1
Omgevingswet
Mei 2019
Denkrichting bij de implementatie van de Omgevingswet
in de gemeente Utrechtse Heuvelrug
2
Inhoudsopgave
1. Aanleiding 3
2. Vraag- en doelstelling 5
3. Denkrichting voor het werken met de Omgevingswet 8
4. Contact met de raad in de komende periode 13
Bijlagen
1. Toelichting op het overzicht van de veranderopgave 2. Toelichting op de terminologie van het wettelijk stelsel
3
1. Aanleiding
1.1 De invoering van de Omgevingswet
De nieuwe Omgevingswet treedt op 1 januari 2021 in werking. Deze wet bundelt een groot deel van de huidige wet- en regelgeving die zich richt op het fysieke leefdomein. Doel van de wet is om het omgevingsrecht inzichtelijker te maken en te vereenvoudigen en om toekomstige duurzame ontwikkeling in Nederland mogelijk te maken. Zo ook in de gemeente Utrechtse Heuvelrug.
De Omgevingswet betekent een omwenteling in denken: De leefomgeving komt centraal te staan.
Dat betekent dat we in samenhang (integraal) en in gezamenlijkheid met maatschappelijke vraagstukken aan de slag. Daarnaast krijgt een initiatiefnemer meer verantwoordelijkheden voorafgaand aan het besluitvormingstraject en moeten overheden integraal, minder planmatig en regelluw die initiatiefnemer faciliteren in plaats van controleren. Zo krijgen de pijlers onder de wet - beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving - vorm. Dit vergt, zowel van inwoners en ondernemers, als van de overheid een andere manier van denken en werken.
Wat gaat er veranderen1?
Het herzien van het omgevingsrecht is een van de grootste wetgevingsoperaties van de afgelopen decennia. Maar wat gaat er dan veranderen voor de gemeente?
Het inrichten van de fysieke leefomgeving vindt plaats op basis van dynamiek en continue aanpassing en vernieuwing, in plaats van planmatig denken;
Overheden gaan werken met nieuwe kerninstrumenten, onder andere de Omgevingsvisie, het Omgevingsplan en met (verplichte) programma’s;
Het “ja mits”- in plaats van “nee, tenzij”-principe wordt gehanteerd in deregulering, minder vergunningverlening en vormgeving van nieuwe regels;
De proceduretijd voor (de huidige) buitenplanse vergunningaanvraag wordt teruggebracht, in beginsel naar 8 weken;
Er is sprake van één bevoegd gezag voor de initiatiefnemer;
Er vindt intensieve samenwerking plaats tussen relevante regionale ketenpartners;
Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) ondersteunt dit door het voor inwoners mogelijk te maken digitaal inzicht te krijgen in wat op een specifieke plek mogelijk is. Elk bevoegd gezag moet de aansluiting op het DSO voor hun eigen organisatie mogelijk maken.
Er vindt een bundeling plaats van sectorale beleidskaders. Integraal afwegen aan de voorkant wordt het adagium;
Er komt meer ruimte voor lokale overheden om eigen afwegingen te maken, meer maatwerk;
Overheden krijgen een andere rol: van toetsen achteraf naar vooraf adviseren en goede handhaving;
Er vindt planvorming plaats op basis van gelijkwaardigheid met inwoners, initiatiefnemers en marktpartijen;
Dienstverlening op basis van de wens van de initiatiefnemer en de vraag centraal stellen: de overheid trekt zich terug en faciliteert;
Er schuiven bevoegdheden van de raad naar college.
1 In bijlage 1 zijn deze veranderingen nader toegelicht en voorzien van een voorbeeld.
4 De invoering van de Omgevingswet is naast de juridische stelselherziening evenzeer een
cultuuropgave voor de overheid (raad, college en organisatie) en de maatschappij. Wat levert de Omgevingswet inwoners en professionals op? Onder meer dat procedures sneller worden doorlopen, er meer maatwerkmogelijkheden zijn bij plannen en meer ruimte komt om zelf
initiatief te nemen. Of resultaten worden behaald, hangt mede af van de mate waarin organisaties straks ‘omgevingswetproof’ zijn, zowel qua bedrijfsvoering als qua cultuur.
1.2 De invoering van de wet in de gemeente Utrechtse Heuvelrug
De gemeente is via het programma ‘Invoering Omgevingswet’ bezig met de
invoeringswerkzaamheden. Zowel de organisatie, als raad en college worden meegenomen in de op handen zijnde veranderingen. In de organisatie zijn de eerste stappen gezet. Zo is er
bijvoorbeeld specifieke kennis van het juridisch stelsel opgedaan en zijn er inhoudelijke werkzaamheden uitgevoerd om te komen tot een Omgevingsvisie. Daarnaast worden lopende projecten, bijvoorbeeld de organisatieontwikkeling verrijkt met de cultuurverandering die de Omgevingswet van medewerkers vraagt.
De scope van de Omgevingswet is enorm. Daarom is het belangrijk focus aan te brengen in de implementatiewerkzaamheden. Er zijn zoveel knoppen om aan te draaien bij de implementatie, dat men zonder keuzes ‘blijft dobberen op een grote oceaan’.
Vanuit de bedrijfsvoering worden al keuzes gemaakt. Zo is niet alles even urgent voor onze gemeente en worden sommige onderwerpen al in het kader van andere activiteiten opgepakt.
Focus is ook aan te brengen door te weten welke achterliggende basisgedachte c.q. denkrichting de gemeenteraad wil hanteren bij het werken met de nieuwe Omgevingswet.
5
2. Vraagstelling en doel
De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om een houvast te formuleren dat past bij de eigen gemeente. Sterker nog, het is eigenlijk de bedoeling om regelgeving en werkwijzen meer toe te spitsen op de lokale situatie. Daarin schuilt de essentie van de Omgevingswet, namelijk: Hoeveel ruimte wil je als overheid geven aan de samenleving?
2.1 Vraagstelling
Met het antwoord op deze essentiële vraag beantwoorden we ook de vraag hoe de gemeente Utrechtse Heuvelrug de ruimte en mogelijkheden van de Omgevingswet wil benutten en invullen. De gemeente kiest er voor om dit vraagstuk -langs twee onderwerpen (pijlers) te structureren. Namelijk:
“Hoe gaan we werken met de samenleving?” ( cultuurverandering c.q. democratische vernieuwing ) en;
“Hoe gaan we om met het juridisch stelsel?” (het wettelijk instrumentarium).
2.2. Doel
Deze notitie omschrijft welke denkrichting de gemeente in de basis wil hanteren voor (de implementatie van) de Omgevingswet om de gemeente (en de organisatie) houvast te geven bij de invoeringswerkzaamheden voor de Omgevingswet de komende jaren.
Daarbij is het goed te beseffen dat we ons pas aan het begin van een ingrijpend proces bevinden, waarbij ook op Rijksniveau nog niet alles is uitgekristalliseerd. In deze fase van het
implementatietraject gaat het dan ook om houvast op de hoofdlijnen. De denkrichting vormt zo een basis, een gedachte om vanuit de redeneren, voor de periode tot de invoeringsdatum.
Naarmate de inhoud, de impact en de consequenties van de nieuwe wet duidelijker in beeld komen, is het in de loop van deze raadsperiode mogelijk de denkrichting scherper te formuleren en daadwerkelijk als basishouding te gaan hanteren. Figuur 1 geeft inzicht in dit tijdspad (in samenhang met de planning van het Rijk).
De raadsinformatieavonden die de afgelopen periode over de Omgevingswet zijn georganiseerd hadden als doel om de gemeenteraad bekend te maken met de nieuwe wet en voor te bereiden op deze besluitvorming. De vorige raadsperiode heeft de raad in 2017 het globale
ambitiedocument vastgesteld. Dit besluit over de denkrichting voor het werken met de Omgevingswet is een eerste concretisering van dit ambitiedocument.
6
Figuur 1 Planning voor de raad
2.3 Leeswijzer
Figuur 2 op de volgende pagina geeft de twee vragen weer die deze notitie beantwoordt en de vragen die in de komende periode nog van een antwoord moeten worden voorzien.
In het volgende hoofdstuk staan eerst enkele relevante uitgangspunten voor de invoering van de wet beschreven. Dan volgt de formulering van de denkrichting bij de vraag “Hoe gaan we werken met de samenleving?” en daarna de denkrichting bij de vraag “Hoe gaan we om met het juridisch stelsel?”.
De deelvraagstukken bij de twee hoofdvragen beantwoorden we in een later stadium, te weten tussen eind 2019 en voor 1 januari 2021. Er is meer detailkennis, leerervaring en dialoog nodig om op deze onderdelen tot besluitvorming te komen.
2021 2022 2023 2024 2029
Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Wettelijk Spoor
AmVB's gepubliceerd in Staatscourant
Invoeringswet aangenomen door 2e Kamer, nu voorhang 1e Kamer Voorhang Invoeringsbesluit 2e en 1e Kamer
Publicatie Invoeringswet in Staatscourant Publicatie Invoeringsbesluit in Staatscourant DSO-LV functioneert
Datum Invoering 1 januari
Einde overgangsrecht 100% Omgevingswet instrumentarium Noodzakelijk te realiseren prestaties Gem. organisatie aangesloten op DSO-LV
Processen (vergunningverlening/ aanpassen O-plan digitaal en werkend in de keten) Delegatiebesluit
Participatie aanpak Omgevingsvisie
DSO ambitie '1 klik op kaart'
Omgevingsplan conform eisen Omgevingswet
Gemeentelijk spoor in relatie tot gemeenteraad Leidende principes vastgesteld
Hoofdlijnennotitie vastgesteld Beantwoording deelvraagstukken Plan van Aanpak Omgevingsvisie Aanscherpen denkrichting tot basishouding Pilot Omgevingsplan
Plan van Aanpak Omgevingsplan Omgevingsvisie gereed
PLANNING OMGEVINGSWET RAAD 2018 2019 2020
7
Figuur 2
8
3. Denkrichting voor het werken met de Omgevingswet
3.1 Aandachtspunten bij het formuleren van de denkrichting
Een basis formuleren voor de invoering van de Omgevingswet gebeurt in een actuele context. In die wetenschap is het volgende relevant:
De periode tot aan de invoeringsdatum is beperkt. Dit maakt een realistische aanpak noodzakelijk;
De cultuuropgave van de gemeente (zowel in de organisatie als daarbuiten) die gepaard gaat met de Omgevingswet is aanzienlijk;
De resources ( financiën en capaciteit) voor de gehele organisatie zijn beperkt;
Het organisatieontwikkelingsprogramma “Fris@work” en de participatieaanpak ‘Sluit je aan
#verbinden #doen’ zijn gedragen documenten;
Het is goed om bewust te zijn van de zogenaamde 80-20 regel. Namelijk, vigerende kaders, regels en normen volstaan nu grotendeels voor initiatieven die uit de samenleving komen en vergunningen die worden aangevraagd. Bij de invoering van de Omgevingswet is het dus vooral relevant om te bezien op welke punten de wet is te benutten om verbetering door te voeren.
3.2 Denkrichting bij de vraag: “Hoe gaan we werken met de samenleving?”
Een van de pijlers onder de invoering van de Omgevingswet heeft betrekking op de
cultuurverandering c.q. de democratische vernieuwing die onlosmakelijk verbonden is met de Omgevingswet. Het gaat over de vraag (dilemma) hoe we als gemeente willen werken met de samenleving. Hierbij horen voor de gemeenteraad de volgende Omgevingswetvraagstukken:
Hoe geven we invulling aan de participatieplicht (in hoeverre legt de gemeente
verantwoordelijkheid voor participatie daadwerkelijk bij de initiatiefnemer en welke rol heeft de raad bij deze participatie)?
9
Voor welke activiteiten wil de raad een bindend advies afgeven bij afwijkingen van het Omgevingsplan en hoe is dat proces in te richten (tijdig en transparant)?
Als de gemeente zelf bevoegd gezag is bij plan- of visievorming; in welke mate willen we als overheid dan faciliteren of juist regievoeren (overheidsparticipatie versus
inwonersparticipatie)?
Het dilemma bij dit onderwerp is:
vertrouwen geven (verantwoordelijkheid in de samenleving) of
betrokkenheid tonen (verantwoordelijkheid bij de overheid).
In onderstaand kader staat het voorstel voor de denkrichting geformuleerd. In de tabel
daaronder zijn kenschetsen en consequenties opgenomen die passen bij de beide uitersten van het dilemma. Hiermee wordt de keuze voor de denkrichting geladen. Tegelijkertijd geeft het een eerste inzicht in de doorwerking op de deelvraagstukken die de komende periode een antwoord verlangen.
Voorstel voor de denkrichting :
Hoe willen we werken met de samenleving?
We willen inwoners en professionals meer invloed - en daarbij horende verantwoordelijkheid -geven op hun directe leefomgeving.
We willen meer werken vanuit de haarvaten van de dorpen en met de samenleving het strategische beleid, kaders en maatregelen opbouwen.
Bij kleine tot middelgrote initiatieven2 waarbij de invloed op het algemeen belang beperkt is laten we de verantwoordelijkheid in de samenleving als het gaat om participatie. Hierin heeft de gemeenteraad geen rol. Bij initiatieven die vanuit de samenleving komen met aanzienlijke3 maatschappelijke consequenties willen we als gemeenteraad in het participatieproces betrokken zijn in de rol van facilitator4.
2Activiteiten zoals de bouw van een woning, aan- en uitbouw van een pand, straatbarbecue, buurtspeeltuintje, e.d. Ofwel, zogenaamde de ‘huis-tuin-keuken-categorie’, die ruim 80% van de huidige vergunningsverleningsaanvragen omvat.
3 Dergelijke aanvragen betreffen relatief grotere, vaak complexe aanvragen. In het huidige juridisch stelsel biedt het
bestemmingsplan geen en de kruimelregeling soms een mogelijkheid voor deze initiatieven. Bijvoorbeeld de functiewijzigingen van een monumentaal gebouw, een omvangrijk meerdaagse evenement op één locatie, de vestiging van een voorziening met veel ruimtelijke spin off.
4 Begrippen als eigenaarschap bij de ander, stimuleren en ondersteunen (coach), voorwaarden scheppen en ‘antennefunctie’ zijn hier van toepassing.
10
Verantwoordelijkheid in de samenleving
betekent:
Verantwoordelijkheid bij overheid betekent:
Responsieve/faciliterende overheid, die meer de functie van ‘weger’ krijgt.
Raad: vertrouwen geven aan de samenleving, verbinder, antennefunctie, globale
raadsakkoorden.
Het college heeft een antennefunctie, zoekt allianties en stimuleert initiatieven van anderen, geeft richting.
Medewerkers werken meer van buiten naar binnen, maken dingen mogelijk, gaan in gesprek.
Samenleving co-creëert, genereert ideeën, denkt mee op alle niveaus, initieert, geeft invulling aan de zorgplicht/ burgerplicht.
Participatie bij een initiatief: regelvrijer kader waardoor creativiteit ontstaat.
Meer overleg in de samenleving waar overheid niet altijd bij betrokken is.
Vernieuwing door manieren te ontwikkelen om samenleving ‘te horen’ bij kortere
vergunningsverleningsprocedures.
Intensieve inzet medewerkers aan de voorkant en aan de achterkant van een proces (intake en toezicht en handhaving).
De participatieaanpak ‘Sluit je aan #verbinden
#doen’ is de basis om dit verder vorm te geven.
In relatie tot de implementatie
o Vraagt meer inspanning en tijdsinzet bij de cultuurverandering in de organisatie (vraagt denkkracht om huidige denkwijzen te optimaliseren);
o Brengt komende 2 à 3 jaar meer
capaciteitsinzet en daarmee kosten met zich mee als het gaat om cultuurverandering buiten de organisatie.
Sturende, regisserende overheid
Raad:
o sturend d.m.v. vastomlijnde raadsakkoorden en veel kaderstelling op beleidsvlakken.
o volksvertegenwoordiging soms op detail (“Is het van de raad of van de straat?” dikwijls beantwoord met ‘van de raad’).
College: sturend i.r.t. samenleving, leidt allianties, realiseert eigen initiatieven t.b.v. maatschappelijk belang.
Medewerkers hebben minder regelruimte om vanuit het Ja, mits-principe te werken.
Samenleving stemt, spreekt in en geeft feedback.
Participatiekader met veel criteria, waardoor er duidelijkheid is;
De verantwoordelijkheid voor draagvlak creëren ligt meer bij de overheid dan bij de
initiatiefnemer.
Nadruk op toetsing van regels.
Intensieve inzet medewerkers gedurende het hele proces (intake, participatie,
vergunningverlening, toezicht en handhaving en bezwaar).
In relatie tot de implementatie
o Vraagt minder inspanning en tijdsinzet qua cultuurverandering in de organisatie (bij de aanname dat de huidige stand van zaken t.a.v.
de participatieaanpak voldoende is);
o brengt komende 2 à 3 jaar minder
capaciteitsinzet en daarmee kosten met zich mee als het gaat om cultuurverandering buiten de organisatie dan bij denklijn (verantwoordelijkheid samenleving).
De geformuleerde denkrichting past bij de gemeente Utrechtse Heuvelrug, omdat de gemeente een betrokken samenleving kent waarin gelijkwaardigheid, eigen verantwoordelijkheid en het invullen van de zogenoemde ‘zorgplicht’ serieus worden genomen. Daarnaast zijn er in de gemeente met de vernieuwde participatieaanpak al eerste stappen gezet als het gaat om anders met elkaar werken bij beleidsvorming en planontwikkelingen als de gemeente bevoegd gezag is.
Deze denkrichting borduurt daar op voort.
Punt van aandacht is wel om bij de veranderende manier van werken met elkaar, de hele samenleving mee te nemen. Ook vraagt deze denkrichting een verandering van houding en gedrag bij de organisatie en het bestuur. Namelijk de kentering van het zelf ambities en
initiatieven aanjagen naar het werken vanuit de behoeften vanuit de samenleving en deze om te vormen tot beleid en planvorming.
11
3.3 Denkrichting bij de vraag:
“Hoe gaan we om met het juridisch stelsel (wet- en regelgeving)”?
De denkrichting voor het uitwerken van het juridisch kader heeft in deze fase van het invoeringstraject betrekking op alle kerninstrumenten ( Omgevingsvisie, Programma’s, Omgevingsplan). Ondanks het verschil in abstractieniveau van het instrumentarium is in deze fase een overkoepelend dilemma te herkennen. Het gaat in de basis om de vraag
“Wil je als gemeente beheersen of loslaten?”. Ofwel, staat rechtszekerheid voorop of is flexibiliteit (en dynamiek) de basisgedachte.
Deze notitie formuleert de denkrichting voor dit dilemma.
Van daaruit worden in de komende periode binnen deze pijler de volgende deelvraagstukken beantwoord:
Als de gemeente zelf bevoegd gezag is bij plan- of visievorming: in welke mate willen we dan als overheid kaderstellend zijn?
Hoe gaan we om met de beleidsruimte die de Omgevingswet biedt (o.a. welke keuzes maken we t.a.v. het mengpaneel5). Gaan we de lokale afwegingsruimte zo veel als mogelijk benutten of blijven we dicht bij de basisnormering die het Rijk heeft vastgelegd? Ofwel, willen we de normen oprekken (soepeler) of juist niet (evt. strenger)?
Hoe gaan we om met de beleidsvrijheid die de Omgevingswet biedt (o.a. welke keuzes maken we t.a.v. de gedecentraliseerde regelgeving, de bruidsschat)? Nemen we zo veel als mogelijk over van de regelgeving uit de bruidsschat) of juist niet?
Regelgeving: hoe ver willen we gaan ten aanzien van deregulering?
o In hoeverre willen we huidige lokale regels laten vervallen?
o In hoeverre willen we activiteiten wel/niet vergunningsvrij maken? En willen we dan meer werken met algemene regels of met beoordelingsregels?
o In hoeverre (welk detailniveau) willen we gebied specifieke regelgeving opstellen?
5Zie bijlage 2 terminologie voor een toelichting op de begrippen
12 In onderstaand kader staat het voorstel voor de denkrichting geformuleerd.
In de tabel daaronder zijn kenschetsen en consequenties opgenomen die passen bij de beide uitersten van het dilemma. Hiermee wordt de keuze voor de denkrichting geladen. Tegelijkertijd geeft het een eerste inzicht in hoe dit doorwerkt op de deelvraagstukken die de komende periode beantwoord moeten worden.
Voorstel voor de denkrichting
“Hoe gaan we om met het juridisch stelsel?”
De gemeente Utrechtse Heuvelrug kiest er bij de Omgevingswet voor het juridisch stelsel vanuit de basis denkrichting ‘flexibiliteit’ vorm te geven.
Dat betekent dat we de bestuurlijke afwegingsruimte die het decentraliseren van rijksregelgeving biedt, zoveel als mogelijk lokaal invullen. Globalere kaders en dereguleren (afschaffen van regels, meer vergunningsvrij en bij complexere activiteiten werken met beoordelingsregels) vormen de leidende gedachte.
Flexibiliteit betekent: Rechtszekerheid betekent:
Bij vraagstuk kaderstelling:
Meer betrokkenheid en draagvlak; samen kaders stellen vanuit expertise en behoeften uit de samenleving.
Ruimte voor co-creatie en creativiteit
Minder grip op maatschappelijke doelen realiseren en behoud van kernkwaliteiten.
Goede (proces)afspraken zijn nodig.
Expliciet maken dat (een deel van de sturing) wordt losgelaten en dat vertrouwen en verantwoordelijkheid (meer) terug worden gelegd in de samenleving.
Vraagt denkkracht en proceskwaliteiten van de organisatie.
Bij de vraagstukken beleidsruimte en -vrijheid:
Bij het mengpaneel (milieunormering en
bouwactiviteiten): De rijksnormen omvormen tot lokale normering die recht doet aan
gemeentespecifieke karakteristieken.
Bij de bruidsschat: rijksregelgeving die over boord gaat tegen het licht houden en alleen waar echt nodig overnemen in lokale regels.
Bij het door voeren van lokale (bestuurlijke) afwegingsruimte bij het mengpaneel en de bruidsschat:
o ontstaat meer ruimte voor maatwerk passend
Bij vraagstuk kaderstelling:
Raad gaat over de kaders.
Meer grip op gewenste doelen bij maatschappelijke opgaven.
Meer regie op rechtsgelijkheid tussen gebieden.
Minder ruimte voor dialoog met samenleving, ofwel de overheid zet lijnen uit.
Sturing gebaseerd op kennis en expertise (aan voorkant meer inhoudelijke analyse op feitelijkheden) i.p.v. op behoeften en wensen.
Vraagt minder organisatorische verandering qua houding en gedrag.
Bij de vraagstukken beleidsruimte en -vrijheid:
Bij het mengpaneel (milieunormering en
bouwactiviteiten) aan de rijksnormen vasthouden, omdat deze er niet voor niets zijn.
Bij de bruidsschat de rijksregelgeving die over boord gaat in lokale regelgeving vatten, omdat deze er niet voor niets is.
Bij het beperkt doorvoeren van lokale
(bestuurlijke) afwegingsruimte bij het mengpaneel en de bruidsschat:
o liggen precedentwerking en willekeur minder op de loer;
o is een resultante dat ontwikkelmogelijkheden
13 bij de lokale setting;
o resulteert dat in andere ontwikkelingsmogelijkheden;
o worden transparantie en argumentatie belangrijk;
o is in de eerste periode na de invoering van de wet veel denkkracht en uitwerktijd nodig.
Bij het vraagstuk regelgeving:
Werken vanuit ‘bedoeling’, waarbij integrale afwegen cruciaal is.
Aantal regels verminderen door ze te schrappen.
Alleen kleine activiteiten ‘in en om het huis’
vergunningsvrij maken (en alleen daarvoor algemene regels opstellen).
Meer ruimte voor (en verantwoordelijkheid bij) initiatiefnemers.
Minder afwijkprocedures.
Nog meer oprekking van wat kan ten opzichte van nu, omdat mensen altijd de grens op blijven zoeken.
Raad denkt bij opstellen O-plan vanuit vertrouwen in het college.
Meer werken met beoordelingsregels, waardoor:
o Minder helderheid vooraf, wel meer maatwerkmogelijkheden (gebruik beleidsregels);
o College is aan zet bij beoordeling;
o Afspraken vooraf over rol raad-college;
o Vooraf heldere procesafspraken met samenleving;
o Behoud vergunningprocedures (voor omgevingsplanactiviteiten), waardoor meer participatietrajecten;
o Meer vooroverleg nodig, druk op de organisatie naar voorkant van trajecten;
o Vooral van toepassing op complex(ere) activiteiten (nog geen 20% van de huidige aanvragen);
o Door het werken met beoordelingsregels (en dus vergunningen), blijft er sprake van inkomsten via leges;
o Meer ‘workload’ voor initiatiefnemer (participatie/ onderzoek/ aanvraag);
o Meer kans op ‘gedoe’, omdat regels minder eenduidig zijn.
In relatie tot de implementatie
o Vraagt meer inspanning en tijdsinzet als het gaat om cultuurverandering;
o Zal komende 2 à 3 jaar capaciteitsinzet en
min of meer gelijk blijven ten opzicht van nu;
o wordt voorkomen dat in eerste periode van de Omgevingswet ‘gekke dingen’ gebeuren, omdat door wijzingen blinde vlekken zijn ontstaan;
o is in de eerste periode minder ambtelijke capaciteit nodig qua uitwerking.
Bij het vraagstuk regelgeving:
Duidelijk en helder voor iedereen.
Maatwerk bij initiatieven niet goed mogelijk (niet passend = niet passend).
Ow doelstelling “meer mogelijk maken” kan door bij opstellen O-plan regels soepeler te maken (bv.
12m hoog i.p.v. 10m hoog).
Ow doelstelling “meer mogelijk maken” kan door bij opstellen O-plan gebiedsgericht te gaan werken. Met de valkuil dit door te voeren tot op straatniveau, waardoor het werken met de regelgeving lastig wordt.
Goed inzicht in rechts(on)gelijkheid tussen gebieden.
Schijnzekerheid (en dus ‘gedoe’), want voor grotere initiatieven zal veelal een afwijkprocedure in gang worden gezet.
Raad is bij opstellen van het Omgevingsplan duidelijk aan zet
Meer werken met algemene regels voor alle activiteiten;
o die direct werkend en uitvoerbaar zijn;
o waardoor minder vergunningplichtig is en dus minder procedures (aanvraagprocedures en participatieprocessen) ;
o meer toezicht (en handhaving), druk op uitvoeringskant van organisatie;
o Leidt niet direct tot minder regels (regels maken immers duidelijk wat wel/ niet mag);
o Inwoner zal vermoedelijk wel zekerheid vragen (mag het echt?). Loket functie voor deze dienstverlening nodig;
o Aantrekkelijk voor initiatiefnemers;
o ICT: Toepasbare regels/ vragenbomen opstellen is ‘makkelijker’/ dient een duidelijk doel;
o Doet beroep op vertrouwen van en in de samenleving;
o Zorgplicht van een ieder voor de fysieke leefomgeving van toepassing (billijkheid, burgerplicht;
o Beperkte inkomsten via leges .
In relatie tot de implementatie
o Vraagt minder inspanning en tijdsinzet als het gaat om cultuurverandering;
o Zal komende 2 à 3 jaar minder capaciteitsinzet
14 daarmee (investerings)kosten met zich mee
brengen (uitgangspunt is lokaal maatwerk dus vraagt om denkkracht) op juridische doorvertaling;
o Overige financiële impact (leges,
planeconomie, ICT) van keuze ‘flexibiliteit’
zijn nog niet bekend.
en daarmee investeringskosten met zich mee brengen op de juridische doorvertaling (uitgangspunt is ‘overnemen zoals het is’) maar kosten zullen op lange termijn wel degelijk moeten worden gemaakt;
o Overige financiële impact (leges,
planeconomie, ICT) van deze keuze vraagt nader uitzoekwerk.
De geformuleerde denkrichting sluit aan bij de toon van de bijeenkomsten die met raads- en fractieleden hebben plaatsgevonden. Meer werken op hoofdlijnen en meer werken vanuit de bedoeling in plaats van het strikt toe passen van regels is als rode draad uit de gesprekken te herleiden. Belangrijke nuancering hierbij is dat, om ruimtelijke kernkwaliteiten of gebieden te beschermen rechtszekerheid wel wenselijk kan zijn. Of we - en de mate waarin we - gebieds- of themagericht willen variëren is daarmee een belangrijk onderwerp in de verdere uitwerking. De keuzes in de Hoofdlijnennotitie Omgeving spelen hierbij een rol. Voor nu is het startpunt van de denktrant dat flexibiliteit de ambitie is.
Een ander punt van aandacht is de discrepantie tussen de ambitie om flexibiliteit als
uitgangspunt te nemen en de hang naar rechtszekerheid die in de gemeente –ambtelijk, maar ook bij raad en college- bestaat. De cultuuromslag die hiervoor nodig is, zal niet van vandaag op morgen te realiseren zijn. Het hanteren van flexibiliteit als eerste denkrichting komt het
leerproces ten goede (de kunst van het gaan redeneren vanuit iets nieuws in plaats van vanuit het bestaande).
3.4 Strategie voor de verdere implementatie van de Omgevingswet
Invoeringsstrategie
Bovenstaande denkrichtingen in combinatie met de aandachtspunten aan het begin van dit hoofdstuk maken het zinvol de invoeringsaanpak uit het Ambitiedocument van 2017 aan te scherpen. Het voorstel is de invoering van de wet nu als volgt verder op te pakken:
Vanuit het bestaande (werkwijzen, beleid, regelgeving, normen) voeren we eerst de noodzakelijke en urgente veranderingen door. Daarbij zoeken we een balans tussen wat voor de samenleving belangrijk en gewenst is qua dienstverlening en wat in deze fase intern haalbaar is. Het uitgangspunt bij de inhoudelijke
vraagstukken waar we voor komen te staan, is dat we als gemeente ruimte willen geven aan de samenleving. Als overheid zijn wij daarbij verantwoordelijk voor het behoud van de veelzijdigheid van onze leefomgeving, de vitaliteit van onze dorpen en voor het waarborgen van duurzame ontwikkeling.
15
4. Contact met de raad in de komende periode
Vanuit de geformuleerde denkrichting is het mogelijk de vervolgwerkzaamheden, zoals meer detailkennis vergaren en meer leerervaringen opdoen, gerichter op te pakken. Dat geldt ook voor het gezamenlijk beantwoorden van de deelvraagstukken die, zoals vermeld, in de periode van nu tot 2021 in besluitvorming worden gebracht.
Daarnaast lopen de werkzaamheden om de Omgevingsvisie op te stellen. Hiervoor het plan van aanpak uitdenken - met name het daarbij horende participatieplan- gebeurt in samenspraak met de raadswerkgroep.
Het traject rond de Omgevingsvisie is overigens niet geheel los te zien van de beantwoording van de deelvragen bij de werking van het juridisch stelsel en wordt daarom waar nodig in
gezamenlijkheid opgepakt.
De gemeenteraad ontvangt via een raadsinformatiebrief een detailplanning over wanneer welke onderwerpen aan bod komen.
Twee onderdelen zijn in deze notitie niet benoemd, maar vragen de komende periode ook om aandacht van de gemeenteraad, namelijk:
Hoe gaan we om met de bevoegdheden tussen de raad en het college als het gaat om het Omgevingsplan?
In beginsel stelt de gemeenteraad het Omgevingsplan vast. De raad kan echter besluiten om straks de bevoegdheid om delen van het Omgevingsplan vast te stellen te delegeren aan het college van B&W.
Hoe richten we onze informatievoorziening en dienstverlening in?
Dit vraagstuk heeft een directe relatie met de pijler ‘Hoe willen we werken met de samenleving’. Bij deze deelvraag gaat het om het doorvoeren van de digitale kant van de Omgevingswet (het Digitaal Stelsel Omgevingswet, DSO). Hoewel dit qua implementatie veel technisch-operationele werkzaamheden betreft, is het wenselijk om voorafgaand daaraan met de gemeenteraad te spreken over de mate van dienstverlening die de gemeente nastreeft in het fysiek domein.
Last but not least wordt op weg naar 2021 de communicatie over de Omgevingswet richting de samenleving steeds belangrijker. Veel acties kan de organisatie gewoon uitzetten. De
gemeenteraad is echter een onmisbare schakel naar de samenleving. De wens is om met de raadswerkgroep een goede communicatieboodschap voor de gemeenteraad te formuleren, en ook manieren te zoeken om de dialoog met de samenleving aan te gaan.
16
Bijlage 1 Toelichting op het overzicht van de veranderopgave
Bij voetnoot 1, pagina 3 Wat gaat er veranderen?
De herziening van het omgevingsrecht is een van de grootste wetgevingsoperaties van de afgelopen decennia. Maar wat gaat er dan veranderen voor de gemeente?
Het inrichten van de fysieke leefomgeving zal plaatsvinden op basis van dynamiek en continue aanpassing en vernieuwing en niet op basis van planmatig denken.
Dat betekent geen plan voor de komende tien jaar (bestemmingsplan), maar een
‘verordening’ (Omgevingsplan) waarin telkens de actuele ‘stand van de’ fysieke
leefomgeving staat. Een dynamisch doorlopend document met een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn’ (artikel 4.2 Omgevingswet) en waarvan telkens kan worden afgeweken als maar sprake blijft van die evenwichtige toedeling van functies.
Overheden gaan werken met nieuwe kerninstrumenten; onder andere de Omgevingsvisie, het Omgevingsplan en met (verplichte) programma’s.
Een programma moet een uitwerking bevatten van het te voeren beleid voor de bescherming, beheer, ontwikkeling, gebruik of het behoud van de fysieke leefomgeving. Daarnaast moet een programma maatregelen in het leven roepen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.
Het staat het college vrij om naar behoefte programma’s op te stellen voor een bepaald onderdeel van de leefomgeving of van een bepaald gebied. De Omgevingswet geeft een discretionaire bevoegdheid (”kan-bepaling”). Hierdoor kan het programma benut worden voor onderwerpen waarvoor geen nationale normering bestaat, maar voor een lokaal doel zoals een gemeentelijk fietsactieplan.
Het “ja mits”- in plaats van “nee, tenzij”-principe wordt vorm gegeven in deregulering, minder vergunningverlening en vormgeving van nieuwe regels.
Dit is ingegeven vanuit de gedachte dat de rol van de overheid verandert. Overheden moeten integraal, minder planmatig en regelluw initiatiefnemers faciliteren in plaats van controleren.
Dereguleren kan bijvoorbeeld als het gaat parkeren, welstand, terrassenbeleid. Minder vergunningverlening is aan de orde, omdat het Rijk in de wet meer activiteiten aanwijst die vergunningsvrij zijn. Dat gaat bijvoorbeeld gelden voor bepaalde bouwactiviteiten
(eenvoudige, enkelvoudige ontwikkelingen, bijvoorbeeld een woning).
De proceduretijd wordt teruggebracht.
Een van de verbeterdoelen van de nieuwe Omgevingswet is de proceduretijd versnellen.
Daarom geldt onder de nieuwe wet dat alle aanvragen voor een omgevingsvergunning, ook de complexe aanvragen, straks in 8 weken moeten worden afgehandeld in plaats van in 26 weken.
Er is sprake van één bevoegd gezag voor de initiatiefnemer.
Dat bevoegde gezag is in de meeste gevallen het college van burgemeester en wethouders.
Zowel voor een particulier die een woning wil bouwen of een ondernemer die een
horecagelegenheid wil beginnen. Echter, in sommige gevallen is het bevoegd gezag een ander bestuursorgaan, bijvoorbeeld gedeputeerde staten of de minister. Dat kan het geval zijn als
17 sprake is van provinciaal of nationaal belang, dat niet op een doelmatige of doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd. Te weten:
a) afwijkactiviteiten van provinciaal en nationaal belang. Bevoegd gezag voor deze activiteiten is de provincie respectievelijk het Rijk.
b) Milieubelastende activiteiten waarbij een nationaal veiligheidsbelang speelt, hiervoor is het Rijk bevoegd gezag.
Er vindt intensieve samenwerking plaats tussen relevante regionale ketenpartners.
Deze samenwerking is onder meer met de regio (provincie en gemeenten) , met de Omgevingsdienst, met de Veiligheidsregio, met de GGD en het Waterschap.
Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) ondersteunt dit door het voor inwoners mogelijk te maken met één druk op de knop inzicht te krijgen in wat op een specifieke plek mogelijk is.
Het instrument dat daar nu voor is (www.ruimtelijkeplannen.nl) wordt daarvoor veel gebruikersvriendelijker ingericht. Ook zal er veel meer informatie op te vinden zijn: van functies van locaties tot daarop betrekking hebbende onderzoeken. Elk bevoegd gezag moet de aansluiting op het DSO voor hun eigen organisatie mogelijk maken.
Er vindt een bundeling plaats van sectorale beleidskaders en er is integrale afweging aan de voorkant.
Geen apart Groenbeleidsplan of Structuurvisie, maar één Omgevingsvisie waar alle ‘fysieke’
onderwerpen integraal worden beschouwd.
Meer ruimte voor lokale overheden om eigen afwegingen te maken, meer maatwerk.6
Dit maakt het bijvoorbeeld mogelijk om op een bepaalde plek meer geluid (dan 48 dB) dan de standaardnorm toe te staan (al dan niet tijdelijk) en op een andere plek juist minder.
Overheden krijgen een andere rol: van toetsen achteraf naar adviseren voora.
Hierbij wordt niet primair gekeken of een aanvraag voor een evenement of een bouwinitiatief wel past binnen de verordening of het bestemmingsplan, maar denkt de gemeente mee met de aanvrager hoe dingen kunnen zonder harde juridische kaders en belangen van andere stakeholders uit het oog te verliezen.
Er schuiven bevoegdheden van de raad naar college.
Hierbij kan het gaan om het vaststellen van programma’s, het afwijken van het bestemmingsplan -straks omgevingsplan-( met bindend advies van de raad) door het verlenen van omgevingsvergunningen
6De lokale afwegingsruimte. Zie ook bijlage 2 (Toelichting bestuurlijke afwegingsruimte).
18
Bijlage 2
Toelichting op de terminologie van het wettelijk stelsel
Bij voetnoot 5, pagina 9
Toelichting Bestuurlijke afwegingsruimte:
Als het gaat om het begrip “bestuurlijke afwegingsruimte” is het uitgangspunt dat de gemeente meer ruimte krijgt om maatwerk toe te passen. Hiermee krijgt het begrip 'decentraal wat kan, centraal wat moet' daadwerkelijk vorm. Het “mengpaneel” en de “bruidsschat’ zijn twee begrippen waarbij maatwerk van toepassing is.
Mengpaneel
Onder de Omgevingswet krijgen gemeenten meer afwegingsruimte op het gebied van milieu.
Het Rijk geeft de mogelijkheid om lokale normen voor milieuaspecten te stellen. Deze krijgen een plek in het Omgevingsplan.
Het Rijk stelt in het Besluit kwaliteit leefomgeving wel inhoudelijke kaders. Het zogenaamde mengpaneel (zie figuur hieronder) brengt in beeld welke kaders.
Zo gelden er instructieregels rondom geluid, trilling en geur. Hier zijn ruimere mogelijkheden voor maatwerk. Het is mogelijk om op deze aspecten soepeler of strenger te worden dan het huidige recht. Voor externe veiligheid en lucht zijn maxima opgenomen in het mengpaneel. Hier is het niet mogelijk is om soepeler te worden. Voor sommige aspecten, zoals licht, zijn er geen instructieregels en hebben gemeente vrije regelruimte.
Het maatwerk dat de gemeente opstelt, is zelfbindend. Het moet worden vertaald naar concrete regels in het Omgevingsplan, voordat ze ook bindend zijn voor anderen.
19 De bruidsschat: rijksregels naar gemeenten
Onder de Omgevingswet verhuizen veel onderwerpen (o.a. geur, horeca, lozingen van huishoudens) uit de regelgeving van het Rijk naar de regelgeving van de gemeente. Onder de Omgevingswet besluiten gemeenten voortaan zelf of en hoe ze die onderwerpen regelen. Hierbij moet de gemeente wel voldoen aan bepaalde eisen van de inhoud van het Omgevingsplan.
Het is onwaarschijnlijk dat gemeenten alle regels die van rechtswege komen te vervallen per 2021 in het Omgevingsplan hebben verwerkt. Daarom zorgt de rijksoverheid voor een pakket regels dat automatisch onderdeel gaat uitmaken van het Omgevingsplan: de zogenaamde bruidsschat.
Inhoud bruidsschat
Er zijn vier soorten onderwerpen waarvoor algemene regels in de bruidsschat staan:
regels voor milieubelastende activiteiten en indirecte lozingen, zoals horeca, recreatie en detailhandel;
regels over immissie van geluid, geur en trillingen;
regels over directe lozingen;
regels op het gebied van bouwen.
Naast algemene regels bevat de bruidsschat onder andere:
vergunningplichten voor bepaalde activiteiten. Denk aan milieubelastende activiteiten of wateractiviteiten met een lokale problematiek, de welstandstoets, enz;
aanvraagvereisten en beoordelingsregels voor deze vergunningen;
de meldingsplicht voor vergunningsvrije grondwateronttrekkingen.
20 Een belangrijk deel van deze regels staat nu nog in het Activiteitenbesluit en de
Activiteitenregeling. Andere bronnen zijn onder meer:
• Besluit omgevingsrecht;
• Besluit lozen buiteninrichtingen;
• Besluit lozing afvalwater huishoudens;
• Woningwet;
• Bouwbesluit.
Overgangsfase 2021 tot 2029
Door de bruidsschat krijgen wij vanaf 2021 de tijd om zelf een afweging over deze onderwerpen te maken. We hebben hiervoor tot 2029 de tijd. We kunnen de bruidsschatsbepalingen zelfstandig wijzigen, intrekken of aanscherpen. Dit moet in sommige gevallen ook aangezien niet alle regels in de bruidsschat voldoen aan de eisen van de Omgevingswet.
Er zijn nog meer redenen voor een gemeente om de regels uit de bruidsschat kritisch te bekijken:
• De regels aanpassen aan de situatie in de gemeente. Denk bijvoorbeeld aan een uitgaansgebied in een stadscentrum waarin de handhavers niet makkelijk kunnen werken met de standaard geluidsvoorschriften uit de bruidsschat. Aanpassen is ook relevant in het kader van nieuwe ontwikkelingen (techniek, staat van het milieu e.d.).
• Regels versimpelen. Denk bijvoorbeeld aan een bedrijfsterrein waarbij de gemeente een uitgebreide set geluidsvoorschriften uit de bruidsschat vervangt door een voorschrift om inpandig te laden en te lossen.
• Regels over activiteiten die niet in de gemeente voorkomen, schrappen. Door het gebruik van specifieke zorgplichten in de bruidsschat is er altijd een vangnet voor gevallen waarin zo'n regel toch nodig blijkt.
• Maatwerkvoorschriften opstellen voor bijzondere situaties. Denk bijvoorbeeld aan een enkel bedrijf dat niet op korte termijn kan voldoen aan de regels van de bruidsschat en waarvoor de gemeente maatwerkvoorschriften opstelt.
