Het Nieuwe Rijksmuseum’?
2. Op welke wijze hebben deze sturingselementen het verloop van het project beïnvloed? Deze deelvragen zullen beantwoord worden in hoofdstuk 5 ‘Analyse: sturingselementen en hun invloed’. In het volgende, derde, hoofdstuk moet nu eerst uiteengezet worden op welke manier de deelvragen beantwoord gaan worden; dit om de antwoorden methodisch te onderbouwen.
13
Hoofdstuk 3: methodologie
Inleiding
Het onderzoek van deze scriptie is kwalitatief van aard, en daarom is het belangrijk om inzicht te geven in de manier waarop data zijn verzameld en gestructureerd, en analyses zijn uitgevoerd. In dit hoofdstuk wordt dat uiteengezet. Zo zal ook duidelijk worden op welke manier de deelvragen die geformuleerd zijn in hoofdstuk 2 beantwoord worden. Eerst zal globaal aangegeven worden hoe de deelvragen behandeld worden, daarna wordt toegelicht welke onderzoeksmethoden daarvoor gebruikt zijn.
Beantwoording deelvragen
Om antwoord te geven op de vraag ‘welke NPM en NG aansturingselementen zijn terug te zien in de case ‘Het Nieuwe Rijksmuseum’, moet het verloop van de case beschreven worden. Dit wordt gedaan in hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 kan op basis hiervan de nadere analyse gemaakt worden met behulp van het analysekader. De analyse wordt uitgevoerd door te bekijken welke NPM en NG sturingselementen er te vinden zijn in de case. Hierbij wordt een opdeling in drie tijdvakken gebruikt. Die tijdsvakken zullen in de beschrijving van de case gemaakt worden. In de analyse wordt per tijdvak geïdentificeerd welke belangrijke gebeurtenissen te onderscheiden zijn op het gebied van sturing. Dat is gebeurd door gedetailleerde kennis van de case op te bouwen (zie ook ‘externe betrouwbaarheid’, p. 14). Per gebeurtenis wordt vervolgens geanalyseerd welke NPM en NG sturingselementen erin voorkomen.
De tweede deelvraag - ‘in hoeverre hebben deze aansturingselementen het verloop van het project beïnvloed?’ – wordt beantwoord door verbanden te leggen tussen de geïdentificeerde sturingselementen en de gebeurtenissen in de casus. Om aannemelijk te maken dat er een invloed is tussen de sturingselementen en de gebeurtenissen in de case, wordt dit zoveel mogelijk ondersteund met quotes van betrokken actoren en samenvattingen en citaten uit relevante documenten.
De analyse bestaat dus uit een bespreking van drie tijdvakken. In elk vak zitten de volgende elementen:
1. Onderscheiden van de belangrijkste gebeurtenissen per tijdvak. 2. Identificeren van NPM en NG sturingselementen per gebeurtenis.
3. Analyse van de invloed die sturingselementen hebben op het verloop van het project. Gebruikte methodes
In methodologische literatuur over kwalitatief onderzoek worden vier elementen onderscheiden die belangrijk zijn bij het verzamelen, structureren en analyseren van data. Dat zijn: externe betrouwbaarheid, interne betrouwbaarheid, interne validiteit, externe validiteit (Bryman 2008: 376 e.v.). In deze paragraaf worden deze vier elementen toegelicht, en wordt uiteengezet wat er gedaan is om het onderzoek wetenschappelijk te kunnen verantwoorden.
Externe betrouwbaarheid
Met externe betrouwbaarheid wordt bedoeld in welke mate het onderzoek kan worden herhaald. In sociale wetenschappen is dit een lastig criterium omdat sociale gebeurtenissen niet stilgezet kunnen worden om later exact herhaald te worden. Om toch een bepaalde mate van externe betrouwbaarheid
14 te bieden, is het daarom belangrijk goed uiteen te zetten welke stappen zijn ondernomen. Zo kunnen eventuele latere onderzoekers zien welke rol de originele onderzoeker heeft aangenomen en wordt de kans vergroot dat latere onderzoekers vergelijkbare elementen opmerken wanneer zij het onderzoek repliceren (Bryman 2008: 376).
Dit onderzoek is gericht op een casus die door de jaren heen veel aandacht van media gekregen heeft. Bovendien is het een project van de Rijksoverheid. Dat maakt dat er een grote hoeveelheid openbare informatie beschikbaar is van partijen die als betrouwbaar worden gezien. Voor dit onderzoek is vooral gebruik gemaakt van krantenartikelen, websites, officiële voortgangsrapportages en gespreksverslagen. Het algemene doel was om een reconstructie van de case te maken zodat een beeld zou ontstaan hoe het project verlopen is. Op basis hiervan ontstond de mogelijkheid om de belangrijkste gebeurtenissen in de case te identificeren. Specifiek ging het hierbij om de sturingselementen zoals die op papier gezet waren, en in praktijk werkten. In de bronnen is ook actief gezocht naar meningen en quotes van betrokken actoren over het verloop van het project, zodat een beeld is ontstaan van wat relevante actoren vonden van het verloop van het project. Die meningen zijn een belangrijke bron voor deze scriptie om een oordeel te vellen over de invloed van sturingselementen en de werking ervan. De weergave van de case is gemaakt op basis van verschillende bronnen en verschillende soorten data. De aanpak waarbij verschillende bronnen en verschillende soorten data gebruikt wordt, wordt ‘triangulatie’ genoemd (Bryman 2008: 379). Door deze combinatie worden bevindingen op meerdere manieren getoetst en stijgt de betrouwbaarheid van het onderzoek.
Het onderzoek bestaat verder uit een kwalitatieve inhoudsanalyse (Bryman 2008: 529). Dit is een gangbare kwalitatieve methode om documenten te analyseren. Deze methode behelst een zoektocht naar onderliggende thema’s in de gevonden data. Hoe thema’s uit die data worden gedestilleerd is een proces dat vaak niet erg precies omschreven wordt. Meestal wordt doormiddel van een quote uit bestudeerde documentatie een gevonden thema geïllustreerd. Het doel is om systematisch te zijn, maar niet rigide.
In dit onderzoek is kennis opgebouwd over zowel sturingselementen die in de literatuur benoemd worden, als kennis van de case opgedaan. De wisselwerking van die twee soorten kennis heeft geleid tot het analysekader waaraan de case getoetst wordt. De gevonden data worden bestudeerd met behulp van concepten uit de theorie. Door een heldere beschrijving van de case te geven en dat te combineren met quotes uit relevante documenten en van relevante actoren wordt onderbouwd waarom er sprake is van bepaalde sturingselementen en waarom die passen bij NPM of NG.
Interne betrouwbaarheid
Interne betrouwbaarheid gaat over de mate waarin onderzoekers het eens zijn over wat zij precies zien en horen (Bryman 2008: 376). Omdat deze scriptie een individueel onderzoek is, is er geen sprake van een team van onderzoekers. Het is dan ook lastig om discussie te voeren over datgene dat opgemerkt is. Het is uiteraard wel zaak om tunnelvisie te voorkomen. Daarom is na de fase van datacollectie en beschrijving van de case, tijd genomen om bevindingen voor te leggen aan een centrale actor in de case, Medy van der Laan. Van 2003 tot 2006 was zij de staatssecretaris van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen. De staatssecretaris was nauw betrokken bij het project en had een goed overzicht van de gebeurtenissen en betrokken actoren. In een semigestructureerd interview (Bryman 2008: 438) zijn relevante onderwerpen aangesneden, zodat getoetst kon worden in hoeverre het beeld dat verkregen was uit de bestudeerde documenten overeenkomt met het beeld van deze
15 kernactor. De semigestructureerde opzet van het interview bood de mogelijkheid om in te gaan op zaken die opvallend waren of afwijkend leken. Het voorleggen van bevindingen aan betrokken actoren wordt ook wel respondent validation genoemd (Bryman 2008: 377 en kader 16.3). Door bevindingen over de onderzochte sociale wereld voor te leggen, is extra zekerheid verkregen over de vraag of de onderzochte wereld correct begrepen is.
Dit onderzoek had verder versterkt kunnen worden door met meerdere betrokken actoren interviews te houden, maar dat is niet gelukt doordat betrokken actoren niet beschikbaar waren. Deze tekortkoming is zoveel mogelijk opgevangen door belangrijke actoren via de bestudeerde bronnen aan het woord te laten, zoals ook benoemd is in de vorige paragraaf.
Interne validiteit
Interne validiteit gaat over de mate waarin de observaties van de onderzoeker passen bij de theoretische ideeën die op basis daarvan ontwikkeld worden. Het betekent dat in dit onderzoek naar sturingselementen alleen over de gebruikte NNPM en NG theorie discussiepunten naar voren gebracht kunnen worden, en niet over andere theorieën (Bryman 2008: 376).
Externe validiteit
Externe validiteit gaat over de mate waarin bevindingen generaliseerbaar zijn (Bryman 2008: 376-377). Dit onderzoek richt zich op één casus, en het is dan ook belangrijk om te beseffen dat de bevindingen niet zonder meer algemeen geldend zijn. Conclusies gelden daarom in principe alleen voor de onderzochte case. Dit gegeven is vooral belangrijk wanneer geanalyseerd wordt in hoeverre dit onderzoek implicaties heeft voor de gebruikte theorie. Wanneer wel algemenere uitspraken gedaan worden, zal met argumenten onderbouwd moeten worden waarom dit mogelijk is.
16
Hoofdstuk 4: Het Nieuwe Rijksmuseum, verloop van het project
InleidingIn dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de case. Dat zal gedaan worden door verschillende overzichten te geven die elk in een figuur samengevat worden. Ten eerste zal beschreven worden welke sleutelactoren op welk moment betrokken waren bij het project en in welke overlegstructuren zij betrokken waren. Dit zal worden samengevat in twee figuren waarin weergegeven wordt welke sleutelactoren door de tijd heen welke posities innamen. Zie hiervoor respectievelijk figuur 1 en figuur 2. Daarnaast wordt ook een schematisch overzicht gegeven van de overlegstructuren, zie hiervoor figuur 3 en figuur 6. Het verloop van het project zal chronologisch beschreven worden. Een samenvatting hiervan is te vinden in bijlage 1: ‘tijdlijn project Het Nieuwe Rijksmuseum’.
Actoren en overlegstructuren
In de aanloop en tijdens de uitvoering van het project Het Nieuwe Rijksmuseum is een veelheid van actoren betrokken geweest. Ter introductie worden de belangrijkste actoren hier genoemd en wordt kort omschreven wat hun rol en verantwoordelijkheid was.
Het Rijksmuseum Amsterdam
Het Rijksmuseum Amsterdam is gelegen aan het Museumplein in Amsterdam, en kan gezien worden als het belangrijkste museum van Nederland. Het gebouw is een rijksmonument. De collectie biedt een overzicht van de Nederlandse kunst en geschiedenis. Het museum is ook bekend als ‘Het Rijksmuseum’. Het museum is huurder van het pand. Het Rijksmuseum staat onder leiding van een directie bestaande uit een hoofddirecteur, een directeur collecties en een zakelijk directeur.
De Rijksgebouwendienst
De Rijksgebouwendienst is het agentschap dat namens het Rijk optreedt als economisch eigenaar van gebouwen in Rijksbezit, waaronder Het Rijksmuseum. De Rijksgebouwendienst valt tot en met oktober 2010 onder het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Daarna ressorteert de dienst onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De Rijksgebouwendienst staat onder leiding van een directeur-generaal die zich op gebied van bouwtechnische en architectonische aspecten laat adviseren door de Rijksbouwmeester. Die laat zich op zijn beurt adviseren door gespecialiseerde ambtenaren, onder wie architecten.
Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)
Het ministerie van OCW is een van de ministeries van het Koninkrijk der Nederlanden en vanaf 2001 mede-opdrachtgever van het project Het Nieuwe Rijksmuseum. Namens OCW is een bewindspersoon – de minister of de staatssecretaris – betrokken bij het project ‘Het Nieuwe Rijksmuseum. Op ambtelijk niveau is de directeur-generaal (DG) Cultuur en Media betrokken. De DG en de bewindspersonen hebben ambtelijke ondersteuning van hun ministerie, namelijk de directie Cultuur en Erfgoed. Daarnaast is er ook de Rijksdienst Cultureel Erfgoed, die onder het ministerie van OCW valt. De dienst wordt ook wel aangeduid als Rijksdienst voor de Monumentenzorg of kortweg Monumentenzorg. De dienst heeft als algemene taak om te onderzoeken welke aspecten van het erfgoed – waaronder
17 rijksmonumenten – het bewaren waard zijn, en onderzoekt daarnaast hoe die aspecten het best bewaard kunnen worden.
Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM)
Het ministerie van VROM is een van de ministeries van het Koninkrijk der Nederlanden en van 2001 tot 2006 mede-opdrachtgever van het project Het Nieuwe Rijksmuseum. Vanaf 2006 heeft het ministerie de rol van opdrachtnemer. Onder dit ministerie ressorteert de Rijksgebouwendienst. In 2010 wordt dit ministerie opgeheven. De Rijksgebouwendienst valt dan onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Stadsdeel Amsterdam Oud-Zuid
Amsterdam Oud-Zuid is een stadsdeel van de gemeente Amsterdam in de Nederlandse provincie Noord-Holland. Het Rijksmuseum bevindt zich in dit stadsdeel. In 2010 wordt Oud-Zuid samengevoegd met Zuideramstel tot stadsdeel Amsterdam-Zuid. Het stadsdeel gaat onder andere over bouw- en milieuvergunningen. Het stadsdeel is dan ook het orgaan dat over de vergunningsaanvragen voor het project Het Nieuwe Rijksmuseum beslist. Het stadsdeel werd bestuurd door een stadsdeelvoorzitter en verschillende stadsdeelwethouders.
Het College van Principalen
Het College van Principalen wordt in 2001 ingesteld (Instellingsbesluit Het Nieuwe Rijksmuseum: 2013) en is in de aansturingsstructuur van het project het hoogste orgaan dat beslist over Het Nieuwe Rijksmuseum. Het College heeft als belangrijkste taken het goedkeuren van majeure besluiten van de stuurgroep, en het beslechten van geschillen indien in de stuurgroep geen consensus bereikt wordt. Het College van Principalen bestaat uit de Minister van OCW, de Minister van VROM en de Hoofddirecteur van het Rijksmuseum te Amsterdam. De bezetting van het College wijkt in praktijk licht af: als er in het kabinet een Staatssecretaris van Cultuur en Media is, is dit de bewindspersoon die namens OCW in het overleg zitting neemt, en niet de minister van OCW. Deze situatie doet zich voor van 2001 tot en met 2006.
De Stuurgroep
De Stuurgroep wordt in 2001 tegelijkertijd met het College van Principalen ingesteld (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap: 2013) en heeft tot en met 2006 als belangrijkste taken het vaststellen van het projectprogramma en het mogelijk maken van de uitvoering daarvan, en het uitwerken en bewaken van de financiële kaders. Indien zich calamiteiten voordoen is de stuurgroep de eerst aangewezen instantie om het project bij te sturen op gebied van financiën, tijd, kwaliteit en het programma van eisen.
De Stuurgroep neemt besluiten bij consensus en rapporteert aan het College van Principalen. In de stuurgroep zitten de volgende leden:
a) ir. J.J.M. Veraart, onafhankelijk voorzitter.
b) De DG Culturele Zaken en Arbeidsvoorwaarden van het Ministerie van OCW (later verandert deze functie van naam in DG Cultuur en Media). De directeur Cultureel Erfgoed fungeert als de plaatsvervanger van de DG Culturele Zaken en Arbeidsvoorwaarden.
c) De DG Rijksgebouwendienst van het Ministerie van VROM, met de plaatsvervangend DG Rijksgebouwendienst van het Ministerie van VROM als diens plaatsvervanger.
18 d) De Zakelijk Directeur van de Stichting het Rijksmuseum Amsterdam, met de Directeur
Collecties van de Stichting het Rijksmuseum Amsterdam als diens plaatsvervanger. Programmadirectie Het Nieuwe Rijksmuseum
De programmadirectie wordt in 2001 ingesteld (Instellingsbesluit Het Nieuwe Rijksmuseum: 2013) en staat onder leiding van een programmadirecteur, afkomstig van de Rijksgebouwendienst. De programmadirectie is verantwoordelijk voor de uitvoering van het projectprogramma. De programmadirecteur rapporteert aan de stuurgroep en bereidt besluitvorming in de stuurgroep voor. Vanaf 2006 valt de programmadirectie onder het O3 (zie hieronder). Het personeel – de ‘project- en programmamedewerkers’ – wordt zoveel mogelijk bij de betrokken partijen geworven. In praktijk betekent dit dat het personeel voornamelijk van de Rijksgebouwendienst afkomstig is.
Het opdrachtgevers-opdrachtnemersoverleg (O3)
Vanaf 2006 worden het College van Principalen en de stuurgroep vervangen door een opdrachtgevers-opdrachtnemersoverleg (O3). Het O3 heeft OCW als voorzitter en opdrachtgever van de nieuwbouw en renovatie. De DG Cultuur en Media vertegenwoordigt OCW in dit overleg, en handelt op basis van een mandaat dat gegeven is door de minister of staatssecretaris van het ministerie van OCW. Het Rijksmuseum is in het O3 vertegenwoordigd door zijn hoofddirecteur en heeft de inhoudelijke leiding over de museale inrichting. De Rijksgebouwendienst krijgt expliciet de rol van opdrachtnemer en wordt vertegenwoordigd door de DG Rijksgebouwendienst.
Schematisch overzicht: invulling van de overleggen
In 2001 gaat de formele bestuurlijke aansturing van het project van start. De belangrijkste overleggen hebben door de tijd heen verschillende bezettingen gekend en daarom is er een schematisch overzicht van gemaakt. In figuur 1 is de invulling van 2001 tot en met 2006 weergegeven.
Als in 2006 de aansturingsstructuur aangepast wordt ziet het schema er uit zoals in figuur 2 weergegeven.
19 Verloop van het project: de (politieke) aanloopfase (1995-2003)
Draagvlak creëren
De renovatieplannen die uiteindelijk hebben geleid tot Het Nieuwe Rijksmuseum komen voor het eerst ter sprake in 1995. Toenmalig directeur Van Os laat architect Hans Ruijssenaars een masterplan maken voor een grote renovatie (Alberts: 2007). Het pand is dringend aan renovatie toe, door de jaren heen waren tal van extra plafonds, zaaltjes en gangetjes gebouwd die van het gebouw een onoverzichtelijk doolhof hadden gemaakt. Bovendien voldeed het gebouw niet meer aan moderne veiligheidseisen. Aan de hand van een aantal schetsen stelt Ruijssenaars een globale visie op. Van Os voert vanaf dat moment een lobby bij het kabinet om geld los te krijgen voor het project. Van Os kan toenmalig minister-president Kok gemakkelijk bereiken omdat zij persoonlijk bevriend zijn (Alberts: 2007). In 1997 treedt Ronald de Leeuw aan als nieuwe hoofddirecteur van het Rijksmuseum en wordt de lobby onverminderd voortgezet. Dit sorteert effect: het kabinet maakt vlak voor de eeuwwisseling bekend dat er honderd miljoen gulden over is, maar specificeert niet dat dit bedoeld is voor het Rijksmuseum. De ruimte die ontstaat wordt gepakt door toenmalig Kamervoorzitter Jeltje van Nieuwenhoven en De Leeuw. Zij stellen een millenniumcadeau aan het Nederlandse volk voor in de vorm van ‘Het Nieuwe Rijksmuseum’. Zij betrekken PvdA-fractievoorzitter Ad Melkert. „Die was meteen voor het plan gewonnen,” zegt Van Nieuwenhoven (in: Alberts 2007). In 1999 nam de Tweede Kamer hierop de motie-Melkert aan waarin werd besloten het geld aan te wenden voor de renovatie van Het Rijksmuseum.
In 2000 wordt op Prinsjesdag de precieze financiering bekend. Het Rijksmuseum krijgt 135 miljoen gulden van het Rijk en mag 200 miljoen gulden lenen. Daarnaast moet het Rijksmuseum zelf 100 miljoen gulden opbrengen. Zo wordt een totaal budget bijeengebracht van 435 miljoen gulden, oftewel zo’n 200 miljoen euro. De visie van Ruijssenaars is tegen die tijd uitgewerkt in verschillende varianten, uiteenlopend van een sobere variant - een flinke opknapbeurt - tot een uitgebreide variant: een totaalaanpak. Het budget van 435 miljoen gulden maakt het mogelijk om voor de meest prestigieuze variant te kiezen. De lichtinval van Het Nieuwe Rijksmuseum wordt vergroot en het krijgt de helderheid van zijn oorspronkelijk ontwerp terug. Bovendien wordt de te krappe entree – “een geboortefout” aldus De Leeuw – aangepakt (Anoniem 2000).
20 Bestuurlijke opzet van het project
Het Nieuwe Rijksmuseum is het grootste culturele project dat in Nederland ondernomen is, aldus Ronald van Hengstum, van 1997 tot 2003 directeur Cultureel Erfgoed bij het ministerie van OCW. Bovendien was het qua opzet ook een afwijkend project. De normale gang van zaken zou zijn dat de Rijksgebouwendienst als eigenaar en verhuurder van het pand, de opdrachtgever zou zijn. „Maar met name het museum wilde invloed,” zegt Van Hengstum (in: Alberts 2007). Rijksmuseum directeur De Leeuw beschouwde zichzelf niet alleen als huurder, hij had een duidelijke visie op de renovatie en wilde daar invloed op kunnen uitoefenen. Ook OCW, dat het meeste geld inlegde, wilde invloed. “Voor de Rijksgebouwendienst was het erg wennen dat al die partijen mee gingen bepalen,” aldus Van Hengstum (in: Alberts 2007).
Onderhandelingen tussen OCW, Rijksmuseum en VROM/Rijksgebouwendienst leiden tot een organisatiestructuur die in de loop van 2001 in werking treedt. In december 2001 wordt deze structuur formeel vastgelegd in een beheerorganisatie (ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2001). De beheerorganisatie is schematisch weergegeven in figuur 3.
Het College van Principalen is het hoogste orgaan van het project. Hierin nemen Het Rijksmuseum, en de ministeries van OCW en VROM zitting. Gedrieën zijn zij de opdrachtgevers van het project, zij moeten in consensus besluiten nemen. In praktijk was er sprake van een verdeling van taken: de twee politieke bewindsvoerders gingen over het geld, en de hoofddirecteur van het Rijksmuseum had grote invloed bij museale besluiten. Van der Laan – staatsecretaris Cultuur en Media van 2003 tot en met 2006 - zegt hierover:
“Er is gewoon een portefeuilleverdeling in zo’n collegeachtige structuur. Of dat nou een Raad van Toezicht is of een College van Bestuur, de persoon die er het meeste verstand van heeft beheert de portefeuille, en heeft ook een zwaarwegende stem. Formeel is het een collectief besluit” (in: interview Medy van der Laan)
Onder het College van Principalen hangt een stuurgroep waarin de drie opdrachtgevers op één niveau lager vertegenwoordigd zijn. De ministeries worden vertegenwoordigd door een topambtenaar en staan onder voorzitterschap van een onafhankelijke voorzitter. Namens het Rijksmuseum neemt de zakelijk directeur zitting in de stuurgroep. De stuurgroep zit dichter op het project dan het College van Principalen en moet de directe controle uitoefenen. De stuurgroep moet op basis van consensus tot besluiten komen. Als dat niet lukt moet het College van Principalen ingeschakeld worden. In praktijk schuiven bij overleggen van de stuurgroep regelmatig de ondersteunende staf van de leden van de stuurgroep aan. Daardoor dijt het overleg soms uit tot wel
Figuur 3. Schematische weergave beheerorganisatie Het Nieuwe Rijksmuseum (o.b.v. Instellingsbesluit Het Nieuwe Rijksmuseum 2001)
21 dertig mensen. Betrokkenen geven aan dat elke partij zijn eigen agenda heeft, en dat het onduidelijk is wie de uiteindelijke beslissing mag nemen in de stuurgroep (Alberts 2007).
Onder de stuurgroep wordt een programmadirectie geplaatst die uitvoering geeft aan de plannen en besluiten van de stuurgroep. Bart van der Pot wordt benoemd tot programmadirecteur, hij is in dienst van de Rijksgebouwendienst en een ervaren projectmanager.
Ondertussen wordt het Spaanse architectenduo Cruz en Ortiz in april 2001 voorgedragen als hoofdarchitect. De stuurgroep van de beheerorganisatie heeft een architectencommissie benoemd onder voorzitterschap van Jo Coenen, destijds de Rijksbouwmeester. De architectencommissie kiest Cruz en Ortiz als winnaar van een wedstrijd tussen zeven architectenbureaus die meededen aan een Europese aanbesteding (Alberts 2007). Cruz en Ortiz worden verantwoordelijk voor het ontwerp van de nieuw- en verbouw.
Met het kiezen van de hoofdarchitect komt ook het “herstellen van een geboortefout” – aldus De Leeuw - weer in beeld: de entree van het Rijksmuseum is voor de huidige bezoekersaantallen niet toereikend. De onderdoorgang vormt dé ideale nieuwe ingang voor het Rijksmuseum. Maar in 1995 is de fietsroute die daar loopt na jaren van discussie vastgelegd in het bestemmingsplan. De vraag hoe het fietspad en een nieuwe entree met elkaar gecombineerd kunnen worden is onderdeel van de wedstrijd voor de architecten. Cruz en Ortiz hebben volgens de jury de beste oplossing: in het midden van de onderdoorgang – niveau 0 – is een trap voorzien, waarmee afgedaald kan worden naar een verlaagde foyer, niveau -1. Die foyer dient tevens om de twee atriums aan weerszijde van de onderdoorgang onderlangs te verbinden. In figuur 4 is dit oorspronkelijke ontwerp van Cruz en Ortiz weergegeven.
Voor het ontwerp zijn bijna honderd vergunningen nodig van het Amsterdamse stadsdeel Oud-Zuid. Aangezien het Rijksmuseum in dat stadsdeel ligt, is dat de overheidsinstantie die de vergunningsaanvragen in behandeling neemt en beslist over de inpassing in het bestemmingsplan. Het feit dat het een project van de rijksoverheid is doet daar niets aan af. Oud-wethouder ruimtelijke ordening in Amsterdam Duco Stadig zegt daarover: „Men heeft de procedurele risico’s volstrekt onderschat” (in: Alberts 2007). Bestuurlijke ontwikkelingen
Nadat het winnende ontwerp bekend is gemaakt, komt vanaf januari 2002 een veelheid aan overleggen tot stand tussen stadsdeel en beheerorganisatie. In een 'tweewekelijks structureel overleg', een 'breed overleg', een 'vergunningenoverleg' en een 'bestuurlijk overleg', wordt het project besproken, met de onderdoorgang als belangrijkste discussiepunt (Heerma van Voss en Rijghard 2005). Ook wordt in november 2003 door het stadsdeel een ‘Werkgroep Onderdoorgang’ opgericht die moet onderzoeken “of en hoe er binnen het ontwerp voor het Nieuwe Rijksmuseum van de architecten Cruz en Ortiz een goede mogelijkheid bestaat om doorgaande fietsers en voetgangers onder de doorgang te kunnen laten rijden en lopen” (Werkgroep Onderdoorgang 2004: 1). In de werkgroep zijn het
Figuur 4. Impressie van oorspronkelijk ontwerp onderdoorgang Het Nieuwe Rijksmuseum. http://www.archined.nl/nieuws/cruz-y-ortiz-architecten-nieuwe-rijksmuseum/
22 Rijksmuseum, de Fietsersbond, het Stadsdeel en een buurtvereniging vertegenwoordigd. De Fietsersbond voert samen met lokale comités zoals buurtverenigingen vanaf 2002 actie tegen het voorlopig ontwerp van Cruz en Ortiz (Comité Red de Ondergang 2004). Zij vrezen voor sluiting van de onderdoorgang voor fietsers, of voor een veel te smal fietspad. Hierdoor zou elkaar tegemoet komend fietsverkeer niet veilig langs elkaar kunnen fietsen. Bovendien zou vermenging met voetgangers optreden, waardoor nog meer verkeersonveilige situaties zouden ontstaan.
In december 2003 sluit het hoofdgebouw van Het Rijksmuseum zijn deuren voor publiek. Er is op dat moment geen definitief ontwerp, geen vergunning voor nieuw- en verbouw, en geen uitkomst van de Werkgroep Onderdoorgang. Volgens het Rijksmuseum heeft de sluiting toch zin, omdat er marge zit in de aanloop naar de nieuw- en verbouw van Het Nieuwe Rijksmuseum. Voorlichter Van der Avert zegt daar destijds over: “Als het hoofdgebouw in het najaar van 2003 dicht gaat, wordt er echt niet meteen begonnen met de verbouwing. Eerst moet het gebouw nog ontruimd worden.” (Jungmann: 2003). In de planning zit op dat moment inderdaad nog enige ruimte. Er moeten 1,1 miljoen voorwerpen worden verwijderd uit 210 zalen. Daar is tot en met mei 2004 de tijd voor genomen. Dan moet het gebouw leeg worden overgedragen aan de aannemers en de architecten van Cruz y Ortiz (Heerma van Voss 2003)
Verloop van het project: sluiting hoofdgebouw (2004-2006) Meer bestuurlijke ontwikkelingen
Na de sluiting van het hoofdgebouw begint in januari 2004 de verhuizing van de topstukken uit de collectie naar de Philipsvleugel. Dit bijgebouw op het terrein van het Rijksmuseum zal pas verbouwd worden nadat de renovatie van het hoofdgebouw afgerond is. Het publiek kan tot die tijd hier terecht.
Ook in januari 2004 komt de Werkgroep Onderdoorgang met zijn eindrapport. De leden van de werkgroep zijn het niet eens geworden over een voorkeursvariant (Werkgroep Onderdoorgang 2004: 4).
De fietsersbond en de buurtvereniging zien veel in een variant waarin de ingang aan de zijkant van de onderdoorgang gesitueerd wordt. Voetgangers gaan hierbij door de zijbeuken van de onderdoorgang en fietsers door de hoofdbeuk. In figuur 5 is deze variant weergegeven. Het Rijksmuseum noemt het voorstel van de buurtverenging en de Fietsersbond niet haalbaar. Het ontwerp zou daarvoor zeer drastisch moeten worden aangepast, of zelfs compleet opnieuw gemaakt moeten worden (Werkgroep Onderdoorgang 2004: 2).
Het Rijksmuseum en de vertegenwoordigers van het stadsdeel pleiten voor een variant waarbij de entree centraal in de onderdoorgang blijft (zie figuur 4), maar zodanig versmald wordt dat een strook voor doorgaand loopverkeer mogelijk wordt. De fietsersbond en de buurtvereniging vinden dat in deze variant veel te smalle – zelfs onveilige – fietsstroken ontstaan. Zij zien bovendien niet in wat nu precies het bezwaar is tegen het alternatief dat zij hebben aangedragen.
Figuur 5. Impressie van de voorkeursvariant onderdoorgang van de Fietsersbond http://onderdoorgang.wocvondelpark.nl/archief
23 De afvaardiging van de stadsdeelraad is het eens met de buurtvereniging en de Fietsersbond dat het oorspronkelijke ontwerp niet afdoende veilig is. Maar wat betreft de keuze voor alternatieven wordt de kant van het Rijksmuseum gekozen. In de stadsdeelraad als geheel blijkt echter géén meerderheid voor de plannen van het Rijksmuseum te zijn. In januari 2004, vrijwel meteen na het verschijnen van het rapport, neemt de stadsdeelraad een motie aan waarin wordt aangedrongen op een variant die geen enkele ruimte van de onderdoorgang inneemt. Een entree in het midden van de onderdoorgang wordt daarmee rigoureus afgewezen.
Toch blijft De Leeuw het ontwerp van Cruz en Ortiz verdedigen. In maart 2004 komt Het Rijksmuseum met een presentatie aan Stadsdeel Oud-Zuid waarin de visie op de onderdoorgang uiteengezet wordt. “We hadden de plicht om te vechten voor het mooiste”, aldus De Leeuw (In: Alberts 2007). De stadsdeelraad beweegt echter geen millimeter en laat blijken niet genoeg tegemoetkoming aan de motie van januari 2004 te zien. Het proces belandt daarmee in een impasse. Ambtenaren van het stadsdeel en de programmadirectie van Het Nieuwe Rijksmuseum komen er in de maanden die volgen niet uit. Van der Laan – destijds staatssecretaris Cultuur en Media – omschrijft het proces als volgt:
“Als er een probleem is probeert de projectorganisatie dat op te lossen. Die gaat in overleg met ambtenaren. Zij kwamen er niet doorheen, zij kwamen er niet uit. Zij hadden van ons [de principalen] de opdracht gekregen: ‘we willen een onderdoorgang conform het oorspronkelijk ontwerp’. Zij hadden dus geen ruimte of mandaat van ons gekregen om anders te onderhandelen. Vervolgens gaat de stuurgroep praten, maar die kwam er ook niet uit. Dan worden de Principalen ingeschakeld om overleg met de Stadsdeelwethouder te voeren, en dat heb ik dan vooral gedaan.” (in: interview Medy van der Laan)
Als er uiteindelijk wordt opgeschaald naar het niveau van stadsdeelwethouder en College van Principalen voert Van der Laan namens het College van Principalen de onderhandelingen met het stadsdeel. In juni 2004 wordt er een doorbraak bereikt.Het Stadsdeelbestuur maakt diezelfde maand bekend voornemens te zijn een Ruimtelijk Afwegingskader (RAK) op te stellen. Aan de hand van dit kader zullen de plannen voor de entree getoetst zullen worden. De afspraak tussen Principalen en stadsdeel is dat het ontwerp aangepast zal worden aan de eisen die in het RAK geformuleerd worden. In ruil daarvoor zal het stadsdeel alle benodigde vergunningen voor het project soepel en zo snel mogelijk behandelen.
Twaalf maanden later wordt het RAK officieel vastgesteld door het stadsdeel, het is dan juni 2005. Conform de motie van de stadsdeelraad maakt het RAK een entree centraal in de onderdoorgang praktisch onmogelijk: "het bouwplan mag het beoogde fietspad […] niet onmogelijk maken" (Dienst Ruimtelijke Ontwikkeling 2005: 55). Cruciaal hierbij is dat “het rijverkeer zich concentreert rond de lengteas van de middenbeuk” (Dienst Ruimtelijke Ontwikkeling 2005: 49). Er blijft daardoor geen ruimte meer over voor een entree op die plek. Het betekent dat een drastische aanpassing nodig is in het ontwerp van Cruz en Ortiz. Ook hier gaat bijna een jaar overheen.
Uiteindelijk is in maart 2006 het definitief ontwerp van het gehele project klaar. Dit betekent dat het stadsdeel de aanvraag van de benodigde vergunningen in behandeling neemt. Pas als de vergunningen verstrekt zijn, kan het werk aanbesteed worden en kan er begonnen worden met de bouw. De definitieve bouwvergunning wordt uiteindelijk in augustus 2007 afgegeven. Afgezien van het strippen van het hoofdgebouw, heeft het bouwproces dan zo’n 3 jaar stilgelegen.
Dat het proces ongeveer 3 jaar praktisch stil ligt had niet gehoeven volgens stedenbouwkundige Maurits de Hoog (Alberts 2007). Hij was in die periode door stadsdeel Oud-Zuid
24 ingeschakeld om te onderzoeken of het ontwerp veilig ingepast kon worden in de onderdoorgang. Hij verbaast zich erover dat De Leeuw niet alle partijen aan het begin van het proces heeft uitgenodigd om een gezamenlijke aanpak te vinden voor de plannen van het Rijksmuseum (Alberts 2007). De Leeuw zegt hierop dat dit in de beginfase een goed idee zou zijn geweest, maar tekent tegelijk aan dat de vergunningen niet zijn portefeuille waren (Alberts 2007). Uit het interview met Van der Laan komt naar voren dat De Leeuw vooral een inhoudelijke, museale rol had in het College van Principalen: “hoe inhoudelijker - hoe musealer - het besluit hoe meer impact Ronald [de Leeuw] had. Als Ronald zei: ‘ dit vind ik een goed plan’, wie waren wij [Staatssecretaris Cultuur en Media en minister van VROM] dan om daar moeilijk over te doen. Als het over geld ging, dan bepaalden wij echt wat met het geld gebeurde.” (in: interview Medy van der Laan)
Een nieuwe aansturingsstructuur
Eind 2005, een paar maanden nadat de deal met het stadsdeel gemaakt is, besluit Van der Laan samen met de minister van VROM dat ieder een eigen verantwoordelijkheid moet krijgen. Er moet daarom een verandering gemaakt worden in de manier waarop het project aangestuurd wordt. Daarvoor blijken twee redenen te zijn.
Ten eerste is volgens betrokkenen een verandering nodig omdat in het College van Principalen geconstateerd wordt dat er sprake is van een ongewenste vermenging van rollen. Van der Laan zegt hierover:
“Wat lastig was, is dat de opdrachtnemers- en opdrachtgeversrol door elkaar heen liep. Ik was eigenlijk de enige echte zuivere opdrachtgever in die zin dat ik geen uitvoerende taak had. Sybilla Dekker [destijds minister van VROM] had een opdrachtgeversrol in het College van Principalen maar ondertussen was zij ook opdrachtnemer vanuit haar rol voor de Rijksgebouwendienst. […] De directeur van het Rijksmuseum was ontvanger van het geld én opdrachtgever. Hij had bepaalde belangen rondom het geld. […] Soms, als er financiële problemen waren, wilde hij juist meer geld hebben. Maar dat geld moest wel van Sybilla en mij komen en van niemand anders.” (in: interview Medy van der Laan)
De vermenging van rollen wringt vrijwel elke keer als het budget of de planning ter sprake komt. Een voorbeeld hiervan doet zich voor wanneer Rijksmuseum directeur De Leeuw nieuwe inzichten krijgt over het gebouw. Naarmate het strippen van het hoofdgebouw vordert komen meer ornamenten dan verwacht tevoorschijn. Hoofddirecteur De Leeuw wil daarom ook meer ornamenten hersteld zien worden, maar de Rijksgebouwendienst is hier tegen omdat gevreesd wordt voor vertragingen en kostenoverschrijdingen (Alberts 2007). De Leeuw zegt hierover: “Ik heet een lastige man te zijn. Maar zonder visie gaat de portemonnee regeren, of de angst” (In: Alberts 2007).
De tweede reden voor een nieuwe aansturingsstructuur is de overgang naar de uitvoeringsfase van het project. Van der Laan omschrijft dit als volgt:
“Een andere reden om te veranderen is dat de fase veranderde. We kwamen langzamerhand uit de vergunningenfase en in de uitvoeringsfase.. Dus dan moet er over operationele dingen worden overlegd door deskundigen. Daar heb je als bewindspersoon geen toegevoegde waarde in. Maar als er problemen waren, financiële problemen of bestuurlijke problemen, dan escaleer je weer terug en dan neem je als staatssecretaris weer het besluit. Dan geef je er een klap op en dan moet iedereen weer door.” (in: interview Medy van der Laan)
