Theoretische frames en de onderzoekscommissie Gunning : een onderzoeksrapport geanalyseerd

THEORETISCHE FRAMES EN DE

ONDERZOEKSCOMMISSIE

GUNNING

Een onderzoeksrapport geanalyseerd

Naam: Annabel W. Neugebauer Studentnummer: 10777997 Opleiding: Politicologie

Onderwijsinstelling: Universiteit van Amsterdam

Vak: Democratic Governance: Accountability in Hierarchies, Markets and Networks Begeleider: Benno Netelenbos

Tweede lezer: Robin Pistorius Datum: 29/01/2018

1. Inleiding

Op 7 december 2010 worden beelden getoond van een tweejarig jongetje in zijn Nijntje trui tijdens een aflevering van Opsporing Verzocht. De beelden zijn afkomstig van een in beslag genomen computer uit Amerika, door de vondst van kinderporno. De beelden werden als typisch Hollands geïdentificeerd door het Korps landelijke politiediensten (Het Parool, 2010). Een grootvader herkende zijn kleinzoon en maakte een melding. Zo werd diezelfde avond Robert M. aangehouden voor verdenking van kindermisbruik (Stam, 2011). Deze gebeurtenis vormt het epicentrum van een van de grootse zedenzaken die Nederland ooit heeft gekend: de Amsterdamse zedenzaak.

Vragen die opkomen na een ramp als de Amsterdamse zedenzaak zijn: ‘Hoe is dit mogelijk geweest? Had dit voorkomen kunnen worden?’ (Korsten, Bijl, & Kerckhaert, 2009, p. 5). Om dergelijke vragen te kunnen beantwoorden, wordt er onderzoek gedaan naar crises en het management daarvan (Langlois, 1991; Topper & Lagadec, 2013). Een voorbeeld hiervan is het “Integrated Symmetrical Model for Crisis-Communications Managment” waarin een richtkader wordt gegeven hoe men om moet gaan met crises die zijn ontstaan door het falen van management (Herrero & Pratt, 1998).

Waar echter minder op gefocust wordt, is wat er ná de crisis gebeurt: hoe verwerkt men een dergelijk risico in beleid? (Verbart & Goedhart, 2013). In dit geval; onveiligheid van kinderen in de kinderopvang. Er zijn richtlijnen voor hoe het in theorie te werk zou moeten gaan. Er bestaat echter discussie over hoe beleid het beste geanalyseerd kan worden, bijvoorbeeld aan de hand van het stromenmodel van Kingdon (1995) of het analyseren van beleid als het oplossen van een puzzel zoals bij Winshop (2006).

Na de crisis van de Amsterdamse zedenzaak werd een onderzoekscommissie ingesteld; de commissie Gunning. De schaalgrootte van de zaak, maakte het onvermijdelijk dat er iets moest veranderen binnen de kinderopvang. Het doel van deze commissie was om te onderzoeken wat men kon leren van de Amsterdamse zedenzaak (PwC, 2016, p. 11). Zo werden er 78 aanbevelingen geformuleerd die de veiligheid en de kwaliteit binnen de kinderopvang zouden moeten verbeteren, om een dergelijke zaak in de toekomst te kunnen voorkomen (Ibid.).

Er bestaat een soort “black box” tussen de crisissituatie en de totstandkoming van beleid. Dat is wat mist in het onderzoeksrapport van de commissie. Dit is echter een

interessant fenomeen om te onderzoeken, omdat de betreffende crisissituatie grote beleidsveranderingen teweeg heeft gebracht. Ik zal dus onderzoeken in het specifieke geval van de Amsterdamse zedenzaak, hoe het risico – en daarbij de probleemdefinitie, wordt opgenomen in het onderzoeksrapport van de commissie Gunning. Dit blijkt immers een cruciale factor in het maken van beleid.

Het onderzoeksrapport zal leidend zijn in deze thesis, omdat het grote invloed heeft gehad in de vorming van het nieuwe beleid. Het onderzoeksrapport geeft een goede weergave van hervormingen binnen het beleid, die na de Amsterdamse zedenzaak zijn doorgevoerd. Maar vermeldt niet expliciet de reden waarom. Om de probleemoriëntatie en het zogenaamde “verhaal” van de onderzoekscommissie uit een te zetten zal gebruikt gemaakt worden van de framing methode, waarbij verschillende actoren een bepaalde waarde geven aan een situatie, die implicaties heeft voor de manier waarop het probleem wat beleid zou moeten oplossen.

Waarom aan de hand van framing? Volgens Fischer (1989) is er sprake van verandering binnen de politieke beleidsanalyse methode, zoals Stone (2012) dit ook beschrijft in haar boek Policy Paradox. Zij noemt dit The Rationality Project. Het betreft hier een verschuiving van het rationele analyse model, naar een post-positivistische benadering. In het rationele model wordt ervan uitgegaan dat beleid op een wetenschappelijke manier te benaderen is met analytische methoden (Stone, 2012, p. 9). Zoals Lasswell (1970) dit voor ogen had; een objectief model opstellen die beleidsvorming en beleidsuitvoering kan verklaren. Het was een zoektocht naar de basis van kennis, waarop dit model gebaseerd zou kunnen worden. Stone beargumenteert echter dat een objectief model zoals Lasswell zich dit voorstelt, volledig de plank mis zal slaan, als het wil komen tot de kern van beleidsanalyse. De rationele methode heeft namelijk geen oog voor het menselijke onderdeel in het maken van beleid; emotie en moraal (Stone, 2012, p. 11). Dit zijn juist elementen die prominent aanwezig zijn in de Amsterdamse zedenzaak. Het is een emotioneel beladen onderwerp, omdat het gaat over het onvoorstelbare; het misbruiken van kinderen: “Het nieuws schokte de hele maatschappij” (PwC, 2016, p. 11).

Daarom heb ik in deze thesis gekozen voor een aanpak die zich focust op de moeilijkheden binnen het vormen beleid, zoals dit terugkomt in de theorie van Hajer en het

institutional void (Hajer, 2003). Hij stelt dat er op drie vlakken een verandering heeft

kennis en probleemoriëntatie. Daarin wordt gebruikt gemaakt van framing. Dit is

‘sense-making; selecting, naming and categorizing; and storytelling’ van beleid (Hulst, van &

Yanow, From Policy “Frames” to “Framing”: Theorizing a More Dynamic, Political Approach, 2016, p. 92). Storytelling heeft zich voornamelijk goed geleend voor het analyseren van het onderzoeksrapport van de commissie Gunning. Hun “verhaal” (in een notendop) is dat de problemen in de sector vooral gaan over kwaliteit en veiligheid, wat te wijten is aan de gehele sector. Daarom zouden er ingrijpende veranderingen moeten plaatsvinden in de regelgeving, instituties en belangen – zoals terugkomt in de uiteengezette causale oorzaaktheorie van Stone (Stone, 2012).

Binnen de theorie van Stone wordt ook een dergelijke schuldvraag besproken. De maatschappij was ontdaan toen het nieuws van de Amsterdamse zedenzaak naar buiten kwam en is daarom op zoek naar een zondebok; wie is hoofdverantwoordelijk en had Robert M. moeten stoppen? De naam van oud-directeur Drent van kinderdagverblijf ’t Hofnarretje (waar de meeste gevallen van misbruik hebben plaatsgevonden) is vaak gevallen (ANP, 2011b_{). Drent wees echter op zijn beurt naar de gemeente Amsterdam – en daarbij de GGD} (ANP, 2011d_{). De GGD had namelijk al eerder meldingen gekregen over Robert M. (ANP,} 2011c_{). Wat zegt het onderzoeksrapport hierover? Volgens hen is er niet direct een persoon} als schuldige aan te wijzen. De schuld kan toegewezen worden aan de gehele sector, door de complexiteit van de oorzaak van het probleem; alleen grootse institutionele beleidsveranderingen de dynamiek binnen de problematiek kan veranderen (Stone, 2012, p. 223).

2. Beleid maken en risico

In de volgende paragrafen zal besproken worden hoe risico een probleem vormt binnen overheidssturing en beleid maken, zoals binnen de kinderopvang zich ook een beleidsprobleem voordeed; na de Amsterdamse zedenzaak werd immers duidelijk dat veiligheid van kinderen binnen de kinderopvang in het geding was (PwC, 2017, p. 3). De voorzitter van de ingestelde onderzoekscommissie naar de zedenzaak zei het volgende: Hoe hard de realiteit ook is ‘[we] moeten ons realiseren dat [kinder]misbruik bestaat.’, aldus Louise Gunning-Schepers (ANPa_{, 2011). Vragen die opkomen na een schokkende ramp als de} Amsterdamse zedenzaak zijn: ‘Hoe was dit mogelijk geweest? Had dit niet voorkomen kunnen worden?’ (Korsten, Bijl, & Kerckhaert, 2009, p. 5).

Hoe dit opgenomen kan worden in beleid vanuit een theoretisch oogpunt, zal behandeld worden aan de hand van drie leidende theorieën over het institutional void, de zogenaamde bepalende oorzaak en framing.

Instutional void en de risicosamenleving

Volgens Maarten Hajer bestaat er een zogenaamde institutional void (Hajer, 2003, p. 175). Hajer gaat in op de realiteit waarin beleidsmakers zich begeven. Dit betekent dat er sprake is van een continue veranderende context waarin beleidsmakers een weg moeten vinden, maar waarin geen standaardregels en normen bestaan voor de politiek. Bovendien is de rol van wetenschap en kennis veranderd in de samenleving; niets wordt zo maar als waar aangenomen. In combinatie met de afzwakking van de staat, bevindt de overheid zich in een moeilijke positie in het maken van beleid (Ibid.). Er is steeds vaker sprake van een heel netwerk dat invloed heeft op beleid. Beleidsvorming is daardoor een veel dynamischer proces geworden; het vindt zijn oorsprong niet meer in louter statelijke instituties (polity) maar ook buiten het traditionele staatsbestel.

Dit traditionele staatsbestel, wat dus op heden niet meer toereikend blijkt voor het maken van beleid, komt voort uit de naoorlogse ideeën over de samenleving, zoals de representatieve democratie, een gescheiden bureaucratie van de politiek en de gedachte dat beleid gemaakt zou moeten worden op basis van wetenschappelijke kennis. Buitenstatelijke instituties werden toentertijd gezien als niet legitiem. Maar de hedendaagse samenleving vraagt om vernieuwing; ‘In our world the polity has become discursive: it cannot

be captured in the comfortable terms of generally accepted rules but is created through deliberation.’ (Hajer, 2003, p. 176). Met andere woorden, het is niet zozeer een

institutioneel samenhangend geheel en besluiten worden genomen door zorgvuldige overwegingen, in plaats van directe overname van wetenschap in beleid.

De bron van deze verandering vindt men in de ontwikkeling van de moderniteit, zoals dit ook te vinden is in het boek World Risk Society van Ulrich Beck (1999). Hij beschrijft hierin hoe de wereld veranderd is naar een risicosamenleving in de moderne tijd. In de moderniteit hebben er ontwikkelingen plaatsgevonden die risico’s met zich mee hebben gebracht, zoals bijvoorbeeld kernenergie. De eventuele consequenties hiervan (uitingen van het risico) kunnen niet adequaat ingedampt kunnen worden in het oude systeem van de industriële samenleving (Beck, 1999, p. 73). Een vraag die Beck hierbij oproept is: ‘How does modern

society deal with self-generated manufactured uncertainties?’ (Beck, 1999, p. 31). Het punt

dat wordt gemaakt, is dat traditionele instituties en structuren zich een nieuwe rol aan zouden moeten meten, in de vorm van subpolitics. Oftewel, de nieuwe arena’s waarin politiek kan worden waargenomen (Idem, p. 92). Volgens Robert Danisch is de focus in westerse samenlevingen dan ook verschoven van de distributie en productie van goederen, zoals dit aan het begin van de industriële samenleving het geval was, naar het managen en het minimaliseren van risico’s (Danisch, 2010, p. 178).

De traditionele politieke arena komt nog steeds overeen met het democratische concept dat is ontstaan in de industriële moderniteit. Macht is hierin wél een punt van discussie, maar het doeleinde is nog steeds hetzelfde; economische groei, zo min mogelijk werkloosheid en sociale zekerheid (Beck, 1999, p. 92). De verandering binnen de samenleving gaat niet zo ver dat het hele politieke systeem veranderd. De politiek zou simpelweg niet in staat zijn om een dergelijk grote transformatie te ondergaan, anders dan hoe Hajer dit zich voorstelt (Ibid.).

Het institutional void beïnvloedt ook de manier waarop men beleid kan analyseren. Actoren hebben niet alleen de mogelijkheid om oplossingen aan te dragen voor een specifiek beleidsprobleem, maar zij hebben hierin ook de mogelijkheid om nieuwe institutionele normen te bewerkstelligen. Bijvoorbeeld, de gewenste rol van een bepaalde institutie en in hoeverre de institutie legitieme macht heeft (Hajer, 2003, p. 176). Er zijn drie bepalende elementen bij het analyseren van beleid. Allereerst, de politieke setting als stabiele politieke factor. Ten tweede, de benodigde wetenschappelijke kennis en als laatste het optreden van bestuur op cruciale momenten binnen het beleidsvorming proces (Idem, p. 182).

Voor een analyse wat beter past op heden, is het herzien van de politieke setting van belang. Wat de politieke setting omvat, zijn de politieke administratieve instituties en de sociaal-culturele aspecten. Tegenwoordig is dit meer een verspreid netwerk, dan de geconsolideerde macht en daadkracht die de overheid in het verleden had. Beleid kan eerder gezien worden als de uitkomst van politieke initiatieven vanuit de maatschappij. Hajer spreekt zelfs van een politieke “implosie” (Idem, p.183). Zoals Beck ook spreekt van een ‘global erosion of the authority of national states and a general loss of confidence in

hierarchical institutions’ (Beck, 1999, p. 14). Door deze zogenaamde implosie, gaat het bij de

gewonnen kan worden, in plaats van het simpelweg aandragen van oplossingen voor problemen in de maatschappij.

Het tweede punt wat Hajer noemt is de rol van kennis bij het maken van beleid. Deze is net als de politieke setting veranderd, aangezien er een nieuw aspect bij komt kijken, namelijk hoe het probleem in de maatschappij gezien wordt (Idem, p. 185). Dit kan men ook wel framing van het probleem noemen, waarover later nog verdere uitleg volgt. De bron hiervan is de veranderde natuur van maatschappelijke problemen; het zijn wicked problems. Met andere woorden, problemen waarvan de spanwijdte niet duidelijk is, evenals de oorzaken en gevolgen hiervan (Rittel & Webber, 1973). Het is moeilijk om wicked problems aan te pakken - zowel in beleid als in de wetenschap, omdat het afhankelijk is van interpretatie. Dit komt naar voren in het maken van beleid doordat de overheid – maar ook de wetenschap, ontwikkelingen in de maatschappij niet bij kunnen houden. Daarom wordt beleid vaak gemaakt onder de omstandigheden van onzekerheid (Hajer, 2003, p. 185).

Beck stelt ook dat kennis een fundament vormt bij het maken van beleid, maar erkent daarbij de moeilijkheidsgraad om betreffende kennis te vergaren: The ultimate

deadlock of (…) society, however, resides in the gap between knowledge and decision; there is no one who really knows the [outcome] (…).’ Hij zegt hiermee dat ook al zou men meer

weet hebben van de ontwikkelingen binnen de samenleving, dat kennis alsnog geen panacee zal zijn. Er zit immers sprake van een onoverkoombaar obstakel; we kunnen de toekomst niet voorspellen, dus zal er nooit volledig rekening gehouden kunnen worden met de consequenties in het beleid.

Ten derde optreden en probleem oriëntatie. Dit kan een probleem vormen indien de politieke setting niet duidelijk is, zoals de grensoverschrijdende problematiek van klimaatverandering. Doordat de politieke setting vaak de vorm krijgt van een netwerk, is het lastig om hier een weg in te vinden. Wie is verantwoordelijk voor bestuur? Hajer legt dit probleem op de volgende manier uit: ‘In a more general sense, theories of steering have to

be reconsidered (…): if the ties between individuals and the political authorities are less tight than before, if individuals do not a priori share cultural adherences, effective steering may require a much more detailed understanding of the various ways in which people perceive [or frame] a particular problem’ (Hajer, 2003, p. 187). Kortom, door de minder over het

algemeen genomen geaccepteerde autoriteit van de politiek, maar ook door afnemende onderlinge verbondenheid van de samenleving, is het belangrijker geworden voor bestuur

om zich te verdiepen in de interpretatie van het probleem. Bewustwording van het aspect van de politieke setting en haar omvang – niet alleen maar de politiek maar een heel netwerk omvat, zou helpen bij de probleemdefinitie en rekening houden met de mogelijke verschillende interpretaties.

Framing

We hebben gezien met behulp van de theorie van Hajer (2003) hoe belangrijk probleemdefinitie kan zijn bij het vormen van beleid. Al eerder kwam daarbij de term

framing naar voren. Maar wat houdt dit in? Framing is het zogenaamde ‘sense-making; selecting, naming and categorizing; and storytelling’ van beleid (Hulst, van & Yanow, From

Policy “Frames” to “Framing”: Theorizing a More Dynamic, Political Approach, 2016, p. 92). Het is een manier waarop actoren – vaak onbewust, in een gegeven situatie hun realiteit weergeven (Hulst, van & Yanow, The political process promise of policy framing, 2009, p. 4). Frames zijn niet inherent verbonden aan culturen en zijn ook niet altijd hetzelfde. (Hulst, van & Yanow, From Policy “Frames” to “Framing”: Theorizing a More Dynamic, Political Approach, 2016, p. 96).

De manier waarop een situatie geframed wordt, heeft grote implicaties voor de manier waarop deze ontvangen wordt (Rein M. , 1983). Dit kan niet alleen gedaan worden door middel van terminologie, maar ook door middel van cijfers een bepaalde manier te presenteren. Zie het volgende voorbeeld: 200 van de 600 inzittenden zijn overleden, of 400 van de 600 inzittenden hebben het overleefd. Het is afhankelijk van waar men aandacht op wil leggen hoe dit hypothetische nieuwsbericht naar buiten gebracht zal worden – overledenen of overlevenden (Lakshminarayanan, Chen, & Santos, 2011).

Framing kan ook als analysemethode toegepast worden op beleid, zoals in deze thesis ook

gedaan zal worden. Het is een vrij abstracte theorie, maar deze zal in de analyse zal deze handen en voeten krijgen, waardoor duidelijk wordt hoe men dit instrument gebruikt in het beleid maken.

Framing in beleid is een proces waarbij verschillende actoren een bepaalde waarde

geven aan een bepaalde gebeurtenis – ofwel de gebeurtenis betekenis geven, waarbij het mogelijk is dat deze waarneming conflicteert (Hulst, van & Yanow, The political process promise of policy framing, 2009, p. 8). Wat vervolgens gebeurt, is dat sommige dingen

hierbij worden genegeerd, terwijl andere dingen worden vergroot. Bijvoorbeeld, wat zijn de gevaren? Door de belangrijkste aspecten met elkaar te verbinden, kan er een coherent verhaal geformuleerd worden; storytelling: ‘Stories frame their subjects as they narrate

them, explicitly naming their features, selecting and perhaps categorizing them as well, explaining to an audience what has been going on, what is going on, and, often, what needs to be done—past, present, and future corresponding to the plot line of a policy story’ (Hulst,

van & Yanow, From Policy “Frames” to “Framing”: Theorizing a More Dynamic, Political Approach, 2016, p. 100). Hiermee worden interpretaties duidelijk gemaakt en verantwoord. Met dit verhaal, proberen beleidsmakers de maatschappij ervan te overtuigen van hun ideeën. Zodoende kan men de vorm van het beleid bepalen en deze een doel geven; het is een leidende factor bij het aanpakken van het probleem, maar omvat niet louter probleemdefiniëring. Het gaat ook om het letterlijk vertellen van een verhaal en refereren naar de tijd van de oorsprong van het probleem. Zo kunnen beleidsmakers een tijdlijn schetsen van hoe het probleem tot uiting is gekomen, bijvoorbeeld door middel van het toevoegen van elementen die aangeven wat de situatie uniek maakt. Hier komt ook de schuldvraag aan de orde – zoals dit door Stone ook al genoemd werd. Er wordt een uiteenzetting gemaakt van waar precies de problematiek zit en hoe dat opgelost kan worden (Idem, p. 101). De probleemdefiniëring en het zetten van doelstellingen lopen dus over in elkaar, in plaats van dat dit twee aparte stappen zijn bij het maken van beleid (Hulst, van & Yanow, The political process promise of policy framing, 2009, p. 10).

Voor het analyseren van een beleid door middel van framing, zou men dus moeten kijken naar hoe de kenmerken van de betreffende situatie worden verwoord; worden er metaforen gebruikt? Hoe wordt het probleem omschreven? Het taalgebruik kan zo een inzicht geven van het frame en hoe deze is gebruikt door de relevante actoren (Hulst, van & Yanow, From Policy “Frames” to “Framing”: Theorizing a More Dynamic, Political Approach, 2016, p. 96).

Het eerste wat een beleidsmaker zou moeten doen tijdens het construeren van een “frame” om het goed over te kunnen brengen op de maatschappij, is uitleggen (binnen het frame) wat er aan de hand is. Dit is een invloedrijke stap als het gaat om risicovolle situaties of in tijden van een crisis, zoals dit ook zo was bij de Amsterdamse zedenzaak. Het frame is niet iets wat letterlijk uitgesproken wordt, maar het geeft aan dat er nagedacht moet worden over hoe een zaak naar buiten wordt gebracht. Bijvoorbeeld heel rationeel en

objectief, of juist meelevend (Idem, p. 98). Het doel is om voorkennis te vergaren, zoals vanuit soortgelijke ervaringen. Teven geeft het een richtlijn aan voor een plan van aanpak; er wordt een stap gezet van de huidige situatie, naar hoe deze zou moeten zijn.

Vervolgens noemen van Hulst en Yanow nog selecting en categorizing. Wat zij hiermee bedoelen is dat woorden zorgvuldig gekozen worden met betrekking tot benamingen. Denk hierbij aan woorden als “allochtoon” of “Nederlander”; dit zijn specifieke benamingen die ook een bepaalde lading hebben (Idem, p. 99). De implicaties die de benamingen hebben, zullen ook terugkomen in de categorisatie van framing. Het is een bepaalde manier van het kenbaar maken van de situatie, door te spreken van algemeenheden. Denk hierbij aan de term “terroristische aanslag”. Met deze benaming valt het binnen de categorie van een abnormale extreme taferelen. Deze categorisatie van terrorisme geeft de maatschappij een beeldvorming; het valt buiten de omstandigheden van de normale gang van zaken, waardoor men zich realiseert dat de uitzonderlijkheid van het voorval een obstakel vormt bij het voorkomen ervan (Idem, p. 100).

Probleemoorzaak als leidraad

Aan de hand van het artikel van Hajer kunnen we vaststellen dat probleemoriëntatie een obstakel kan vormen bij het maken van beleid. Maar hij biedt hier een oplossing voor; namelijk om bijvoorbeeld te luisteren naar wat de interpretatie is van het probleem van stakeholders. Deborah Stone laat in een andere benadering zien en focust zich juist op de oorzaak van het probleem (2012). Zij gaat hierbij in op het specifieke beleidsprobleem van een risico. Wat er problematisch is aan risico opnemen in beleid, is dat een risico vaak juist een indruk geeft van wat er níét zou mogen gebeuren. Maar niet wat er wél zou moeten gebeuren, om dit te voorkomen (Beck, 1999, p. 141). Dit resulteert in een atmosfeer van machteloosheid vanuit de overheid. Stone laat echter zien hoe risico’s geframed kunnen worden en daardoor toch een instrument van beleid kunnen worden.

Om het concept van risico op een strategische manier te kunnen gebruiken, zal het probleem van de overheid eerst van het fenomeen “ongeluk” naar de “realm of purpose” moeten verschuiven – wat inhoudt, dat het te verwijten is aan een intentie (een bepaalde oorzaak) (Stone, 2012, p. 221). Zodoende kunnen namelijk de schadelijke consequenties gereduceerd worden naar menselijk handelen, in plaats van dat het de schuld zou zijn van

een slecht beleid en onkundige formulering door onwetendheid. Een andere mogelijkheid is dat het toegeschreven kan worden aan toevalligheden. Het probleem ligt in een oorzaak-gevolg relatie, waarbij de oorzaak niet door de overheid gecontroleerd kan worden; deze is ongrijpbaar. Op deze manier kan de overheid niet verantwoordelijk gehouden worden voor de catastrofe (Idem, p. 222).

Wat betreft probleemdefinitie geeft Stone acht mogelijke strategieën (oorzakelijk verbanden) voor de manier waarop een probleem gedefinieerd kan worden aan de hand van de oorzaak.

1. Aantonen dat een probleem is veroorzaakt door een uiting van de natuur of door het lot.

2. Aantonen dat een probleem eigenlijk een ongeluk is als gevolg van menselijk handelen.

3. Aantonen dat het probleem is veroorzaakt door rotte appelen. 4. Aantonen dat iemand expres had gehandeld naar de (slechte) afloop.

5. Aantonen dat iemand een kansberekening heeft gemaakt en tot de conclusie kwam dat het een onwaarschijnlijke uitkomst zou zijn.

6. Aantonen dat de gevolgen simpelweg niet kenbaar zijn.

7. Aantonen dat de oorzaak van het probleem dusdanig complex is, dat de aangewezen actoren hier geen controle op hebben.

8. Aantonen dat de oorzaak van het probleem dusdanig complex is, dat alleen grootse institutionele beleidsveranderingen de dynamiek binnen de problematiek kan veranderen (Stone, 2012, p. 223).

Stone stelt dat de acceptatie en het succes van een causaal verband afhangt van de media en de manier waarop het daarin geframed wordt, maar ook van de wetenschap en het rechtssysteem (Idem, p. 224).

Er zijn vier manieren om de causale argumentatiemethode in te zetten, nadat er een crisissituatie heeft plaatsgevonden. Dit zijn dus vier methoden om de crisissituatie aan te pakken. Allereerst om de huidige regelgeving, instituties en belangen te herzien. Klaarblijkelijk waren deze niet afdoende en zijn deze toe aan verbetering. Ten tweede, om de schuldvraag te beantwoorden en verantwoordelijken aan te wijzen, waarna een plan van aanpak kan worden opgesteld. Ten derde, er kunnen nieuwe actoren gelegitimeerd worden om het probleem proberen op te lossen. Bij het legitimeren zouden de actoren meer

autoriteit, hulpmiddelen en macht kunnen krijgen. De leidende gedachte hierbij is, is dat deze actoren meer expertise zouden hebben op een bepaald gebied dan de overheid zelf. Ten vierde, er kunnen nieuwe politieke samenwerkingsverbanden ontstaan tussen bijvoorbeeld belangengroepen of andere stakeholders, die een stempel kunnen drukken op het nieuwe beleid (Idem, p. 227).

3. Onderzoekscommissie Gunning

De onderzoekscommissie Gunning werd ingesteld door oud-burgemeester van Amsterdam van der Laan, toen de zedenzaak met verdachte Robert M. in het nieuws kwam. Aan de hand van het onderzoeksrapport wat zij hebben geschreven, zal er een analyse uitgevoerd worden naar hun manier van framing en het definiëren van het risico. Zoals we eerder hebben kunnen lezen, van groot belang bij het analyseren van beleid.

Zij hebben bovendien een bepalende rol gespeeld in het formuleren van het nieuwe beleid omtrent kinderopvang. Daarom volgt hier een uitleg over de onderzoekscommissie en hun plan van aanpak in het onderzoek en hun bevindingen, in de vorm van aanbevelingen voor het maken van nieuwe beleid. Deze aanbevelingen zijn in sommige gevallen letterlijk overgenomen in de wetswijzigingen.

Werkwijze van de onderzoekscommissie

De onderzoekscommissie heeft onderzocht hoe de veiligheid in de kinderopvang verbeterd kan worden, met als uitgangspunt wat men kan leren van de Amsterdamse zedenzaak (PwC, 2016, p. 11). Het doel was dan ook om het vertrouwen in de kinderopvangbranche weer terug te winnen. Het onderzoeksteam heeft eerst deskresearch gedaan naar alle informatie die reeds beschikbaar is, betreffende cijfers en toezicht rapporten zoals die van de GGD. Tevens werd er veldwerk gedaan en enquêtes en interviews afgenomen bij mensen werkzaam in de sector, binnen de ministeries SZW en VenJ, gemeenten en organisaties voor ouders met kinderen in de kinderopvang zoals Boink (Commissie Gunning, 2016, p. 4). De informatie die hiermee gewonnen werd vormt de basis van het onderzoeksrapport.

Aanbevelingen van de onderzoekscommissie

Er zijn in totaal zeven aanbevelingen, die al in 2011 geformuleerd werden en als volgt samengevat kunnen worden. Allereerst wordt er een algemene oproep gedaan tot alertheid, voor beroepskrachten maar vooral ook voor ouders. Neem signalen serieus en maak een bewuste keuze bij het selecteren van de meest passende kinderopvang. (PwC, 2016, p. 76)

Ten tweede, een aanscherping van de beroepskracht-kindratio. Het zou zo moeten zijn dat er altijd twee volwassenen zijn die de kinderen kunnen zien of horen – ook wel het vierogenprincipe genoemd. Daarnaast zou wisselingen in leidsters zomin mogelijk moeten zijn. Hierdoor kunnen afwijkingen in het gedrag van een kind (wat zou kunnen duiden op misbruik) eerder opgemerkt kunnen worden (Ibid.).

Ten derde, aanbevelingen voor de sector. Binnen de sector zouden alle medewerkers in het bezit moeten zijn van een pedagogisch diploma van minimaal mbo-2 (Idem, p. 77). Ook zouden referenties altijd nagetrokken moeten worden. Hierbij is een belangrijke ontwikkeling een geactualiseerde VOG (Verklaring Omtrent Gedrag). Hierin wordt sinds kort ook opgenomen of er in het buitenland strafbare feiten zijn gepleegd (zoals dit bij Robert M. het geval was) (Idem, p. 78). Binnen de sector zou ook het aanspreken op gedrag genormaliseerd moeten worden. Hierbij wordt gestimuleerd op een onderbuikgevoel; als het lijkt alsof iets niet klopt, dan is dat meestal ook zo. Daarbij zou een gedragscode ingesteld moeten worden, de functie van een vertrouwenspersoon en een versterking van de positie van de oudercommissie (Idem, p. 79).

Ten vierde, aanbevelingen voor bestuurlijk toezicht en handhaving, geldend voor de gemeente en de GGD; verbeter de controles en maak medewerkers ervan bewust dat het bestuurlijk toezicht en handhaving instrumenten zijn die rechtstreekse invloed hebben op de veiligheid van het kind (Idem, p. 79).

Ten vijfde zouden klachten behandelt moeten worden door een klachtencoördinator, die ouders ook verder helpt als een klacht niet intern opgelost kan worden. De klachtenprocedure zou transparant moeten zijn. Daarnaast zou er voorlichtingsmateriaal moeten komen voor ouders over de signalen van misbruik bij hun kind (Idem, p. 81).

Binnen de zesde aanbeveling wordt de regelgeving en positionering van kinderdagverblijven besproken. Als de kwaliteit verbeterd wordt, dan zal dit gepaard gaan met een verbetering van de veiligheid. Strengere eisen gelden voor startende verblijven, vergroot de minimum omvang van een kinderdagverblijf en positioneer een

kinderdagverblijf niet langer als een soort service die een oplossing biedt voor werkende ouders, maar als ontplooiing voor het kind. Eventueel in een doorlopend ontwikkelingstraject voor kinderen van 0-12 jaar als een vorm van onderwijsvoorziening (Idem, p. 82.)

De laatste aanbeveling betreft de haalbaarheid en toepasbaarheid van de bevindingen van de commissie. Zo zouden er ook reguleringen moeten zijn voor bijvoorbeeld gastouderopvang, wat niet in dit onderzoek werd opgenomen. Het is echter nog maar de vraag of de financiële middelen toereikend zijn om al deze aanbevelingen te kunnen implementeren.

4. Wet Kinderopvang

De voorstellen die de onderzoekscommissie Gunning heeft gedaan, zijn vervolgens in acht genomen tijdens het beleidsvorming proces van de vernieuwing van de Wet Kinderopvang (Wko). Met deze vernieuwde wet zou het risico van onveiligheid van kinderen in de kinderopvang verkleind moeten worden. Daarom in dit hoofdstuk een samenvatting van wat de WKo inhoudt en welke veranderingen hierin hebben plaatsgevonden.

Achtergrondinformatie bij de Wet Kinderopvang

Aanvankelijk zou de wet de naam krijgen Wet Basisvoorziening Kinderopvang. De doelstelling van de wet was om het combineren van werk en zorg voor kinderen makkelijker te maken, zodat uiteindelijk arbeidsdeelname verhoogd kon worden. De pijlers waar deze doelstelling op rustte waren goede kwaliteit en financiële toegankelijkheid (Verloop, 2014, p. 35). De wet werd in 2004 ingevoerd onder een andere naam; Wet Kinderopvang.

Met de invoering van deze wet, was er voor het eerst sprake van marktwerking binnen de sector van kinderopvang. Ouders kregen voor het eerst de rol van een consument bij het zoeken van een geschikte opvang voor hun kind. Deze rol omvat dat zij zelf moeten onderzoeken wat de beste keuze is op basis van kwaliteit en prijs – zoals men dit ook doet bij andere aankopen met marktwerking (Idem, p. 33).

Wijzigingen van de wet in de periode tussen 2004 en ongeveer 2010 hebben vooral betrekking op het financiële aspect van de wet; hoeveel toeslag ouders krijgen op basis van hun inkomen en dergelijke. Hier wordt verder niet op in gegaan, omdat het geen

toegevoegde waarde heeft voor dit onderzoek. De focus ligt immers op wijzigingen die zijn ingevoerd naar aanleiding van de onderzoekscommissie Gunning.

Aanpassingen aan de Wet Kinderopvang

In het meest recente rapport van de commissie Gunning staat een evaluatie van de reeds geïmplementeerde beleidsaanpassingen naar aanleiding van het eerder gepubliceerde onderzoeksrapport. De beleidsveranderingen die hebben plaatsgevonden en betrekking hebben op de eerdergenoemde aanbevelingen van de onderzoekscommissie zijn de volgende.1

2011

In 2011 werd de Wko aangepast met betrekking tot gastouderschap; deze moeten een bepaalde mate van kundigheid kunnen aantonen (Verloop, 2014, p. 123). De kwaliteitseisen voor kinderopvang werden ook aangepast, net als de vaststelling van het Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. Dit betekent dat er een online databank in het leven is geroepen voor de voorzieningen van een kinderopvang. Ouders kunnen in deze databank vinden of een kinderopvang aan kwaliteitseisen en dergelijke voldoet (Art. 2.4, lid 2 KO).

2012

In 2012 wordt voor het eerst het vierogenprincipe opgenomen in de Regeling Kwaliteit Kinderopvang en peuterspeelzalen (PwC, 2016, p. 19).

2013

In 2013 wordt het systeem van continue screening doorgevoerd. Hierbij wordt voortdurend getoetst of er strafbare feiten zijn gepleegd. In datzelfde jaar wordt de tweejaarlijkse VOG ingesteld en de opleidingseis van minimaal mbo-2 (Ibid.).

2014

In de Regeling Kwaliteit Kinderopvang worden de kwaliteitseisen voor kinderdagverblijven en peuterspeelzalen gelijkgesteld (Ibid.).

2015

Het personenregister; een manier om actieve werknemers binnen deze sector te registreren op basis van hun persoonlijke bevoegdheden, opleiding en werkverleden (Het Parool, 2011), wordt doorgevoerd. Daarnaast wordt ook de positie van ouders versterkt in de Wet

1 _{Dit is geen complete lijst met beleidsveranderingen – het zijn echter wel de veranderingen} die bij deze thesis van belang zijn

Kinderopvang door het instellen van een Geschillencommissie die de klachtenregeling op zich zal nemen. Het personenregister wordt gebruikt voor de continue screening die in 2013 al werd ingevoerd (PwC, 2016, p. 19).

Evaluatie van de beleidsaanpassingen door commissie Gunning

In het onderzoeksrapport van de commissie Gunning wordt ook een evaluatie gepresenteerd, waarbij men over het algemeen positief is over de ontwikkeling van en kwaliteit, dankzij de aanbevelingen van de onderzoekscommissie (PwC, 2016, p. 7).

Waar men echter niet tevreden over is, is dat de continue screening nog niet geldt voor stagiaires, uitzendkrachten en vrijwilligers. Daarnaast moeten er nog dingen veranderen binnen de sector; de aanspreekcultuur is nog niet genormaliseerd. Bovendien zeggen de respondenten dat er nog ruimte voor verbetering is wat betreft toezicht binnen de sector, zoals de starters die in de ene gemeente worden afgewezen, opnieuw kunnen beginnen bij een andere gemeente (Idem, p. 9). Eveneens is de toepassing van het vierogenprincipe nog niet de norm. Het wordt gezien als een regel die in theorie geïmplementeerd zou moeten worden (Idem, p. 10). Het personeelsbeleid is ook nog niet goed genoeg verbeterd. Het zou bevorderlijk zijn als er minder beroepskrachten zijn die parttime werken en maar gedurende een korte periode bij dezelfde werkgever werkzaam zijn. Ook is de positie van ouders in de praktijk weinig toegenomen, zelfs met de formele versterking, zoals de instellingen van de landelijke Geschillencommissie.

5. Analyse

We hebben kunnen lezen hoe er met risico’s kan worden omgegaan door de overheid en hoe het proces van beleid maken daardoor bemoeilijkt kan worden. Zo stelt Hajer voor dat men op een andere manier naar beleid zou moeten kijken door de eroderende macht die het kan uitoefenen. Bovendien is de rol van kennis veranderd; ook al is een beleid gebaseerd op wetenschap, daardoor hoeft het niet gelijk voor waar aangenomen te worden door de maatschappij. Daarnaast zou er meer aandacht moeten zijn voor probleemoriëntatie binnen beleid (Hajer, 2003). Tevens kijkt Stone naar hoe frames hier een belangrijke rol bij spelen en hoe deze bepalend kunnen zijn, indien er is van een risico, dat opgenomen zou moeten worden bij een beleid (Hulst, van & Yanow, 2016). De manier waarop het risico geframed

wordt, zal immers leidend zijn in hoe deze verwerkt wordt in het beleid. De theorie van Stone is ook behandeld met daarin de typen frames en causale methodiek (Stone, 2012). Met deze theorieën zal ik kijken naar de casus van de Amsterdamse zedenzaak aan de hand van het onderzoeksrapport van de commissie Gunning.

Het onderzoeksrapport van de commissie Gunning is hiervoor geschikt, omdat het in ogenschouw neemt wat er precies is gebeurd tijdens de zedenzaak en waar dus de zwakke plekken van het beleid liggen. Zij hebben namelijk onderzocht hoe Robert M. heeft kunnen doen wat hij heeft gedaan – binnen de perikelen van het bestaande beleid, waar ook veiligheidsvoorschriften in waren opgenomen. Vervolgens zijn er aanbevelingen geformuleerd als leidraad voor hervormingen in het beleid rondom de kinderopvang. In het bijzonder de Wet Kinderopvang, zoals eerder aangetoond. Op basis van deze informatie zal ik onderzoeken hoe de commissie gebruikt heeft gemaakt (bewust of onbewust) van de methoden uit de genoemde theorieën. Met andere woorden, hoe wordt de onveiligheid van kinderen in de kinderopvang door het rapport benoemd? Is er een duidelijk frame te ontdekken? Welk verhaal vertelt de commissie? Dit betreft de manier waarop dingen worden benoemd en gecategoriseerd, hoe verbindingen worden gelegd tussen bepalende kenmerken van de situatie. Zo wordt een coherent patroon geconstitueerd in de vorm van een verhaal (Rein & Schön, 1977, p. 239). Taal is immers niet neutraal – ook niet de taal die gebruikt wordt in een rapport als deze, wat een objectieve uiteenzetting zou moeten zijn, zonder emoties (Korsten A. F., 2008, p. 13). Bovendien, hoe probeert de commissie grip te krijgen op de situatie? En wat moet er volgens de commissie in het beleid opgenomen worden?

Op dezelfde volgorde als de presentatie van de theorieën, zullen deze toegepast worden op de casus; Hajer, Hulst & Yanow en Stone. Andere mogelijke methoden worden niet in deze thesis besproken, omdat de beschikbare tijd niet toereikend was voor een intensievere analyse.

Theoretische frames toegepast op het onderzoeksrapport

Om te beginnen, zal ik kijken naar de politieke setting waarin het beleid van de kinderopvang wordt geformuleerd. Dit betreft de traditionele politieke arena waarin wetten worden gemaakt. De onderzoekscommissie zelf zou gezien kunnen worden als niet-traditioneel. Het onderzoek werd ingesteld door “de Vierhoek” (oud-burgemeester van Amsterdam van der

Laan, hoofdofficier van Justitie Herman Bolhaar, hoofdcommissaris Bernard Welten en GGD-directeur Paul van der Velpen) en door de ministers van Veiligheid en Justitie Opstelten en Sociale Zaken en Werkgelegenheid Asscher – allen traditionele politieke autoriteiten (Klis, 2010).

Het onderzoek zelf is daarentegen uitgevoerd door een externe partij; PricewaterhouseCoopers (het PwC), een partij met meer expertise in onderzoek. Het belang van dit onderzoek was dat de stakeholders gehoord werden bij het verzamelen van de informatie, zoals dit blijkt uit de onderzoeksopzet, om maar enkele te noemen: BOink (een belangenvereniging voor werkende ouders met kinderen in de opvang), vakbonden FNV en CNV en brancheorganisatie de MO-groep (Commissie Gunning, 2016). Dit zijn allen actoren die buiten het traditionele staatbestel vallen als autoriteit. Als men echter verder onderzoek doet naar de presentatie van de uitkomsten van het onderzoek, dan blijkt dat de minister toch wel degelijke invloed heeft uitgeoefend op het onderzoeksrapport. In een kamerbrief van oud-minister Asscher staat namelijk dat het onderzoeksteam van PwC de aanbevelingen heeft geformuleerd in “samenspraak” met hemzelf. Asscher heeft immers baat bij een onderzoek wat overwegend positief is over de aanpak van het ministerie waar hij verantwoordelijk voor is (Asscher, 2016). Het was echter de insteek van het onderzoek, dat het volledig zelfstandig zou opereren (Commissie Gunning, 2016, p. 4). Zodoende zou het onafhankelijke uitspraken kunnen doen over de knelpunten binnen de kinderopvang, waardoor Robert M. zijn gang kon gaan. Dit is echter geen aanleiding om het onderzoek als subjectief af te schrijven, maar men kan niet ontkennen dat de uitkomst van het onderzoek wel degelijk beïnvloed zal zijn door de inmenging van minister Asscher.

De rol van kennis in het onderzoeksrapport is vooral in de vorm van achtergrondinformatie over bijvoorbeeld arbeidsmarkt, concurrentie, financiering en dergelijke: “De arbeidsparticipatie van vrouwen is ondanks de daling in het gebruik van kinderopvang ongeveer gelijk gebleven. Dit kan er (…) onder meer op duiden dat kinderopvang meer naar het informele circuit is verplaatst, (…) (PwC, 2016, p. 18). De bron van dergelijke informatie komt van het CBS ofwel de brancheorganisatie kinderopvang. Deze kennis speelt niet een hele prominente rol als we het beleid analyseren, omdat we voornamelijk kijken naar veiligheid en kwaliteit in het beleid.

Wat we echter niet moeten vergeten, is dat het onderzoeksrapport zelf ook een vorm is van kennis die de basis heeft gevormd voor de aanpassingen aan de Wet Kinderopvang. Over het algemeen werd deze kennis echter wel geaccepteerd door de samenleving, aangezien het rapport ook een evaluatie omvat, waarin de aanbevelingen getoetst worden aan kwaliteitseisen die zijn opgesteld na de Amsterdamse zedenzaak – waar men over het algemeen vrij positief over was (PwC, 2016, p. 7). De aanbevelingen werden dus serieus genomen, wat indirect kan duiden op een acceptatie van de aanbevelingen en dus een acceptatie van de kennis. Naar eigen zeggen is het rapport zelfs gezaghebbend (Idem, P. 5). De ontwikkeling binnen beleidsvorming zoals Hajer deze beschrijft met betrekking tot de veranderende rol van kennis, zie ik dus niet duidelijk terug in de casus. Het blijft een belangrijke bron van informatie, waarin men zich kan vinden.

Dan de probleemoriëntatie binnen het beleid, wat enigszins samenvalt met het frame wat het onderzoeksrapport gebruikt. Wat betreft de probleemoriëntatie is er niet veel discussie; het is duidelijk dat de veiligheid van kinderen in het geding is in de kinderopvang, als blijkt dat er ongeveer tachtig kinderen zijn misbruikt in dezelfde regio door dezelfde dader. Wat echter wel een punt van discussie is, is wie de verantwoordelijk is. Het blijkt dat ’t Hofnarretje (waar de meeste gevallen van misbruik hebben plaatsgevonden) de zaken niet op orde had: “Bij 't Hofnarretje was een protocol voor misbruikvermoedens, maar volgens Gunning heeft het niet zo veel zin om zo'n protocol te hebben als het niet gebruikt, aangepast en besproken wordt.” (ANPa_{, 2011). De lokale hoofdverantwoordelijke voor de} kinderopvang is uiteindelijk de GGD met de onderzoeken die zij uitvoeren (GGD Amsterdam, 2017). Eigenlijk had de GGD dus aan de bel moeten trekken. Maar andere betrokkenen zijn ook brancheorganisaties en natuurlijk het landelijke bestuur. Zoals ook in het rapport genoemd wordt, zullen dus rolverdelingen duidelijker moeten zijn en is er scherper toezicht nodig: “een krachtiger extern toezicht en een betere samenwerking tussen toezicht en handhaving” (PwC, 2016, p. 7).

Wat opvallend is, is dat de benaming “probleem” geen enkele keer gebruikt wordt om aan te tonen wat er mis is in de kinderopvang voordat er beleidsaanpassingen werden gedaan. Als men echter spreekt van aanpassingen in het beleid, dan zou je kunnen veronderstellen dat er “problemen” zijn die in het nieuwe beleid voorkomen ofwel opgelost kunnen worden. De afwezigheid van de term “probleem” probeert men dus aan te duiden

dat er geen sprake is van een probleem: “In de sector werkt een groot aantal gemotiveerde medewerkers dagelijks aan een veilige en verantwoorde opvang” (Idem, p. 5). Oftewel, men doet zijn best. Er is in het rapport niet te vinden wat er daadwerkelijk mis is in de sector – er is louter te vinden wat de sector zou moeten verbeteren. De situatie voor de Amsterdamse zedenzaak was niet “problematisch”. De sector heeft wel onder druk gestaan, maar de reden die hiervoor gegeven wordt zijn de bezuinigingen. Het doel van het onderzoek was dan ook om te onderzoeken “hoe [het heeft] kunnen gebeuren en wat kunnen we er van leren?” (Ibid.).

De algemene conclusie die werd getrokken is dat kwaliteit en veiligheid voorop zouden moeten staan en dat dit ook de belangrijkste punten van verbetering vormen. Er is geen specifieke invulling voor deze doelstelling: “In de branche bestaat geen algemeen gedeelde definitie van deze begrippen.2 Aangesloten is bij de omschrijving in de Wet kinderopvang, die elementen omvat als fysieke en emotionele veiligheid en ontwikkeling van persoonlijke en sociale competenties van het kind.” (PwC, 2016, p. 6).

De doelstellingen, bleken tijdens het uitvoeren van de analyse, de beste optie om de probleemstelling te kunnen abstraheren. Zo zegt voorzitter van de onderzoekscommissie Gunning het volgende: “Toch is het belangrijk je te realiseren dat [kindermisbruik] bestaat als je in de kinderopvang werkt. Als ons rapport eraan kan bijdragen dat het wat makkelijker wordt om dat onder ogen te zien, heeft het misschien al zijn belangrijkste bijdrage geleverd.” (ANPa_{, 2011). Alertheid is dan ook een term die vaak genoemd werd – vooral naar} ouders. De rol van consument, die ouders in de schoenen geschoven hebben gekregen toen de WKo veranderde in 2004, komt hiermee duidelijk naar voren. Ouders hebben zelf ook een belangrijke verantwoordelijkheid gekregen, die binnen de kinderopvang de vorm krijgt van een oudercommissie. Met andere woorden, een gedeelte van de probleemstelling van de onderzoekscommissie kan geformuleerd worden als onoplettendheid wat betreft signalen van misbruik bij kinderen (het vertonen van ander gedrag zou een teken kunnen zijn van veiligheidsrisico’s), maar ook bij beroepskrachten onderling (PwC, 2016, p. 31).

Om veiligheid binnen de kinderopvang te kunnen garanderen, is het vierogenprincipe in het leven geroepen. Dit houdt in dat een kind nooit volledig alleen zou mogen zijn met

een begeleider (Idem, p. 76). Het probleem wat hier aan de hand van het onderzoeksrapport bij geformuleerd zou kunnen worden, is dat een volwassenen te vaak alleen zijn met de kinderen, waardoor zij een mogelijkheid zien om kinderen te misbruiken. De gedachte hierbij is, dat er sprake is van onderlinge controle met de aanwezigheid van twee beroepskrachten. Een verrassende opmerking van de onderzoekscommissie is hierbij dat juist met het instellen van dit principe het risico van schijnveiligheid kan ontstaan. Het biedt immers geen sluitende garantie om misbruik volledig te voorkomen. Hetzelfde risico ontstaat bij het plaatsen van camera’s (Idem, p. 49).

Kortom, de problemen zijn naar eigen zeggen van de commissie gebrekkige kwaliteit en veiligheid. Tevens, hoe voorkomt men dat er beroepskrachten zijn in de kinderopvang met slechte bedoelingen, waardoor de veiligheid van de kinderen in het geding komt? Na verder onderzoek blijkt dat het rapport duidt op de volgende problemen: het schort aan handhaving van regels en regulaties binnen de sector; volwassenen staan individueel in contact met de kinderen waardoor zij de mogelijkheid hebben om een kind te misbruiken en het probleem van schijnveiligheid wat gecreëerd wordt door de nieuwe richtlijnen, waardoor men nog steeds onoplettend blijft (PwC, 2016). Dit zijn echter vooral de problemen die gevonden werden in de kinderopvang gaande over peuterspeelzalen en dagopvang – niet over gastouderschap. De problematiek hierbij betreft vooral rondom toezicht houden. Door de kleinschaligheid is het bijna niet mogelijk. Bovendien blijkt uit de evaluatie dat het vierogenprincipe vaak niet haalbaar is in de praktijk door beperkte financiële middelen na de economische crisis (Idem, p. 16).

Acht “causal strategies in problem definitions”

Aan de hand van Stone (2012) kunnen we gedefinieerde probleemoriëntatie toepassen op de eerdergenoemde acht strategieën voor het leggen van een causaal verband met de oorzaak van het probleem:

1. Aantonen dat een probleem is veroorzaakt door een uiting van de natuur of door het lot

2. Aantonen dat een probleem eigenlijk een ongeluk is als gevolg van menselijk handelen.

3. Aantonen dat het probleem is veroorzaakt door rotte appelen. 4. Aantonen dat iemand expres had gehandeld naar de (slechte) afloop.

5. Aantonen dat iemand een kansberekening heeft gemaakt en tot de conclusie kwam dat het een onwaarschijnlijke uitkomst zou zijn.

6. Aantonen dat de gevolgen simpelweg niet kenbaar zijn.

7. Aantonen dat de oorzaak van het probleem dusdanig complex is, dat de aangewezen actoren hier geen controle op hebben.

8. Aantonen dat de oorzaak van het probleem dusdanig complex is, dat alleen grootse institutionele beleidsveranderingen de dynamiek binnen de problematiek kan veranderen (Stone, 2012, p. 223).

Hiermee kunnen we het frame dat werd gebruikt door de onderzoekscommissie Gunning nog duidelijker schetsen. Daarom zal ik nu uiteenzetten welke van de acht in deze casus van toepassing zijn en de redenen daartoe.

Het eerste frame is niet uitvoerig terug te zien in de casus van de onderzoekscommissie. Dit is namelijk eerder van toepassing bij een natuurramp, of bij een geval van pech; het had iedereen kunnen overkomen. Op het niveau van individuele gevallen (de slachtoffers), zou men wel kunnen spreken van tegenspoed, maar dit zegt niets over wat er binnen de sector zou moeten verbeteren. Het zal niet door de maatschappij geaccepteerd worden als de onderzoekscommissie deze zaak zou zien als “uiting van de natuur”. Het is immers het doel van dit onderzoeksrapport om inzicht te krijgen op de verbeterpunten binnen de kinderopvang zodat de kans op nog een dergelijke grote zedenzaak in de toekomst voorkomen kan worden.

Het tweede frame komt naar voren in het onderzoeksrapport, omdat er meermaals in het rapport wordt opgemerkt dat meer alertheid van cruciaal belang is. Oftewel, de onoplettendheid van de mensen werkzaam in de sector, maar ook van de ouders, is een bron van het ontstaan van het probleem. Het gaat hierbij om alertheid op signalen van misbruik bij het kind zelf, maar ook voor beroepskrachten onderling (PwC, 2016, p. 42). Of dit de voornaamste oorzaak is van het probleem, valt te betwijfelen. Wat zijn de signalen die een kind kan geven als het nog niet eens in staat is om te communiceren. Slachtoffers van het misbruik van Robert M. waren in sommige gevallen nog maar een paar weken oud (Seegers, 2012).

Het derde frame is duidelijk aanwezig in deze casus; Robert M. als rotte appel in de sector. De kans dat dit voorkomt is vrij gering, omdat er over het algemeen gedacht kan worden dat men werkzaam in de kinderopvang goede bedoelingen heeft (PwC, 2016, p. 5).

Het vierde frame is niet van toepassing bij de commissie Gunning; niemand handelde bewust naar een maatschappelijke crisis – ook Robert M. niet. Dat de crisis aan het licht kwam, was niet voordelig voor hem, omdat het maken en verspreiden van kinderporno ook een bron van inkomsten was voor hem (ANPb_{, 2012). Een voorbeeld waarbij dit frame wel} van toepassing zou zijn, is wanneer er op de beurs wordt ingezet op dalende koersen, of door het manipuleren van beurskoersen; er wordt doelbewust een handeling verricht waarbij de uitkomst misschien voordelig zal zijn voor de dader, maar ernstige gevolgen kan hebben voor anderen (Schoonenboom, 2010).

Frame vijf is tot op zeker hoogte ook van toepassing op de casus, maar is niet de meest verklarende oorzaak. Niemand verwachtte zoiets als de Amsterdamse zedenzaak zou gebeuren: “Toen eind 2010 de Amsterdamse zedenzaak aan het licht kwam, veroorzaakte dat niet alleen een maatschappelijke schok, maar ook een schok in de sector zelf. Een onwaarschijnlijke casus was een feit.” (PwC, 2016, p. 5). Net als frame 1, is dit geen bruikbare optie voor de commissie; omdat de consequenties van de zaak onacceptabel zijn.

Frame zes en zeven zijn niet nuttig voor de commissie Gunning; de gevolgen zijn wél kenbaar en de situatie mag dan wel complex zijn, maar het is niet onmogelijk om de sector te verbeteren. Frames die niet bruikbaar zijn voor de commissie, zijn vaker onbruikbaar omdat het niet geaccepteerd zal worden door de maatschappij, dan dat zij helemaal geen betrekking hebben op de zaak.

Aan de hand van de aanbevelingen uit het onderzoeksrapport en na het lezen van de veranderingen die uiteindelijk zijn doorgevoerd in de regelgeving, ben ik van mening dat het laatste frame van Stone het beste overeenkomt met het frame dat is gebruikt in het rapport. De onderzoekscommissie wil immers aangeven dat het niet de schuld is van specifieke mensen in de opvang – ook al waren er wel vingers die wezen naar de oud-directeur Drent van ’t Hofnarretje; vanuit de ouders, maar ook door de media toen bekend werd dat het OM geen reden zag om Drent aan te klagen (ANP, 2012a_{; ANP, 2012}b_{; Poerink, 2014; Tersteeg &} Verburg, 2016). De schuld wordt toegeschreven aan de gehele sector.

Bovendien wordt de complexiteit aangetoond met de vormgeving van het rapport; er worden in totaal 78 aanbevelingen gedaan, waarna deze geëvalueerd worden op de werking binnen de sector (PwC, 2016, p. 13). Wat impliceert dat op alle fronten wel iets zou moeten veranderen. De complexiteit komt ook terug door de tijd die de aanbevelingen nodig hebben

om in werking gesteld te kunnen worden. Pas in 2015 werden de laatste wijzigingen aan het beleid doorgevoerd (Idem, p. 19). De schaalgrootte van de aanbevelingen en de intensiteit daarvan, laat zien dat er inderdaad institutionele hervormingen nodig zijn. De dynamiek is veranderd binnen de sector door de inwerkingstelling van de geschillencommissie en door het controlerende aspect wat de GGD intensiever op zich zal nemen (GGD Amsterdam, 2017).

Dit frame is ook het meest aannemelijk om te kiezen in deze situatie, omdat zo de schuld niet louter door de overheid op zich genomen hoeft te worden; het is een verantwoordelijkheid binnen de gehele sector en alle actoren die daarin werkzaam zijn. De causale argumentatiemethode die hierbij passend is, is dus het herzien van huidige regelgeving, instituties en belangen.

6. Conclusie

Wat dit onderzoek tracht aan de oppervlakte te brengen, is de overgang van een crisissituatie naar beleid, in het geval van de Amsterdamse zedenzaak. Er zijn vanzelfsprekend meerdere methoden mogelijk om dit te onderzoeken. De gebruikte methode is toereikend, maar niet volledig; niet alle mogelijke analyses zijn uitgevoerd. Er zijn enkele theorieën besproken die gebruikt kunnen worden bij het analyseren van beleid. Waarom het lastig is in de moderniteit om beleid te kunnen analyseren, beschrijft Hajer (2003) als een institutional void: het klassieke staatsbestel en de wetenschap zijn niet meer in staat om de ontwikkelingen binnen de samenleving bij te houden. In de maatschappij ziet men namelijk steeds meer wicked problems (Rittel & Webber, 1973). Beck (1999) beschrijft dit als de ontwikkeling van een risicosamenleving, na de tijd van de industriële samenleving.

Een manier om beleid alsnog te kunnen wordt gepresenteerd door van Hulst en Yanow (2009; 2016) in de vorm van framing; een proces waarbij verschillende actoren een bepaalde waarde geven aan een bepaalde gebeurtenis. Framing is het zogenaamde ‘sense-making;

selecting, naming and categorizing; and storytelling’ van beleid (Hulst, van & Yanow, From

Policy “Frames” to “Framing”: Theorizing a More Dynamic, Political Approach, 2016, p. 92). Stone (2012) geeft ons acht verschillende frames die een overheid over het algemeen kan

gebruiken om een crisissituatie weer te geven. Het frame wat gekozen wordt, heeft invloed op hoe de crisissituatie ontvangen wordt door de maatschappij.

In het geval van de onderzoekscommissie Gunning, die de Amsterdamse zedenzaak probeert om te zetten in een leermoment, kiest voor het frame dat laat zien hoe complex de oorzaak is. De enige oplossing vindt men in grootse institutionele veranderingen in beleid en in de dynamiek (Stone, 2012, p. 223). Dit frame kan geabstraheerd worden aan de hand van het verhaal wat de commissie probeert te vertellen.

Zij zien de Amsterdamse zedenzaak als een gevolg van een sector, dat zich níét bewust is van het risico op kindermisbruik. Er mist alertheid op signalen van mogelijk kindermisbruik, maar ook op het gebied van onderlinge controle bij beroepskrachten. De schuld kan dus niet toegewezen worden aan het beleid zelf, maar aan het feit dat men onoplettend is; een vrij kwalijke zaak, die wordt verpakt in de vorm van 78 aanbevelingen. Deze zijn zelfs gericht aan ouders van kinderen in de opvang. Dit geeft aan dat er grote veranderingen moeten plaatsvinden volgens de commissie. Hun aanbevelingen reiken immers van ouder tot beleidsmaker.

Het probleem dat de basis zou moeten vormen voor het onderzoeksrapport, wordt niet expliciet genoemd; er wordt helemaal niet gesproken van een probleem. De complexiteit vindt men terug in de algemene termen, geformuleerd door de commissie als verbeterpunten op het gebied veiligheid en kwaliteit (PwC, 2016). Deze “probleemoriëntatie” in combinatie met de inspraak van oud-minister Asscher van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op de aanbevelingen, lijkt wel een geval van een slager die zijn eigen vlees keurt. Men zou immers kunnen speculeren dat oud-minister Asscher het ministerie zou willen ontzien van schuld. Het feit dat de aanbevelingen gericht zijn op een groot scala van actoren, zou erop kunnen wijzen dat het onderzoeksrapport niemand voor het hoofd wil stoten. Terwijl de GGD een grote rol heeft binnen het toezicht op de kinderopvang (GGD Amsterdam, 2017). Daaruit zou men kunnen opmaken dat zij mogelijkheid hadden om de Amsterdamse zedenzaak te voorkomen. Dit is echter niet een conclusie die getrokken wordt door de onderzoekscommissie.

Een onderzoeksrapport van het PwC wekt de indruk van objectiviteit; het is een extern onderzoeksteam die tot deze conclusies is gekomen (Commissie Gunning, 2016). Bij nader onderzoek blijkt echter dat de conclusies getrokken zijn op basis van surveys en

diepte-interviews met mensen uit de sector. Hoe waardevol is hun oordeel als dit gaat over hun eigen werkveld?

Kortom, het is lastig om objectief te kijken naar een crisissituatie als de Amsterdamse zedenzaak. In combinatie met de veranderingen van de maatschappij in de moderniteit, is het daarom nodig om met een post-positivistische blik te kijken naar de totstandkoming van het nieuwe beleid rondom de kinderopvang. Aan de hand van deze methode, blijkt dat zowel de probleemdefinitie en de schuldvraag niet expliciet genoemd worden. Deze kunnen geabstraheerd worden uit het rapport, als tekortkomingen die gelden voor de gehele sector; volwassenen staan individueel in contact met de kinderen waardoor zij de mogelijkheid hebben om een kind te misbruiken en het probleem van schijnveiligheid wat gecreëerd wordt door de nieuwe richtlijnen, waardoor men nog steeds onoplettend blijft (PwC, 2016). Dit zijn echter vooral de problemen die gevonden werden in de kinderopvang gaande over peuterspeelzalen en dagopvang – niet over gastouderschap. De problematiek hierbij betreft vooral rondom toezicht houden. Door de kleinschaligheid is het bijna niet mogelijk. Bovendien blijkt uit de evaluatie dat het vierogenprincipe vaak niet haalbaar is in de praktijk door beperkte financiële middelen na de economische crisis (Idem, p. 16). Deze probleemoriëntatie dekt een grote lading van wat het onderzoek probeert te benoemen. Er zijn echter nog andere minder prominente problemen aanwezig, zoals het ontbreken van pedagogische kennis bij beroepskrachten. Dit betreft echter meer het educatieve aspect van de sector, dan de veiligheid van de kinderen die in het geding komt.

Het verhaal van de onderzoekscommissie Gunning kan op de volgende manier samengevat worden; door een onoplettende sector had de dader mogelijkheid had om kinderen te misbruiken. In de toekomst zal er door middel van het naleven van de reeds opgestelde regelgeving, de kans op nog een dergelijke zedenzaak, zo klein mogelijk gemaakt worden.

7. Referenties

ANP. (2011, april 15). Gunning: 'We moeten ons realiseren dat misbruik bestaat'. Opgeroepen op januari 15, 2018, van parool.nl:

https://www.parool.nl/amsterdam/gunning-we-moeten-ons-realiseren-dat-misbruik-bestaat~a1876004/

ANP. (2011). 'Media schuldig aan afbranden Albert Drent'. Opgeroepen op januari 25, 2018, van https://www.volkskrant.nl/binnenland/-media-schuldig-aan-afbranden-albert-drent~a3063390/

ANP. (2011). Met meldingen Robert M. werd niets gedaan: 'gemiste kans'. Opgeroepen op januari 24, 2018, van https://www.volkskrant.nl/binnenland/met-meldingen-robert-m-werd-niets-gedaan-gemiste-kans~a1875597/

ANP. (2011). Oud-directeur 't Hofnarretje stelt gemeente aansprakelijk. Opgeroepen op januari 23, 2018, van https://www.parool.nl/amsterdam/oud-directeur-t-hofnarretje-stelt-gemeente-aansprakelijk~a3066820/

ANP. (2012). OM: Directeur Hofnarretje niet vervolgd . Opgeroepen op januari 25, 2018, van

https://www.parool.nl/amsterdam/-om-directeur-hofnarretje-niet-vervolgd~a3290566/

ANP. (2012). Robert M. was 'grootste online-producent '. Opgeroepen op januari 24, 2018, van https://www.ad.nl/binnenland/robert-m-was-grootste-online-producent~a0318755/

Asscher, L. F. (2016). Kamerbrief evaluatierapport aanbevelingen commissie Gunning. Den Haag.

Beck, U. (1999). World Risk Society. Cambridge, Verenigd Koninkrijk: Polity Press.

Commissie Gunning. (2016). Onderzoeksopzet Evaluatie rapport commissie Gunning. Den Haag: Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Danisch, R. (2010). Political Rhetoric in a World Risk Society. Rhetoric Society Quarterly,

40(2), 172-192.

Fischer, F. (1989). Beyond the Rationality Project: Policy Analysis and The Postpositivist Challenge. Policy Studies Journal, 17(4), 941-951.

GGD Amsterdam. (2017). Toezicht kinderopvang . Opgeroepen op januari 24, 2018, van

http://www.ggd.amsterdam.nl/jeugd/toezicht/#h9dd2787c-a6cb-4324-838e-9adfe2cd8c99

Hajer, M. (2003). Policy without polity? Policiy analysis and the institutional void. Policy

Herrero, A. G., & Pratt, C. B. (1998). An Integrated Symmetrical Model for Crisis-Communications Management. Journal of Public Relations Research, 8, 79-105. het NRC. (2010, december 13). Omvangrijke zedenzaak crèches in Amsterdam. Opgeroepen

op januari 3, 2018, van nrc.nl: https://www.nrc.nl/nieuws/2010/12/13/omvangrijke-

zedenzaak-creches-in-amsterdam-11979159-a783177?utm_source=NRC&utm_medium=banner&utm_campaign=Paywall

Het Parool. (2010, december 14). Nijntje leidde tot aanhouding Robert M. Opgeroepen op januari 3, 2018, van parool.nl: https://www.parool.nl/amsterdam/nijntje-leidde-tot-aanhouding-robert-m~a1072648/

Het Parool. (2011, januari 13). De Wolf wil beroepsregister kinderopvang . Opgeroepen op januari 15, 2018, van parool.nl: https://www.parool.nl/amsterdam/de-wolf-wil-beroepsregister-kinderopvang~a1824126/

Hulst, van, M., & Yanow, D. (2009). The political process promise of policy framing. Lissabon: Tilburg University/ Vrije Universiteit.

Hulst, van, M., & Yanow, D. (2016). From Policy “Frames” to “Framing”: Theorizing a More Dynamic, Political Approach. American Review of Public Administration, 46(1), 92-112.

Kingdon, J. W. (1995). Agendas, algternatives and public policies. New York: Harper Collins. Klis, H. (2010, december 23). Onderzoekscommissie Amsterdamse zedenzaak aan de slag.

Opgeroepen op januari 15, 2018, van nrc.nl:

https://www.nrc.nl/nieuws/2010/12/23/onderzoekscommissie-amsterdamse-zedenzaak-aan-de-slag-a1461689

Korsten, A. F. (2008). Beleid als verhaal en discoursanalyse als hulpmiddel voor het begrijpen van de beleidsinhoud en beleidsverschuivingen.

Korsten, A. F., Bijl, D., & Kerckhaert, F. (2009). De burgemeester, openare orde en de veiligheid van burgers. Burgers, bestuur en veiligheid, pp. 1-13.

Lakshminarayanan, V. R., Chen, K. M., & Santos, L. R. (2011). The evolution of decision-making under risk: Framing effects in monkey risk preferences. Journal of

Experimental Social Psychology , 47, 689-693.

Langlois, J.-P. P. (1991). Rational Deterrence and Crisis Stability. American Journal of Political

Lasswell, H. D. (1970). The Emerging Conceptionof the Policy Sciences. Policy Sciences, 1, 3-14.

Poerink, E. (2014). Hoe Albert Drent door Robert M. op het hakblok terechtkwam. Opgeroepen op januari 25, 2018, van https://decorrespondent.nl/1030/hoe-albert-drent-door-robert-m-op-het-hakblok-terechtkwam/52615647590-96d37218

PwC. (2016). Evaluatie aanbevelingen commissie Gunning: Successen behaald in verbetering

van veiligheid en kwaliteit in de kinderopvang na de Amsterdamse zedenzaak. pwc.

PwC. (2017, februari 3). Evaluatie aanbevelingen commissie Gunning: Aanvullende Analyse. Rein, M. (1983). Value-critical policy analysis. Ethics, the social sciences, and policy analysis,

83-111.

Rein, M., & Schön, D. (1977). Problem setting in policy research. In C. H. Weiss (Red.), Using

social research in public policy making (pp. 235-251). Lexington: Lexington Books.

Rittel, H. W., & Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy

Sciences, 4, 155-169.

Schoonenboom. (2010). Bankier veroordeeld om rol in crisis. Opgeroepen op januari 25, 2018, van https://www.volkskrant.nl/economie/bankier-veroordeeld-om-rol-in-crisis~a1012732/

Seegers, J. (2012). Kinderarts: mogelijk levenslange gevolgen slachtoffers Robert M.

Opgeroepen op januari 24, 2018, van

https://www.nrc.nl/nieuws/2012/03/19/robert-m-zat-aan-19-dagen-oude-baby-levenslange-gevolgen-slachtoffers-a1446685

Stam, J. (2011, maart 17). Hoe de Amsterdamse zedenzaak aan het rollen kwam. Opgeroepen op januari 3, 2018, van De Volkskrant:

https://www.volkskrant.nl/binnenland/hoe-de-amsterdamse-zedenzaak-aan-het-rollen-kwam~a1861273/

Stone, D. (2012). Policy Paradox (3e editie ed.). New York: W. W. Norton & Company.

Tersteeg, W., & Verburg, M. (2016). Ouders doen aangifte tegen voormalig directeur Drent. Opgeroepen op januari 25, 2018, van https://www.ad.nl/binnenland/ouders-doen-aangifte-tegen-voormalig-directeur-drent~a71ebad6/

Thie, M., & Aboutaleb, Y. (2012, mei 21). "U blijft zitten en hoort aan wat er gezegd wordt".

Topper, B., & Lagadec, P. (2013). Fractal Crises: A New Path for Crisis Theory and Management. Journal of Contingencies and Crisis Management, 21(1), 4-16.

Verbart, M., & Goedhart, R. (2013). Risico's en risicobeheersing: Bouwstenen voor beleid. PO-Raad.

Verloop, J. (2014). Kinderopvang in ontwikkeling. Rotterdam.

Winshop, C. (2006). Policy Analysis as Puzzle Solving. In The Oxford Handbook of Public Policy (pp. 109-123). Oxford: Oxford University Press.

8. Bijlagen

Bijlage 1: Beschrijving van de Amsterdamse zedenzaak

Op 7 december 2010 komt er in het programma Opsporing Verzocht een foto getoond van een peuter, waarvan gedacht wordt dat hij misbruikt is (Stam, 2011). De foto werd gevonden op een computer van een man in de Verenigde Staten, waarop duizenden kinderpornobestanden stonden. De kleding en het speelgoed van de peuter (waarop Nijntje stond afgebeeld) leidde naar Nederland. Diezelfde avond nog werd Robert M. aangehouden (Het Parool, 2010). De dagen daarna werd Robert M. uitvoering ondervraagd. Hij bekende dat hij tientallen kinderen heeft misbruikt tijdens zijn werkzaamheden bij de kinderdagverblijven het Hofnarretje en Jenno’s Knuffelparadijs in Amsterdam, maar ook tijdens het oppassen bij mensen thuis (het NRC, 2010; Verloop, 2014). De schaalgrootte is aanvankelijk moeilijk in te schatten door de verscheidenheid aan locaties waar Robert M. heeft kunnen handelen. Hij heeft namelijk ook nog sporadisch bij andere kinderdagverblijven gewerkt als vrijwilliger (Ibid.).

Toen echter eenmaal duidelijk werd wat de omvang van de zaak was, werd de zaak verheven tot een grootschalig bijzonder optreden (GBO) – wat normaliter alleen gebeurd in het geval van een groots evenement zoals Koningsdag (Stam, 2011). 10 december wordt voor het eerst een bijeenkomst georganiseerd voor beleidsmedewerkers en voorlichters van de politie, het Openbaar Ministerie, de gemeente Amsterdam en de GGD, om zo tot een actieplan te komen (Ibid.). Met behulp van verschillende rapporten, zoals het evaluatierapport na de zedenzaak van Benno L. voor het managen van een crisissituatie van het COT Instituut en het Steunpunt Seksueel Geweld van de GGD wordt er nagedacht over

het plan van aanpak. Actoren die op dit moment betrokken worden naast de politie, het OM, en de GGD, is het college van bestuur Burgemeester en Wethouders. De belangrijkste hiervan zijn echter Burgemeester Eberhard Van der Laan, hoofdofficier van Justitie Herman Bolhaar, hoofdcommissaris Bernard Welten en directeur van de GGD Paul van der Velpen. Naar deze heren wordt later ook wel gerefereerd als “de Vierhoek”, omdat zij vaak bijeen zijn gekomen om deze crisissituatie zo goed mogelijk te beheren (Stam, 2011). Ook wordt de gemeentesecretaris van Den Bosch ingeschakeld om advies te geven vanwege zijn ervaring met de zedenzaak van Benno L, net als Maureen Sarucco; directeur Openbare Orde en Veiligheid die de Bijlmerramp heeft begeleid (Ibid.).

De prioriteiten die zodoende werden geformuleerd zijn de volgende, te beginnen met de voornaamste prioriteit: de ouders informeren, hulpverlening aan ouders en kinderen bieden, opsporing en strafrechtelijk onderzoek, maatschappelijke onrust voorkomen en mediastrategie (Ibid.). Het informeren van de ouders werd vooropgesteld, om verdere onrust te voorkomen, die mogelijk zou kunnen ontstaan door verschillende berichten in de media. Er wordt besloten om de foto van Robert M. bekend te maken – ondanks dat dit kan zorgen voor strafvermindering. Het belang van hulpverlening en opsporing wordt belangrijker geacht.

Wat betreft slachtofferhulp wordt er vanzelfsprekend gedacht aan de kinderen en hun ouders, maar ook aan de andere medewerkers van de kinderdagverblijven. Er wordt een telefonisch meldpunt ingeschakeld, maar er blijkt al snel dat het Scenario Zedenzaken Maatschappelijke Onrust niet afdoende is. Er wordt een callcenter opgesteld met behulp van medewerkers van het politie Servicecenter. Daarnaast zijn er familierechercheurs die gemobiliseerd worden om ondersteuning te bieden aan alle betrokkenen en de verbinding te vormen tussen de politie, het OM en de slachtoffers (Ibid.). Gedurende de gehele periode van het organiseren van het risicomanagement wordt de media buiten beeld gehouden. Na het informeren van de ouders, door middel van een brief die persoonlijk door ME’ers werd bezorgd, roept de directeur Veiligheid de werkgroep Vrede bijeen – om de stemming in de samenleving te peilen en eventuele escalatie te voorkomen. Zo wordt bijvoorbeeld de woning van Robert M. uit voorzorg dichtgetimmerd. In de brief staat onder andere een uitnodiging voor een bijeenkomst waar de Vierhoek de ouders zal informeren over wat hun

kind, of kinderen, is aangedaan. Er waren meer hulpverleners aanwezig dan ouders, om hen zo goed mogelijk op te kunnen vangen. Hoe er werd gereageerd door de politieke actoren zal in de analyse behandeld worden, evenals het risicomanagement in deze crisissituatie. De eis jegens Robert M. van het Openbaar Ministerie was twintig jaar cel en tbs. Omdat Robert M. echter verminderd toerekeningsvatbaar is geacht, heeft hij uiteindelijk achttien jaar cel gekregen voor het verkrachten en misbruiken van 67 kinderen – ook al had M. bekend tot het misbruiken van 87 kinderen (Thie & Aboutaleb, 2012). Het zou kunnen zijn dat M. nooit meer recidiveert in de samenleving, maar op een long-stay afdeling terecht komt na zijn tbs-behandelingen. Dit gebeurt nadat experts beoordelen dat hij een gevaar zal blijven voor zichzelf ofwel voor de samenleving (Ibid.).