1
Thesis
Een vergelijkend onderzoek of decentralisatie van de Wmo
op het gebied van de verstandelijk gehandicaptenzorg leidt
tot meer maatwerk
Student: Jordy van Egmond Studentnummer: s1441612
Docent: Dr. G.E. Breeman
Dr. A. Timmermans
Vak: Thesis
Opleiding: Management van de Publieke Sector
2 Inhoudsopgave Voorwoord ... 4 Samenvatting ... 5 1 Inleiding en probleemstelling ... 6 1.1 Inleiding ... 6 1.2 Probleemstelling ... 9 1.3 Maatschappelijke relevantie ... 10 1.4 Wetenschappelijke relevantie ... 10
1.5 Focus van het onderzoek ... 11
1.6 Opzet van het onderzoek ... 11
2 Theoretisch kader ... 12
2.1 De betekenis van decentralisatie ... 12
2.2 De verschillende manieren van decentralisatie ... 13
2.2.1 Territoriale decentralisatie ... 13
2.2.2 Functionele decentralisatie ... 14
2.2.3 Politieke decentralisatie en / of administratieve decentralisatie ... 14
2.2.4 Competitieve decentralisatie of niet-competitieve decentralisatie ... 15
2.2.5 Interne decentralisatie en / of externe decentralisatie ... 15
2.2.6 Verticale decentralisatie of horizontale decentralisatie ... 15
2.3 Decentralisatie in dit onderzoek ... 15
2.4 Geschiedenis van decentralisatie in Nederland ... 16
2.5 Voor en tegen argumenten van de invoering van de Wmo ... 18
2.6 De invoering van de Wmo in 2007 ... 19
2.7 Maatwerk ... 20
2.8 Mechanismen met betrekking tot het leveren van lokaal maatwerk ... 21
2.8.1 De inspraakthese (actieve betrokkenheid) ... 21
2.8.2 Onzekerheidsthese (isomorfie) ... 23
2.9 Variatie in maatwerk ... 25
2.9.1 Beleidsvisie ... 25
2.9.2 Beleidsregels ... 25
2.9.3 Beleidsuitvoering ... 26
2.10 Conceptualisering begrippen & variabelen ... 26
3 Onderzoeksdesign ... 28
3.1 Onderzoeksopzet ... 28
3.2 Eenheid van observatie ... 28
3
3.3.1 Gegevens gemeente Katwijk ... 30
3.3.2 Gegevens gemeente Almere ... 30
3.4 Methode van verzameling ... 31
4 Analyse ... 33
4.1 Beschrijving van de casus Katwijk ... 33
4.1.1 Maatwerk ... 33
4.1.2 Betrokkenheid ... 38
4.1.3 Onzekerheid ... 39
4.1.4 Belangrijkste verschillen Wmo 2007 en 2014 ... 40
4.1.5 Verbeterpunten & toekomst ... 41
4.2 Beschrijving van de casus Almere ... 41
4.2.1 Maatwerk ... 41
4.2.2 Betrokkenheid ... 45
4.2.3 Onzekerheid ... 46
4.2.4 Belangrijkste verschillen Wmo 2007 en 2014 ... 47
4.2.5 Verbeterpunten & toekomst ... 47
4.3 Vergelijking tussen Katwijk en Almere van de geanalyseerde data ... 48
4.3.1 Maatwerk (beleidsvisie, beleidsregels en beleidsuitvoering) ... 48
4.3.2 Betrokkenheid ... 51
4.3.3 Onzekerheid ... 52
4.4.4 Opvallende punten ... 52
5 Conclusie ... 53
5.1 Beantwoording onderzoeksvragen & probleemstelling ... 53
5.1.1 Typen decentralisatie, en welke is van toepassing op het onderzoek? ... 53
5.1.2 Wat wordt er verstaan onder maatwerk? ... 53
5.1.3 Opvattingen in literatuur over maatwerk ... 54
5.1.4 Zijn er verschillen / overeenkomsten tussen de gemeenten op het gebied van maatwerk? ... 54
5.1.5 Oorzaken verschillen of overeenkomsten tussen gemeenten ... 56
5.1.6 De probleemstelling ... 56
5.2 Beperkingen van het onderzoek ... 57
5.3 Wetenschappelijk aanbevelingen ... 58
5.4 Praktische aanbevelingen ... 58
4
Voorwoord
Voor u ligt mijn thesis over de decentralisatie van de Wmo op het gebied van verstandelijk gehandicaptenzorg. Het betreft een thesis voor mijn studie Management van de Publieke sector welke geschreven is in de periode vanaf september 2015 tot en met januari 2016.
Tijdens het schrijven van de thesis zijn vele mensen tot hulp geweest. Hierbij wil ik een aantal personen bedanken. Als eerste mijn begeleider vanuit de universiteit, meneer Breeman. Door de samenwerking die ik als zeer prettig vond, heb ik veel geleerd in de periode dat ik deze thesis schreef. Daarnaast wil ik alle respondenten bedanken die meegewerkt hebben aan dit onderzoek. Zonder hen was dit niet gelukt.
Rijnsburg, 10 januari 2016 Jordy van Egmond
5
Samenvatting
De veranderingen in de zorg, en daarmee ook de Wet maatschappelijke ondersteuning zijn een belangrijk onderwerp geweest de laatste jaren. Zo is in januari 2015 de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 ingevoerd. Deze wet volgende de Wet maatschappelijke ondersteuning op die van kracht was tussen 2007 en 2014. Deze studie onderzoekt de periode tussen 2007 en 2014 en zoekt een antwoord op de vraag of de invoering van de Wmo geleid heeft tot meer maatwerk in deze periode. Het onderzoek richt zich op de verstandelijk gehandicaptenzorg.
Om te onderzoeken of er verschillen zijn tussen gemeenten met betrekking tot het realiseren van maatwerk zijn er twee gemeenten genomen die variëren van elkaar. Namelijk de gemeente Katwijk wat een dorp is, en de gemeente Almere, wat een stad is. Van daaruit komt de probleemstelling naar voren: Op welke wijze heeft de decentralisatie van de Wmo met betrekking tot de verstandelijk gehandicaptenzorg, al dan niet tot meer maatwerk geleid in het zorgbeleid van de gemeente Katwijk en Almere in de periode 2007 tot en met 2014?
Indicatoren om te kijken er daadwerkelijkheid maatwerk is gekomen door de Wmo zijn betrokkenheid en onzekerheid. Onzekerheid kan worden opgesplitst in inhoudelijke onzekerheid en financiële onzekerheid. Aan de hand van deze indicatoren wordt gekeken of er daadwerkelijk meer maatwerk wordt gerealiseerd. Maatwerk uit zich in beleidsvisie, beleidsregels en beleidsuitvoering.
Uit de theorieën zijn een aantal hypotheses naar voren gekomen. De eerste hypothese stelt dat hoe minder onzekerheid er wordt ervaren door de decentralisatie, hoe meer maatwerk er geleverd zal worden. de tweede hypothese stelt dat hoe meer actieve betrokkenheid er is, hoe meer maatwerk er geleverd zal worden.
Volgens het onderzoek heeft de Wmo van 2007 tot en met 2014 voor beide gemeenten nagenoeg geen maatwerk opgeleverd voor de cliënten. Door de onzekerheid op financieel en inhoudelijk gebied die binnen beide gemeenten ervaren wordt zijn de gemeenten niet tot maatwerk gekomen.
6
1 Inleiding en probleemstelling
1.1 Inleiding
Decentralisatie is één van de publieke sector hervormingen in Nederland. Bij decentralisatie worden bepaalde taken die eerst centraal uitgevoerd werden doorgegeven aan bijvoorbeeld gemeenten en provincies. Decentralisatie houdt in dat een gemeente zelf verantwoordelijk wordt voor de taken die het uitvoert (Van der Meer, Raadschelders & Toonen, 2015). Op 1 januari 2015 heeft een grote decentralisatie plaats gevonden in het sociaal domein. Veel taken zijn overgegaan naar de gemeenten door middel van drie wetten: de Jeugdwet, de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet. Deze decentralisatie dient als gevolg te hebben dat er meer samenhang (cohesie) ontstaat in het sociaal domein. Een gevolg daarvan moet zijn dat gemeenten effectiever en efficiënter maatwerk kunnen leveren aan de inwoners (Ministerie BZK, 2014: 5). Door te kijken wat de invoering van de Wmo in de periode van 2007 tot en met 2014 al voor gevolgen heeft gehad met betrekking tot maatwerk, kan van deze eerdere operatie geleerd worden met het oog de toekomst.
Vanuit de geschiedenis hebben veel decentralisatieoperaties plaatsgevonden, ook op het gebied van zorg. Zo was de invoering van de Welzijnswet in 1987 één van de eerste grote decentralisatieoperaties binnen het voornamelijk centraal gestuurde stelsel van de verzorgingsstaat op het gebied van zorg (Kwekkeboom, 1994). Vervolgens werd in 1994 de
Wet voorzieningen gehandicapten (WVG) ingevoerd waardoor gemeenten de verantwoordelijkheid kregen om personen met een beperking zelfstandig te laten functioneren (Van der Veer, Schalk & Gilsing, 2010:266). Vanaf 2004 kregen gemeenten ook financiële aanmoediging om personen die geen baan hadden, aan het werk te krijgen door de Wet werk
en Bijstand (WWB). Voor de decentralisatie van de zorg heeft in 2007 een nieuwe belangrijke
gebeurtenis plaatsgevonden. De invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) heeft ervoor gezorgd dat gemeenten nog meer verantwoordelijkheid en taken kregen op het gebied van sociale zorg en ondersteuning en verzorging van de kwetsbare groepen van de samenleving. Tegelijkertijd met deze toenemende verantwoordelijkheid kregen gemeenten ook een grotere vrijheid om zelf om te gaan met deze verantwoording. Daarmee onderscheidt de wet zich van eerdere decentralisatiewetten. Voorheen voerden gemeenten uit wat het rijk hen voorschreef. De beslissingen vielen op rijksniveau en de gemeenten waar eigenlijk alleen een loket voor de burger (Van der Veer et al. 2010: 266-267; Peters, 2006: 41-42). De huidige
7 ontwikkeling past in de ontwikkeling van decentralisatie die het openbaar bestuur in Nederland in de afgelopen decennia heeft doorgemaakt. Voornamelijk op het gebied van sociaal beleid hebben gemeenten rond 2008 veel meer eigen verantwoordelijkheid dan dertig jaar geleden (Van Houten, Tuynman & Gilsing, 2008: 7-8).
Één van de redenen van decentralisatie is de veronderstelling dat decentrale overheden beter in staat zijn om beleid af te stemmen, oftewel maatwerk te realiseren. Dit is ook bij de invoering van de Wmo in 2007 het geval. Met bepalingen over inspraak wil de wetgever actieve betrokkenheid onder belanghebbenden realiseren, vanuit de gedachte dat daaruit maatwerk tot stand komt (Van der Veer, Schalk & Gilsing, 2010: 265). De gemeente kent de eigen inwoners en daarmee de lokale behoeften en problemen, beter dan de landelijke overheid. Daardoor kunnen gemeenten beter beleid voeren en komen tot maatwerk (Fleurke et al. 1997: 20). Het doel van de invoering van de Wmo in 2007 was dat gemeenten erop aangesproken werden om het meedoen van de burger te stimuleren1. De wet diende ervoor te zorgen dat burgers zo lang mogelijk zichzelf kunnen redden en kunnen blijven participeren in de samenleving (Timmermans, Gilsing & De Klerk, 2010: 23-33). Mensen laten meedoen is een taak voor burgers, organisaties en gemeenten gezamenlijk. Door ondersteuning als gedeelde verantwoordelijkheid te formuleren betracht de wet ervoor te zorgen dat de actieve betrokkenheid van de burgers bij de samenleving vergroot wordt. (Engelen, Hemereijck & Trommel, 2006). De Wmo geeft gemeenten en burgers de ruimte om tot passende oplossingen te komen voor het te behalen resultaat. Echter, in de maatschappij is een discussie gaande waarin wordt gesteld dat de decentralisatie van de Wmo in 2007 tot grote verschillen tussen gemeenten heeft geleid, en dat men niet (altijd) tot maatwerk komt door middel van decentralisatie. Decentralisatie zou leiden tot verschillen in zorg aan burgers. Hoeveel, en op welke wijze mensen worden geholpen hangt niet af van het aantal hulpbehoevenden in een gemeente, maar van het beleid van de gemeente.2
De Wmo heeft betrekking op veel verschillende groepen. Het gaat om mensen met een lichamelijke, verstandelijke, zintuiglijke, psychische of psychosociale beperking. In dit onderzoek wordt gefocust op de zorg voor verstandelijk gehandicapten. De valt ook onder de Wmo. Vanwege pragmatische overwegingen is gekozen om de verstandelijk
1 Kamerstuk I, 2003-2004, 29538, nr.1, p.5.
2 http://www.zorgwelzijn.nl/Wmo/Nieuws/2014/11/Decentralisatie-leidt-tot-verschillen-in-zorg-aan-burgers-1649843W/ (bezocht op 27 mei
8 gehandicaptenzorg te onderzoeken. Het gaat hierbij om verstandelijk gehandicapten die hulp nodig hebben, maar niet de gehele dag. Dit had echter voor hetzelfde geld jeugdzorg kunnen zijn. In de gehandicaptenzorg wordt evenzeer getracht tot maatwerk te komen door de invoering van de Wmo. Zo is de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN) voorstander van een Wmo waarin mensen die een beperking hebben zo goed mogelijk ondersteund worden waardoor deze mensen nog een actieve bijdrage kunnen leveren aan de samenleving. Dit dient op maat gesteund te worden vanuit de expertise van aanbieders in de gehandicaptenzorg, waar maatwerk het sleutelwoord is. De VGN is een brancheorganisatie die staat voor de belangen van aanbieders in de gehandicaptenzorg. Er zijn totaal 165 instellingen bij aangesloten welke zorg en ondersteuning bieden aan mensen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking (van der Meulen, 2014). Mensen die een handicap hebben worden vaak geboren met deze beperking. Deze beperking ondervinden deze mensen op allerlei gebieden: woonomstandigheden, welzijn, werk, school en sociale contacten zijn hier voorbeelden van. Een gemeentelijk ondersteuningsarrangement zou het meest effectief zijn om de mensen met een beperking goed te kunnen laten functioneren. Echter, zo'n soort arrangement vraagt om maatwerk aangezien de competenties en vaardigheden van de mensen met een beperking per geval verschillen. Hoe gespecialiseerder de zorg is, hoe eerder een maatwerkvoorziening van toepassing is (van der Meulen, 2014). De VGN vindt dat de kwaliteit die ervaren wordt, de grondslag moet zijn bij de uitwerking van de eisen op het gebied van kwaliteit binnen de Wmo. Zo vindt men dat maatwerkvoorzieningen middels een ondersteuningsplan gewaarborgd dienen te worden (van der Meulen, 2014).
Ook in de gemeente Katwijk en Almere is er door de decentralisatie van de zorg veel veranderd. Deze gemeenten verschillen veel van elkaar, dat is de reden dat de gemeenten voor dit vergelijkende onderzoek zijn gekozen. In de onderzoeksverantwoording is te lezen op wat voor gebieden deze gemeenten verschillen. De gemeente Katwijk helpt burgers met het regelen van de zorg door middel van het leggen van contacten met instellingen. De verantwoording ligt bij de burger zelf om in zijn ondersteuningsbehoefte te voorzien. De gemeente treedt alleen nog op als "vangnet" voor burgers die de ondersteuning die nodig is niet zelf meer kunnen organiseren of betalen. Daarnaast beantwoorden consulenten vragen over de zorg aan het zorgloketten en proberen zo problemen op te lossen. Als dat niet lukt kan hulp gezocht worden bij bijvoorbeeld familie, buren, vrienden, kennissen, mantelzorgers of
9 vrijwilligers3. Daarnaast is het begrip meedoen belangrijk binnen de gemeente Katwijk. Ook
binnen de gemeente Almere is meedoen een belangrijk begrip. De focus ligt op wat cliënten wel kunnen. Daarnaast wordt getracht cliënten zo lang mogelijk zelfvoorzienend te laten zijn. Door bezuinigingen krijgt de gemeente namelijk minder geld. Daardoor zijn er voor de gemeente andere prioriteiten en belangen. Belangrijk bij de bezuinigingen blijven de begrippen maatwerk, eigen kracht en een goed vangnet (Visie en verordening Wmo Almere, 2012). Maar de vraag is of dit alles geholpen heeft om tot maatwerk te komen.
1.2 Probleemstelling
De vraag is of decentralisatie wel leidt tot meer maatwerk? In dit onderzoek wordt onderzocht wat de invloed is van de decentralisatie van de Wmo op de mogelijkheid om maatwerk te leveren, vanaf de invoering van de Wmo in 2007 op het gebied van de verstandelijk gehandicaptenzorg. Deze thesis zal dat proberen te onderzoeken door middel van een vergelijkende studie tussen twee gemeenten. De hoofdvraag luidt daarom:
Op welke wijze heeft de decentralisatie van de Wmo met betrekking tot de verstandelijk gehandicaptenzorg, al dan niet tot meer maatwerk geleid in het zorgbeleid van de gemeente Katwijk en Almere in de periode 2007 tot en met 2014?
Deelvragen:
Wat voor typen decentralisatie zijn welke is van toepassing bij dit onderzoek? Wat wordt er verstaan onder maatwerk?
Welke opvattingen en theorieën zijn er in de literatuur te vinden over het (al dan niet) tot stand komen van maatwerk door middel van decentralisatie?
Zijn er verschillen bij het (al dan niet) tot stand komen van maatwerk tussen verschillende gemeenten?
Welke oorzaken zijn er die de verschillen of overeenkomsten tussen de gemeenten kunnen verklaren?
10 1.3 Maatschappelijke relevantie
In januari 2015 is de Wmo nogmaals veranderd. De wet bevat een nieuwe regeling op het gebied waar gesteld wordt dat de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de zorg en ondersteuning van de lokale bevolking. Met het wetsvoorstel worden de gemeenten helemaal verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Het is weer een stap verder in het proces om mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te laten blijven. De gemeenten dienen te voorzien in behoefte van de bevolking.4 De periode voor 2015 kan een bijdrage leveren aan het leerproces van de decentralisatie van de zorg. Vandaar dat de periode 2007 tot en met 2014 onderzocht wordt. In Nederland is er continue discussie over de zorg. Zo wordt gesteld dat het streven naar maatwerk niet het gewenste effect heeft aangezien de decentralisatie van de zorg zou leiden tot verschillen in zorg aan burger. Dit onderzoek levert een bijdrage aan de maatschappelijke relevantie door te onderzoeken of de condities die zich voordoen bij het decentraliseren van invloed zijn op het leveren van maatwerk in het zorgbeleid nadat gemeenten in 2007 nog meer verantwoordelijkheid hebben gekregen op het gebied van zorg door de invoering van de Wmo.
1.4 Wetenschappelijke relevantie
Er is al onderzoek gedaan naar de gevolgen van decentralisatie voor maatwerk door Van der Veer (Van der Veer et al., 2011). Dit onderzoek dient bij te dragen aan de bestaande literatuur door de literatuur te testen, en inzichten en verklaringen te geven voor ervaringen van het beleid van maatschappelijke ondersteuning met betrekking tot maatwerk. Daarnaast is het relevant om te testen of decentralisatie leidt tot maatwerk, aangezien vanuit onderzoeken verschillende uitkomsten benoemd worden waarin decentralisatie wel (De Groot, 2005; Gilsing, 2007), of juist niet (Korthals Altes, 2002; Moulijn, 2003), tot maatwerk leidt. Een ander punt waarom het onderzoek een wetenschappelijke bijdrage kan leveren is dat er een hoop onduidelijkheid is op wat voor condities zich voordoen bij decentralisatie. Daardoor is van een eenduidige visie op wat gemeente aankunnen, en aan gemeenten kan worden overgelaten geen sprake. Ieder departement lijkt hierbij van een ander besturingsmodel uit te gaan (Schilder & Roest, 2007). Dit onderzoek dient een bijdrage te leveren door te kijken of een bepaalde condities bij het decentraliseren van invloed zijn op het leveren van maatwerk.
11 Ten slotte is er op het specifieke gebied van het leveren van maatwerk door de decentralisatie van de zorg op het gebied van verstandelijk gehandicaptenzorg geen onderzoek te vinden.
1.5 Focus van het onderzoek
Doordat er maar beperkte tijd en middelen beschikbaar zijn voor dit onderzoek zijn er keuzes gemaakt die mogelijk effect hebben op de resultaten. In het onderzoek wordt gefocust op de decentralisatie van de zorg, betreffende de verstandelijk gehandicaptenzorg. Er is een keuze gemaakt om het onderzoek te verrichten bij de gemeente Katwijk en een gemeente die varieert met de gemeente Katwijk, namelijk Almere. In het hoofdstuk onderzoeksdesign wordt dit verder uitgewerkt. Het onderzoek vindt op deductieve wijze plaats. En vindt plaats door middel van een documentenanalyse en diepte interviews. Het onderzoek zal zowel toetsend als exploratief van aard zijn. Door middel van interviews wordt getracht bestaande mechanismen te toetsen, maar daarnaast wordt er ook op zoek gegaan naar nieuwe mechanismen door middel van de interviews.
1.6 Opzet van het onderzoek
In hoofdstuk twee wordt het theoretisch kader behandeld met daarin de begrippen decentralisatie en maatwerk. Ten eerste wordt ingegaan op de betekenis en vervolgens wordt in paragraaf 2.2 ingegaan op de manieren van decentralisatie. Aan het eind van deze paragraaf wordt aangegeven welke manier van decentralisatie van toepassing is bij dit onderzoek met betrekking tot de Wmo vanaf 2007. Vervolgens wordt de geschiedenis van decentralisatie van de Wmo in Nederland behandeld, en de voor en- nadelen van decentralisatie. In deze paragrafen wordt uitgelegd waarop de Wmo verschilt met eerdere decentralisatieoperaties. Daarna wordt de invoering van de Wmo in 2007 behandeld, gevolgd door het begrip maatwerk en de mechanismen om tot maatwerk te komen. Daarna wordt de variatie in maatwerk behandeld om ten slotte de begrippen en variabelen nog een kort te bespreken. In hoofdstuk drie wordt het onderzoeksdesign behandeld. Daarin wordt aangegeven wat de opzet van het onderzoek is en wat voor studie er gedaan wordt in het onderzoek. Vervolgens wordt de eenheid van observatie behandeld, en daaropvolgend de gegevens van de vergelijkende gemeenten, Katwijk en Almere, gevolgd door de methode van verzameling. In hoofdstuk vier zullen de bevindingen uit de documentenanalyse en interviews worden geanalyseerd om daar in hoofdstuk vijf conclusies aan te verbinden.
12
2 Theoretisch kader
In het theoretisch kader worden in paragraaf 2.1 en 2.2 de betekenis en manieren van decentralisatie behandeld. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 de decentralisatie binnen dit onderzoek behandeld, daarna volgt de geschiedenis van de decentralisatie in Nederland, waaronder de Wmo. In paragraaf 2.5 worden de voor en tegen argumenten van de invoering van de Wmo behandeld, om daarna in te gaan op de invoering van de Wmo in 2007 in paragraaf 2.6. Vervolgens wordt in paragraaf 2.7 ingegaan op het begrip maatwerk. In paragraaf 2.8 worden mechanismen behandeld die al dan niet leiden tot het leveren van maatwerk om in paragraaf 2.9 de variatie in maatwerk uit te leggen. Ten slotte worden in paragraaf 2.10 de begrippen en variabelen kort besproken.
2.1 De betekenis van decentralisatie
Het is onmogelijk om het gebruik van het woord decentralisatie te standaardiseren door het zoeken naar betekenissen die universeel geaccepteerd zullen worden. De Engelse taal heeft het woord overgenomen van het Latijn. Het is een woord dat zich niet beperkt tot publieke zaken en tot formele organisaties bij de overheid of in het bedrijfsleven. Het dient geaccepteerd te worden als een woord met ontelbare toepassingen. Door elk van hen loopt echter een gemeenschappelijk idee, dat betekent "weg van het centrum" (Macmahon, 1961: 15).
Fleurke (Fleurke, 1997) omschrijft decentralisatie als volgt: "de overdracht van een bestuurstaak aan een relatief zelfstandige publiekrechtelijke instantie van algemeen bestuur". Fleurke noemt vier dimensies die verschillende vormen van decentralisatie onderscheiden. Dit betreft het bestuursniveau, de reikwijdte van de overgedragen taak, de mate van centrale programmering, en de aard en omvang van het beleidsinstrumentarium.
De eerste dimensie is het bestuursniveau. Het bestuursniveau houdt het niveau waaraan de taken overgedragen werden. Dit kan op provinciaal, regionaal, of gemeentelijk niveau zijn;
De tweede dimensie is de reikwijdte van de overgedragen taak. Bijvoorbeeld waarbij de verantwoordelijkheid van een gehele tak van de gezondheidszorg overgedragen wordt naar een ander bestuursorgaan;
Vervolgens is de derde dimensie de mate van centrale programmering. Bij bepaalde decentrale operaties heeft de overheid na de overdracht geen rol meer. In andere
13 situaties blijft de overheid wel aanzienlijk aanwezig door op te treden als regelgever, toezichthouder of bekostiger.
Als laatste dimensie wordt de aard en omvang van het beleidsinstrumentarium genoemd. Dit gaat over de instrumenten die bijvoorbeeld gemeenten onder discretie krijgen (Fleurke, 1997: 10-12). Men veronderstelt dat er een verband is tussen de aard en de omvang van de zeggenschap en bepaalde (gewenste en ongewenste) effecten.
2.2 De verschillende manieren van decentralisatie
Er dient opgemerkt te worden dat er meerde manieren zijn van decentraliseren. Van der Meer (Van der Meer, 2011) onderscheidt twee grote manieren van decentraliseren, namelijk territoriale decentralisatie en functionele decentralisatie.
2.2.1 Territoriale decentralisatie
Decentralisatie kan een territoriale aangelegenheid zijn. Gezag verkaveld van grote territoriale eenheden naar kleinere eenheden. Territoriale decentralisatie heeft als doelen om kosten te sparen door middel van efficiëntie en effectiviteit en de betrokkenheid van burgers te vergroten bij de beleidsuitvoering (Van der Meer, 2011: 12). Territoriale decentralisatie is de verdeling van staatsmacht en taken, bevoegdheden en middelen. Staatsmacht is een politiek perspectief en taken, bevoegdheden en middelen zijn een staatsrechtelijk perspectief binnen het openbaar bestuur. Territoriale decentralisatie verschilt van deconcentratie. Bij deconcentratie is de minister eindverantwoordelijk, maar bij territoriale decentralisatie is de minister niet de eindverantwoordelijke. Territoriale decentralisatie houdt in dat een gemeente zelf verantwoordelijk is voor de taken die het uitvoert (Van der Meer, Raadschelders & Toonen, 2015). Bij territoriale decentralisatie is er sprake van een overheidsinstelling (zoals een gemeente) die een onafhankelijke plaats beslaat ten aanzien van de centrale overheid. Dat betekent dat de relatie tussen een decentrale overheid en het rijk niet hiërarchisch is ingesteld, de gemeenten hebben een eigen bestaansrecht. Daarnaast is territoriale decentralisatie een proces waarbij decentrale overheden zelfstandiger dienen te worden, en deze rol wordt versterkt ten aanzien van de centrale overheid. Gemeente krijgen meer beleidsvrijheid op financieel, juridisch en bestuurlijk vlak (Boogers, Schaap, van den Munckhof & Karsten, 2008:12).
14
2.2.2 Functionele decentralisatie
Functionele decentralisatie is de juridische en organisatorische verzelfstandiging van de uitvoering. In Nederland laat de overheid taken uitvoeren door organisaties die niet binnen de overheid vallen. Voorbeelden daarvan zijn scholen, ziekenhuizen, musea en woningcorporaties. Deze hoeven niet in handen van de overheid te zijn, maar voorzien wel in opleiding, gezondheidszorg, cultureel erfgoed en huisvesting. De overheid kan van zulk soort organisaties op verschillende manieren gebruik maken (Van Thiel, 2004:7).
Een optie voor de overheid is dat de overheid besluit om onderdelen van het eigen apparaat te verzelfstandigen. Dat houdt in dat een directie, afdeling, dienst of bedrijf wordt losgekoppeld en op afstand wordt gezet. Een organisatie krijgt dan vrijheden om als zelfstandige eenheid te functioneren. In Nederland worden twee manieren van verzelfstandiging onderscheiden, namelijk interne en externe verzelfstandiging (Commissie Sint, 1994). De interne verzelfstandiging houdt in dat er agentschappen worden opgericht zoals het meteorologische instituut KNMI. Hier kennen agentschappen enkele beheersmatige vrijheden, ze staan echter nog steeds onder ministeriële verantwoordelijkheid. Externe verzelfstandiging houdt het oprichten van zelfstandige bestuursorganen (zbo's) in. Dit geeft ook beheersmatige vrijheden maar gaat nog een stap verder. Voor zbo's is er een geringe minsteriele verantwoordelijkheid. Een voorbeeld hiervan is het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers (COA). De Nederlandse overheid maakt al eeuwenlang gebruik van organisaties buiten het eigen apparaat, maar het aantal en de variatie hiervan is de laatste jaren flink omhoog gegaan. Het aantal zbo's is twee keer zo veel geworden. De organisaties hebben een afstand met betrekking tot de overheid en kunnen niet meer met hiërarchische mechanismen worden aangestuurd (Van Thiel, 2004:8).
Naast deze twee veel voorkomende vormen van decentralisatie omschrijft Ferlie (Ferlie, Lynn, Poillet, 2005) nog eens vijf vormen van decentralisatie die kort behandeld zullen worden.
2.2.3 Politieke decentralisatie en / of administratieve decentralisatie
Wanneer het gezag verspreid wordt van centraal politiek niveau naar andere gekozen politici is er sprake van politieke decentralisatie of administratieve decentralisatie. De twee vormen zijn op geen enkele wijze onderling exclusief. Men kan politiek en administratief tegelijk decentraliseren - maar ze zijn verschillend van elkaar, niet in het minst in hun implicaties voor
15 de publieke verantwoording, en voor de algemene samenhang van nationale beleidsvorming (Ferlie, Lynn, Poillett, 2005:374) .
2.2.4 Competitieve decentralisatie of niet-competitieve decentralisatie
Wanneer gezag afgekaveld wordt, op wat voor manieren zou dat dan moeten gaan? Dient dat te gaan op basis van toewijzing, of op basis van competitie. Competitieve markten zijn, beroemde, gedecentraliseerde manieren van het coördineren van het maken van beslissingen en over de laatste twintig tot dertig jaar is de vraag toegenomen naar het gebruik van marktmechanismen bij de uitvoering van publieke taken (Ferlie et al., 2005:375).
2.2.5 Interne decentralisatie en / of externe decentralisatie
Gezag kan verkavelen bij een bestaande organisatie, of overgedragen worden naar (mogelijk nieuwe) organisaties. Devolutie wordt soms gebruikt voor externe decentralisatie. Devolutie houdt het volgende in: decentralisatie van de macht aan instanties die juridisch gescheiden van de staat zijn en vaak een contractuele relatie met het rapporterende ministerie hebben (Ferlie et al., 2005:375).
2.2.6 Verticale decentralisatie of horizontale decentralisatie
Er wordt vaak verondersteld dat decentralisatie primair een verticaal fenomeen is. Het "centrum" is "hoger" op de verticale schaal dan de actoren naar wie het pakket van gezag is gedistribueerd. Horizontale decentralisatie refereert naar de mate waarin mensen die geen manager zijn beslissingsprocessen controleren (Ferlie et al., 2005:375).
2.3 Decentralisatie in dit onderzoek
Nu de betekenis van decentralisatie is omschreven en daarnaast de verschillende manieren van decentralisatie zijn omschreven kan worden gesteld dat er in dit onderzoek sprake is van territoriale decentralisatie. Een reden voor decentralisatie is dat decentralisatie het vermogen van een organisatie verbetert om rekening te houden met de lokale omgeving. Services kunnen beter worden "afgestemd" op de lokale omstandigheden. Daarnaast is de aanname dat het beleid goedkoper kan worden uitgevoerd. Dit is namelijk van toepassing op het onderzoek wanneer er gekeken wordt naar de decentralisatie van de zorg. Zoals in de inleiding wordt
16 aangegeven is het doel van de decentralisatie van de Wmo in 2007, en daarmee de verstandelijk gehandicaptenzorg, om meer lokaal beleid te kunnen voeren, en daarmee maatwerk te realiseren. Dit dient gedaan te worden door de betrokkenheid van burgers te vergroten. Vandaar dat het duidelijk is dat het territoriale decentralisatie betreft voor dit onderzoek.
2.4 Geschiedenis van decentralisatie in Nederland
De introductie van de Wmo is een onderdeel van het proces van decentralisatie, wat een populaire hervorming is in veel landen, waaronder Nederland. Eerder in het onderzoek is al getracht een betekenis aan decentralisatie te geven. Op dit punt wordt verder op de betekenis ingegaan. Decentralisatie is de overdracht van bevoegd- en verantwoordelijkheden van de centrale overheid naar lokale niveaus. Decentralisatie heeft steeds meer aandacht op zich gevestigd als een middel om de openbare dienst te verbeteren (Kimr 2008). De autonomie van de lokale overheid hangt af van de mogelijkheid die men heeft om het budget te verhogen en uit te geven, onafhankelijk van een centrale overheid. Er wordt toezicht gehouden door het rijk. Deze toezicht wordt gehouden op de "wettelijk vastgelegd medebewindstaken". Er wordt enkel ingegrepen. Voorbeelden hiervan zijn acties die in strijd zijn met het algemeen recht of belang. 5Mogelijkheden om als burger te participeren in het formuleren van beleid hangen samen met de vrijheid van het uitgeven, en het verhogen van het budget van een lokale overheid (Putters, Grit, Janssen, Schmidt & Meurs, 2010: 32).
Het dient erkend te worden dat decentralisatie in het geval van de Wmo meer is dan alleen de overdracht van taken van het centrum naar lokale autoriteiten. Lokale autoriteiten worden sinds de negentiende eeuw belast met een toenemend aantal taken, waaronder de levering van publieke goederen en diensten, onderwijs, cultuur beleid, industriebeleid en sociale zekerheid, en volksgezondheid (Veldheer, 1994). Deze uitbreiding van de lokale overheid ging soms samen met processen van centralisatie, met name vanaf de jaren 1950 en later. De relatie tussen de lokale en centrale autoriteiten werd in Nederland vaak als "gouden koorden" beschreven. Zo zijn in Nederland inkomsten van staatfondsen nog steeds de belangrijkste bron van inkomsten van een gemeente. De financiële bijdrages van de staat waren specifiek; uitgeven was alleen geoorloofd om doelen gedefinieerd door de staat te behalen. Meer regels en beleidsrichtingen uit "Den Haag" compenseerde de toename van gemeente fondsen. In die
17 periode werden gemeenten als een orgaan / tussenkomst van den Haag, of, in het beste geval een co-maker van het beleid gezien (Veldheer 1994).
Sinds de jaren 80 hebben gemeenten geleidelijk steeds meer ruimte verkregen voor een eigen ontwikkeling betreft het beleid en het uitgeven van geld. Naast de overdracht van taken, was de nieuwe beleidsfilosofie dat de gouden koorden los gemaakt dienden te worden. Echter, de centrale overheid was onzeker of de kleinere gemeenschappen wel voldoende uitgerust waren om de nieuwe verantwoordelijkheden aan te kunnen. Aangezien grotere gemeenten werden verondersteld om op professionelere wijze te werk te gaan, begonnen overheden met een nieuwe fase van een divisie van gemeenten. Een goed functionerende gemeente diende minimaal 5000 inwoners te hebben in de jaren 80. In de jaren 90 diende een goed functioneerde gemeente 25.000 inwoners te hebben. Dit proces vertraagde echter in 2002 door de opmars van Pim Fortuyn, die felle kritiek had op de herindeling van gemeenten. Vandaag de dag worden gemeenten niet alleen geëvalueerd in termen van administratieve kracht, maar ook in termen van sociale en collectieve waarden (Putters et al., 2010: 32-33).
De Wmo is niet alleen een voorbeeld van de overdracht van taken van het centrum naar lokale autoriteiten, aangezien het ook meer verantwoordelijkheden wil bewerkstelligen op het gebied van beleidsvorming van gemeenten. Dit betekent echter niet dat het tot een totale decentralisatie leidt, waar de centrale overheid geen enkele rol meer speelt. Decentralisatie houdt in dat de centrale overheid bepaalt wat de lokale overheid kan en moet doen. De rijksoverheid grijpt alleen in wanneer de lokale overheid niet in staat is om taken uit te voeren voor een bepaald beleidsterrein. Lokale overheden kunnen beleidsvrijheden hebben bij dit systeem van decentralisatie, maar deze vrijheid kan worden verwijderd door de centrale overheid wanneer deze dat wil (Gallagher et al 2004: 176). Het Nederlandse geval van decentralisatie dient beschouwd te worden als het leidende principe en dient behandeld te worden in relatieve en niet in absolute termen (Putters et al., 2010: 33).
In het decentralisatiebeleid krijgen de gemeenten een regisserende rol toebedeeld. Dat houdt in dat overheden, waaronder gemeenten, maar ook non-profit samenwerken en op elkaar afgestemd worden. De gemeente krijgt een centrale rol. Het is een voorwaardenscheppende staat op gemeentelijk niveau. Er wordt getracht om meerdere partijen samen te brengen, zowel publiek als privaat. Daarbij is de gemeente de regisseur. Dit is goedkoper voor het rijk doordat het rijk kan bezuinigen. Gemeenten voeren zelf relatief weinig taken meer uit, maar
18 werken vooral samen met andere actoren, het zogeheten multi-level governance. Een nadeel hiervan kan zijn dat, wanneer er iets fout loopt de gemeente de schuld krijgt. Een ander gevaar kan zijn dat mogelijkheden van interveniëren wanneer het fout gaat er niet altijd zijn. De gemeente moet wel kennis hebben op gebieden als het fout gaat, maar heeft dat niet altijd. Ten slotte is nadeel van decentralisatie de onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling. Om dit tegen te gaan dienen er duidelijke regels te worden opgesteld en aangescherpt (Van der Meer, Raadschelders & Toonen, 2015).
2.5 Voor en tegen argumenten van de invoering van de Wmo
Er zijn argumenten voor, en argumenten tegen decentralisatie, zo ook bij de Wmo casus. Ten eerste worden twee belangrijke argumenten voor decentralisatie behandeld, namelijk meer effectiviteit en meer burgerparticipatie. Het eerste argument is dat lokale levering van openbare diensten beter aangepast worden aan de behoeften en wensen van burgers, aangezien deze diensten worden afgeleverd aan eindgebruikers op lokaal niveau. Zo wordt er maatwerk bewerkstelligd. Wanneer er een meer centrale aanpak is, zou dit leiden tot standaard producten en diensten, maar bij lokale oplossingen wordt er verondersteld dat er meer flexibiliteit en specialisatie van diensten te bieden zijn. Elke gemeente kan zijn eigen beleid maken, gebaseerd op de behoeften en wensen van de inwoners, waardoor het beleid meer op maat is van de inwoners (Kimr 2008). Daarnaast is een argument dat decentralisatie de legitimiteit verhoogt van het politieke systeem. Lokale overheden zouden meer mogelijkheden bieden om de gewone burger te betrekken bij de dagelijkse activiteiten van dagelijkse activiteiten van de staat. Lokale overheden zijn meer toegankelijk, aangezien ze dichter bij de burger staan (Newton and Deth 2005).
Twee belangrijke argumenten tegen decentralisatie kunnen ook worden genoemd. Ten eerste roept decentralisatie vragen op over rechtvaardigheid en billijkheid. Decentralisatie kan leiden tot verschillende behandelingen van individuen die gelijk van aard zijn in hetzelfde land (Kimr, 2008). De hoeveelheid diensten is dan afhankelijk van het leefgebied van mensen. Rijkere gemeenten kunnen bijvoorbeeld een hoger niveau van openbare diensten verstrekken dan armere gemeenten. Dit gevaar is deels teniet gedaan door de budgettering van de Wmo, gebaseerd zijn op bevolkingskenmerken, die min of meer een gevolg van de behoefte van de burger zijn. Niettemin kunnen deze ernstig verschillen in de omstandigheden waarin een gemeente moet werken, zoals de rol en de omvang van de gemeente. Ten tweede kan
19 decentralisatie zonder het overdragen van budgettaire verantwoordelijkheden de middelen van een gemeente verlagen, vooral wanneer overbelaste rijksoverheid taken delegeert zonder te zorgen voor adequate institutionele en financiële voorzieningen (Gallagher, Laver & Mair 2006). Delegeren van publieke taken naar lagere overheden kan ook de efficiëntie verslechteren wanneer het een resultaten duplicatie, verspilde concurrentie en hoge kosten van kapitaal zijn (Newton and Deth 2005).
2.6 De invoering van de Wmo in 2007
De Wmo is in 2007 ingevoerd en geeft gemeenten meer verantwoordelijkheden op het gebied van sociaal beleid. De Wmo zorgt voor vernieuwing in de zorg, en verdeelt de zorg anders in. De Wmo bedraagt de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG), de welzijnswet en delen van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Gemeenten worden daardoor verantwoordelijk voor de lichtere, niet medische zorg. Een voorbeeld hiervan zijn individuele voorzieningen voor gehandicapten. Daarnaast geeft het gemeenten een grotere vrijheid, zodat gemeenten zelf in kunnen vullen hoe ze omgaan met deze verantwoordelijkheden. Gemeenten worden aangesproken om burgers te stimuleren om mee te doen. Om dit te bereiken is er verschillende wet- en regelgeving ondergebracht in de Wmo. De invoering van de Wmo dient, naast de hergroepering van de wetgeving, een sociale en bestuurlijke vernieuwing tot stand te brengen (Timmermans, Gelsing en de Klerk, 2010: 23-33). De wet dient ervoor te zorgen dat burgers zich zo lang mogelijk zelf kunnen redden. Dit wordt omgeschreven als zelfredzaamheid. Burgers dienen zo lang mogelijk te kunnen participeren in de samenleving. Deze doelstelling dient bereikt te worden door burgers, organisaties en gemeenten. De wetgever meent dat hulp van naasten en vrijwilligers- organisaties uitkomsten kan bieden wanneer iemand beperking vindt in zijn of haar zelfredzaamheid. Wanneer informele hulp niet genoeg is dient de gemeente zich in te spannen om zelfredzaamheid te compenseren. Doordat ondersteuning geformuleerd wordt als een verantwoordelijkheid die samen uitgevoerd dient te worden, is het doel van de wet om betrokkenheid onder de burgers te vergroten, met als doel dat de sociale samenhang toeneemt. De invoering van de Wmo kan daarom worden omschreven als een ontwikkeling naar een participerende verzorgingsstaat (Engelen, Hemereijck en Trommel, 2006).
De Wmo is een Kaderwet, waarin een raamwerk wordt geschetst waarbinnen een gemeente lokaal beleid op een eigen manier inricht op het gebied van maatschappelijke ondersteuning.
20 Er zijn een aantal vereisten, zoals het vastleggen van het Wmo-beleid in één of meerdere plannen. Het toezicht hierop vindt horizontaal plaats. Dat houdt in dat toezicht gehouden wordt door de lokale samenleving. Doordat verticale verantwoordingslijnen ontbreken hebben gemeenten veel vrijheid bij het vormgeven van maatschappelijke ondersteuning. De wet heeft daar weinig regels voor. De regels die er zijn hebben voornamelijk betrekking op de levering van individuele voorzieningen. Daarmee onderscheidt de wet zich van andere wetten, aangezien er bij deze wet veel meer vrijheid is voor gemeenten. Dit heet ook wel devolutie van overheidstaken, waar een gemeenten te maken krijgt met een verantwoordelijkheidsverschuiving (Hague en Harrop, 2007: 292).
2.7 Maatwerk
Één van de effecten die genoemd wordt van decentralisatie is maatwerk. Wanneer de zeggenschap van de lagere overheden zoals gemeenten groter wordt zou dit moeten leiden tot een betere afstemming van de beleidsvoering van de gemeenten zelf, aangezien de afstand tussen burger en overheid afneemt (Fleurke, 1997:13).
Maatwerk kan beschreven worden als "het afstemmen van beleid, de beslissingen of het feitelijk handelen van het openbaar bestuur op de eigen aard van het voorliggende geval of probleem" (Fleurke, 1997:20). Vandaar dat maatwerk variatie vraagt in het handelen van het bestuur. Er kan niet ten alle tijden worden gesproken van maatwerk. Alleen wanneer er rekening gehouden wordt met de kenmerken en omstandigheden van individuele gevallen kan er gesproken worden van maatwerk. Welke kenmerken en omstandigheden dat zijn wordt bepaald door de doelstelling die gesteld is. Een doelstelling is behaald wanneer de beslissingen en handelingen van het bestuur die variatie vertonen, die gezien de kenmerken en omstandigheden van de voorliggende gevallen en instanties noodzakelijk is om in elk van die gevallen en situatie die toepasselijke norm of doestelling te realiseren (Fleurke, 1997: 20).
De theorie van Fleurke stelt dat er een positief verband is tussen decentralisatie en het leveren van maatwerk. Deze gedachte verondersteld dat doordat het beleid op lokaal niveau wordt uitgevoerd de lokale besturen meer in staat zijn dan het rijk om aan een gevarieerde vraag te voldoen en te reageren met een pluriform aanbod. In tegenstelling tot een gecentraliseerd bestuur, waar alleen een uniform aanbod aangeboden wordt. Wanneer men tot maatwerk wil komen vraagt dit om uitgebreide informatie voor individuele gevallen waardoor een
21 decentraal bestuur er beter op in kan spelen dan een centraal bestuur. Daarnaast wordt genoemd dat decentralisatie de centrale programmering, regels en taken wegneemt waardoor er betere beslissingen gemaakt kunnen worden voor het individu (Fleurke, 1997:20-21). Betrokkenheid van belanghebbenden op lokaal niveau is belangrijk. Wanneer de belanghebbenden actief betrokken zijn bij de beleidsuitvoering, en lokaal zijn georganiseerd, is dit een gunstige conditie om tot maatwerk te komen. Dit neemt namelijk, de hindernissen voor maatwerk, zoals centrale programmering weg.
Deze informatie over tot het komen tot maatwerk brengt ons bij de mechanismen.
2.8 Mechanismen met betrekking tot het leveren van lokaal maatwerk
Deze paragraaf kan worden onderverdeeld in de "inspraakthese" en de "onzekerheidsthese". Dit betreft assumpties met betrekking tot het leveren van lokaal maatwerk. Eerst wordt de inspraakthese behandeld en vervolgens de onzekerheidsthese. De inspraakthese en onzekerheidsthese zijn mechanismen die een mogelijke stimulans of juist een barrière zijn om tot maatwerk te komen door middel van decentralisatie.
2.8.1 De inspraakthese (actieve betrokkenheid)
De wetgever heeft de Wmo in 2007 bij gemeenten ondergebracht met als achterliggende gedachte dat gemeenten, beter dan de centrale overheid, in staat zijn beleid te voeren dat is afgestemd op maatschappelijke vraagstukken, die specifiek op de gemeente gericht zijn. De gedachte is dat gemeenten door een betere kennis van de behoeften van de doelgroepen, en daarnaast de mogelijkheden van lokale organisaties, in staat zijn om maatwerk te leveren. Gemeenten hebben veel meer capaciteit aan informatie dan de rijksoverheid, en de afstand tot de burgers is juist veel kleiner is de achterliggende gedachte. Ook in veel beleidsnota's en rapporten wordt meer maatwerk genoemd als een voordeel van decentralisatie (Raad van State 2006; Interbestuurlijke taakgroep gemeenten 2008). De reden dat de uitvoering van de Wmo door gemeenten gedaan dient te worden is dat gemeenten over eigen vraagstukken beter beleid kunnen voeren dan de centrale overheid. Betere en meer kennis van gemeenten is in toenemende mate het gevolg dat in de beleidsvoering op lokaal niveau gemakkelijker een actieve betrokkenheid van belanghebbenden gerealiseerd kan worden. Deze betrokkenheid wordt aangeduid als de belangrijkste conditie voor maatwerk. Met als achterliggende
22 gedachte dat beleidsmakers hierdoor meer accurate en specifieke informatie kunnen inwinnen over de wensen en behoeften van de doelgroepen en over mogelijke interventiemethoden. Daarnaast vergroot de strijd tussen belanghebbenden de kansen dat deze wensen en behoeften ook daadwerkelijk worden meegewogen in de totstandkoming bij beleid (Fleurke e.a., 1997:24).
Maatwerk wordt, zoals eerder gezegd, omschreven als het afstemmen van beleid op het lokale geval of probleem. In de beleidstheorie wordt op twee manieren het verband gelegd tussen decentralisatie en de mogelijkheid om tot maatwerk te komen. Ten eerste kan men door de gedecentraliseerde situatie over het algemeen een pluriform aanbod voortbrengen, waar men in een gecentraliseerde situatie over het algemeen een uniform aanbod tot stand brengt. Ten tweede zijn er op lokaal gebied relatief veel uitvoeringsorganisaties betrokken die een grotere informatiecapaciteit hebben dan een centrale uitvoeringsorganisatie, waardoor het eenvoudiger is om maatwerk te bewerkstelligen. Ook is de toegankelijkheid van het gemeentebestuur groter, aangezien men het dichtst bij de burger staat, waardoor de participatie van burgers en organisaties groter zal zijn (Keuzenkamp, 2009).
De wetgever tracht een gunstige conditie van actieve betrokkenheid van belanghebbenden in de Wmo te realiseren door aan de beleidsvoering randvoorwaarden te stellen. Gemeenten dienen ingezetenen en belanghebbenden bij de beleidsvoorbereiding te betrekken en advies in te winnen bij vertegenwoordigers van vragers. De wet schrijft niet voor hoe gemeenten inspraak en verantwoording kunnen inwinnen. De niet nader omschreven verplichting aan gemeenten bij de decentralisatie van de Wmo, stelt de verwachting dat er variatie ontstaat waarop gemeenten in samenspraak met inwoners en instellingen het een en ander vormgeven (Peters, 2006).
De wetgever stelt dat door middel van inspraak actieve betrokkenheid onder belanghebbenden (organisaties, cliënten, vrijwilligers, en ouders) wordt gerealiseerd waardoor er maatwerk tot stand komt. Op basis van deze informatie over het decentraliseren en de door de overheid gestelde randvoorwaarden aan beleidsuitvoering stelt van de Veer dat er een verwachting geformuleerd kan worden. Het zou het moeten leiden tot meer samenhang tussen betrokkenheid en maatwerk (Van der Veer et al., 2011: 268). Deze verwachting staat centraal in het onderzoek en zal terug te vinden zijn in de volgende hypothese:
23 Hoe meer actieve betrokkenheid er tot stand komt, hoe meer maatwerk er geleverd zal
worden.
2.8.2 Onzekerheidsthese (isomorfie)
De wetgever gaat uit van de positieve effecten van decentralisatie op maatwerk, echter zijn er ook argumenten die stellen dat maatwerk uitblijft bij decentralisatie. Die hebben te maken met onzekerheid die een decentralisatie met zich mee brengt. Dit wordt vooral geweten aan het constant aanpassen van het gedecentraliseerde beleid door de rijksoverheid (Boogers et al., 2008: 25-26). Daardoor zouden gemeenten kunnen kiezen voor uniformiteit in plaats van maatwerk. Het gaat voornamelijk over twee typen onzekerheid, namelijk financiële en inhoudelijke.
Financiële onzekerheid
Financiële onzekerheid heeft als gevolg dat gemeenten categorale voorzieningen treffen voor groepen burgers, in plaats van voorzieningen afgestemd op behoeften van "het individuele geval" (Fleurke). Gemeenten kregen een budget voor de uitvoering van de Wmo wat genormeerd is op behoeftecriteria, ongeacht de werkelijk gemaakt kosten of het werkelijke gebruik van de voorzieningen die onder de wet vallen. Daarnaast veranderde de toekenning van Wmo-gelden constant. Slechts twee maanden voor de invoering van de Wmo kregen gemeenten te horen wat voor bedrag zij konden ontvangen. Een jaar later werd besloten om het budget weer opnieuw te verdelen (Van der Veer et al., 2011: 269). Ook zijn er verschillende aanpassingen geweest van de Wmo en de wetgeving, in de jaren na de inwerkingtreding van de wet wat de financiële onzekerheid van gemeenten vergrootte. Dat heeft tot veel vragen geleid over aantallen cliënten, ondersteuningsbehoeften en toegekende budgetten wat de financiële onzekerheid deed toenemen (Van der Veer et al., 2010: 269).
Wanneer er financiële prikkels aan te pas komen lokt dit gedrag uit waarin men behoudend anticipeert waardoor de voorgenomen ontwikkeling van lokaal maatwerk in het gedrang kan komen. Gemeenten laten zich dan leiden door financiële voordelen die behaald kunnen worden en niet door de visie op de lokale problematiek, en de manier waarop de problematiek aangepakt kan worden ( Kwekkeboom et al. 2002; Bosselaar et al. 2007).
24 Daarnaast hebben gemeenten te maken met "substansive uncertainty" (Koppenjan en Klijn, 2004). De inhoudelijke onzekerheid is bijvoorbeeld bij de invoering van de Wmo een resultaatverplichting. De wet geeft aan dat mensen met beperkingen, mantelzorgers en vrijwilligers gecompenseerd dienen te worden. Zij dienen mensen in staat gesteld te worden om een huishouden te voeren en zich zowel in, en om de woning per vervoermiddel te verplaatsen. Ook heeft de compensatieplicht als doel om medemensen te ontmoeten, waardoor burgers sociale verbanden kunnen leggen. Het compensatiebeginsel is een alternatief van de zorgplicht welke bij de WVG vereist was en symboliseert het ideaalmodel die men met de Wmo voor ogen heeft. Niet het recht op voorziening, maar de uitkomst van "ondersteuning" staat centraal. Het gaat er niet om hoe, maar dat de burgers worden ondersteund in het meedoen. Daarnaast is er een onzekerheid over het de effecten van beleidsinstrumenten. Gemeenten krijgen een visie tot meedoen gepresenteerd bij de komst van de Wmo, maar niet wat de effecten zijn van verschillende instrumenten, waardoor de kans op maatwerk kleiner wordt. Zo is het niet duidelijk wat bijvoorbeeld instrumenten zijn op de zelfredzaamheid te vergroten (Van der Veer et al., 2011: 270).
Vandaar dat de onzekerheidsthese stelt dat door de financiële en inhoudelijke onzekerheid die de invoering van de Wmo heeft gegeven de kans ontstaat dat er geen maatwerk bewerkstelligd wordt, maar dat gemeenten uniformiteit nastreven door het beleid voorafgaande van de invoering van de Wmo in 2007 te blijven hanteren of juist centrale modellen te ontplooien. Deze these wordt ondersteund door de institutionele isomorfie (DiMaggio & Powell, 1991). Zij zeggen dat, door informele en formele druk, organisaties reageren door een bepaalde wijze van handelen aan te houden. Dit heeft tot gevolg dat organisaties voorgeschreven procedures uit de omgeving van de organisatie gaan volgen door de onzekerheid. Wanneer dit het geval is wordt uniformiteit, in plaats van maatwerk, bewerkstelligd om de kans op succes op het gebied van effectiviteit en legitimiteit groter te maken (DiMaggio & Powell, 1991: 69). Daarnaast is er een argument dat decentralisatie niet tot maatwerk leidt door het volgen van centrale handleidingen. Gemeenten laten zich namelijk leiden door departementale handleidingen en richtlijnen en daarnaast ook door financiële prikkels. Daardoor duurt het jaren voordat het gedecentraliseerde beleid een gemeentelijke invulling krijgt. Dit gebeurt voornamelijk wanneer de plaatselijke politiek zich alleen aan de richtlijnen houdt en geen eigen visie heeft. (Turkenburg 2003; Van der Hoeven 2004; Bosselaar et al. 2007). Vandaar dat uit deze beschreven theorieën de volgende hypotheses naar voren komt:
25 Hoe meer onzekerheid (financieel en inhoudelijk) er wordt ervaren door de decentralisatie
van de Wmo, hoe minder maatwerk er geleverd zal worden.
2.9 Variatie in maatwerk
Een indicator voor maatwerk is de mate waarin het Wmo beleid, en daarmee de verstandelijk gehandicaptenzorg varieert tussen gemeenten. Zo wordt er verondersteld dat problemen en behoeften verschillend zijn tussen gemeenten, waardoor het beleid varieert. Vandaar dat er wordt gekeken naar variatie in beleid tussen gemeenten. Deze variatie kan geoperationaliseerd worden in beleidsvisie, beleidsregels, en beleidsuitvoering.
2.9.1 Beleidsvisie
Bij beleidsvisie gaat het om de mate van vrijheid die een gemeente naar eigen invulling kan geven aan het begrip maatschappelijke ondersteuning. Zo kan een gemeente eigen invulling geven van Wmo-concepten, maar kan het ook centrale teksten nemen. Deze centrale teksten komen dan uit de wet of uit een modelverordening van de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten). Daarnaast kan er
gekeken worden naar het soort voorzieningen wat gemeenten aanvragers wensen aan te bieden. Er wordt daarbij gekeken naar aanvraag van maatschappelijke ondersteuning, en of deze helpt
bij individuele voorzieningen, of dat een gemeente kijkt naar een compensatie van algemene voorzieningen. Daarnaast kan gekeken worden naar prioriteiten voor het gemeentelijk Wmo-beleid (Van der Veer et al., 2011: 272-273).
2.9.2 Beleidsregels
Bij de beleidsregels wordt ook gekeken of maatwerk tot stand kan komen. Het gaat om de variatie tussen gemeenten in de bepalingen die in de lokale Wmo-verordening zijn opgenomen. Zo vragen veel gemeenten een eigen bijdrage aan. Er kunnen per gemeente veel verschillen zijn in de prioritering van criteria die gemeenten hanteren Maar het kan ook zo
Beleidsvisie
Beleidsuitvoering Beleidsregels
26 zijn dat gemeenten richtlijnen vanuit de VNG hanteren. Wel geven gemeenten over het algemeen aan te streven naar maatwerk (Van der Veer et al., 2011: 274). Zo pleit de VGN voor een ondersteuningsplan. Middels het plan dient beschreven te worden wat er is afgesproken in samenspraak met de burger (of vertegenwoordiger) over de ondersteuning en het aanbod, en hoe vaak dit geëvalueerd dient te worden.
2.9.3 Beleidsuitvoering
Het derde niveau is de uitvoering van het beleid. Hierbij wordt gekeken naar een indicatieonderzoek, het aanbod in voorzieningen en de mate waarin een gemeente ondersteuning levert aan een individu. Zo wordt gekeken naar de aanbod in voorzieningen. Gemeenten kunnen namelijk verschillen in "hun aandacht voor algemene voorzieningen ten opzichte van individuele voorzieningen". Daarnaast kan er bij beleidsuitvoering gekeken worden naar de mate waarin een gemeente op het individu toegesneden ondersteuning geeft. (Van der Veer et al., 2011: 272-275). Zo wordt verondersteld dat organisaties in de gehandicaptenzorg steeds meer streven naar een hoger niveau van kwaliteit en dienstverlening. De eisen worden hoger, waardoor er meer specialistische zorg en ondersteuning gegeven dient te worden (van der Meulen, 2014).
2.10 Conceptualisering begrippen & variabelen
In het kort worden de begrippen en variabelen hier nog geconceptualiseerd. Eerst een aantal aannames. Door de territoriale decentralisatie van taken en - bevoegdheden van de Wmo in 2007 zijn gemeenten nog meer verantwoordelijk geworden voor de zorg. Decentralisatie van de zorg heeft plaatsgevonden gedurende een lange periode (Van Houten et al,. 2008: 7-8). De periode van 2007 tot en met 2014 wordt gebruikt voor dit onderzoek. De invoering van de Wmo heeft ervoor gezorgd dat gemeenten nog meer verantwoordelijkheid kregen op het gebied van sociale zorg, maar ook een grotere vrijheid om zelf om te gaan met deze verantwoording. Daarmee onderscheidt de wet zich van eerdere decentralisatiewetten (Van der Veer et al. 2010: 266-267).
Het doel van de invoering van de Wmo is dat gemeenten erop aangesproken worden om het meedoen van burger te stimuleren6. Met bepalingen over inspraak wil de wetgever actieve
27 betrokkenheid onder belanghebbenden realiseren, vanuit de gedachte dat daaruit beter beleid afgestemd kan worden en dat maatwerk tot stand komt. Maar er wordt ook gesteld dat door de decentralisatie gemeente inhoudelijke en financiële onzekerheid ervaren waardoor er geen maatwerk tot stand komt. Maatwerk is de variatie in keuzes die gemeenten maken. Variatie in maatwerk kan geoperationaliseerd worden in beleidsvisie, beleidsregels en beleidsuitvoering (Van der Veer et al., 2010: 265).
Het mechanisme is uit twee variabelen opgebouwd. De onafhankelijke variabele (OV = X) is de decentralisatie en de afhankelijke variabele (AV = Y) is het leveren van maatwerk. Op basis van de beschreven theorieën en mechanisme, zoals de "inspraakthese" en de "onzekerheidsthese" worden deze getoetst door middel van de eerder benoemde hypotheses.
28
3 Onderzoeksdesign
Het hoofdstuk onderzoeksdesign behandeld de methoden die worden gebruikt om de probleemstelling op een zo valide mogelijke manier te kunnen beantwoorden. Het hoofdstuk is als volgt opgedeeld. Ten eerste wordt uitgelegd hoe het onderzoek wordt uitgevoerd in paragraaf 3.1, de onderzoeksopzet. Vervolgens wordt de eenheid van observatie behandeld die voor het onderzoek wordt gebruikt in paragraaf 3.2. Daaropvolgend worden de gegevens van de vergelijkende gemeenten, namelijk Katwijk en Almere behandeld in paragraaf 3.3. Ten slotte wordt in paragraaf 3.4 besproken hoe de data wordt verzameld.
3.1 Onderzoeksopzet
Het doel van het onderzoek is om te vast te stellen of de condities die zich voordoen bij de decentralisatie van de Wmo in 2007 van invloed zijn op het leveren van maatwerk. Er wordt gekeken of er een verklaring is voor de diversiteit van het leveren van maatwerk. Vandaar dat het een verklarend onderzoek betreft. Bij het onderzoek wordt gekeken naar decentralisatie op gemeentelijk niveau.
Middels een deductief, kwalitatief onderzoek zullen de hypothesen worden getest. Voor het onderzoek wordt gebruik gemaakt van een case study. Een case study heeft als doel dat één of enkele gevallen iets moeten zeggen over een veel bredere populatie (Seawright & Gerring, 2008: 295). Het betreft een intensieve analyse van een enkele, of een klein aantal eenheden om een grotere klassen soortgelijke gevallen te begrijpen. In dit geval zullen twee gemeenten die variëren van elkaar, vergeleken worden (zie paragraaf 3.3.1 en paragraaf 3.3.2).
3.2 Eenheid van observatie
Om te kijken of er verschillen zijn tussen gemeenten ontstaan door de decentralisatie van de Wmo in 2007, en het leveren van maatwerk op het gebied van verstandelijk gehandicaptenzorg zal er gebruik gemaakt worden van meerdere casussen. De keuze voor een vergelijkende gevalstudie is tot stand gekomen om de mogelijkheid te creëren om in een kort tijdsbestek veel informatie te kunnen verzamelen. De uiteindelijke conclusies zullen middels een most dissimilar case study te vertalen zijn naar een groter geheel. Hier wordt later in deze paragraaf verder op ingegaan.
29 De interne validiteit is vaak hoog bij een kleine-N, maar de externe validiteit is lager. De reden voor een mindere externe validiteit is dat de generalisatie naar bredere, niet bekeken populatie erg lastig is op basis van een kleine N. Vandaar dat in het onderzoek, naast de gemeente Katwijk, nog een gemeente meegenomen dient te worden (multiple case study). De gemeente dient van te variëren met de gemeente Katwijk, vandaar dat er is gekozen voor de gemeente Almere.
Een reden om een meervoudige case study uit te voeren is omdat er beter onderzocht kan worden wat het pad van de onafhankelijke variabele (X), decentralisatie van taken en bevoegdheden naar gemeenten, naar de afhankelijke variabele (Y) is. De afhankelijke variabele houdt de variatie in op maatwerk, betreffende de beleidsvisie, beleidsregels en beleidsuitvoering van gemeenten. Er wordt gebruikt gemaakt van een most-dissimilar multiple case study (Seawright & Gerring, 2008: 295). Bij een contrasterende most-dissimilar design is de X variabele, de manier van decentraliseren door het rijk in dit geval gelijk, maar de overige controle variabelen variëren. Er zijn verschillende variabelen die van belang zijn bij een decentralisatie, en die per gemeente verschillen. Daar wordt in dit onderzoek op gevarieerd. Verdere informatie is te lezen in paragraaf 3.3 waar de gegevens van Katwijk en Almere staan.
Om problemen met betrouwbaarheid en validiteit tegen te gaan wordt gekozen voor een documentanalyse en interviews. Met betrekking tot validiteit word er rekening gehouden met inhoudsvaliditeit. Inhoudsvaliditeit kijkt of het construct gemeten wordt en in welke mate. Daarnaast wordt inhoudsvaliditeit gebruikt om te testen of het een representatieve afspiegeling is van het kennisdomein (Adcock & Collier, 2001: 537). De inhoudsvaliditeit is groot bij case studies aangezien er beter gemeten wordt wat de onderzoeker wil weten.
3.3 Gegevens Katwijk en Almere
Ten eerste worden een aantal achtergrondgegevens gegeven over de gemeente Katwijk, gevolgd door de gegevens van de vergelijkende gemeente Almere.
30
3.3.1 Gegevens gemeente Katwijk
Katwijk bestaat uit drie gemeenten, namelijk Katwijk, Rijnsburg en Valkenburg. In 2010 telde de gemeente Katwijk 61.828 inwoners en staat bekend als een dorp. De meeste mensen wonen in een zeer sterk stedelijk gebied tot een sterk stedelijk gebied. Wanneer dit vergeleken wordt met heel Nederland wijkt Katwijk af van de verdeling in heel Nederland. Door heel Nederland heen is de verdeling tussen zeer sterk stedelijk gebeid en niet stedelijk gebied vrij constant. Er wonen ongeveer even veel mensen in stedelijke gebieden als in niet stedelijke gebieden, terwijl mensen in Katwijk voornamelijk in een stedelijk gebied wonen. 79 procent van de inwoners woont minimaal in een sterk stedelijk gebied. (CBS Gemeente op maat, Katwijk, 2011)
Met betrekking tot de verdeling van bevolking is Katwijk vergeleken met heel Nederland relatief jonger tot en met de leeftijd van vijfentwintig jaar. Bij Katwijk is de groep tot en met vijfentwintig jaar 33,6 procent van de bevolking, terwijl dit voor de gehele bevolking maar 29,8 procent is. Het aantal mensen ouder dan 65 jaar is in Katwijk 13,9 procent, wat vergeleken met heel Nederland ook iets jonger is (CBS Gemeente op maat, Katwijk, 2011).
Het gemiddelde inkomen in Katwijk ligt lager dan het landelijke gemiddelde. Dit komt doordat vrouwen relatief minder verdienen dan het landelijk gemiddelde. Mannen doen het daarentegen iets beter dan het landelijk gemiddelde (CBS Gemeente op maat, Katwijk, 2011). Uitgebreidere informatie is te vinden in de bijlagen.
3.3.2 Gegevens gemeente Almere
Almere heeft 188.160 inwoners en staat bekend als een stad. Dat is een stuk meer dan het aantal inwoners van Katwijk, wat ook de bedoeling is aangezien er gevarieerd dient te worden tussen de gemeenten. De meeste inwoners van Almere wonen in een sterk stedelijk gebied of een matig stedelijk gebied. Vergeleken met Katwijk is dit anders aangezien de inwoners van Katwijk voornamelijk in een zeer sterk tot sterk stedelijk gebied wonen (CBS Gemeente op maat, Almere, 2011).
Vergeleken met heel Nederland heeft Almere een relatief jonge bevolking. 35,2 procent van de inwoners is vijfentwintig jaar of jonger. Vergeleken met Katwijk en heel Nederland heeft Almere een jongere bevolking. Daarnaast zijn slechts 7,6 procent van de inwoners
31 vijfenzestig jaar of ouder. Vergeleken met Katwijk ligt het percentage van ouderen in Almere veel lager (CBS Gemeente op maat, Almere, 2011).
Het inkomen per jaar ligt in Almere hoger dan het landelijk gemiddelde. Zowel mannen als vrouwen hebben in Almere een hoger inkomen dan het gemiddelde. Vergeleken met Katwijk ligt het inkomen in Almere boven het gemiddelde, terwijl het inkomen in Katwijk onder het gemiddelde ligt (CBS Gemeente op maat, Almere, 2011). Verdere informatie is te vinden in de bijlagen.
3.4 Methode van verzameling
Voor de verzameling van data wordt er gebruik gemaakt van verschillende methoden. Informatie over de decentralisatie wordt gezocht in documenten en rapportages die de gemeente heeft betreffende de decentralisatie van de Wmo, en dan specifiek de periode van 2007 tot en met 2014. Daarnaast dragen interviews bij, bij het beantwoorden van de onderzoeksvraag waardoor er een validatie plaatsvindt van eerder verzamelde data. Naar aanleiding van het multiple case study model zal er bij meerdere gemeenten onderzoek plaatsvinden, namelijk bij de gemeente Katwijk en de gemeente Almere zoals al eerder beschreven is.
Via een selecte steekproef zal door middel van semigestructureerde interviews met beleidsmakers en zorgverleners de onderzoeksvraag beantwoord worden. Binnen de gemeente Katwijk worden het locatiehoofd, twee persoonlijk begeleiders en een ambulant begeleider geïnterviewd met betrekking tot de gehandicaptenzorg in Katwijk. Ook in Almere worden een leidinggevende en drie begeleiders geïnterviewd. Dat brengt het totaal geïnterviewde personen op acht. Er is voor een selecte steekproef gekozen onder de betrokkenen bij de decentralisatie van de Wmo in de afgelopen jaren, met als reden dat deze groep personen betrokken zijn bij de Wmo in de gemeente Katwijk en Almere, en niet de gehele gemeente Katwijk en Almere. Aangezien de N klein is wordt er gebruikt gemaakt van purposive selection. Bij puposive selection worden er mensen gekozen die relevant zijn voor de onderzoeksvraag en representatief zijn voor het fenomeen. De purposive method neemt het probleem van generalisatie niet geheel weg, maar levert wel "een bijdrage aan de causale inferentie" (Seawright & Gerring, 2008: 295).
