Vanouds stond het Nederlandse beleid bekend als ‘welfare without work’. Werklozen kregen een uitkering en verder werden ze met rust gela-ten. Vanaf de jaren tachtig en vooral ook de jaren negentig worden echter pogingen ondernomen om het beleid meer ‘activerend’ te maken. Een ac-tiverend arbeidsmarktbeleid kan twee soorten elementen bevatten. Aan de ene kant maatrege-len die mensen met een uitkering sterker onder druk zetten om werk te zoeken, bijvoorbeeld door het verlagen van de uitkeringen, het verkor-ten van de uitkeringsduur, het aanscherpen van de voorwaarden voor een uitkering, het onder-werpen van uitkeringsgerechtigden aan om-slachtige, bureaucratische en vernederende pro-cedures, het aanscherpen van het sanctiebeleid en het vergroten van de willekeur bij de behan-deling van uitkeringsgerechtigden. Het tweede type maatregelen is erop gericht om de positie van werkzoekenden op de arbeidsmarkt te ver-sterken. Het gaat dan enerzijds om scholing en taalcursussen en anderzijds om maatregelen die
zorgen voor meer banen, bijvoorbeeld loon-kostensubsidies of het vervangen van heffingen op arbeid door heffingen op andere gronden (bij-voorbeeld omzet). Natuurlijk stimuleren ook overheidsinvesteringen in arbeidsintensieve sectoren zoals onderwijs, zorg en kinderopvang de werkgelegenheid.
Bij de beoordeling van het beleid is van belang dat maatregelen niet altijd doen wat ze pretende-ren te doen. Sommige maatregelen zijn officieel bedoeld om de positie van werkzoekenden te versterken, terwijl ze in werkelijkheid vooral werkzoekenden onder druk zetten. Zo stelt een criticus van het Britse arbeidsmarktbeleid dat de trainingsprogramma’s voor jongeren, die mede door werkgevers waren ontwikkeld, geen werke-lijke training boden en dat hun belangrijkste functie eruit bestond om bedrijven te verzekeren van een constante instroom van goedkope, tijde-lijke arbeid (Wood 2001). Vergelijkbare kritiek kan worden gegeven op de momenteel in Neder-land sterk groeiende praktijk om uitkeringsge-rechtigden te laten werken voor hun uitkering in plaats van een normaal salaris, officieel met als doel om ze werkervaring op te laten doen. ‘Dat klinkt in theorie natuurlijk allemaal mooi, maar in werkelijkheid doen mensen met behoud van 84
Tweedeling moet lokaal
worden bestreden
Door het arbeidsmarktbeleid uit de jaren negentig kwamen werkzoekenden
sterker onder druk te staan om slechtbetaalde, onzekere baantjes te
accepteren. Door de Wet Werk en Bijstand zal deze tendens nog sterker
worden. Het is de hoogste tijd om het Zweedse model nog eens af te stoffen.
Ook voor gemeenten.
d i r k k l o o s t e r b o e r
Over de auteur Beleidsmedewerker bij de afdeling Be-leid & Lobby Projecten van de fnv en onderzoeker bij Dunya Advies
uitkering schoonmaakwerk of ander productie-werk waarbij ze in principe snel uitgeleerd zijn’ (Leenders 2004).
De samenstelling van het arbeidsmarktbeleid heeft belangrijke gevolgen voor de positie van mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Dit kan worden geïllustreerd door een (enigs-zins schematische) vergelijking van het Britse en het Scandinavische beleid (zie bv Deakin en Reed 2000, Wood 2001, Gallie 2002). In het Britse be-leid ligt de nadruk op maatregelen om werkzoe-kenden onder druk te zetten. In de Scandinavi-sche landen voert men over het algemeen ook een strak beleid ten aanzien van werkzoekenden, maar tegelijk doet men veel meer moeite om hun positie op de arbeidsmarkt te versterken door te investeren in opleidingen en door de werkgelegenheid te stimuleren. Zowel Groot-Brittannië als de Scandinavische landen kennen een vrij hoge arbeidsparticipatie, maar de Britse aanpak heeft daarnaast geleid tot een groeiende ongelijkheid en een toename van het aantal mensen met onzeker, slechtbetaald werk.
Nederland neemt een tussenpositie in. Een aantal aanscherpingen van de sociale zekerheid die Groot-Brittannië in de jaren tachtig had door-gevoerd (Deakin en Reed 2000) werd hier in de jaren negentig toegepast op de bijstand: de mo-gelijkheden voor jongeren om bijstand te krijgen werden sterk ingeperkt, de normen voor de uit-keringshoogte werden aangepast en ook de nor-men voor ‘passende arbeid’ werden aangepast, waardoor werklozen minder gemakkelijk werk kunnen weigeren. Ook andere regelingen zoals de waoen de ww werden aangescherpt (scp
1998: 436-41). Tegelijk werden op steeds grotere schaal ‘trajecten’ ingezet om uitkeringsgerech-tigden aan het werk te krijgen. Hierboven werd al aangegeven dat dit soort programma’s niet noodzakelijk de positie van werkzoekenden ver-sterken, ze kunnen ook als functie hebben om werkzoekenden meer onder druk te zetten. Een ambtelijke werkgroep kwam een paar jaar gele-den tot de conclusie dat de ondersteuning van werkzoekenden in Nederland ‘korte termijnpoli-tiek’ is. Het doel is om mensen zo snel mogelijk
aan het werk te krijgen, ook al is het maar tijde-lijk, in plaats van ze bij te scholen zodat ze duur-zaam aan de slag kunnen (mdw 2001: 78). Uit een recenter onderzoek komt naar voren dat Nederland voor wat betreft de scholing van werkzoekenden een tussenpositie inneemt: we investeren hierin meer dan Groot-Brittannië en België, maar minder dan Duitsland, Zweden en vooral Denemarken (De Koning e.a. 2004). Al met al is Nederland vanaf de jaren negentig het Britse voorbeeld gaan volgen als het erom gaat werkzoekenden sterker onder druk te zetten om werk te zoeken. Het Scandinavische voorbeeld om tegelijk de positie van werkzoekenden te ver-sterken werd slechts in beperkte mate overgeno-men. Op grond hiervan valt te verwachten dat de positie van werknemers aan de onderkant van de arbeidsmarkt slechter zal zijn geworden, zij het niet zozeer als in Groot-Brittannië.
onderkant van de arbeidsmarkt Gegevens over de onderkant van de arbeids-markt hebben hun beperkingen. Uiteraard blij-ven illegale werknemers onzichtbaar in de offici-ële cijfers, maar dit geldt ook voor mensen die niet meedoen aan enquêtes. De nonrespons on-der laag opgeleide bewoners van achterstands-wijken in de grote steden is inmiddels zo hoog opgelopen, dat er niet meer tegenop valt te corri-geren.1Hoewel de officiële cijfers dus een geflat-teerd beeld van de werkelijkheid geven, valt er wel een rode draad uit te halen. Tussen 1995 en 2000 is het aantal bijstandsuitkeringen gedaald van 510.000 tot 371.000. Voor een deel gaat het om mensen die dankzij de economische bloei hun positie konden verbeteren, maar dat is niet het hele verhaal. In dezelfde periode is de ar-moede onder werkenden gestegen van 105.000 tot 160.000 huishoudens (gegevens cbs). Ook is er een sterke groei van het aantal werknemers dat wordt onderbetaald, dat wil zeggen, werkne-mers die minder krijgen dan het minimumloon dat op hen van toepassing is. Dit aantal is tussen 1997 en 2001 toegenomen van 36.000 tot 68.000 (Arbeidsinspectie 2003). Het gaat nog om relatief
kleine aantallen, maar er is een duidelijke stij-gende tendens, zowel bij de armoede onder wer-kenden als bij de onderbetaling. De ironie is dat de bovenkant van de arbeidsmarkt een omge-keerde ontwikkeling laat zien. De beloningen van topmanagers zijn tussen 1996 en 2002 onge-veer drie keer zo snel gestegen als de gewone cao-lonen (Heemskerk 2004).
Dan is er het punt van de werkzekerheid. In de jaren negentig is het aantal tijdelijke banen en uitzendbanen in Nederland sterk toegenomen, maar dit is een conjunctureel verschijnsel: nu het slecht gaat met de economie neemt dit aantal weer af (De Beer 2004). Uitzendwerk hoeft niet altijd een probleem te zijn: voor veel mensen vormt dit immers een opstap naar een vaste baan. Onder de mensen met tijdelijk werk zijn echter ook ‘draaideur werklozen’; mensen die tel-kens na een tijdelijk baantje weer op straat wor-den gezet, een verschijnsel dat onder lager opge-leiden het vaakst voorkomt (roa 2003: 106). Een aantal kleinschalige onderzoeken onder de be-woners van achterstandswijken suggereert dat een substantiële groep heen en weer wordt ge-slingerd tussen tijdelijke baantjes en de sociale dienst (b.v. Staring e.a. 2002: 57). Uit een bliksemenquête onder bewoners van de Amster-damse wijk Bos en Lommer bleek dat een kwart van de werknemers geen vast contract heeft: ‘Ze moeten iets doen aan de uitzendbureau’s, je krijgt telkens een contract voor zes maanden en dan ontslag’ (fnv 2003). Cijfers van de Amster-damse sociale dienst bevestigen dit beeld. In het jaar 2003 zijn 10.884 mensen uitgestroomd uit de bijstand; daarvan hadden er per mei 2004 3.852 weer een uitkering.2
Aangezien het beschikbare cijfermateriaal over de onderkant van de arbeidsmarkt te wen-sen overlaat, is het nuttig om de cijfers aan te vullen met informatie uit de praktijk. Sociaal raadslieden in verschillende Amsterdamse achterstandsbuurten signaleren dat steeds meer mensen rond moeten zien te komen van tijde-lijke baantjes. Het gaat dan om schoonmaak-werk, werk op de bloemenveiling in Aalsmeer en soms ook productiewerk en werk in
confectie-ateliers. ‘Je hoort ze niet over de werkomstandig-heden, ze sluiten zich ervoor af. Ze zijn allang blij dat ze een baantje hebben. Het is heel demotive-rend als je telkens weer op straat komt te staan. Sommige jongeren doen er laconiek over, maar onderhuids merk je dat er een grote frustratie is’, aldus een van de sociaal raadslieden. Verschil-lende sociaal raadslieden signaleren een toe-name van kleine uitzendbureautjes die zich op specifieke groepen werkzoekenden richten, en die niet altijd even zorgvuldig omgaan met de rechten van werknemers. Verder blijkt dat steeds meer mensen in de problemen komen door het tekortschieten van de uitkeringsinstanties: ‘Mensen komen zo vier tot vijf maanden zonder inkomen te zitten, waardoor ze wel gedwongen zijn om alles maar te accepteren. Steeds meer mensen raken in de problemen en kunnen het hoofd niet meer boven water houden. Je ziet steeds meer mensen omvallen. Het gaat om mensen zonder financiële reserves, die bij de schuldhulpverlening terechtkomen of hun huis wordt ontruimd’ (geciteerd in Kloosterboer 2004a).
wet werk en bijstand
Per 1 januari 2004 zijn de bijstand en het arbeids-marktbeleid gedecentraliseerd naar de gemeen-ten. Gemeenten krijgen een redelijk grote vrij-heid bij de uitvoering van het beleid, waarvoor ze een (min of meer) vast budget ter beschikking krijgen. Als het aantal uitkeringsgerechtigden daalt houden ze geld over; stijgt dit aantal dan schieten ze erbij in. Gemeenten kunnen voor een lange termijnbeleid kiezen, waarbij ze investe-ren om werkzoekenden duurzaam aan de slag te krijgen, of ze kunnen proberen om gebruik van de sociale zekerheid zoveel mogelijk te ontmoe-digen. Twee economen hebben onlangs geadvi-seerd om dat laatste te doen: ‘afschrikken helpt meer dan bemiddelen’ (Hop en Zijl 2004). Veel gemeenten hadden intuïtief al dezelfde conclu-sie getrokken, zoals blijkt uit de sterke toename van zogenaamde work first projecten.
De inspiratie voor deze projecten kwam uit 86
Amerika, maar ook van een aantal Nederlandse gemeenten die een rol hebben gespeeld als voor-trekker. Een voorbeeld is de Amsterdamse Mega-banenmarkt, een project dat vooral succesvol was in het zaaien van onrust onder bijstandsge-rechtigden (fnv 2003). Recenter zijn de work first projecten in Helmond en Den Bosch (Trouw 22 mei 2003). In Helmond worden uitkeringsge-rechtigden tewerkgesteld in een sociale plaats, waar ze om werkritme op te doen werk-zaamheden moeten verrichten zoals kleerhan-gers sorteren. In Den Bosch moeten uitkerings-gerechtigden per week minimaal 20 uur bezig zijn met solliciteren, scholing of werk. Ondanks het feit dat de gemeente het belang van scholing onderstreept, is het belangrijkste effect afschrik-king. De instroom van nieuwe bijstandsgerech-tigden is door het project flink gedaald. De ge-meente veronderstelt dat de ‘afhakers’ via een uitzendbureau aan de slag zijn gekomen, maar men weet het niet, het is ook mogelijk dat ze op straat of in het grijze circuit zijn beland.
Sinds de invoering van de Wet Werk en Bij-stand is de gedwongen tewerkstelling van men-sen met een uitkering een ‘ware trend’ geworden (Leenders 2004, vgl. Meihuizen 2004). Daar-naast probeert men het aanvragen van een uitke-ring te ontmoedigen. Gemeenten zoals Gouda sturen aanvragers direct door naar een uitzend-bureau (Leenders 2004). Amsterdam kondigde enige tijd geleden al aan dat het de maximale ter-mijn zal gaan benutten voor een besluit over een uitkeringsaanvraag; dit betekent dat mensen acht weken in onzekerheid zitten over hun inko-men. Van het versterken van de positie van werk-zoekenden komt weinig terecht. Zo blijkt uit een onderzoek in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen dat het beleid gericht op de vraagzijde van de arbeidsmarkt ‘in de kinderschoenen staat’. Voor de bestaande gesubsidieerde banen wordt meestal een sterfhuisconstructie gekozen (Batelaan e.a. 2004). Al met al heeft de Wet Werk en Bijstand als gevolg dat bijstandsgerechtigden nog sterker onder druk komen te staan om te gaan werken, terwijl er weinig gebeurt om hun kansen op de arbeidsmarkt te verbeteren.
Hier-door valt te verwachten dat steeds meer mensen zich gedwongen zullen zien om slechtbetaalde, onzekere baantjes te accepteren.
lokale actie
In het verleden vormde Zweden een inspirerend voorbeeld van een sociaal beleid waarin mensen niet worden afgeschreven. Als gevolg van de olie-crisis kreeg het land echter enige tijd met een op-lopende werkloosheid te kampen, waarmee het Zweedse model had afgedaan. In zekere zin is dit te wijten aan de overspannen verwachtingen uit het verleden. Vanuit een meer realistisch per-spectief is de Scandinavische ervaring nog alles-zins relevant. In Nederland wordt vaak gedaan alsof er een economische noodzaak zou bestaan om de sociale zekerheid te ‘versoberen’, naar Brits voorbeeld, al betekent dit dat de positie van werknemers aan de onderkant van de arbeids-markt verslechtert. Het Zweedse voorbeeld laat zien dat het ook mogelijk is om een beleid te voe-ren dat even succesvol is als het gaat om econo-mische groei en arbeidsparticipatie, maar dan zonder de sociale zekerheid op te offeren. Be-langrijke elementen van zo’n beleid zijn het bij-scholen van werkzoekenden en meer in het alge-meen het investeren in onderwijs, zorg en kin-deropvang.
Het is duidelijk dat huidige regering zich niet door dit soort argumenten zal laten overtuigen om haar beleid te veranderen. Bovendien heeft ze veel verantwoordelijkheden neergelegd bij de gemeenten. Gemeenten kunnen investeren in opleidingen en ze kunnen de werkgelegenheid stimuleren, bijvoorbeeld door middel van loon-kostensubsidies. Met zo’n beleid kunnen ze werklozen duurzaam aan het werk helpen, waar-mee ze op termijn de investering terugverdie-nen in de vorm van een lager aantal uitkeringen. Probleem is alleen dat de meeste gemeenten zo’n lange termijninvestering niet aandurven omdat ze zich teveel zorgen maken over hun financiële positie op de kortere termijn. Hun beleid staat daarom sterk in het teken van de ‘schadelastbe-perking’, zoals dat heet in het nieuwe jargon. Om
88
gemeenten over te halen tot een socialer beleid, zal enige maatschappelijke druk moeten worden uitgeoefend. Een complicerende factor daarbij is dat veel maatschappelijke organisaties, waaron-der de vakbeweging, geen sterke lokale structuur hebben. Zij kunnen echter wat opsteken van de
ervaring van hun Amerikaanse collega’s, waar co-alities van vakbonden en belangenorganisaties regelmatig succes weten te boeken met asser-tieve campagnes die erop gericht zijn om lokale overheden te dwingen om een socialer beleid te voeren.3
Literatuur
Arbeidsinspectie 2003. Werknemers
met een bruto-loon op en onder het wettelijk minimumloon in 2001.
Den Haag.
Batelaan, H., E.J.P. Desain, J. Mur, J.E. Soethout en R.C. van Wave-ren, 2004. Vangnet met
veer-kracht: Gemeentelijk beleid ter voorkoming van langdurige bij-standsafhankelijkheid.
Amster-dam: Regioplan.
Beer, Paul de, 2004. Flexibilisering maakt banengroei fragiel. esb 17 september.
Deakin, Simon en Hannah Reed, 2000. ‘River Crossing or Cold Bath? Deregulation and Employ-ment in Britain in the 1980s and 1990s’. In G. Esping-Andersen en M. Regini (red), Why
Deregu-late Labour Markets? Oxford
Uni-versity Press.
Dekker, Paul, Jeroen Boelhouwer, Peter de Greef en Judith van Male, 2002. Niet-stemmers: Een
onderzoek naar achtergronden en motieven in enquêtes, interviews en focusgroepen. Den Haag: scp.
Federatie Nederlandse Vakbewe-ging (fnv), 2003a. Evaluatie
Me-gabanenmarkt. Amsterdam,
2003b. Welke problemen moet de
overheid aanpakken? Een blikse-menquête onder de bewoners van Amsterdam Bos en Lommer.
Am-sterdam.
Gallie, Duncan, 2002. ‘The Quality of Working Life in Welfare Stra-tegy’. In G. Esping-Andersen (red), Why We Need a New
Wel-fare State. Oxford University
Press.
Heemskerk, Eelke, 2004. ‘De inter-nationalisering van de Neder-landse financieel economische bestuurselite’. In M. Fennema en H. Schijf (red), Nederlandse
elites in de twintigste eeuw.
Am-sterdam University Press. Hop, J. Peter en Marloes Zijl, 2004.
‘Afschrikken helpt meer dan be-middelen’. esb 30 juli.
Kloosterboer, Dirk, 2004a. ‘De glo-balisering slaat toe: Toename flexibele, slechtbetaalde banen’.
Ravage 7: 10-12, 2004b. ‘Waarom
werken vakbonden samen met sociale bewegingen?‘ Een ana-lyse van voorbeelden uit het buitenland. Tijdschrift voor Arbeid
en Participatie 26(1): 39-52.
Koning, Jaap de, Arie Gelderblom, Kees Zandvliet en René Blan-ken, 2004. Werkt scholing voor
werklozen? Den Haag: rwi.
Leenders, Piet, 2004. ‘Wennen aan werk’. Binnenlands Bestuur 18: 26-9.
mdw-werkgroep ‘Doelmatigheid van de scholingsmarkt’, 2001.
Slagvaardig scholen. Den Haag.
Meihuizen, Menno, 2004. ‘Nieuwe wetten, nieuwe kansen’. WIZ
Vis-zie 7.
Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (roa), 2003. De
arbeidsmarkt naar opleiding en be-roep tot 2008. Universiteit
Maastricht.
Sociaal en Cultureel Planbureau (scp), 1998. Sociaal en cultureel
rapport 1998: 25 jaar sociale veran-dering. Den Haag.
Staring, Richard, Godfried Engber-sen en Annelou Ypeij, 2002.
Ar-moede, migranten en informaliteit in Rotterdam-Delfshaven.
Rotter-dam: Risbo.
Wood, Stewart, 2001. ‘Labour Mar-ket Regimes Under Threat? Sources of Continuity in Ger-many, Britain, and Sweden’. In P. Pierson (red), The New Politics of
the Welfare State. Oxford
Univer-sity Press.
Noten
1 Dekker e.a. (2002).
2 Dat laatste cijfer is exclusief de mensen die na een tijdelijk baantje in de ww terecht zijn gekomen.
3 Een voorbeeld zijn de Living
Wage campagnes, die bij meer
dan honderd lokale overheden verordeningen hebben weten af te dwingen waarin bedrijven worden verplicht om een fat-soenlijk loon te betalen of de
ac-ties om bedrijven zoals Wal-Mart, die een slechte reputatie hebben als het gaat om de ma-nier waarop ze omgaan met werknemers, buiten de stad te houden (zie Kloosterboer 2004b).
