Het Omgevingsprogramma
Een handelingsperspectief
1
Colofon
Hogeschool Utrecht
Onderwijsinstelling: Hogeschool Utrecht Faculteit: Natuur en Techniek Opleiding: Ruimtelijke Ordening
en Planologie
Cursuscode: TROP-V15AFO-14
Student
Auteur: Laurens Fiscalini
Studentnummer: 1650104
Begeleiding afstudeerproces
1e Docentbegeleider HU: Ellen van Keeken 2e Docentbegeleider HU: Eugene Zaaijer Bedrijfsbegeleider: Annechien de Gast Afstudeerbedrijf: Gemeente Utrecht
Scriptie Afstudeerrichting: Omgevingswet, kerninstrument programma Datum: 07-01-2019 Versie: 3.0 Definitief Bijgewerkt: 05-06-2019 Disclaimer
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of verspreid zonder nadrukkelijke toestemming van de auteur
3
Voorwoord
Geachte lezer,
Voor u ligt de afstudeerscriptie ‘Het omgevingsprogramma, een handelingsperspectief’. De scriptie en de afstudeerstage zijn mijn meesterproef voor de opleiding Ruimtelijke ordening en Planologie van de Hogeschool Utrecht. Da afgelopen jaren heb ik met plezier de opleiding doorlopen en veel mogen leren. Afgelopen maanden heb ik gewerkt aan mijn afstudeeronderzoek bij de gemeente Utrecht. Dit afstudeeronderzoek is een intensieve reis vol met ervaringen geweest. De afgelopen maanden heb ik enorm veel kunnen leren, bijvoorbeeld over de gemeentelijke organisatie en ook heel veel over de transitie naar de Omgevingswet. Het werken aan mijn afstudeeronderzoek was niet altijd even makkelijk, maar ik heb genoten van het proces.
Bij deze wil ik graag mijn stagebegeleiders Annechien de Gast (gemeente Utrecht), Ellen van Keeken en Eugène Zaaijer(beiden Hogeschool Utrecht) bedanken voor de begeleiding. Ik ben blij dat ik met jullie heb mogen samenwerken. Ook wil ik de gemeente Utrecht, en in het bijzonder, Anke van Vliet, Wim van Gelder en de leden van het kernteam Omgevingswet bedanken. Daarnaast gaat mijn dank uit naar de mensen die ik heb mogen interviewen en de teamleden van het programma aan de slag met de Omgevingswet. Tot slot wil ik mijn vriendin en familie bedanken voor de ondersteuning in het afstudeerproces
Ik wens u bij het lezen van mijn scriptie veel leesplezier, Laurens Fiscalini
Zeist, 7 januari 2019
Far, far away Soria Moria Palace shimmered like Gold
Samenvatting
Deze scriptie is een onderzoek naar het instrument programma van de Omgevingswet. In 2021 treedt naar verwachting de Omgevingswet in werking. Dat betekent een grote stelselwijziging binnen het ruimtelijk domein en dat heeft gevolgen voor bedrijven en instanties die werken met- en te maken hebben met de fysieke leefomgeving. Met het in werking treden van de omgevingswet gaat ook het geldende instrumentarium, waarover overheden beschikken om te werken binnen de fysieke leefomgeving veranderen. De wet biedt een zestal kerninstrumenten waar overheden mee kunnen werken. Een van die instrumenten is het instrument programma. Het instrument programma van de Omgevingswet is nog een onderbelicht en onbekend instrument, zo ook voor de gemeente Utrecht. De gemeente Utrecht wil graag weten of en hoe het kan werken met het instrument programma. Daarom is de hoofdvraag als volgt geformuleerd:
Hoe kan de gemeente Utrecht gebruik maken – of zelfs profijt kan hebben – van het instrument ‘programma’ uit de Omgevingswet?
Tijdens de start van het onderzoek, is veel aandacht besteed aan de inhoud van de Omgevingswet en de definitie van het instrument programma. De Omgevingswet zorgt voor een transitie in het ruimtelijk domein en stelt daarbij ook doelen. Om goed met de Omgevingswet te werken kunnen overheden gebruik maken van deze doelen. De Omgevingswet zorgt ervoor dat gemeenten meer aandacht moeten hebben voor de rol die ze willen innemen in de samenleving.
Het instrument programma is een nieuw instrument. Het komt in vier typen: Het onverplichte programma, het verplichte programma (voor EU regelgeving en omgevingswaarden) en het programma met programmatische aanpak. In dit onderzoek is verder ingegaan op het onverplichte programma. Naast het instrument is ook het instrumentarium van de wet en de beleidscyclus nader bekeken om het instrument programma te kunnen positioneren. Uit het onderzoek is gebleken dat het instrument programma een flexibel en veelzijdig instrument is. Het instrument is geen doel op zich, maar een middel om doelen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Het instrument gaat daarbij uit van een handelingsperspectief. Een keerzijde van het instrument is dat, omdat er weinig eisen aan het instrument programma worden gesteld, het een vrij onduidelijk instrument is. Het instrument behoeft een opvatting over het gebruik ervan om het effectief en efficiënt te kunnen gebruiken. Om deze reden is het belangrijk om een sturingsfilosofie te ontwikkelen over het instrument programma.
Er is onderzoek gedaan naar beleid van de gemeente Utrecht, zodat er antwoord gegeven kon worden op de vraag hoe of de gemeente Utrecht het instrument kan gebruiken en of het ervan kan profiteren. Beleidsstukken en beleidsstructuren van de gemeente Utrecht zijn geanalyseerd en ook de manier van opgavegericht werken is daarin meegenomen. Ter verdieping zijn drie huidige beleidstukken onderzocht: Actieplan Utrecht fietst, Het Stedenbouwkundig programma van Eisen, de Omgevingsvisie Merwedekanaalzone en de Omgevingsvisie Beurskwartier en Lombokplein zijn geanalyseerd. Uit deze beleidsinventarisatie bleek dat de gemeente Utrecht een slag kan slaan in het helder maken van de beleidsstructuur en beleidscyclus. Het instrument programma kan daar een rol in spelen. Tot slot zijn er interviews met de Gemeenten Rotterdam en Súdwest-Fryslân over het instrument programma afgenomen, om een bredere kijk te ontwikkelen op het implementeren van het instrument programma. Op basis van het onderzoek kan geconcludeerd worden dat de gemeente Utrecht zeker gebruik kan maken van het instrument programma. Het is daarbij wel nodig dat een sturingsfilosofie ontwikkeld wordt voor het gebruik van beleid in het instrumentarium van de Omgevingswet en het instrument programma. Wanneer de gemeente gebruik maakt van de doelen van de wet en aansluit bij de doelen
5
Summary
This thesis is an investigation into the instrument programme of the Environmental planning Act. The Environment planning Act is expected to come into effect in 2021. This means a major system change within the spatial domain is in order and this has consequences for companies and organizations that work with or have to deal within the physical environment. With the coming into effect of the Environmental planning Act, the applicable instruments that governments have to work within the physical environment will also change. The law offers six core instruments that governments can use. One of those instruments is the instrument called programme. The instrument programme of the Environment planning Act is still an underexposed and unknown instrument. This last statement is also the case for the municipality of Utrecht. the municipality of Utrecht would like to know if and how it can work with the instrument programme. That is why the main question is formulated as follows:
How can the municipality of Utrecht make use of - or even profit from - the instrument 'programme' from the Environmental planning Act?
During the start of this research, most attention was paid to the content of the Environmental planning Act and the definition of the instrument programme. The Environmental planning Act ensures a
transition in the spatial domain and also sets goals. Public authorities can use these goals to work well with the Environmental planning Act. The environmental planning Act actually ensures that
municipalities have to pay more attention to the role they want to play in society.
The instrument programme is a new instrument. It comes in four types: the non-compulsory program, the compulsory program (for EU regulations and environmental values) and the program-based
approach. The non-compulsory program is further discussed in this study. In addition to the instrument, the instruments of the law and the policy cycle have also been examined in order to position the
instrument programme into context. Research showed that the instrument programme is a quite flexible and versatile instrument. The instrument is not an end in itself, but a means to achieve goals for the physical environment. The instrument plays a multifaceted role in the policy cycle. The instrument is based on an action perspective. A downside of the instrument is that because there are few
requirements for the instrument program, it is a rather unclear instrument. The instrument requires an understanding of how use can be made of the instrument to be able to use it effectively and efficiently. For this reason, it is important to develop a steering philosophy about the instrument program.
Research has been conducted into the policy of the municipality of Utrecht, so that answers could be given to the question of whether the municipality of Utrecht can use the instrument and whether it can benefit from it. Policy documents and policy structures of the municipality of Utrecht have been analyzed and also the way in which they are focused on working is taken into account. To gain a better detailed picture, three current policy documents have been examined: Actieplan Utrecht fietst, the
Stedenbouwkundig programma van Eisen, the Omgevingsvisie Merwedekanaalzone and the
Omgevingsvisie Beurskwartier and Lombokplein have been analyzed. This policy assessment showed that the municipality of Utrecht can make a start in clarifying the policy structure and policy cycle. The
instrument programme can play a role in this. Finally, interviews with the municipalities of Rotterdam and Súdwest-Fryslân about the instrument programme were conducted in order to develop a broader view on the implementation of the instrument programme.
Based on this particular research, it can be concluded that the municipality of Utrecht can certainly make use of the instrument programme. It is, however, necessary that a steering philosophy is developed for the use of policy in the instruments of the Environmental planning Act and the instrument programme. If the municipality makes use of the goals of the law and is in line with the goals of its own organization, it can also benefit from the instrument programme.
Inhoud
Voorwoord ... 3
Samenvatting ... 4
Summary ... 5
Hoofdstuk 1: Inleiding ... 7
Hoofdstuk 2: Een nieuwe blanco start ... 10
Geest van de wet ... 12
Conclusie ... 12
Hoofdstuk 3: De handen en voeten van de Omgevingswet ... 13
De beleidscyclus ... 13
Het instrumentarium van de Omgevingswet ... 14
Sturingsfilosofie ... 14
Het instrument programma ... 15
Conclusie ... 19
Hoofdstuk 4: Het beleid onder de Dom ... 21
De Utrechtse omgevingsvisie ... 21
Observaties uit de praktijk ... 23
Conclusie ... 26
Hoofdstuk 5: Utrecht werkt aan de toekomst ... 27
De zeven opgaven voor de toekomst ... 27
Het Utrechts planproces(UPP) ... 28
Conclusie ... 28
Hoofdstuk 6: Casestudies ... 30
Casus 1: Actieplan Utrecht fietst ... 30
Casus 2: Het Stedenbouwkundig Programma van Eisen ... 32
Casus 2a: De Merwedekanaalzone (Mwkz) ... 35
Casus 3: Omgevingsvisie Beurskwartier en Lombokplein ... 38
Conclusie Casestudies ... 39
Casus 3a Advies: Het omgevingsprogramma bij het Beurskwartier ... 40
Hoofdstuk 7: Omgevingsprogramma’s uit andere windstreken ... 43
De Sneker binnenstad ... 43
Programma’s aan de Maas ... 46
Hoofdstuk 8: Synthese ... 48
Hoofdstuk 9: Conclusies en adviezen ... 51
Hoofdconclusies en adviezen ... 51
Gebruik maken van een omgevingsprogramma ... 53
Organisatie en omgevingsprogramma ... 54
Variant Utrechtse beleidsstructuur ... 55
Algemene conclusies en adviezen ... 56
Afkortingen ... 58
Bibliografie ... 59
Bijlagen (Deel 1)... 62
7
Hoofdstuk 1: Inleiding
In 2021 zal de omgevingswet in werking treden. Dit betekent dat er een grote stelselwijziging binnen het ruimtelijk domein zal plaatsvinden. Deze wijzigingen hebben gevolgen voor bedrijven en instanties die werken met- en te maken hebben met de fysieke leefomgeving. Met het in werking treden van de omgevingswet gaat ook het geldende instrumentarium, waarover overheden beschikken om te werken binnen de fysieke leefomgeving op de schop. De wet biedt een zestal instrumenten waar overheden mee kunnen werken. Een van die instrumenten is het instrument programma.
Het instrument programma is nog een onderbelicht en vrij onbekend instrument. Dat dit programma nog vrij onbekend is, bleek toen in mei 2018 er een verkenning over het instrument programma (Baving & Hardon, 2018) werd gepubliceerd. De verkenning was bedoeld om een beter beeld te schetsen van het instrument en om het instrument meer bekendheid te geven. Toch stonden ook in deze verkenning nog zeer veel vragen, die nog uitgewerkt moesten worden.
‘’Overheden moeten veel bewuster gaan kiezen via welke instrumenten van de Omgevingswet zij uitvoering geven aan hun eigen beleid voor het fysiek domein. Het instrument programma is daarbij een belangrijk en veelzijdig instrument. Maar het is nog niet goed in beeld bij overheden. Dat staat in de verkenning naar behoefte aan ondersteuning bij de implementatie van dit wetinstrument.’’ (Adsmo, 2018)
Voor de gemeente Utrecht was het instrument ook nog onbekend. Met deze afstudeerstage is onderzoek gedaan naar het instrument programma en in deze scriptie wordt geprobeerd om meer inzicht te geven in het instrument en de mogelijke implementatie ervan.
Probleemstelling/Uitdaging
De uitdaging waar dit onderzoek een bijdrage aan levert is de invoering en implementatie van de omgevingswet binnen de gemeente Utrecht. Het instrument programma van de Omgevingswet is op dit moment simpelweg nog onbekend. Er is vraag naar inzichten en kennis omtrent het kerninstrument programma. De gemeente wil graag weten hoe er het beste met het instrument gewerkt zou kunnen worden. Naast onduidelijkheden omtrent het instrument, zijn er ook uitdagingen die aangegaan kunnen worden bij de implementatie ervan. De Omgevingswet biedt namelijk, naast de verplichte wettelijke kaders, ook meer vrijheid aan overheden om zelf invulling te geven aan het instrumentarium. De uitdaging is dan ook om, naast te kijken naar wat de gemeente met het programma moet of kan, ook na te denken over hoe de gemeente van dit instrument kan profiteren.
Doelstelling
Aan het einde van dit onderzoek moet er een beeld zijn van de mogelijkheden die het instrument programma voor de gemeente biedt en van de eventuele meerwaarde van het instrument. Deze inzichten kunnen bijdragen aan een groter doel; de implementatie van de Omgevingswet binnen de gemeente Utrecht. Dit onderzoek komt immers voort uit het kernteam Omgevingswet van de gemeente Utrecht. Zo is dit onderzoek belangrijk voor het team dat bezig is om de Omgevingswet te implementeren en kan het helpen om straks voorbereid te zijn op de inwerkingtreding van de wet in 2021.
Hoofdvraag
Deelvragen
1. Wat is de Omgevingswet
a. Wat zijn de achterliggende gedachten van de Omgevingswet? 2. Wat is het instrumentarium van de Omgevingswet?
3. Wat is het instrument Programma?
a. Wat is de gedachte achter het instrument programma? 4. Hoe gaat de gemeente Utrecht nu te werk? (beleidscyclus, opgaven)
5. Wat zijn programma’s(vergelijkbare beleidsvormen) die de gemeente Utrecht nu gebruikt? 6. Wat kan er geleerd worden van programma’s waar Utrecht nu mee werkt?
7. Wat kan er geleerd worden van andere gemeenten over het instrument programma? 8. Waar zit de meerwaarde van het instrument programma?
Methoden en technieken
Hier is weergegeven en beschreven welke methoden en technieken er zijn gebruikt bij het onderzoek.
Deelvraag Methode en technieken Hoofdstuk
1 Literatuuronderzoek en interviews 2 1A Literatuuronderzoek en interviews 2 2 Literatuuronderzoek 3 3 Literatuuronderzoek en interviews 3 3A Literatuuronderzoek en interviews 3 4 Literatuuronderzoek 5
5 Literatuuronderzoek, interviews en casestudies 4, 6
6 Casestudy en interviews 6, 4
7 interviews 7
8 Literatuuronderzoek en interviews Allen
Literatuuronderzoek
Door middel van literatuuronderzoek is er onderzoek gedaan naar wetteksten en beleidsdocumenten. Interviews
Er zijn voor dit onderzoek acht interviews afgenomen. De interviews hebben als doel om meer verdiepende informatie te verzamelen en om verschillende inzichten te verkrijgen.
Casestudy
Er zijn een drietal verdiepende casestudies uitgevoerd. Daarbij is dieper ingegaan op de beleidsstukken Hoe kan de gemeente Utrecht gebruik maken – of zelfs profijt kan hebben –
9 Afbakening
Het onderwerp kan heel breed worden naarmate er meer vragen worden gesteld. Er is dan ook geprobeerd om een afweging te maken tussen alle vragen en een kader op te stellen waarbinnen het onderzoek moet plaatsvinden.
Er zijn 4 typen programma’s onder de Omgevingswet. Gezien de toch beperkte tijdsperiode van dit onderzoek ligt de focus op het onverplichte programma.
In het onderzoek komt het woord programma veelvuldig voor. De naam van het instrument kan voor verwarring zorgen. Daarom is er gekozen om twee benamingen te gebruiken als het gaat om het programma zoals bedoeld in de Omgevingswet:
Omgevingsprogramma Instrument programma Leeswijzer
In Hoofdstuk 2 Een blanco nieuwe start wordt ingegaan op wat de Omgevingswet is en wat de doelen zijn van de wet.
In Hoofdstuk 3 De handen en voeten van de Omgevingswetwordt ingegaan op het instrument programma van de Omgevingswet. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan de beleidscyclus en het instrumentarium van de Omgevingswet om de positie van het instrument programma te beschrijven.
In Hoofdstuk 4 Het beleid onder de Domwordt ingegaan op de beleidsstructuur van de gemeente Utrecht en wordt beleid geanalyseerd, om een inschatting te kunnen maken van de mogelijke positie van het instrument programma bij de gemeente Utrecht.
In Hoofdstuk 5 Utrecht werkt aan de toekomstwordt kort ingegaan op de beleidsmatige manier van werken van de gemeente Utrecht.
In Hoofdstuk 6 Case studieswordt ingegaan op drie casussen. Er wordt getracht om lessen te trekken in relatie tot het instrument programma. Dat wordt gedaan aan de hand van de beleidsstukken: Actieplan Utrecht fietst, Het SPvE en de Merwedekanaalzone en de Omgevingsvisie voor Beurskwartier en Lombokplein.
In Hoofdstuk 7 Omgevingsprogramma’s uit andere windstreken wordt er gekeken naar het reilen zeilen van andere gemeente met het instrument programma van de Omgevingswet.
In Hoofdstuk 8 Synthese worden de conclusies uit de diverse hoofdstukken verbonden.
In Hoofdstuk 9 Conclusies en Adviezen worden de bevindingen van dit onderzoek gepresenteerd. Dit hoofdstuk vormt de beantwoording van de hoofdvraag.
Ter verheldering is hieronder een schema weergegeven van de globale opzet van het afstudeeronderzoek.
Figuur 1 Globale opbouw onderzoek, eigen afbeelding
Informatie verzamelen over de
Omgevingswet
•Doelen van de wet •Het instrument programma Informatie verzamelen over de gemeente utrecht •Beleid •Werkwijze Case studies en kijken naar andere
gemeenten •Verdiepend onderzoek naar beleidsstukken •Andere gemeenten Verbanden leggen tussen opgedane kennis •De verbanden Conclusies en adviezen opstellen •Antwoord op de hoofdvraag
Hoofdstuk 2: Een nieuwe blanco start
Het instrument programma ofwel omgevingsprogramma is een onderdeel van de Omgevingswet. Daarom wordt er in dit hoofdstuk onderzoek gedaan naar de Omgevingswet en achterliggende ontwerpgedachten en doelen.
Aan de wieg van de Omgevingswet
Bij het ontwerp van de Omgevingswet is er gestart met een blanco vel. Het is niet zo dat de wet ook uit het niets is opgebouwd. Tal van wetten en richtlijnen, gericht op de fysieke leefomgeving, zijn geanalyseerd. Bij die analyse is er gezocht naar beleidsinstrumenten en beleidssystemen. Extra aandacht is besteed aan het analyseren van 30 EU richtlijnen. Zoals bijvoorbeeld de ‘Kader richtlijn water’. Het was de bedoeling om het nieuwe systeem van de Omgevingswet in ieder geval goed af te stemmen op Europa. Uit de analyse van de richtlijnen kwam de systematiek van een beleidscyclus naar voren. De cyclus is in feite een bestuurskundig model waarin een aantal fases aan bod komen: beschrijven van de huidige situatie, het opstellen van doelen, het gebruik van instrumenten om het beleid te verwezenlijken en een fase van monitoring, toezicht en handhaving. Vervolgens kan er worden bepaald of het beleid effect heeft of bijstelling nodig heeft. Uit die systematiek is een beleidscyclus(zie hoofdstuk 3) gemaakt voor de Omgevingswet. De beleidscyclus is belangrijk voor de positionering van de instrumenten ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de doelgroepen van de instrumenten.
Bij de wetsanalyses zijn ook tal van instrumenten geanalyseerd. Goed werkende instrumenten zijn aangepast en overgenomen en in de beleidscyclus onder gebracht. Zo is de omgevingsvisie geïnspireerd op de structuurvisie van de Wro, maar is deze wel verbreed ten behoeve van de gehele fysieke leefomgeving (Vos, 2018).
De Omgevingswet
De Omgevingswet wordt naar verwachting in 2021 ingevoerd. Deze wet wordt dé wet op het gebied van de fysieke leefomgeving. De komst van de Omgevingswet betekent niet alleen een nieuw wetssysteem, maar ook een transitie in het gehele fysieke domein. De transitie van het oude naar het nieuwe wetstelsel is te onderscheiden in drie sporen: anders werken, de Omgevingswet(systematiek) en het digitaal stelsel. (Rotmans, Jan, 2018)
De Wet
In de Omgevingswet komen 26 sectorale wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving samen. Bij de stelselherziening worden ook procedures vereenvoudigd en samengevoegd en wordt het aantal AMVB’s teruggebracht tot vier. Er komt één omgevingsloket voor één omgevingsvergunning. De nieuwe Omgevingswet is een stelselherziening in het omgevingsrecht, die is bedoeld om het omgevingsrecht eenvoudiger, sneller en beter te maken. Het idee achter de wet is dan ook simpelweg één wet voor de gehele fysieke leefomgeving (Rotmans, Jan, 2018).
Digitaal Stelsel Omgevingswet(DSO)
Het DSO moet de fysieke leefomgeving gaan verbinden met het digitale tijdperk. We leven in een tijd waarin er steeds meer online gebeurt en het DSO moet er dan ook voor zorgen dat de fysieke leefomgeving en het stelsel van de Omgevingswet bereikbaar worden via digitale wegen (Adsmo, z.d.).
11 Anders werken en de rol van de overheid
De transitie van de oude wetssystematiek naar het stelsel van de Omgevingswet vraagt om een andere werkwijze. Anders werken vraagt om meer samenwerking tussen overheden, bedrijven en inwoners, maar ook binnen een organisatie. Daarnaast zet de wet de gebruiker meer centraal en dit moet vooral terug te zien zijn in participatie en meer ruimte voor initiatief, waarbij participatie meer nadrukkelijk gevraagd wordt aan het begin van ontwikkelingen. Het feit dat er zoveel sectorale wetten bij elkaar komen vraagt ook om meer samenwerking en een meer samenhangende blik tussen de nu nog vaak sectorale beleidsvelden. Naast samenwerking gaat dan ook integraliteit een grote rol spelen. Het bundelen en integreren van de sectorale wetten, maakt dat er ook meer integraal afgewogen zal moeten worden en dus moet de fysieke leefomgeving ook meer integraal en samenhangend benaderd worden (Rotmans, Jan, 2018).
Het kwadranten model van de Nederlandse school van openbaar bestuur wordt gezien als een kompas om met de Omgevingswet ‘Anders’ te werken. Dit model wordt als sturingsperspectief gezien om als overheid een rol te bepalen. Alle perspectieven uit het model zijn aan de orde voor een
overheidsinstantie. Het is aan een overheid om te bepalen hoe het invulling geeft aan het model (van der Steen & van Buuren, 2017).
De rechtmatige overheid(PA)
De basis van overheidshandelen is gericht op het rechten en plichten en het borgen daarvan. Het is het perspectief van de rechtmatige overheid.
De presterende overheid(NPM)
Gericht op het behalen van vooraf afgesproken resultaten. Een overheid die werkt naar bedrijfsmatige productieprocessen.
De netwerkende overheid(NG)
Gericht op het behalen van beleidsdoelen samen met anderen. De participerende overheid(SR)
Uitgaan van de dynamiek van de samenleving.
Geest van de wet
De wetgever brengt meer dan alleen de Omgevingswet. Er zitten ook doelen in de wet zelf verwerkt en de transitie naar de Omgevingswet brengt ook een cultuurverandering met zich mee. In gesprekken wordt dit wel eens benoemd als de ‘Geest van de wet’.
De Omgevingswet stelt de maatschappelijke opgave centraal, het is een opgavegerichte wet. En die opgaven spelen zich af in het domein van de fysieke leefomgeving. Sleutelwoorden daarbij zijn integraal, gebiedsgericht en samenwerking. (van der Steen & van Buuren, 2017)
De basis van de wet is een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving, waarmee er gewerkt kan worden aan de balans tussen het beschermen en benutten van diezelfde fysieke leefomgeving. Duurzame ontwikkeling is daarbij een integraal thema. In de wet komen regels voor natuur, water, ruimte, wonen, milieu en infrastructuur samen. Daarbij heeft de wet een viertal uitgangspunten. Met deze vier punten wordt er gestreefd naar meer overzicht, meer inzicht en meer eenvoud in aanpak (Adsmo, z.d.). Een van de basis artikelen uit de Omgevingswet is Artikel 1.3 Ow. Het motto van de Omgevingswet zit hierin verwerkt. 'ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit' (Adsmo, z.d.). Artikel 1.3 Ow slaat op de maatschappelijke doelen van de wet. De maatschappelijke doelen zijn ook uitgewerkt in vier verbeterdoelen(figuur 3). Deze verbeterdoelen zijn gesteld om de maatschappelijke doelen te kunnen halen.
Conclusie
De Omgevingswet is een ambitieus project en in de wet zelf worden ook veel (verbeter)doelen gesteld. Het is belangrijk om deze doelen mee te nemen in het onderzoek naar het instrument programma, aangezien deze belangrijk zijn voor het systeem van de wet. De ontwerpgedachten achter de wet laten zien dat het systeem in ieder geval uitgaat van samenhang en ordening. Daarnaast dwingt de transitie naar de Omgevingswet overheden om na te denken over hun eigen rol en over sturingsperspectieven.
De vier uitgangspunten Minder en daardoor
overzichtelijkere regels Meer ruimte voor
Initiatieven Lokaal maatwerk Vertrouwen
(Adsmo, z.d.)
13
Hoofdstuk 3: De handen en voeten van de Omgevingswet
In dit hoofdstuk wordt er dieper ingegaan op de beleidscyclus en de instrumenten van de Omgevingswet. Met experts is in gesprek gegaan om antwoorden te zoeken op de vraag: Wat kun je met het instrument programma en hoe kun je er van profiteren?
De beleidscyclus
In hoofdstuk 2 is onderzoek gedaan naar het ontstaan van de Omgevingswet. Daaruit is voortgekomen dat de zogenaamde beleidscyclus aan de basis staat van het beleidssysteem van de Omgevingswet. De beleidscyclus vormt ook de leidraad voor de instrumenten van de Omgevingswet. De wet is namelijk zo opgebouwd dat de instrumenten een bewuste plek hebben in de cyclus. De cyclus bestaat uit 4 kwadranten: beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, uitvoering en terugkoppeling.
Beleidsontwikkeling
In dit kwart staat visievorming centraal. Het instrument daarbij is de omgevingsvisie, waarin het strategische beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn wordt opgesteld. Programma’s kunnen ook een visievormende rol hebben, wanneer ze worden uitgewerkt voor een gebied, of voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving. (Adsmo, z.d.)
Gemeente: omgevingsvisie en programma. Beleidsdoorwerking
In dit kwart wordt het beleid concreet gemaakt. Dit is ook de plek voor de juridische borging van beleid. Bijvoorbeeld door het stellen van omgevingswaarden, of instructieregels van het rijk of de provincie. (Adsmo, z.d.)
Gemeente: programma en omgevingsplan. Uitvoering
In dit kwart staan de initiatiefnemers zoals burgers en bedrijven centraal. Inkadering van activiteiten regelt de overheid hier waar nodig met algemene regels. De overheid heeft hier als middel de omgevingsvergunning, wanneer toestemming verlenen nodig is. Het projectbesluit maakt ook deel uit van dit kwart, dit is voor wanneer de overheid zelf voor een project verantwoordelijk is. (Adsmo, z.d.)
Gemeente: Omgevingsplan, Omgevingsvergunning en gemeentelijke projecten van publiek belang(projectbesluit).
Terugkoppeling
In dit kwart staat de terugkoppeling centraal aan de hand van toezicht en handhaving(naleven van regels en vergunningvoorschriften) en monitoring en evaluatie( van omgevingswaarden of gestelde doelstellingen voor de fysieke leefomgeving). Door het terugkoppelen wordt de cyclus compleet gemaakt en kunnen mogelijk aanpassingen gedaan worden in een nieuwe ronde van de cyclus.
De overheid bepaalt zelf ook de invulling van de cirkel, omdat het mogelijk is afwegingen te maken in het gebruik van het instrumentarium. Meer regels stellen betekent ook meer toezicht en handhaving verzorgen. Meer programma’s gebruiken betekent mogelijk ook meer monitoring en evaluatie. (Adsmo, z.d.)
Gemeente: toezicht en handhaving en monitoring en evaluatie.
Het instrumentarium van de Omgevingswet
De Omgevingswet brengt een zestal instrumenten met zich mee, zoals is weergegeven in figuur 5. Wanneer het gaat over de instrumenten van de wet, staat daarbij de beleidscyclus en de samenhang tussen de instrumenten centraal.
De gemeente beschikt straks over de instrumenten: Omgevingsvisie, Omgevingsprogramma, Omgevingsplan, Omgevingsvergunning en de projectprocedure-projectbesluit. (Adsmo, z.d.)
Sturingsfilosofie
Naast de instrumenten van de Omgevingswet heeft een overheid nog meer instrumenten tot haar beschikking om doelen te bereiken (Adsmo, z.d.). Het inzetten van de diverse instrumenten en het werken vanuit de doelen van de wet biedt veel mogelijkheden. Wat daarbij van belang is, is dat overheden daarbij ook nadenken over een sturingsstijl. Dat wil zeggen goed nadenken over de eigen rol en de rol van anderen. Wil je bij een casus als overheid samenwerken of regels stellen? En welke instrumenten ga je dan inzetten? De Omgevingswet biedt mogelijkheden om daar keuzes in te maken. Deze sturingsstijlen/sturingsperspectieven kan een overheid onderbouwen en beschrijven in de omgevingsvisie, als sturingsfilosofie (Adsmo, z.d.).
Globaal voorbeeld van het instrumentarium
In de integrale omgevingsvisie beschrijft een gemeente de lange termijn doelen voor de fysieke leefomgeving. Hoe die doelen behaald kunnen worden kan een gemeente weer uitwerken in andere instrumenten. De gemeente kan het beleid concreet maken en maatregelen opstellen in een programma. Er zou ook gelijk voor regels gekozen kunnen worden, die in het omgevingsplan opgenomen worden. Het kan ook zijn dat er regels worden opgenomen in het omgevingsplan als gevolg van een omgevingsprogramma (Adsmo, z.d.).
15
Het instrument programma
In deze paragraaf is er onderzoek gedaan naar het instrument programma van de Omgevingswet. Om dieper in te gaan op het instrument programma is eerst de definitie uit de Omgevingswet bekeken:
Het omgevingsprogramma is het instrument waar beleid(vaak uit een omgevingsvisie) concreet wordt gemaakt, het bevat de uitwerking van beleid. Centraal woord bij het instrument is maatregelen. Er worden maatregelen in uitgewerkt die moeten bijdragen aan de kwaliteit of doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. De kwaliteit die een overheid nastreeft kan men vatten in de vorm van een omgevingswaarde, maar dat hoeft niet. De andere doelstellingen waar de wet over spreekt zijn gebaseerd op Artikel 1.3 Ow.
Thematisch, project- of gebiedsgericht. Uitwerking van het beleid in een omgevingsprogramma kan thematisch, opgavegericht of in de vorm van gebiedsgericht beleid.
Mogelijkheden om combinaties te maken en (multi)sectoraal inzetbaar. Het is mogelijk om in een omgevingsprogramma combinaties te maken tussen omgevingswaarden, beleidsdoelstellingen en onderdelen van de fysieke leefomgeving. Het is ook ‘in de geest van de wet’ om combinaties te maken die meer dan de som der delen opleveren. Dus bijvoorbeeld maatregelen inzetten om te voldoen aan meerdere doelen in diverse onderdelen van de fysieke leefomgeving.
Maatregelen. De maatregelen die in een programma kunnen worden opgenomen zijn heel divers. Van samenwerkingsafspraken tot voorlichtingscampagnes en nog veel meer. Dat is ook weer afhankelijk van de sturingsfilosofie. Het kunnen ook juridische en niet-juridische maatregelen zijn. Het vaststellen van juridische maatregelen gebeurt vervolgens in de daarvoor bestemde instrumenten. Het omgevingsprogramma is dan de manier om deze aan te kondigen. Ook kan het gebruikt worden als een beleidskader voor eventuele wijzingen in het omgevingsplan.
Zelfbindend. Het programma is zelfbindend. Het college van B&W stelt een programma vast. De gemeenteraad heeft daarin geen voorgeschreven rol, wel kan de raad het college van B&W ter verantwoording roepen.
Een programma onder de Wro?
Het huidige planningsstelsel van de Wro kent geen instrument programma. Er is wel een instrument dat vergelijkbaar is: de ‘aspect-structuurvisie’. Deze vorm van een structuurvisie kan een uitwerking zijn van beleid voor een gebied of een uitwerking voor een specifiek thema/beleidssector. Dit is terug te vinden in de artikelen 2.1 2elid, 2.2 2e lid, of artikel 2.3 2e lid van de Wro. (Adsmo, z.d.)
Artikel 3.5 Ow (inhoud programma)
Een programma bevat, mede voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving:
a. een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud daarvan,
b. maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken
De beleidscyclus
Het instrument programma is onderdeel van de beleidscyclus en kan in die cyclus ook in meerdere kwadranten gebruikt worden, dat is wel afhankelijk van het type programma. Het instrument programma komt voor in de fasen::
Bij beleidsontwikkeling:
Bij uitwerking van de omgevingsvisie voor een bepaald beleidsthema of een te ontwikkelen gebied Bij beleidsdoorwerking:
Om een bepaalde staat van de fysieke leefomgeving te borgen
Maatregelen voor het bereiken van een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving
Bij uitvoering:
Flexibel/juridisch toetsingskader (beleidsregels)
Verdeelmodel van ontwikkelingsruimte (programmatische aanpak) Toetsingskader voor activiteiten (programmatische aanpak)
De procedure
Het vaststellen van een programma gebeurt door het college van B&W. Een gemeente moet daarbij rekening houden met andere bestuursorganen en hun beleid. Zo is bepaald in artikel 2.2 Ow.
Belangrijke factor in het geheel van de wet en dus ook hier is participatie. Voor participatie geldt een motiveringsplicht bij het programma. Dat volgt uit artikel 10.8 van het Omgevingsbesluit.
Voor de voorbereidingsprocedure van een programma geldt afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht en artikel 16.27 Ow. Afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op het onverplichte programma. (Vos, 2018)
Tegen het ontwerp van een omgevingsprogramma kan iedereen zienswijzen inbrengen. Dat is geregeld in artikel 16.23 Ow i.c.m. artikel 16.22 Ow. Aangezien het in eerste instantie zelfbindend is voor een gemeente, is er geen mogelijkheid tot beroep open. In de voorbereidingsprocedure kunnen aanvullende regels gelden wanneer een programma een kader vormt voor projecten zoals aangewezen in bijlage V van het Omgevingsbesluit(Ob). Dit is zo geregeld via paragraaf 16.3.1 Ow. Dit gaat dan om een mogelijke milieu effect rapportage (mer).
Tot slot zijn er uitspraken te doen over het overgangsrecht van ‘oude’ programma’s. Op basis van artikel 4.11 Invoeringswet Omgevingswet geldt dat een programma dat is vastgesteld op of na 23 maart 2016 en aan de wettelijke eisen voldoet van een programma(van de Ow, zoals Art 3.5 Ow) ook onder de Omgevingswet als programma wordt aangemerkt.
Het instrument programma komt in 4 typen:
Het vrijwillige (onverplichte) programma (Focus in deze scriptie) Het verplichte programma (EU-regelgeving)
Het verplichte programma (omgevingswaarden) Het programma met programmatische aanpak
17 Het onverplichte programma
Dit is het omgevingsprogramma wat naar verwachting het meeste voor zal komen. Dit type kan ingezet worden naar eigen beweging en behoefte (Baving & Hardon, 2018). Er worden door de Omgevingswet weinig regels aan gesteld. De kracht bij het onvrijwillige programma ligt deels in het karakter, omdat het ruimte biedt in de vormgeving en invulling. De term onverplicht slaat dan ook op het flexibele karakter. (Adsmo, z.d.)
De werking
De inhoud van het instrument bestaat uit de uitwerking van beleid en maatregelen om één of meerdere doelen uit de fysieke leefomgeving te halen. In die zin werken veel overheden al met dit ‘type’ beleidsinstrument. Al is de inzet van dit instrument wel anders, omdat er nagedacht moet worden over de manier waarop het ingezet wordt. Denk bijvoorbeeld aan de relatie met andere instrumenten in de beleidscyclus.
Het instrument is multi-/sectoraal in te zetten en het is ook mogelijk om met andere bestuursorganen een programma te maken en vast te stellen. Inhoudelijk kunnen er ook combinaties worden gemaakt met verplichte programma’s.
Maatregelen die worden vastgesteld onder een onverplicht programma kennen een uitvoeringsplicht, naar de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Voorbeelden
Voorbeelden van het instrument programma zoals bedoeld in de Omgevingswet zijn er nog nauwelijks. De wetgever noemt er een: het gemeentelijk rioleringsprogramma(art. 3.14 Ow). Daarnaast zijn er wel tal van beleidsdocumenten en vormen, vaak met verschillende namen, zoals horecabeleid of stedenbouwkundige visies, die lijken op en omgevingsprogramma. De eerder aangehaalde aspect structuurvisie is ook een voorbeeld (Adsmo, z.d.). Het programma Ruimte voor de rivier is een programma wat ook tot de verbeelding kan spreken.
Omgevingsprogramma en de omgevingsvisie
Er is geen voorgeschreven scheidslijn tussen omgevingsvisie en een omgevingsprogramma. Daar kan een bestuursorgaan zelf keuzes in maken. De wetgever ziet de overkoepelende omgevingsvisie als richtinggevende beleidsvorm voor de lange termijn. Het omgevingsprogramma wordt gezien als uitvoeringsgerichte beleidsvorm. Daarbij zal het omgevingsprogramma een concretere uitwerking zijn van de omgevingsvisie, zodat er aan de beleidsdoelen kan worden gewerkt, binnen een beheersbare termijn. Een belangrijk verschil tussen de omgevingsvisie en het programma, is, dat de omgevingsvisie wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Dat vraagt om bestuurlijke afstemming over de formulering van omgevingsprogramma’s en bijbehorende budgetten voor de uitvoering van beleid. (Baving & Hardon, 2018)
Omgevingsprogramma en het omgevingsplan
In een omgevingsprogramma kunnen juridische maatregelen worden voorgesteld, die moeten dan vervolgens worden uitgewerkt in het omgevingsplan. Andersom is er een verbinding met verplichte programma’s (Baving & Hardon, 2018). De voornaamste verbinding moet worden gezien in de keuze hoe er aan doelen wordt gewerkt. Worden er acties gevraagd of regels.
Er is nog een verbinding mogelijk, namelijk het instrument programma koppelen aan het omgevingsplan doormiddel van open normen. In het omgevingsplan worden dan open normen opgenomen. Die open normen worden gekoppeld aan beleidsregels in een omgevingsprogramma. Dit kan flexibiliteit geven en meer mogelijkheden bieden voor afwegingsruimte en maatwerk (Tilburg, et al., 2018).
Kansen van het (onverplichte) programma
Er is bij dit onderzoek getracht te achterhalen wat de kracht van het instrument (onverplichte) programma is. Dat is gedaan door met twee experts in gesprek te gaan. De tekst heironder is een uitwerking van die gesprekken.
De wet stelt weinig eisen aan het instrument programma. Het gaat om het vertalen van abstracte visiedoelen naar concrete doelen. Het is dan ook in te zetten om de herkenbaarheid en de logica in het beleidssysteem te organiseren (Vos, 2018). Daarnaast kan het ingezet worden op specifieke onderdelen, dat geeft flexibiliteit.
De vrijheid die de wet biedt aan het instrument betekent wel dat er een opvatting wordt gevraagd over wat er met een omgevingsprogramma wordt gedaan. Anders kan het instrument bijvoorbeeld op de ouderwetse, sectorale manier gebruikt worden. Dan wordt een doel van de wet gemist: samenhang in beleid en ideeën voor de fysieke leefomgeving.
Het instrument programma zit in de keten van juridische instrumenten, maar in feite heeft het een niet juridische werking. Het klassieke rechtssysteem gaat uit van een ‘command en control’ concept, met mandaat en hiërarchie. De overheid neemt besluiten, heeft regels en op die manier geeft de overheid sturing. Dat is een reguleringsperspectief. (Borgers, 2018)
Het perspectief van de beleidscyclus van de Omgevingswet brengt daar verandering in. Het instrument programma kan ingezet worden als een instrument van een gemeente, maar het instrument is zelfbindend en heeft geen rechtsgevolg. Het doet in feite niks in de buitenwereld. Dat betekent dat er iets mee gedaan moet worden om het te laten werken. Er moet uitvoering gegeven worden aan handelingen. Dat maakt dat het uitgangspunt een ‘handelingsperspectief’ is.
Dat ‘handelen’, moet in de buitenwereld en met de buitenwereld samen, anders dan werkt het instrument niet. Er wordt gevraagd om samenwerking en co creatie. (Borgers, 2018)
Veranderende samenleving
De rol van de overheid veranderd in de moderne samenleving. Een overheid kan niet meer sturen door alleen wetten en regels te stellen, er wordt meer gevraagd. Er zijn meer mondige burgers, hoog opgeleid en er is een Algemene wet bestuursrecht. Als mensen in de buitenwereld problemen opgelost willen hebben zoekt men niet alleen naar regels, maar vooral naar handelingen. Dat is een creatief proces. Daarbij is de rol die je als overheid kiest belangrijk. Die rol kun je kiezen naar het model van de Nsob, maar daarbij moet ook het besef zijn dat er niet maar één rol van toepassing is, alle vier de kwadranten zijn van belang.
Voorbeeld
‘’Een verbod instellen voor dieselauto’s in de stad. Als het uitgangspunt is om te werken aan een schone lucht, krijg je dan met de gestelde regel een schone lucht? Het stellen van regels is goed, maar de wereld veranderd er niet zomaar van. Voor een schone lucht is er meer nodig en niet alles is in regels te vatten, sommige dingen zijn actiegericht, er moet iets gaan gebeuren. Daar moet een overheid zelf aan werken, maar meestal in samenwerking met anderen. Daarmee is het programma een soort driver van op resultaatgericht handelen.’’ (Borgers, 2018)
19
Conclusie
Het instrument programma moet in samenhang worden gezien met het instrumentarium van de Omgevingswet. Het is een schakel in de beleidscyclus gericht op maatregelen en op het uitwerken van beleid voor de fysieke leefomgeving. Het instrument is geen doel op zich, het moet bezien worden in een bredere context. Het is niet verplicht, maar vormt naar de bedoeling van de wet wel een cruciale schakel. De wet streeft ten slotte naar samenhang in beleid en ideeën voor de fysieke leefomgeving.
Het instrument is geschikt voor interactie en samenwerking en dient misschien wel opgebouwd te worden uit die twee factoren, omdat het anders geen werking heeft in de buitenwereld. Het karakter van het instrument is gericht op uitvoeren en handelen.
Het is een flexibel instrument met tal van mogelijkheden, maar dat betekent ook, gelet op de doelen van de wet, dat daar een opvatting over geformuleerd moet worden. Een sturingsfilosofie, waarbij rol van de gemeente en het instrument een opvatting mee krijgen.
Doelen van de Omgevingswet en het instrument programma:
En instrument programma draagt op meerdere manieren bij aan de doelen van de Omgevingswet. Vertrouwen. Het omgevingsprogramma is uitermate geschikt voor samenwerking. Dat betekent dat vertrouwen en draagvlak belangrijk zijn daarbij.
Samenhang in beleid en ideeën voor de fysieke leefomgeving. Doordat het omgevingsprogramma een vertaalslag vormt van strategisch beleid naar handelingen, is het te gebruiken om ordening aan te brengen in beleidsstructuren.
Maatwerk. Doordat het instrument op meerdere manieren is in te zetten, biedt het mogelijkheden om maatwerk te leveren.
Verplichte omgevingsprogramma’s voor de gemeente Utrecht
De gemeente Utrecht is verplicht het actieplan geluid op te stellen(verplicht programma omgevingswaarden, Bkl)
De gemeente Utrecht moet omgevingswaarden voor luchtkwaliteit monitoren en zo nodig, bij dreigende overschrijding, een programma opstellen. (verplicht programma EU richtlijnen) Tegenstrijdigheden Omgevingswet
Er zijn een aantal tegenstrijdigheden ontdekt tijdens het onderzoek.
Er moet worden opgemerkt dat de wetgever zichzelf enigszins tegenspreekt wanneer het gaat om een mogelijk voorbeeld voor een omgevingsprogramma; de aspect structuurvisie. Dit soort visie kan namelijk ook nog een zeer visiematig karakter hebben onder de Wro, daar kunnen wezenlijke verschillen in zitten met de definitie van het instrument programma van de Omgevingswet. Artikel 4.11 Invoeringswet Omgevingswet. Dit artikel stelt een aantal eisen aan het overgangsrecht
van huidige programma’s. Wat wordt er met programma bedoeld? Geldt dat voor de voorbeelden van een omgevingsprogramma? Daarnaast is het de vraag of het uitmaakt of bestaande programma’s door de raad zijn vastgesteld, aangezien de omgevingswet de bevoegdheid bij het college ligt.
Figuur 8 Domtoren in de steigers (Oosterbroek)
21
Hoofdstuk 4: Het beleid onder de Dom
Om antwoord te geven op de hoofdvraag wordt in dit hoofdstuk onderzoek gedaan naar bestaand beleid van de gemeente Utrecht. Er zal worden onderzocht hoe het bestaande beleid en het beleidssysteem te positioneren zijn ten opzichte van het instrument programma. Dit onderzoek zal worden uitgevoerd door een aantal onderwerpen te analyseren: de Omgevingsvisie Utrecht 1.0, de Ruimtelijke Strategie Utrecht, observaties uit de dagelijkse praktijk en de beleidscyclus.
De Utrechtse omgevingsvisie
In het beleidsontwikkelingskwadrant van de beleidscyclus van de Omgevingswet staat de omgevingsvisie centraal. De omgevingsvisie is in principe de start van de cyclus. De gemeente Utrecht heeft ook een omgevingsvisie, namelijk de ‘Omgevingsvisie Utrecht 1.0’. Een volgende stap in de beleidscyclus zou het uitwerken van het beleid uit de omgevingsvisie door het maken van een omgevingsprogramma kunnen zijn.
Achtergrond
Binnen de gemeente en dan voornamelijk binnen het organisatieonderdeel Ruimte is de laatste jaren al het beleid voor de fysieke leefomgeving geïnventariseerd. Verouderd of dubbel beleid is door de gemeenteraad teruggetrokken. Het actuele vigerende beleid is gebundeld en opgenomen in de Omgevingsvisie Utrecht 1.0. Nog niet al het beleid voor de fysieke leefomgeving valt onder de omgevingsvisie. Aan het toevoegen van het gebiedsgerichte beleid aan de omgevingsvisie wordt nog gewerkt. De Omgevingsvisie Utrecht 1.0 is opgebouwd in 3 delen: Koers, thematisch beleid en gebiedsbeleid. De vorm van de visie is een website.
De koers
De koers van de omgevingsvisie wordt gevormd door de Ruimtelijke Strategie Utrecht(RSU). In de koers worden de strategische keuzes gemaakt en wordt de lange termijn visie geformuleerd. De RSU is een document in de Omgevingsvisie Utrecht 1.0. Later in dit hoofdstuk wordt er ingegaan op de RSU. De koers werkt door in het thematische beleid en in het gebiedsbeleid.
Thematisch beleid
Het thematische beleid is opgedeeld in verschillende thema’s zoals: wonen, verkeer en mobiliteit en sport. In totaal behelst het thematische deel, op dit moment, 25 thema’s. Per thema wordt een samenvatting gegeven van het geldende beleid bij dit thema. Dit is overigens geen formele samenvatting. Naast de samenvatting wordt ook het vigerende beleid van het thema vermeld en wordt de link weergegeven met andere thematische velden.
Gebiedsbeleid
Het gebiedsbeleid is de doorwerking van de koers en het thematische beleid naar een gebied. Op gebiedsniveau komt het beleid bij elkaar en vervolgens worden daar ook lokaal afwegingen en keuzes gemaakt. Op dit moment bevat de omgevingsvisie voor drie deelgebieden gebiedsbeleid in de vorm van lokale omgevingsvisies; Beurskwartier en Lombokplein, Merwedekanaalzone en Vleuten-De Meern. Aan het opnemen van het overige gebiedsbeleid in de Omgevingsvisie Utrecht 1.0 wordt momenteel gewerkt.
De Ruimtelijke Strategie Utrecht(RSU)
In de omgevingsvisie van Utrecht vormt de nota ’Ruimtelijke Strategie Utrecht, Utrecht kiest voor gezonde groei(2016)’ de koers. Dit is de strategische ruimtelijke koers van de gemeente voor de lange termijn. De RSU heeft als uitgangspunt: ‘Gezonde verstedelijking’. Utrecht heeft een enorme opgave door het groeiend aantal inwoners, waarbij er tal van uitdagingen in de fysieke leefomgeving komen kijken (Gemeente Utrecht, 2016).
De RSU heeft als kernboodschap: Utrecht faciliteert groei door inbreiding. (Gemeente Utrecht, 2016). Dit kan gezien worden als de aanleiding tot deze RSU.
In het verlengde van de RSU is een investeringsstrategie voor gezonde verstedelijking opgesteld. Dat is het zogenaamde Meerjarenprogramma Stedelijke Ontwikkeling(MPSO) 2016. In het MPSO wordt de koers verder geconcretiseerd in uitvoeringsprogramma’s. Idealiter zijn deze uitvoeringsprogramma’s uitwerkingen in het thematische- en gebiedsbeleid. Het MPSO is voornamelijk financieel gericht, maar het gaat ook over de uitvoering van beleid. Het MPSO wordt gecommuniceerd in de vorm van een website en een pdf. De raad stelt jaarlijks de programmabegrotingen en een voorjaarsnota vast. In de programmabegroting wordt de begroting van het uit te voeren beleid bepaald. In de voorjaarsnota wordt beschreven hoe de uitvoering verloopt en of er (financiële) bijsturing nodig is. Op de website van de gemeente Utrecht wordt een korte uitleg gegeven over de verdere aanpak en uitwerking van beleid uit de RSU:
‘’Plannen en projecten die bij elkaar horen, zoals verkeersprojecten, worden gebundeld. Een bundeling van plannen en projecten wordt een programma genoemd. Deze uitvoeringsprogramma's worden gebruikt om doelen op lange termijn te bereiken. Hierin staat ook hoeveel geld en welke andere middelen nodig zijn. Het college van burgemeester en wethouders stelt de uitvoeringsprogramma’s vast’’.
(gemeente Utrecht, z.d.)
Utrechts beleid (thematische beleid)
De gemeente Utrecht werkt met diverse soorten beleidsvormen en beleidsdocumenten. Er is bijvoorbeeld ook beleid wat programma’s wordt genoemd. Dit zijn vooralsnog geen omgevingsprogramma’s. Beleidsvormen die voorkomen zijn: nota’s, plannen, programma’s, agenda’s en kaders. Hieronder enkele voorbeelden:
Nota bomenbeleid Utrecht Energieplan 2016
Actieplan goederenvervoer
Actualisatie groenstructuurplan Utrecht 2017 – 2030 Hoogbouwvisie
Ontwikkelingskader horeca Utrecht 2018 Stedelijke agenda ouderen 2016-2018 Actualisering woonvisie Utrecht 2015 Actieplan Middenhuur actualisatie 2017
Om een beter beeld te krijgen van dit beleid is er een korte verkenning uitgevoerd, waarbij kort is gekeken naar de inhoud van de verschillende beleidsstukken. Daarbij zijn vragen gesteld zoals: Hoe ziet het beleid er uit? Hoe is het beleid opgezet qua structuur?. Een analyse van het energieplan 2016 is uitgewerkt in verderop in hoofdstuk 3.
23
Observaties uit de praktijk
Tijdens het onderzoek zijn er diverse bijeenkomsten bijgewoond. Twee daarvan zullen hieronder worden beschreven, omdat de input waardevolle inzichten heeft opgeleverd in relatie tot bestaand beleid. Werksessie beleidsregels en verordeningen Utrecht
Bij de gemeente Utrecht is een reeks interne werksessies gehouden in het kader van de implementatie van de Omgevingswet. Bij deze sessies zijn medewerkers van de gemeente Utrecht aanwezig vanuit verschillende afdelingen: vergunningverlening en handhaving(VTH), omgevingsrecht-juristen en beleidsmedewerkers.
Het was bij deze werksessie de opdracht om het ‘Energieplan Utrecht 2016’ te bespreken en te analyseren. Dat gebeurde in groepjes met diverse disciplinaire achtergronden. Daarbij was de kernvraag: kun je dit document uitsplitsen naar de instrumenten van de Omgevingswet of kun je dit energieplan gewoon vaststellen onder de Omgevingswet?
De casus leverde zeer interessante inzichten op. De conclusie die door de aanwezigen werd gedeeld aan het eind was in ieder geval dat dit plan onder Omgevingswet niet zo is vast te stellen. Veel van de inhoud van het energieplan viel namelijk in de categorie maatregelen en zou dus opgenomen kunnen worden in een omgevingsprogramma. Slechts een klein deel kwam in aanmerking als visie, of voor regels in bijvoorbeeld een omgevingsplan. Een ander inzicht wat uit de analyse kwam, was dat ook de taal, de manier van formuleren een belangrijke rol speelt. Dat vraagt een goede redactie van beleidsstukken. Het schrijven van een visie is namelijk anders dan het formuleren van maatregelen.
Lessen en conclusies werksessie beleidsregels
Naar aanleiding van de werksessie is er nog verder ingegaan op het beleidsthema energie.
Het thema energie zit qua structuur overzichtelijk in elkaar. In de opzet zit een logische lijn. Het energieplan, of je dat een visie mag noemen of niet, is kort en bondig en tot stand gekomen mede dankzij een intensief participatieproces. Het participatieproces is in de inhoud met veel afbeeldingen weergegeven. Het energieplan wordt gevolgd door de duiding van het college. Dit is een tussenstap richting de uitvoering, waarin de gemeente beschrijft wat de gemeente kan doen. De duiding van het college is een stap concreter t.o.v. het energieplan. Tot slot worden de uit te voeren maatregelen uitgewerkt in de Utrechtse Energieagenda´s. Het thema energie gaat van abstract naar concreet in de beleidsdocumenten. Alle stukken zijn vastgesteld door de raad.
Energieplan
Utrecht 2016
Duiding van het
college
Uivoeringagenda's
Review woonvisie Utrecht
Tijdens de periode van het onderzoek was de actualisatie van de Woonvisie een actueel thema bij de gemeente Utrecht. Vanuit de politiek en specifiek het coalitieakkoord ontstond de wens om op zeer korte termijn de woonvisie te actualiseren. Het proces van deze actualisatie is inmiddels gestart en uit dat proces zijn waardevolle inzichten te halen.
In de onderzoeksperiode is de eerste review van de woonvisie bijgewoond, dit om een beeld te vormen van het proces en de inhoud van de woonvisie. De review ging aan de hand van een aantal presentaties met toelichting en ruimte voor vragen en inbreng. Bij de presentaties van de verschillende hoofdstukken kwamen heel veel onderwerpen aan bod.
Lessen en conclusies van de actualisatie woonvisie Utrecht
De opdracht voor de actualisatie kwam vanuit de politiek. De aanleiding heeft waarschijnlijk te maken met de opgave ‘woningmarkt in balans’. Die opgave is gebouwd op problematiek op de woningmarkt. Het werken vanuit de opgave is echter heel wat anders dan werken aan het actualiseren van de woonvisie. De politiek wil dus werk maken van de opgave en denkt daarbij vanuit de opgave. Een manier om invulling te geven aan die politieke wens, is het actualiseren van de woonvisie. Het gevolg is een sectoraal instrument gericht op wonen.
Veel van de onderwerpen die bij de review naar voren kwamen zijn onder de Omgevingswet mogelijk verbonden aan andere instrumenten. En veel onderwerpen raken daarnaast ook aan andere beleidssectoren. De huidige opzet van de visie bevat veel inhoud die ook in een omgevingsprogramma of een omgevingsplan zou passen. Het zou dan ook een mogelijkheid zijn om de inhoud aan de hand van de Omgevingswet vorm te geven. Dat wil zeggen dat er wel een woonvisie opgesteld wordt, maar dat er daarbij wel gelet wordt op visie-, programma- en planelementen.
25 De beleidscyclus van Utrecht
Geïnspireerd op de beleidscyclus van de Omgevingswet heeft de gemeente Utrecht ook een eigen beleidscyclus opgesteld. Hierin is een aantal van de besproken onderwerpen in dit hoofdstuk ook terug te vinden. Daarnaast is er getracht in deze cyclus een vergelijkend beeld te schetsen tussen de huidige werking(binnenzijde) en de toekomstige werking(buitenzijde). Het instrument programma heeft op het moment van dit onderzoek nog geen plek binnen dit geheel. Kijkend naar de huidige invulling van de beleidecyclus, kun je stellen dat SPvE’s en gebiedsvisies een soortgelijke rol spelen als het instrument programma. Bijvoorbeeld door een omgevingsprogramma te zien als een uitwerking van de stedelijke omgevingsvisie voor deelgebieden of voor specifieke locaties.
Conclusie
Met de stap om het vigerende beleid voor de fysieke leefomgeving onder te brengen onder de omgevingsvisie, heeft Utrecht een stap gezet in het overzichtelijker maken van het beleid. Toch is het beleidssysteem op dit moment nog niet overzichtelijk, als er gekeken wordt naar het totaalplaatje. De omgevingsvisie bevat veel (sectorale)beleidsstukken en het is lang niet altijd helder hoe die stukken zich onderling verhouden. Tijdens het onderzoek is dat een zoektocht geweest, neem bijvoorbeeld de RSU, deze visie, is eigenlijk de leidende ruimtelijke visie, maar maakt nu als oppervisie onder andere visies deel uit van de omgevingsvisie. De RSU werkt door in ander sectoraal beleid, of werkt als toetsend beleid. Het beleidsthema energie was wel helder qua opzet, maar het thema energie staat dan weer op zichzelf en is weinig integraal.
Het is opvallend dat de inhoud van de diverse beleidsstukken verschillen in ‘typering’ van het beleid. Er zijn veel visies, maar de visies hebben niet per definitie een visie-achtig karakter, deze kunnen ook meer gericht zijn op richtlijnen, maatregelen of kaders. Dit geldt ook voor andere beleidsstukken dan ‘visies’. Uit de analyse van de beleidsstructuur en de inhoud wordt zichtbaar dat het beleidssysteem complex is, terwijl de fysieke leefomgeving van zichzelf al complex genoeg is. Er ligt een belangrijke uitdaging om de scheiding tussen visie en uitvoeringsgericht beleid te maken in woord en in inhoud. Dat vraagt om standaardisatie en uniformering ten behoeve van het gebruik van de beleidscyclus.
Verhouding met het omgevingsprogramma
Uit het bestaande beleid zijn veel elementen te halen die zouden kunnen landen in een
omgevingsprogramma. Het is alleen niet zomaar te bepalen welk beleid dan zou moeten worden omgezet naar een omgevingsprogramma. Het vraagt namelijk ten eerste een duidelijke strategische overkoepelende omgevingsvisie die uitgewerkt wordt, in het kader van de beleidscyclus. En wanneer er gezocht wordt naar een visie, moet er geconcludeerd worden dat er nu geen eenduidige integrale visie is, behalve, in sommige gevallen op wijkniveau. Het zou dus waardevol zijn om na te denken over het komen tot een integrale visie. Ten tweede vraagt het een opvatting over het instrument programma. Zonder een opvatting zou er een risico kunnen ontstaan dat er tal van ad-hoc programma’s worden gemaakt.
Het instrument programma zou een rol kunnen spelen in het aanbrengen van structuur in beleid, bijvoorbeeld door het beleid van de omgevingsvisie verder uit te werken in omgevingsprogramma’s of door een andere duidelijke opvatting over de omgang met het instrument.
27
Hoofdstuk 5: Utrecht werkt aan de toekomst
In dit hoofdstuk wordt een korte verkenning gedaan naar de wijze van beleidsmatig werken bij de gemeente Utrecht. Dat wordt gedaan aan de hand van opgavegericht werken en het Utrechts planproces.
De zeven opgaven voor de toekomst
Utrecht is de stad van ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’, dat is waar de gemeente Utrecht voor staat (Gemeente Utrecht, z.d.). Dit uitgangspunt is geformuleerd in reactie op de groei die de stad naar alle verwachtingen gaat maken van 350.000 inwoners in 2018 naar 430.000 inwoners in 2040. ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’ wordt als volgt uitgelegd: ‘’Utrecht staat voor ‘Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’. Een stad waar gezondheid centraal
staat in alles wat we doen. Een stad van gezonde inwoners in een gezonde leefomgeving, werkend aan een gezonde economie. Waar iedereen kan mee doen, en iedereen zich thuis mag voelen. In een gezonde stad hebben mensen een passende baan of opleiding of zijn ze op een andere manier actief bij de samenleving betrokken. Je kunt er prettig wonen in een schone omgeving en zo min mogelijk overlast. Een omgeving die uitnodigt tot een gezonde levensstijl, aanzet tot beweging en levendig is door de recreatieve en culturele functies van de stad. Een stad waar ontmoeting vanzelfsprekend is. Waar duurzaamheid de norm is. En waar we geld blijven verdienen, juist door aandacht te hebben voor Gezond Stedelijk Leven voor Iedereen’’. (Gemeente Utrecht, z.d.)
Utrecht ziet voor de toekomst grote uitdagingen op de stad afkomen. Deze uitdagingen zijn vertaald in zeven opgaven(zie figuur hiernaast) die door de stad zijn geformuleerd en aan deze opgaven wil de gemeente samen met de stad opgavegericht werken.
Werken aan de opgaven
De gemeente Utrecht, in dit geval het organisatieonderdeel Ruimte, is intern op dit moment bezig zich een nieuwe werkwijze eigen te maken. Het is de bedoeling om als organisatie opgavegericht te werken. Werken aan- en met de stad. Dit moet in samenhang worden gezien met de eerder genoemde zeven opgaven. Daarbij besteedt de gemeente ook aandacht aan de veranderende rol van de overheid en de rol van de ambtenaar. Voor de rol van de ambtenaar wordt er in Utrecht gekeken naar het perspectief van de ‘ambtenaar 3.0’ (Gemeente Utrecht, 2018).
De zeven opgaven zijn bij het organisatieonderdeel Ruimte vertaald in eigen opgaven. De Omgevingswet is een integrerende opgave binnen het geheel. De vertaling van de opgaven werkt voor buitenstaanders niet per definitie verhelderend.
Figuur 12 De zeven Utrechtse opgaven (gemeente Utrecht, z.d.) Opgavegericht werken
‘’De maatschappelijke opgaven van de stad zijn leidend voor ons werk en bepalen met welke partners, burgers en andere overheden we samenwerken. Dat doen we vanuit de filosofie: al werkend aan de slag. We blijven investeren in innovatie en verbetering van onze werkprocessen en in onszelf.’’ (Gemeente Utrecht, 2017)
Het Utrechts planproces(UPP)
De gemeente Utrecht werkt met een planproces bij sommige ontwikkelingen. Dit planproces is weergegeven in een schema(zie Bijlage deel 2). Dit planproces zet de lijnen uit bij ruimtelijke projecten. Het processchema biedt inzicht in de werkwijze van de gemeente, in tijdsduur van projecten en in de organisatie. Het is een schema dat zowel intern als extern een beeld geeft van het werkproces in projecten. Dus ook in complexiteit. Het stedenbouwkundig Programma van eisen maakt deel uit van het UPP 1 (Gemeente Utrecht, 2016). Het is een onderdeel dat vaak wordt ingezet bij ontwikkelingen. Het SPvE zal verder in dit onderzoek nog aan orde komen.
Conclusie
Door het opstellen van de ambities en de opgaven heeft de gemeente Utrecht een kader geformuleerd voor de werkwijze. De gemeentelijke organisatie probeert zo mee te bewegen met de samenleving in de huidige tijd. Het uitgangspunt en de opgaven en de vijf principes zijn bij elkaar een hoop sturende woorden, waardoor het soms lastig is om de rode draad te blijven zien. En dan gaat het hierbij alleen nog om de formulering van de werkwijze en niet zozeer om inhoud. Er zou over nagedacht kunnen worden in hoeverre het centrale uitgangspunt(gezond stedelijk leven voor iedereen) en de opgaven niet ook voor de inhoud van beleid zouden moeten gelden. Het heeft namelijk een sterk, abstract visiematig karakter. Er is een verschil denkbaar in
sturingsfilosofie, omdat je kunt werken vanuit beleid aan een opgave of vanuit een opgave aan beleid. Verhouding met het omgevingsprogramma
Een voorbeeld dat wel aangehaald wordt, is een omgevingsprogramma ‘Energietransitie’, het werken aan energiebesparing of meer duurzame energie produceren. In het licht van de geschetste opgaven zou het denkbaar kunnen zijn dat er programma’s gemaakt zouden kunnen worden voor de opgaven of vanuit de opgaven. ‘Gezond stedelijk leven voor iedereen’ zou dan een integrale visie kunnen vormen, die verder wordt uitgewerkt in programma’s.
De zeven opgaven bij Ruimte Duurzame mobiliteit
Energietransitie Gezond leefklimaat Werk voor iedereen Woningmarkt in balans Gezonde gebiedsontwikkeling
29 Figuur 13 Zicht op Utrecht, eigen afbeelding
Hoofdstuk 6: Casestudies
In dit hoofdstuk wordt onderzocht hoe een aantal huidige beleidsvormen zich verhouden tot een omgevingsprogramma. Dat wordt gedaan door lessen te trekken uit een drietal casestudies. Bij het kernteam Omgevingswet van de gemeente Utrecht lagen een aantal vragen over hoe bestaande beleidsdocumenten (programma’s) zich verhouden tot het omgevingsprogramma. Daarnaast waren er ook belangrijke kennisvragen in de praktijk zoals: hoe zien omgevingsprogramma’s er in de praktijk uit? En zijn er in de praktijk al - goede of slechte - voorbeelden? Daarom is er gekozen om bij dit onderzoek te kijken naar een drietal casussen:
1. Actieplan Utrecht fietst
2. Het Stedenbouwkundig Programma van Eisen a) De Merwedekanaalzone
3. Omgevingsvisie Beurskwartier en Lombokplein
a) Advies: Het omgevingsprogramma bij het Beurskwartier
Het onderzoek is uitgevoerd op basis van beleidsdocumenten en bij casus 1 en 2 zijn voor bij beide casussen twee interviews afgenomen.
Casus 1: Actieplan Utrecht fietst
Het actieplan is in dit onderzoek gekozen, omdat het zeer specifiek, sectoraal beleid is: namelijk mobiliteit. De verwachting is daarom dat het een uitwerking is van beleid, gericht op uitvoering. Daarnaast is het ook de vraag of dit actieplan al praktisch een omgevingsprogramma is. Voordat we ingaan op het actieplan fiets kijken we eerst naar de bovenliggende visie en beleidsstructuur op het gebied van mobiliteit.
Nota Slimme Routes, Slim regelen, Slim bestemmen
De nota ‘Slimme Routes, Slim regelen, Slim bestemmen 2016’ (SRSRSB) is het huidige mobiliteitsplan van de gemeente Utrecht. Dit omvat het verkeersbeleid voor de fysieke leefomgeving en vormt dan ook het uitgangspunt voor verkeersprojecten die worden uitgevoerd in de gemeente (Degenkamp & van Rossem, 2018).
Deze nota is veelomvattend, in inhoud en aantal pagina’s (105). Hij is sectoraal, maar er wordt mede met het afwegingskader wel over andere factoren van de fysieke leefomgeving nagedacht. Qua inhoud is de nota abstract, maar op punten ook zeer gedetailleerd. Er worden in deze nota ook concrete projecten benoemd.
SRSRSB is een uitwerking van het ambitiedocument Utrecht aantrekkelijk en bereikbaar (UAB). UAB komt uit 2012 en is dus vastgesteld door de vorige gemeenteraad. Het ambitiedocument heeft als basis gediend voor het SRSRSB en heeft ook invloed gehad op de Ruimtelijke Strategie Utrecht 2016. UAB geldt officieel nog wel, maar in principe wordt er nu altijd verwezen naar SRSRSB.
Figuur 15 Overzicht beleidsstructuur mobiliteit. Eigen afbeelding
