Het ‘kenniscomplex’ bij kleine gemeenten rond de decentralisatie van de jeugdzorg

Het ‘kenniscomplex’ bij kleine gemeenten rond de decentralisatie van de jeugdzorg

Student: Ramón Valk

Studentnummer: 10007474

Afstudeerproject: Who cares? The politics of welfare state decline Masterscriptie Politicologie, Bestuur en Beleid Universiteit van Amsterdam

Begeleider: Dhr. dr. I. Verhoeven Tweede lezer: Mw. dr. A.M.C. Loeber

Voorwoord

Met de voltooiing van dit onderzoek rond ik mijn Master Politicologie aan de Universiteit van Amsterdam af. Het onderzoek naar de decentralisatie van de jeugdzorg onder de nieuwe jeugdwet was intensief en heeft mij inzicht gegeven in de decentralisatie. Het onderzoek naar de omgang met kennis heeft ook bij mijzelf tot nieuwe inzichten geleid. Ik ben veel dank verschuldigd aan de mensen die mij in de gelegenheid hebben gesteld om hen te interviewen. Zonder deze bijdragen was niet alleen het onderzoek niet van de grond gekomen, ook was de systematiek van de jeugdhulp niet gaan spreken en begrijpelijk geworden, mijn dank hiervoor.

Ten tweede wil ik Guus bedanken, de studievriend waarmee ik de afgelopen vijf maanden ongeveer in het Bushuis heb samengewoond. Bedankt voor de leuke grappen en ook bedankt voor de kritische feedback van mijn stukken.

Tot slot gaat mijn dank uit naar mijn begeleider Imrat Verhoeven voor de positieve en constructieve benadering die ik ervaren heb tijdens de momenten waarop wij contact hadden. De aanzet van dit onderzoek was een hobbel, Imrat heeft veel van mijn energie gevraagd om het onderzoek goed af te bakenen. Dit heeft later in het proces, de uitwerking, tot een betere onderzoeksfocus geleid.

Dank voor de vier mooie jaren aan de UvA waar ik met niets anders dan plezier op terugkijk.

Ramón Valk Juli 2014

Samenvatting

Sinds Nederland een verzorgingsstaat heeft worden er al aanpassingen hierop gemaakt. De meest recente aanpassingen richten zich op het onderbrengen van functies van de welvaarsstaat van centraal naar lokaal niveau. In dit onderzoek wordt ingegaan op een specifiek aspect hiervan, namelijk de decentralisatie jeugd. In aanloop naar de vaststelling van de wet door de Eerste Kamer in februari 2014 hebben verschillende actoren vanuit het jeugdhulpsysteem en het openbaar bestuur gewaarschuwd voor een tekort aan kennis op lokaal niveau door de complexiteit van de taak. In dit onderzoek wordt onderzocht hoe er door kleine gemeenten bij de transitie en transformatie wordt omgegaan met kennis.

Er is volgens dit onderzoek sprake van een kenniscomplex bij de kleine gemeenten. Dit valt te concluderen op basis van onderzoek bij zowel landelijk betrokken actoren als bij kleine gemeenten. Ten eerste zijn, tijdens de voorbereidingen op de decentralisatie, de doelstellingen van de decentralisatie veranderd. De focus werd aanvankelijk gericht op de transformatie, waarna uiteindelijk eind 2013 alle voorbereidingen gericht werden op de transitie. Het operationaliseren van de benodigde kennis is moeilijk gebleken en er is in dit onderzoek geen samenhang waargenomen tussen kennisvorming over de transformatie en de transitie. Er is sprake van een procesmatige scheiding terwijl deze aan de hand van de beleidsdoelstellingen niet los van elkaar te zien zijn.

De kleine gemeenten in dit onderzoek geven aan veel te steunen op kennisvorming op regionaal niveau, de Regionale Transitie Arrangementen (RTA’s). De operationalisatie van de beleidsdoelstellingen en een vorm van governance over de kennis die ontwikkeld moest worden is niet waarneembaar. Dit wordt in dit onderzoek mede verklaard door het feit dat de rol van de ambtenaar gericht is op het waarborgen van het besluitvormingsproces binnen de gemeenten. De rol van de beleidsambtenaar werd gericht op het vormgeven van het lokale bestuurssysteem, de transitie, terwijl het niet waarneembaar werd dat kennisvorming gericht werd op de transformatie. Door het ontbreken van goed overleg tussen de landelijke actoren en de gemeenten over de benodigde kennis op lokaal niveau zendt het Rijk alle kennis maar uit die er is zonder dat dit de lokale beleidsdoelstellingen ondersteunen. Dit onderzoek stelt dat er is sprake is van een kenniscomplex bij de omgang met kennis, het gebouw over kennis is niet helder, er zijn verschillende ideeën over de transitie en de transformatie en gemeenten ervaren de operationalisatie van de benodigde kennis als ingewikkeld.

Inhoudsopgave

1. De bestuurlijke context, het fundament van het complex ... 5

1.1 De verzorgingsstaat en haar veranderingen ... 6

1.2 Bestuurlijke verhoudingen ... 8

1.3 De rol van de gemeenten ... 11

1.4 Wetgeving ... 12

2. Onderzoeksmethode ... 14

3. Het jeugdhulpsysteem ... 16

3.1 De huidige situatie ... 16

3.2 Doelstellingen nieuwe systeem ... 18

3.2.1 Transitie en transformatie jeugdhulpsysteem ... 19

3.2.2 De nieuw zorgtaken ... 22

3.2.3 Regionale Transitie Arrangementen ... 22

4. Theoretisch kader ... 24

4.1 Kennis en governance... 24

4.2 Soorten kennis ... 26

4.3 De typering van een beleidsstuk ... 27

4.4 Ambtelijke typen ... 29

5. Landelijke actoren ... 31

5.1 De verwachtingen van het Rijk en de VNG over kennis bij gemeenten ... 32

5.1.1 Vrijheid en transformatie ... 33

5.1.2 Van transformatie naar transitie ... 37

5.2 Kennis ontwikkelen of verkrijgen? ... 40

6. De gemeente ... 45

6.1 Decentraliseren: mogelijkheden of verplichtingen? ... 46

6.2 Samenwerken of operationaliseren? ... 52

6.2.1 De Regionale Transitie Arrangementen ... 52

6.2.2 De ambtenaar en de decentralisatie ... 55

7. Conclusie ... 60

8. Literatuurlijst ... 63

Bijlage 1 ... 66

Inleiding

De aanleiding van dit onderzoek is de commotie die ontstaan is bij de aanname van de jeugdwet in februari 2014 door de Eerste Kamer. In de aanloop naar het onderzoek waren er meer en meer actoren die bezorgd waren over de mate waarin kleine gemeenten in staat waren om de decentralisatie van de jeugdhulp te kunnen bewerkstelligen. Een treffende constatering werd gemaakt door een bestuurder van een jeugdinstelling door het volgende op te merken:

‘Ik ontmoet veelvuldig wethouders van kleine gemeenten die verzuchten dat zij in een overvolle portefeuille de hectiek en het tempo van de decentralisatie niet aankunnen. Zij missen inzicht, overzicht en kennis’ (Eerste Kamer 2013, p. 9).

Deze uitspraak is gedaan tijdens het gesprek tussen de Eerste Kamer en ‘deskundigen’ over de nieuwe jeugdwet op 9 december 2013, twee maanden voor de datum dat het wetsvoorstel werd aangenomen. Ten tweede was de Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd (TSJ) in de tweede rapportage uit 2013 en de derde rapportage begin 2014 erg kritisch over gemeenten op zowel de transitie als de transformatie1 _{(TSJ 2013b, p. 18; TSJ 2014, pp. 4-6). Dit onderzoek} stelt, ondersteund door een aantal verschillende theoretische inzichten, dat kennis als onderdeel van beleidsvorming en uitvoering bij de transitie en transformatie van het nieuwe jeugdhulpsysteem onlosmakelijk verbonden is met de mate waarin gemeenten in staat zijn het nieuwe stelsel vorm te geven. Tot slot is een derde aanleiding tot het uitvoeren van dit onderzoek een eerdere decentralisatie binnen het sociaal domein. De decentralisatie jeugd is niet de eerste decentralisatie in Nederland waarbij gemeenten verantwoordelijk worden voor zorggerelateerde taken. De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is in 2007 al ondergebracht bij gemeenten. Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft in 2010 een evaluatie geschreven over de decentralisatie van de Wmo. Een belangrijke conclusie uit de rapportage was de volgende:

‘Als de meest negatieve gevolgen noemen de actoren relatief vaak de wijze waarop de Wmo is ingevoerd, de beschikbaarheid van kennis en capaciteiten binnen de gemeentelijke organisatie voor de uitvoering van de Wmo’ (SCP 2010, p. 163).

Op basis van de conclusie van bovenstaand rapport is het interessant om te kijken of er bij de vorming van het decentrale jeugd meer aandacht is voor de waarborg van kennis en capaciteiten binnen de gemeenten.

1 _{Transitie is de verandering van het stelsel en de transformatie is de bewerkstelliging van een andere}

2 De politieke wetenschap is vanaf het begin geïnteresseerd geweest in de relatie tussen kennis, beleid en macht. Deze drie componenten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Kennis is van essentieel belang om beleid en besluitvorming te kunnen begrijpen, te ontwikkelen, uit te voeren en te evalueren. Het is echter moeilijk om kennis die nodig is voor beleid en besluitvorming eenduidig te definiëren. Het spel van macht tussen de verschillende actoren en hun belangen leidt er toe dat de benodigde kennis in relatie tot het beleid verschillend kan worden gedefinieerd. Kennis bij de vorming van het beleid bij de decentralisatie jeugd is ten dele bepalend voor het slagen van de decentralisatie. Met nog een aantal maanden te gaan tot 2015 wordt in dit onderzoek onderzocht hoe er omgegaan wordt met kennis ter voorbereiding van de decentralisatie. Is de benodigde kennis eenduidig vastgesteld en kan dat worden gebruikt voor het ontwikkelen van het jeugdbeleid op gemeentelijk niveau of is, zoals in deze paragraaf eerder beschreven, de omgang met kennis ten behoeve van het ontwikkelen en uitvoeren van het jeugdbeleid niet eenduidig en moeilijk vast te stellen?

Er zijn sinds het jaar 2000 tientallen rapportages verschenen over het functioneren, de financiering, de doelstelling, het inrichten en de uitvoering van het jeugdhulpsysteem. Op basis van het aantal rapportages over het jeugdhulpsysteem kan worden aangenomen dat er veel kennis beschikbaar is over het jeugdhulpsysteem. De uitvoering van de decentralisatie en de vertaalslag van de bovengenoemde onderzoeken liggen ten dele in handen van de omgang met kennis bij gemeenten om de decentralisatie tot goede uitvoering te brengen.

Om kennis rond de decentralisatie bij gemeenten te onderzoeken wordt de focus gelegd op twee componenten van de decentralisatie, namelijk de transitie en de transformatie. De transitie is het proces van de decentralisatie en het opzetten van het (bestuur) systeem binnen gemeenten om de verantwoordelijkheden per januari 2015 uit te voeren. Een voorbeeld hiervan is het opzetten van een aanbestedingsprocedure van een type zorg. De transformatie richt zich op de realisatie van de inhoudelijke doelstellingen van de stelselwijzigingen binnen het jeugdhulpsysteem. In hoofdstuk 2 worden deze twee begrippen verder geoperationaliseerd.

De hoofdvraag van dit onderzoek is: Hoe wordt er bij de transitie en transformatie van het jeugdhulpsysteem door kleine gemeenten omgegaan met kennis?

3 Bij decentraliseren gaat het om het overhevelen van taken en verantwoordelijkheden van het Rijk naar regionale of lokale overheden. Er is daarom voor gekozen om niet alleen onderzoek te doen naar de manier waarop gemeenten omgaan met kennis, maar ook is gekeken naar de rol die landelijke actoren hebben bij de decentralisatie. De eerste deelvraag geeft, samen met een beschrijving van de context waarin de decentralisatie plaatsvindt, inzicht in de huidige problemen en doelstellingen van het nieuwe jeugdbeleid in 2015. De daaropvolgende deelvragen van het onderzoek richten zich enerzijds op de landelijke actoren en anderzijds op de gemeenten. Op deze manier wordt in dit onderzoek een breed spectrum van actoren onderzocht.

1. Hoe ziet het nieuwe decentrale jeugdbeleid er per 1 januari 2015 uit?

2. Welke verwachtingen hebben het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) over kennis bij gemeenten?

3. Hoe stellen het Rijk en de VNG kennis beschikbaar?

4. Welke verwachtingen hebben kleine gemeenten van de decentralisatie jeugd? 5. Welke kennis speelt een rol in de voorbereiding van de decentralisatie jeugd volgens

beleidsmedewerkers van kleine gemeenten?

Ten behoeve van de beantwoording van de deelvragen zal in de volgende paragraaf, de leeswijzer, uiteen worden gezet wat wordt onderzocht in de deelvragen en hoe de verschillende hoofstukken zijn opgebouwd.

Leeswijzer

Ter inleiding van het onderzoek wordt in hoofdstuk 1 de bestuurlijke context beschreven waarin uiteengezet wordt welke ontwikkelingen er zijn rond het decentraliseren van overheidstaken. Daarnaast wordt ingegaan op de verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten. In hoofdstuk 2 wordt verantwoord welke onderzoeksmethoden er gebruikt zijn om tot de resultaten van het onderzoek te komen.

In hoofdstuk drie wordt vervolgens beschreven hoe het nieuwe jeugdhulpsysteem er per 2015 uit gaat zien en welke doelstellingen daaraan gekoppeld zijn. De uitwerking van dit hoofdstuk is de beantwoording van deelvraag 1 van het onderzoek: hoe ziet het decentrale jeugdbeleid er uit per 1 januari 2015?

In hoofdstuk vier wordt vervolgens het theoretisch kader beschreven. Om de omgang met kennis bij de kleine gemeenten te onderzoeken wordt een aantal theorieën uiteengezet. Ten

4 eerste wordt er ingegaan op de relatie tussen governance en kennis in beleidsvorming. Daarnaast wordt de verschillende typen kennis in beleid beschreven. Tot slot wordt uiteengezet welke typen beleidsstukken er zijn en welke rollen ambtenaren kunnen aannemen bij de vorming van beleid.

Vervolgens vormen de vier overige deelvragen het empirisch onderzoek bij de landelijke actoren en de gemeenten. Deelvraag 2 en 3 richten zich op de landelijke actoren en worden uiteengezet in hoofdstuk vijf. Hier wordt ingegaan op de verwachtingen van de landelijke actoren en hoe de landelijke actoren kennis beschikbaar stellen.

Deelvragen 4 en 5 richten zich op de gemeenten en worden behandeld in hoofdstuk zes. Ten eerste wordt ingegaan op de verwachtingen die kleine gemeenten hebben van de decentralisatie jeugd. Vervolgens wordt beschreven welke kennis volgens beleidsmedewerkers van de kleine gemeenten een rol speelt bij de voorbereiding van de decentralisatie jeugd.

In hoofdstuk zeven, de conclusie, wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvraag: hoe wordt er bij de transitie en transformatie van het jeugdhulpsysteem door kleine gemeenten omgegaan met kennis?

Ten behoeve van de leesbaarheid van het onderzoek is er een aantal keuzen gemaakt voor wat betreft het gebruik van begrippen. Het beleidsveld jeugdhulp staat bol van de terminologieën. Om geen verwarring te creëren is in het onderzoek, de door sommige actoren genoemde term jeugdzorg vervangen door jeugdhulp. Jeugdzorg roept snel associaties op met Bureau Jeugdzorg.

Als er gesproken wordt over ‘de decentralisatie’ wordt er in dit onderzoek uitsluitend de decentralisatie van de jeugdhulp bedoeld. Als de twee andere decentralisaties in het sociaal domein, namelijk de Wmo en de Participatiewet, bedoeld worden, zal dit expliciet vermeld worden.

Bij het gebruik van ‘de gemeente’ als onderzoekseenheid is gekozen voor het weglaten van het bijvoeglijk naamwoord ‘kleine’. Het onderzoek richt zich uitsluitend op kleine gemeenten. Indien van toepassing zal expliciet vermeld worden wanneer het niet om kleine gemeenten gaat.

5 Tot slot wordt er in dit onderzoek gesproken over de verzorgingsstaat. Dit begrip is een ideaaltypische beschrijving van de vertaling van het Engelse begrip welfare state. Volgens Verwey-Jonker (1957, in WRR, 2006) is een directe vertaling van het begrip naar de ‘verzorgingsstaat’ niet juist aangezien het niet draait om economische welvaart en dit ook geen noodzakelijke voorwaarde is voor het systeem. Het gaat om: ‘wat er is goed te verdelen en zorgvoorzieningen op te zetten voor mensen die dat nodig hebben’ (1957, in WRR, 2006 p. 31).

1. De bestuurlijke context, het fundament van het complex

Ten behoeve van de beantwoording van de hoofdvraag wordt in dit hoofdstuk een beschrijving gegeven van de, voor dit onderzoek, relevante factoren die invloed hebben op de probleemstelling uit de hoofdvraag. Een aantal relevante onderdelen en ontwikkelingen van de inrichting van het openbaar bestuur wordt toegelicht aan de hand van diverse theorieën. De bestuurlijke context van de decentralisatie is relevant aangezien deze, volgens dit onderzoek, invloed heeft op de omgang met kennis bij de totstandkoming van het beleid bij gemeenten.

Ten eerste wordt er ingegaan op de veranderingen in de verzorgingsstaat in Nederland. Dit onderzoek stelt dat de decentralisatie een onderdeel is van de voortdurende veranderingen binnen de verzorgingsstaat. Er zal aan de hand van de beschrijving van Trommel en Van der Veen (2004) en een rapportage van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006) over de status van de verzorgingsstaat gekeken worden naar de ontwikkeling en functies welke raakvlakken hebben met de decentralisatie jeugd. Ten tweede wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de governance verhoudingen bij beleidsvorming en implementatie. De governance context waarbinnen de decentralisatie plaatsvindt kan niet worden genegeerd en zal worden toegelicht aan de hand van de theorieën van Hajer (2009), Hoppe (2010) en Van Berkel (2006). Ten derde heeft de governance context volgens Hoppe (2010) en Van Buuren (2010) invloed op de omgang met kennis. Ter aanvulling wordt er vervolgens ingegaan op de verhoudingen tussen de centrale en lokale overheid bij de vorming van beleid binnen een verzorgingsstaat. Ten vierde wordt er gekeken naar de rol van de Nederlandse gemeenten binnen de decentralisering van overheidstaken aan de hand van het onderzoek van Van Aartsen (2007). Tot slot wordt de kritiek vanuit de Hoge Colleges van Staat uiteengezet. De

6 Raad van State stelt dat de vorming van wetgeving elkaar steeds sneller opvolgt en dat dit implicaties heeft voor de kwaliteit van wetgeving en uitwerking op operationeel niveau.

1.1 De verzorgingsstaat en haar veranderingen

De decentralisatie van de jeugdhulp is niet een verandering die los gezien kan worden van ontwikkelingen in de verzorgingsstaat in Nederland. In deze paragraaf wordt ingegaan op de ontwikkeling van de verzorgingsstaat uit het verleden en heden. Eén van de grondleggers van het stelsel van sociale zekerheid is de Commissie-Van Rhijn (1945) die in de nadagen van de Tweede Wereldoorlog de volgende uitgangspunten formuleerde voor de verzorgingsstaat:

‘De gemeenschap, georganiseerd in de staat, is aansprakelijk voor de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van al haar burgers, op voorwaarde dat deze leden zelf het redelijke doen om zich die sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek te verschaffen’ (Commissie-Van Rhijn, 1945; in Aarts et al. 1995; in Trommel en Van der Veen 2004, p. 51).

De staat krijgt in de formulering van Van Rhijn (1945) een belangrijke rol als verantwoordelijke voor de gemeenschap. Mede naar aanleiding van de lappendeken van regelingen tot de Tweede Wereldoorlog is de centrale overheid het instituut om een eenheid van arrangementen te bieden aan burgers (ibid, p. 52). Trommel en Van der Veen (2004) merken op dat de naam van de verzorgingsstaat impliceert dat het gaat om de verzorging van afhankelijke of kwetsbare groepen. Volgens haar is juist de reikwijdte van arrangementen die zich richten op collectieve welvaart kenmerkend. Voorbeelden van de arrangementen zijn onderwijs, gezondheidzorg of sociale zekerheid (Trommel en Van der Veen 2004, p.23). Dit betekent echter niet dat de verzorgingsstaat is opgebouwd uit één consistente visie rond de arrangementen die Trommel en Van der Veen (2004) aanhaalt. Aan de verzorgingsstaat is geen blauwdruk ten grondslag gelegd (WRR 2006, p. 24) en Trommel en Van der Veen (2004) vullen aan dat het huidige resultaat van de verzorgingsstaat het resultaat is van kleine stappen en ingrepen door statelijke en niet-statelijke actoren (Trommel en Van der Veen 2004, p. 28). Dit verklaart ook de diverse ontwikkelingen van de verzorgingsstaat die waarneembaar zijn sinds de Tweede Wereldoorlog.

Eind jaren 70 wordt er gesproken over de ‘crisis van de verzorgingsstaat’ (ibid, p.13). Door diverse factoren, zoals het verschuiven van de internationale en economische verhoudingen, wordt er in toenemende mate een beroep gedaan op collectieve arrangementen. Het voortbestaan van het systeem wordt bedreigd door een explosieve stijging van de collectieve

7 uitgaven (ibid). Sinds de jaren 70 staan bij het in stand houden van en/of hervormen van de verzorgingsstaat de betaalbaarheid en beheersbaarheid centraal (ibid, p. 44). De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) stelt dat er vanaf de tweede helft van de jaren 70 bijna uitsluitend studies zijn verschenen over het functioneren van de verzorgingsstaat en haar tekortkomingen (WRR 2006, p. 22). Van Doorn (1977) formuleerde de tekortkomingen van de verzorggingsstaat in de jaren 70 als volgt:

‘Een schaduw die de verzorgingsstaat begeleidt, is het koesteren van te hoge verwachtingen van het systeem en van te lage verwachtingen van mensen’ (Van Doorn 1977, p. 40).

Aan het begin van de 21ste _{eeuw herrijzen vragen die in de grootsheid van de regelingen niet} meer te beantwoorden zijn. De fundamentele vraag is, in het licht van meer dan 30 jaar incrementele aanpassingen, volgens de WRR: ‘Wat zijn de functies die de verzorgginsstaat moet en kan vervullen?’ (WRR, 2006 p, 36). De WRR onderscheidt vier functies die diepe fundamenten hebben in de samenleving en de verzorgingsstaat (ibid, p. 35), namelijk verzorgen, verzekeren, verbinden en verheffen. De WRR beschrijft de vier functies als volgt:

‘Verzorgen betekent hulp voor mensen die (al dan niet tijdelijk) niet voor zichzelf kunnen zorgen. Die zorg kan bestaan uit: aandacht, geld, begeleiding, ondersteuning of medische behandeling. Verzekeren is het collectief verzekeren tegen armoede door het wegvallen van werk of het vermogen om te werken. Verheffen gaat over het aanreiken van vaardigheden aan individuen en groepen die hen in staat stellen om in economische en culturele zin hun eigen weg beter te gaan. Verbinden ten slotte is de opdracht om vormen van onderlinge verbondenheid tussen verschillende individuen en groepen tot stand te brengen of te bevorderen. (ibid p, 36).

De WRR is duidelijk in de doelstellingen van de toekomstige verzorgingsstaat waarbij de bovengenoemde functies in relatie tot de burger sterk veranderen:

‘Verzorgen en verzekeren moeten en kunnen weer meer een verantwoordelijkheid van burgers worden, waarbij de overheid vooral een kaderstellende rol vervult, terwijl verheffen en verbinden vragen om een actievere en offensiever optredende overheid’ (…) ‘dat moet leiden tot meer ruimte voor individuele variatie, tot differentiatie in arrangementen en tot minder uniforme regelingen. Een iets minder zwaar regime, en de mogelijkheid om daarbinnen meer individuele keuzen te maken, zijn passender bij deze tijd’ (ibid, p. 260).

De doelstellingen van de toekomstige verzorgingsstaat dienen volgens de WRR ter ontwikkeling en uitvoering te worden gebracht door de gemeenten:

‘Het ligt voor de hand om gemeenten nadrukkelijker een verbindingsopdracht te geven, en om ze daartoe ook wettelijk en financieel in staat te stellen. Het komt daarbij vooral

8 aan op het ontwikkelen van lokale, op specifieke situaties toegesneden oplossingen’ (ibid, p. 257).

De functies van de verzorgginsstaat zijn volgens de WRR samen te vatten rond twee speerpunten: meer eigen verantwoordelijkheid van de burger en meer lokaal georiënteerde arrangementen en oplossingen. Voor dit onderzoek is het belangrijk dat de WRR minder belang toekent aan het uniforme karakter van de verzorgingsstaat. De vraag is of dat het decentraliseren nu moeilijker of eenvoudiger maakt. Met die vraag in het achterhoofd worden in de volgende paragraaf onderdelen van de bestuurlijke context die relevant zijn voor het beantwoorden van de hoofdvraag, toegelicht.

1.2 Bestuurlijke verhoudingen

Laswell’s bekende woorden over wat politiek is waren: ‘who gets what, when and how?’ (1935). In het kader van deze uitspraak geeft de overheid sturing aan de maatschappij. Dit wordt bestempeld als government. Diverse auteurs stellen vast dat er niet meer uitsluitend sprake is van government, er is een verschuiving waarneembaar naar governance. De overheid is niet meer uitsluitend de actieve, kaderstellende actor. Hajer (2009) spreekt van network governance waarin publieke problemen niet uitsluitend meer door de ‘staat’ kunnen worden opgelost. Ten behoeve van het oplossen van de problemen vormen zich netwerken van publieke en niet-publieke actoren. Volgens Hajer is de erkenning van een interafhankelijke relatie tussen actoren cruciaal, omdat de ‘oude’ klassiek-moderne strategieën niet hebben bijgedragen of kunnen bijdragen aan de oplossing van het probleem (Hajer 2009, p. 31). Hajer bedoelt hiermee te zeggen dat de legitimiteit van handelen en beheersbaarheid van kennis bij bureaucratische instituties begrensd blijkt te zijn. Bureaucratische instituties zijn niet meer in staat alles bepalende legitimiteit en kennis te hebben ten behoeve van het oplossen van beleidsproblemen. Door het vervagen van deze grens is er een interafhankelijkheid ontstaan in govenance netwerken. Van der Meer (2011) vult dit aan met dat de overheid geen actieve of producerende rol meer vervult, maar een kaderstellende en voorwaardenscheppende rol voor maatschappelijke en private partijen. De samenleving wordt bestuurd door een complex samenspel van actoren van verschillende bestuurslagen en vanuit de publieke, semi-publieke en private sector (Van der Meer 2011, p. 5).

Hoppe (2010) stelt dat onder invloed van de toenemende privatisering en globalisering de macht van government is afgenomen. Ten eerste stelt hij dat centrale overheden door

9 decentralisering vrijwillig macht hebben afgestaan aan regionale en lokale overheden. Ten tweede stelt hij dat overheden, onder invloed van globalisering en groeiende marktafhankelijkheid, gedwongen worden om hun macht te delen met internationale en transnationale instituties en multinationals (Hoppe 2010, p. 2).

‘Er is niet meer uitsluitend sprake van een monopolie van de staat op de formulering van het algemeen belang, het vaststellen van publieke waarden en de implementatie van beleid’ (ibid [vertaling R.V.]).

Evengoed stelt Hoppe vast dat de staat nog steeds het uitgangspunt is voor collectieve actie en samenwerkingsverbanden in een governance structuur. Dit verklaart Hoppe door de legitimiteit en autoriteit welke ontleend kan worden aan wetten, belasting en de psychologische macht van de staat (ibid). Een allesbepalende rol is niet meer weggelegd voor enkel de overheid, maar ze is zeker niet machteloos. Deze nuancering is belangrijk aangezien in de beleidspraktijk de overheid vaak een centrale actor is en blijft.

Ook de Nederlandse verzorgingsstaat staat onder invloed van het bovengenoemde governance principe. Van Berkel (2006) stelt dat decentralisatie geen nieuw begrip is binnen de verzorgingsstaat in Nederland. Al sinds de jaren 60 worden taken herverdeeld tussen nationale en lokale overheden (Van Berkel 2006, p.22). Van Berkel definieert decentraliseren, in de context van de verzorgingsstaat, als volgt:

‘Het overhevelen van verantwoordelijkheden van het sociaal beleid of onderdelen daarvan, zowel het ontwerp en/of de uitvoering, van de centrale overheid naar de regionale of lokale overheden (ibid, p.21 [vertaling R.V.]).

Van Berkel ziet decentralisatie als vorm van governance om drie redenen terugkeren. Ten eerste maakt decentralisatie beleidsontwerp op lokaal niveau mogelijk waarbij flexibel en effectief gestuurd kan worden op lokale omstandigheden en behoeften. Ten tweede bevordert decentralisatie de mogelijkheid tot het aangaan van lokale samenwerkingsverbanden ten behoeve van het oplossen van (lokale) problemen. Ten derde, in navolging op het tweede argument, biedt decentralisatie de mogelijkheid om lokale partijen, burgers, publieke en commerciële instellingen te betrekken bij het ontwerpen en uitvoeren van beleid (ibid).

Van Berkel (2006) ziet de decentralisatie als een mogelijkheid om op lokaal niveau samenwerkingsverbanden aan te gaan en oplossingen te bieden. Van den Berg (2014) weerlegt juist deze stelling van Van Berkel. Hij stelt vast dat de huidige bestuurlijke context bij

10 de decentralisatie als hiërarchisch te definiëren is. Volgens Van den Berg hevelt de centrale overheid taken over welke op voorhand zijn dichtgetimmerd. Er is volgens Van den Berg (2014) bij decentraliseren hierdoor juist geen mogelijkheid om lokaal beleid te vormen. Lokale samenwerkingsverbanden ontstaan niet, maar worden verplicht door de centrale overheid:

‘Taken ter uitvoering van centraal vastgesteld beleid worden meer dan eens voorzien van gedetailleerde voorschriften en overgeheveld naar gemeentebesturen ter uitvoering. Wat in feite wordt overgedragen zijn de complexe uitvoering en de risico’s van de bijbehorende missers en tekortschietende financiën’ (Van den Berg 2014, p. 102).

Daarbij wordt aangevuld dat de Tweede Kamer niet bekend is met de term loslaten en tot slot wordt er ter waarborging van de risico’s een verplichting bij gemeenten opgelegd om regionaal samen te gaan werken. Van den Berg verklaart dit als volgt:

‘Het paradoxale is dat er bij voorbaat van uit wordt gegaan dat de meeste gemeenten de uitvoering helemaal niet aankunnen en dus wordt er van rijkswege sterk aangedrongen op de organisatie van regionale samenwerking’ (ibid).

Een decentralisatie heeft dus implicaties voor de verhouding tussen centrale en lokale overheden ten aanzien van de verzorgingsstaat. Sellers en Lindström (2007) wijzen op de ontwikkelde theorieën over de verzorgingsstaat in Europa waarbij de centrale staat een hiërarchische gecentraliseerde werking kent. Een verzorgingsstaat is gebouwd op egalitaire en universele waarden hetgeen territoriale centralisatie in een aantal opzichten van essentieel belang maakt (Sellers en Lindström 2007, p. 610). De centrale staat vormt de ‘enige’ waarborg voor een gelijke verdeling, onafhankelijk van plaats. Deze invalshoek impliceert dat decentralisatie afbraak kan doen aan het universele systeem van de verzorgingsstaat. Bovenstaande theorieën laten een paradox zien in beleidsvorming binnen de verzorgingsstaat. Wordt er gekozen voor een universele waarborging waarbij de centrale overheid een alles bepalende rol aanneemt zoals Van den Berg (2014) en Sellers en Lindström (2007) dat stellen of wordt er, zoals Van Berkel (2006) uiteenzet, door middel van decentralisatie gekozen voor een lokale aanpak met de mogelijkheid van onderlinge verschillen?

De eerder genoemde argumenten over decentralisatie en de mogelijkheden om lokaal beleid te vormen gaan wat betreft de constateringen van Van den Berg (2014) niet op. De governance context heeft al beschreven dat de overheid, ondanks een verschuivende rolverdeling, nog steeds een allesbepalende rol is aan te meten. Er is door diverse auteurs hierboven beschreven dat deze rolverdeling hiërarchisch kan zijn en volgens Van den Berg ook

11 daadwerkelijk hiërarchisch is. Maar wat is dan de rol van de gemeente binnen de decentralisatie? Is de gemeente uitsluitend uitvoerder van centraal geformuleerd beleid zoals dat op basis van de eerder beschreven theorieën lijkt of is er wel degelijk een rol weggelegd voor de gemeente bij de vorming van lokaal beleid bij de decentralisatie? In het volgende deelhoofdstuk zal aan de hand van het adviesrapport van Van Aartsen (2007) hier op ingegaan worden.

1.3 De rol van de gemeenten

Om de rol van gemeenten bij de decentralisatie jeugd in een context te plaatsen is gekeken naar de positie van gemeenten aan de hand van het adviesrapport van Van Aartsen (2007). Het onderzoek is uitgevoerd in de context van het decentraliseren van overheidstaken. Van Aartsen stelt dat:

‘De gemeente moet niet langer worden gezien als een lagere overheid; ze is in onze optiek de eerste overheid. Het gebouw van de staat begint bij de gemeente, burgers lopen het huis van Thorbecke binnen door de deur van de gemeente’ (ibid, p. 9).

In het kader van de verhouding tussen centrale overheid en de gemeenten benoemt het rapport een belangrijke paradox. De gemeente wordt op diverse beleidsterreinen zoals zorg en veiligheid geconfronteerd met enerzijds autonomie en anderzijds een gecentraliseerde taakstelling (ibid, p. 8). Deze tegenstelling heeft implicaties voor de beleidsvorming bij gemeenten op het moment dat er sprake is van decentralisatie van nieuwe taken. Bij een beperkte lokale autonomie voor gemeenten is er een waarborg voor universeel landelijk beleid en verloopt de vorming van kennis centralistischer. Bij een grotere autonomie van gemeenten is kennis in de beleidsvorming lokaal gericht. De centrale overheid heeft ogenschijnlijk minder invloed op beleid. De gemeenten ervaren de centrale overheid in de vorming van kennis als minder hiërarchisch. Bij decentralisatie treden er twee complicaties op voor gemeenten. Ten eerste dient er bepaald te worden welke mate van beleidsvrijheid er wordt doorgevoerd voor gemeenten. Het rapport concludeert dat het Rijk een grote uitdaging zal ondervinden bij het creëren van beleidsvrijheid voor gemeenten en formuleert dat als volgt:

‘De praktijk heeft geleerd dat goede decentralisatiebedoelingen van ministers dikwijls door verkokering, regeldwang en hiërarchisch kwaliteitsdenken vanuit Den Haag worden gefrustreerd. Telkens steekt het “welhaast obsessief gelijkheid denken” de kop op. Dat de lokale beleidsvrijheid zorgt voor verschillen tussen gemeenten, lijkt vooralsnog een onverdraaglijke gedachte voor veel van onze nationale politici’ (ibid, p. 12).

12 Ten tweede wordt beschreven dat de financiële verhouding tussen de centrale overheid en de gemeenten complex is en dat er een hiërarchische verhouding ontstaat. Er is weinig ruimte voor lokale overheden om zelf inkomsten te werven. Er zijn in de huidige bestuurlijke en financiële verhoudingen te weinig mogelijkheden voor gemeenten om als volwaardige en zelfstandige bestuurslaag te functioneren.

‘Financieel is de gemeente met handen gebonden: ze kan niet met haar burgers de afspraak maken dat een hogere belastingopbrengst zal worden besteed aan dat ene probleem dat elke burger in die gemeente bezighoudt’ (ibid, p. 8).

De bovenstaande beschrijving over de verhouding tussen de centrale overheid en gemeenten heeft invloed op de omgang met kennis bij de vorming van nieuw beleid en bij de uitvoering van beleid. De mate van beleidsvrijheid heeft invloed op de ruimte die gemeenten hebben om beleid te vormen. De ruimte voor het maken van eigen beleid heeft vervolgens invloed op de omgang met kennis binnen de verhoudingen tussen landelijke actoren en de gemeenten.

1.4 Wetgeving

Tot slot wordt er in dit deel gekeken naar recente kritiek op de bestuurlijke context door de Raad van State (RvS) als onderdeel van de Hoge Colleges van Staat. In het jaarverslag over 2013 wordt ten behoeve van dit onderzoek een belangrijke waarneming geformuleerd. De kritiek richt zich op een proces van wetgeving en de snelheid waarmee dat gepaard gaat:

‘Achtereenvolgende en soms aan elkaar tegengestelde wijzigingen wisselen elkaar in snel tempo af. Wetgeving krijgt hierdoor soms het karakter van een wegwerpartikel’ (Jaarverslag Raad van State 2014, p. 43).

Er is sprake van een grote tijdsdruk bij de vorming van wetgeving en de implementatie bij de verschillende overheidslagen. Als voorbeeld haalt de RvS de nieuwe jeugdwet aan, de snelheid waarmee de implementatie volgt op de aanname van de wet beschouwt de RvS als een risicofactor voor de uitwerking van het beleid:

‘Een risicofactor is het hoge tempo waarin de regering de decentralisaties wil uitvoeren (…) zowel gemeenten als instellingen moeten in korte tijd een grote omslag maken, nieuwe maatstaven en praktijken ontwikkelen en efficiënter worden, met bijbehorende budgettaire besparingen’ (ibid).

Het is interessant om te concluderen dat de RvS specifiek kritisch is op de snelheid waarmee de decentralisatie jeugd moet plaatsvinden. In het onderzoek is het van belang deze

achtergrond mee te nemen aangezien de observatie van de RvS implicaties kan hebben op de omgang met kennis.

13 Met dit eerste hoofdstuk is inzicht gegeven in een aantal factoren dat invloed heeft op de beleidsvorming rond een decentralisatie. Dit zijn factoren die vanuit de beleidscontext ook van invloed zijn op de omgang met kennis bij de decentralisatie. Ten eerste is er ingegaan op een belangrijke ontwikkeling in de verzorgingsstaat. De WRR wijst op de veranderende functies en de rol van de (lokale) overheden en de eigen verantwoordelijkheid van burgers.

Ten tweede is ingegaan op de vorm van governance waarin het decentrale beleid tot stand komt. Er is door het ontstaan van die netwerken waarschijnlijk niet één kennisbron. Meerdere actoren binnen het openbaar bestuur mobiliseren belangen binnen een vorm van governance en hebben invloed op de omgang met kennis welke nodig is om tot beleid te komen. Evengoed vult Hoppe (2010) aan dat de (centrale) overheid nog steeds een uitgangspunt in het netwerk is bij beleidsvorming.

Ten derde is aan de hand van verschillende auteurs (Van den Berg, 2014; Sellers en Lindström 2007) beschreven hoe de hiërarchische verhouding tussen de centrale overheid en de gemeenten is. De hiërarchische rolverdeling heeft invloed op de rol die een gemeente aanneemt bij het ontwikkelen van nieuw beleid. De kennis die nodig is bij gemeenten komt op basis van bovenstaande theorie voort uit dichtgetimmerde beleidsstukken en heeft een sterk uitvoerend en afgebakend karakter. De kennis richt zich in dat geval meer op het proces en niet op het ontwikkelen van kennis om beleid vorm te geven.

Gecompliceerder wordt het als er naar Van Aartsen (2007) wordt gekeken. Hij stelt dat er op gemeentelijk niveau sprake is van een paradox tussen enerzijds autonomie en anderzijds gecentraliseerde taakstelling. ‘Den Haag’ voorziet volgens Van Aartsen, de gemeenten nog te vaak in een beperkte beleidsvrijheid en regeldwang, waardoor gemeenten met handen en voeten gebonden zijn. Van den Berg (2014) vult dit aan met de constatering dat er sprake is van een overheveling van gedetailleerde voorschriften voor gemeentebesturen om complexe taken te gaan uitvoeren met bijkomende risico’s en financiële tekortkomingen. Tot slot concludeert de RvS dat er bij de decentralisatie jeugd door de snelheid afbreuk gedaan wordt aan kwaliteit van het beleid. Met deze context wordt later, samen met het theoretisch kader het empirisch onderzoek uitgevoerd in hoofdstuk vijf en zes. In het volgende hoofdstuk worden de onderzoeksmethoden beschreven.

14 2. Onderzoeksmethode

In dit hoofdstuk wordt beschreven welke keuzen er in het onderzoek zijn gemaakt om tot de beantwoording van de hoofdvraag te komen. De uitgangspositie van dit onderzoek is een kwalitatief interpretatieve benadering. Door middel van het interpreteren van waarnemingen wordt geprobeerd een fenomeen te begrijpen (Bryman 2008, 366). De data worden verzameld aan de hand van semi-gestructureerde interviews.

De hoofdvraag richt zich op de omgang met kennis bij kleine gemeenten. Ten eerste is vastgesteld dat bij een decentralisatie, naast de gemeenten, ook een rol is weggelegd voor landelijke actoren. Er zijn drie landelijke actoren. De eerste actor is het Rijk. Deze wordt bij de decentralisatie jeugd vertegenwoordig door het Transitiebureau. Dit is een samenwerkingsverband tussen het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het Ministerie van Veiligheid en Justitie (V&J). De tweede actor betreft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Dit is de landelijke vertegenwoordiger van de gemeenten en is betrokken bij de vorming van beleidsstukken. Tot slot is de laatste landelijke actor de Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd (TSJ). De TSJ monitort namens het Rijk de voortgang van de decentralisatie. Met elk van deze instituten is een semi-gestructureerd interview gehouden. In totaal zijn drie vertegenwoordigers op landelijk niveau geïnterviewd, deze respondenten zijn te definiëren als de key informants (Bryman, 2008, p. 409).

Om de deelvraag over het nieuwe jeugdhulpsysteem te beantwoorden is gesproken met betrokken medewerkers uit het jeugdhulpsysteem. Er is gesproken met een psychotherapeut, een beleidsmedewerker van de Opvoedpoli Amsterdam en een transitiemanager van Bureau Jeugdzorg agglomeratie Amsterdam. Met de informatie uit deze interviews zijn de belangrijkste onderdelen van het huidige en nieuwe jeugdhulpsysteem uiteengezet. Er is omwille van de ruimte in dit onderzoek niet specifiek verwezen naar hun inbreng voor beantwoording van de deelvraag.

Voor de selectie van de kleine gemeenten is gebruik gemaakt van een deelnemerslijst van een kennisatelier van de VNG in maart 2014 waarbij de auteur van dit onderzoek ook aan heeft deelgenomen. De lijst bevatte 108 namen van beleidsambtenaren die bij de genoemde gemeenten verantwoordelijk zijn voor de decentralisatie jeugd. Vervolgens is een keuze gemaakt in de selectie van uitsluitend kleine gemeenten. De selectie van de vijf ‘kleine’ gemeenten is gemaakt op basis van inwonersaantal en regionale spreiding. Per gemeente is

15 één beleidsambtenaar geïnterviewd. Het inwonersaantal van de vijf gemeenten is, op basis van cijfers via Statline 2014, in totaal 93.186. Het gemiddelde aantal inwoners is 18.637 per gemeente. De grootste gemeente uit de selectie heeft iets meer dan 25.000 inwoners en de kleinste gemeente heeft een totaal van 13.000 inwoners. Ter illustratie: de kleinste G32 gemeente, Almelo, heeft 72.729 inwoners (website CBS, 2014). De vijf geselecteerde gemeenten zijn gekozen op basis van twee aanvullende criteria. Ten eerste mochten de gemeenten niet binnen dezelfde provincie liggen en ten tweede moesten alle vijf de gemeenten verbonden zijn aan een verschillend Regionaal Transitie Arrangement (RTA)2_{. De} vijf geselecteerde gemeenten liggen in de provincies Drenthe, Gelderland, Limburg, Noord-Brabant en Noord-Holland. De beleidsambtenaren op de eerder genoemde lijst waren gekoppeld aan een gemeente waardoor zij eenvoudig benaderd konden worden. Omwille van de inhoud van de bevindingen van dit onderzoek en de herleidbaarheid van de betrokkenheid van beleidsambtenaren is er gekozen de gemeenten te anonimiseren. Ter aanvulling is Bart Eigeman geïnterviewd als ‘gemeentelijk expert’. Hij heeft als loco-burgermeester en wethouder jeugd in Den Bosch veel ervaring opgedaan in hoe gemeenten omgaan met een beleidsonderwerp dat nog ontwikkeld moet worden op lokaal niveau. Daarnaast is hij op dit moment begeleider van gemeenten bij de decentralisatie jeugd.

De data die verzameld zijn in het onderzoek zijn geanalyseerd op basis van een interpretatief onderzoek. Dit betekent dat de uitleg die een respondent geeft aan de situatie wordt geïnterpreteerd door de onderzoeker. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode februari 2014 tot mei 2014. Deze periode, samen met de uitspraken van de respondenten over de periode voor 2013, zegt iets over de omgang met kennis op dat moment. Er kunnen nog geen uitspraken gedaan worden over de mate waarin de gemeenten de kennis in de resterende maanden tot januari 2015 operationaliseren en welke implicaties dat vervolgens heeft op de omgang met kennis en de uitwerking op de vormgeving van de transformatie en transitie.

De generaliseerbaarheid van het onderzoek is niet groot. Dit komt door het aantal respondenten dat op landelijk en gemeentelijk niveau is geïnterviewd. Er is per zorgregio maar één gemeente geïnterviewd dus de conclusies zijn niet generaliseerbaar voor de specifieke zorgregio’s. Tot slot zijn de uitspraken die gedaan zijn door respondenten van de landelijke

16 actoren niet het standpunt van het instituut. Evengoed is er door de selectie van een divers palet aan respondenten die direct betrokken zijn bij de beleidsvorming van het jeugdhulpsysteem een uitspraak mogelijk over hoe de omgang met kennis is op gemeentelijk niveau en welke rol de landelijke actoren hier bij hebben.

De relevantie van dit onderzoek is dat er inzicht kan worden gegeven in de omgang met kennis bij de vorming van beleid en het decentraliseren van overheidstaken. De rol van het Rijk is vanuit een theoretisch perspectief essentieel en heeft dus invloed op hoe er wordt omgegaan met kennis. Het decentraliseren van Rijkstaken is niet nieuw en ook is het waarschijnlijk dat er in de toekomst een volgende decentralisatie gaat plaatsvinden. In dit onderzoek wordt een koppeling gemaakt tussen het proces van decentraliseren en kennisvorming. De koppeling kan nieuwe inzichten geven in welke mate de verhouding tussen het Rijk en de lokale overheid invloed hebben op kennisvorming.

3. Het jeugdhulpsysteem

In het eerste hoofdstuk is ingegaan op de bestuurlijke omgeving waarin de decentralisatie jeugd plaats vind. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de beantwoording van de eerste deelvraag: hoe ziet het nieuwe decentrale jeugdbeleid er per 1 januari 2015 uit? Om inzicht te krijgen in de decentralisatie wordt er in dit hoofdstuk eerst een beschrijving gegeven van de huidige systematiek en vervolgens een beschrijving van het systeem per januari 2015. Er is omwille van de relevantie en ruimte in het onderzoek, in dit hoofdstuk uitsluitend gekozen om de relevante componenten van het nieuwe jeugdhulpsysteem te benoemen. Dit betekent dat ingegaan wordt op het verschil tussen de transitie en de transformatie, dat een beknopte inzage wordt gegeven in de nieuwe verantwoordelijkheden van de gemeenten en tot slot dat de regionale samenwerking van gemeenten in de Regionale Transitie Arrangementen besproken wordt.

3.1 De huidige situatie

Om de functionele begrippen van het jeugdhulpsysteem te laten begrijpen is in bijlage 1 een overzicht gegeven van de verschillende zorglijnen, zorgvormen en de toewijzers in het huidige jeugdhulpsysteem. In de huidige situatie zijn de gemeenten uitsluitend verantwoordelijk voor de zorg in de eerste lijn. De zwaardere zorgvormen voor de jeugd, de tweede lijn, zijn ondergebracht bij de provincies en het Rijk. Janssen en Woldendorp (2010) stellen dat professionele eerstelijnszorg rondom ouders en kinderen in Nederland nooit goed van de

17 grond is gekomen. De belangrijkste oorzaak en kritiek die Janssen en Woldendorp daaraan koppelt is tweeledig. Ten eerste benoemt hij de manier van financiering. Er zijn verschillende financiers gekoppeld aan de disciplines van de jeugdhulp. De verschillende financiers zijn de gemeente, de provincie, de zorgverzekeraars, de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), het Ministerie van Veiligheid en Justitie en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Janssen & Woldendorp, 2010: 40). De verschillende financiers zijn volgens Janssen & Woldendorp een verklaring voor het uitblijven van een professionele eerstelijnszorg. De investeringen die de gemeenten doen in de eerste lijn vloeien op geen enkele wijze terug naar kostenbeheersing op het gemeentelijk niveau. Er is geen prikkel, behalve een morele, om extra te investeren in de eerste lijn (ibid, p. 41). De tweede koppeling die Janssen & Woldendorp maken, met het ontbreken van professionele eerstelijnszorg zijn de verschillende financieringsstromen voortkomend uit vijf gescheiden vormen van behandeling en de gekoppelde toewijzers. Er ontbreekt in het systeem samenhang tussen preventie en zorgaanbod. Dit wordt de ‘verkokering’ genoemd (ibid, p. 15). In tabel 1 is een overzicht gegeven van de verschillende toewijzers van zorg en de ‘verkokerde’ werking van het systeem.

Tabel 1 Verkokerde werking van het systeem

Behandelaar Toewijzer Financier

Intensieve begeleiding probleemjeugd Divers Gemeente Provinciaal Jeugdzorgaanbod Bureau Jeugd Zorg Provincie Jeugd Geestelijke Gezondheid Zorg (GGZ) Huisarts Zorgverzekeraar Jeugd Licht Verstandelijke Gehandicapten (LVG) Centrum Indicatiestelling Zorg AWBZ

Jeugdinrichtingen Kinderrechter Min. Veiligheid en Justitie

De verkokering is de scheiding tussen de sectoren en zorgt er voor dat er maar op beperkte schaal sprake is van gezamenlijke programma’s om kinderen met verschillende problemen te helpen:

‘Hoogwaardige en dure expertise kan door verkokering niet flexibel worden ingezet. Rondom de moeilijkst te hanteren jongeren ontstaan tussen de verschillende gefinancierde zorgsectoren nogal eens grensconflicten die met behulp van diagnostiek worden uitgevochten’ (ibid, p. 37).

Idealiter moet het nieuwe jeugdhulpsysteem de bovengenoemde kritieken per januari 2015 doen laten verdwijnen. De decentralisatie wordt in verschillende beleidsplannen aangedragen als één van de oplossingen om de ‘slecht’ ontwikkelde eerstelijnszorg en de verkokering van

18 het systeem aan te pakken. In de volgende paragraaf wordt beschreven hoe het nieuwe jeugdhulpsysteem is samengesteld.

3.2 Doelstellingen nieuwe systeem

In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II is afgesproken dat er verschillende zorgvoorzieningen van het Rijk en de provincies onder de verantwoordelijkheid en uitvoering van de gemeenten gaan vallen. Met de aanname van de nieuwe jeugdwet op 18 februari 2014 door de Eerste Kamer is een tweede onderdeel van deze doelstelling gerealiseerd. Het reeds gedecentraliseerde beleidsterrein is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in 2007. Het beleidsterrein dat ook in 2015 moet worden gedecentraliseerd is de Participatiewet. De visie van het kabinet-Rutte II over het decentraliseren is:

‘De genoemde decentralisaties moeten ertoe bijdragen dat de eigen kracht en het sociale netwerk eerst worden aangesproken voordat een beroep wordt gedaan op publiek gefinancierde voorzieningen. Het accent ligt op participatie in de samenleving. Voorkomen moet worden dat hulpverleners langs elkaar heen werken: ‘één gezin, één plan, één regisseur’ is het uitgangspunt bij de decentralisaties in het sociaal domein’ (Tweede Kamer 2013, p. 2).

Om deze doelstelling te bereiken is besloten om de gemeenten de regie te geven over alle vormen van jeugdhulp. Het doel van het onderbrengen van de jeugdhulp bij gemeenten is door het Spoorboekje implementatie transitie jeugdzorg 2014 als volgt geformuleerd:

‘Om de grote druk op gespecialiseerde zorg terug te dringen en de verkokerde manier van werken binnen jeugdhulp aan te pakken, kiest het kabinet voor een stelselwijziging’ (Spoorboekje, VNG 2014, p. 21).

De uitwerking van de visie van het kabinet in het Spoorboekje is geformuleerd rond de drie hoofddoelstellingen: minder hulpbehoevende in de dure gespecialiseerde jeugdhulpverlening, één financierder voor alle jeugdhulp met één coördinator om het gezin te ondersteunen en in het verlengde van het tweede doel het ontmantelen van de verkokering in het systeem, dat is de inzet van het integrale systeem. De hierboven beschreven doelstellingen richten zich op het oplossen van knelpunten in het huidige jeugdhulpsysteem. De problemen zijn eerder in dit hoofdstuk door Janssen en Woldendorp (2010) beschreven.

De doelstellingen van de decentralisatie zijn ook te plaatsen in een groter perspectief. De doelstellingen van de decentralisatie raken de veranderingen van de verzorgingsstaat die de WRR (2007) voorzag. De doelstellingen van het kabinet sluiten aan bij de verheffende en verbindende rol van de verzorgingsstaat. Het Spoorboekje decentralisatie jeugd (2014) heeft

19 het specifiek over: ‘De burger en de cliënt dienen zelfstandiger te worden en meer verantwoordelijkheid te dragen’ (Spoorboekje, VNG 2014, p. 27). De burger wordt geacht zelfstandiger te worden en daarnaast wordt er in de doelstellingen verwezen naar het netwerk van een burger die meer ondersteuning moet bieden bij zorg. Deze doelstellingen kunnen vertaald worden als een veranderende rol die de overheid aanneemt ten opzichte van zijn burgers. Het is niet meer de overheid die zorgt voor de waarborging van zorg, maar ook de burger wordt verantwoordelijk.

3.2.1 Transitie en transformatie jeugdhulpsysteem

In de vorige paragraaf zijn de doelstellingen van het nieuwe jeugdhulpsysteem uiteengezet. De doelstellingen zijn onder te verdelen in twee verschillende componenten: een verandering van het stelsel ten behoeve van het oplossen van de geformuleerde problemen binnen het jeugdhulpsysteem en een verandering van werkwijze en verhouding tussen overheid, instellingen, burgers en cliënten.

Het Transitiebureau Jeugd, vanuit het Rijk de begeleidende organisatie van de decentralisatie jeugd waar in hoofdstuk 4 op terug wordt gekomen, heeft twee concepten gedefinieerd die de doelstellingen operationaliseert: de transitie en de transformatie. Het gehele decentralisatieproces van de jeugdhulp is gevormd rondom deze twee concepten. In dit onderzoek wordt dit onderscheid ook aangehouden: kennisvorming rond de transitie en de transformatie. Het Transitiebureau definieert de twee concepten als volgt:

De transitie is ‘de periode van veranderen van het ‘huidige stelsel’. Een verandering van de regels, wetten en financiële verhoudingen tussen gemeenten, provincie en Rijk, die het mogelijk moet maken om tot de nieuwe situatie te kunnen komen. Dit heeft directe impact op de organisatie van de uitvoering, omdat de verantwoordelijkheden bij betrokken partijen wijzigen, evenals de financieringsstromen’ (Transitiebureau 2012, p. 8). De transitie is een operationeel proces tussen de betrokken partijen bij de decentralisatie.

De transformatie is ‘vooral de inhoudelijk vernieuwing en verandering van cultuur. De transformatie richt zich op het realiseren van de beoogde inhoudelijke effecten van de stelselwijziging: ander gedrag van professionals en de burger, andere cultuur bij instellingen en professionals, andere werkwijze en vooral ook het anders met elkaar omgaan tussen burgers/ cliënten, professionals, instellingen en gemeenten’ (ibid). De transformatie is de

20 vertaling naar een nieuwe werkwijze die er toe moet leiden dat de maatschappelijke doelstellingen worden behaald.

De bovenstaande omschrijving vraagt een toelichting op de vraag wanneer er sprake is van een transitie of een transformatie. Het Transitiebureau stelt dat een transitie een stelselverandering inhoudt: de verantwoordelijkheid wordt ergens anders neergelegd binnen de overheid, maar de werkwijze blijft in principe hetzelfde. De wettelijke kaders voor de verantwoordelijkheid en de financiering dienen te worden aangepast. Een goed voorbeeld is het verantwoordelijk worden van gemeenten voor alle vormen van jeugdhulp terwijl dat in de huidige situatie verdeeld was over het Rijk, de provincie en gemeenten. Voor deze aanpassing moet de wet worden veranderd.

Bij een transformatie wordt het bestaande stelsel intact gehouden, maar wordt de gehanteerde werkwijze aangepast, de regels en afspraken worden niet aangepast. Een voorbeeld is meer zorg proberen te bieden die toegespitst is op de vraag van de cliënt. Deze verandering kan uitsluitend plaatsvinden binnen het beschikbare wettelijke kader. De beschrijving van de transformatie is tevens een onderdeel van de eerder beschreven doelstellingen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) om de verzorgingsstaat te richten op het verheffen en verbinden (WRR 2006, p. 36). Het verheffen is er op gericht om burgers, door middel van het inzetten van arrangementen van de verzorgginsstaat, in staat te stellen om in economische en in culturele zin een eigen weg te laten vinden. Zelfstandigheid en verantwoordelijkheid zijn centrale begrippen in het veranderen van het gedrag bij burgers. Het verbinden gaat over het tot stand brengen van onderlinge verbondenheid tussen verschillende individuen en groepen met maatschappelijke betrokkenheid als doel. De verandering van denkwijze over de manier waarop burgers onderling met het verlenen van zorg om moeten gaan is daar een onderdeel van.

Om bovenstaande te bereiken is een herziening van de werkwijze en doelstellingen van een stelsel noodzakelijk en wordt er gesproken over een transformatie. Het Transitiebureau (2013) stelt dat het ingewikkelder wordt als er zowel veranderingen in het stelsel plaatsvinden als een aanpassing van de inhoudelijke werkwijze. Er is dan meer nodig dan alleen een wetgevingsproces: de transitie. Er is tevens een inhoudelijke verandering van de werkwijze nodig: de transformatie. De transitie en de transformatie komen door zowel een verandering van verantwoordelijkheden als door een verandering van werkwijze met elkaar in verbinding:

21 ‘Het transitieproces genereert prikkels die invloed hebben op de invulling van het transformatieproces, het transformatieproces genereert input, wat werkt wel en wat werkt niet in de praktijk, voor het transitieproces’ (Transitiebureau 2012, p. 11).

De hiervoor geformuleerde vaststelling door het Transitiebureau heeft belangrijke implicaties voor de omgang met kennis bij de decentralisatie Jeugd. Bij de vorming van beleid dient dus op beide componenten de volwaardige focus gericht te zijn op het kunnen behalen van de doelstellingen van de decentralisatie. Voor de beantwoording van de hoofdvraag van dit onderzoek is het interessant om te kijken of de focus voornamelijk gericht is op de omgang met kennis rond de transitie of de transformatie. Volgens het transitiebureau staan beide componenten bij de decentralisatie jeugd met elkaar in verband, maar is die samenhang er ook bij gemeenten?

De bovenstaande vraag wordt nog interessanter als er gekeken wordt naar de transitie en transformatie bij de decentralisatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De wet trad op 1 januari 2007 in werking, het stelsel is toen veranderd. Het Transitiebureau jeugd ziet echter dat de inhoudelijke verandering (de transformatie) van de werkwijze nog steeds plaatsvindt. Het transitiebureau constateert daaruit dat bij de start van een transitieproces duidelijk moet zijn welke inhoudelijke veranderingen er plaatsvinden. Er dient een noodzakelijke ruimte te worden geboden ten behoeve van de transformatie. Volgens het transitiebureau moet daarom in het begin niet alle aandacht uitgaan naar de ‘harde’ kant van de decentralisatie, maar er dient ook aandacht te zijn voor de verandering in visie en werkwijze (Transitiebureau 2012, p. 11).

Het is interessant om hierbij te vermelden dat het Transitiebureau ‘Begeleiding in de Wmo’ in 2006 een stappenplan heeft opgesteld welke was gekoppeld aan de uitwerking van inhoudelijke vraagstukken (ibid, p. 12). Als er vervolgens wordt gekeken naar één van de negatieve beoordelingen over de invoering van de Wmo stellen de betrokken respondenten uit gemeenten: ‘Ten slotte noemen zij als negatief onderdeel van de invoering van de Wmo, de beschikbaarheid van kennis en capaciteiten binnen de gemeentelijke organisatie voor de uitvoering van de Wmo (SCP 2010, p. 163). De informatie was volgens de respondenten niet toereikend genoeg.

22 3.2.2 De nieuw zorgtaken

De transitie en de transformatie zeggen iets over het veranderen van het systeem en de visie daarachter. De zorgvormen die onder het jeugdhulpsysteem vallen zijn divers. Ten eerste zullen de taken worden genoemd waar de gemeenten al verantwoordelijkheid over hadden. De huidige taken zijn de jeugdgezondheidszorg, preventief jeugdbeleid (inclusief informatie, advies en signalering), licht ambulante hulpverlening, toeleiding naar zorg en coördinatie van zorg. Het is dus niet zo dat de gemeenten geen verstand hebben van jeugdbeleid. De genoemde taken houden in dat de gemeenten al afhankelijk zijn van verschillende actoren rond de zorg van het kind zoals GGD, Politie, scholen en Centra Jeugd en Gezin.

De zorgvormen waar de gemeenten per januari 2015 ook verantwoordelijk voor worden zijn de jeugd-GGZ (zowel AWBZ als Zorgverzekeringswet), de huidige provinciale jeugdzorg (het Advies- en Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishandeling (AMHK), Kindertelefoon, ambulante en residentiële zorg en pleegzorg), gesloten jeugdzorg, jeugdreclassering; jeugdbescherming en de zorg voor licht verstandelijk beperkten (jeugd-LVB). Ambulante zorg betekent dat de zorg thuis verleend wordt terwijl residentiële zorg een behandeling bij een instelling betreft. Deze taken zijn verschillend en complex. Ten behoeve van een waarborging van de zorgcontinuering en het indekken van de financiële risico’s worden per 1 januari 2015 het merendeel van de zorgtaken regionaal opgepakt.

3.2.3 Regionale Transitie Arrangementen

De vormen van zorg die per 1 januari 2015 ondergebracht worden bij gemeenten zijn veelal kostbaar en voor een aantal zorgvormen geldt dat de vraag in een gemeente klein is. Een voorbeeld hiervan is de gesloten jeugdzorg, de zwaarste vorm van zorg met (gedwongen) gesloten behandeling van kinderen. Deze vorm van zorg is per plaatsing zeer kostbaar. Het inkopen van deze zorgvorm door alle individuele gemeenten bij een aanbieder zou te kostbaar worden. Daarnaast is het voor zorgaanbieders ondoenlijk om met 403 verschillende gemeenten afspraken te maken. Het Rijk heeft daarom 41 zorgregio’s laten samenstellen. Deze regio’s hebben een gezamenlijk Regionale Transitie Arrangement (RTA) opgesteld. Het RTA is er ten eerste op gericht om de zorgverlening in 2015 te continueren (VNG 2014, p. 3). De Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd (TSJ) oordeelde begin 2014 dat de opgestelde RTA’s in verschillende zorgregio’s onvoldoende duidelijkheid boden ten behoeve van de zorgcontinuïteit in 2015 (TSJ, 2014).

23 De jeugdwet stelt dat afspraken binnen het RTA niet vrijblijvend zijn. Het continueren van de zorg is wettelijk verplicht en wordt bestuurlijk vastgelegd en is daarmee bindend voor alle gemeenten binnen het RTA (VNG 2014, p. 8). De afspraken van de RTA’s voor 2015 zijn per 31 oktober 2013 vastgesteld. Er wordt gewaarborgd dat gemeenten met zorgaanbieders ten behoeve van de afnemers van zorg, per 1 januari 2015 zorgcontinuïteit kunnen bieden. Het is belangrijk om te weten dat er twee bepalingen zijn opgenomen die het mogelijk maken om op elk moment de afspraken uit het RTA te laten ontbinden. Ten eerste kan er ontbinding plaatsvinden op het moment dat er wijzigingen optreden bij de vaststelling van het definitieve budget in 2014 welke in de meicirculaire voor 2014 wordt gecommuniceerd. Ten tweede is ontbinding mogelijk als de volumes van de toe- en/of afnemers van de zorg afwijkingen vertonen (ibid).

De RTA’s zijn vastgesteld op 31 oktober 2013. Alle gemeenten hebben hier volgens de Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd aan voldaan (TSJ, 2013). Het probleem dat zich na de vaststelling van de RTA’s heeft voorgedaan is dat de daadwerkelijke vaststelling pas in 2014 kan plaatsvinden gezien de twee hierboven genoemde bepalingen. Er is tot de mei circulaire 2014 nog geen duidelijkheid over het budget. Hierbij is het belangrijk om te weten dat zowel door de landelijke overheid als door de gemeenten veel waarde wordt gehecht aan de RTA’s. De intensieve samenwerking in een regio biedt kansen voor de uitwisseling van kennis. Verschillende actoren hebben in een samenwerkingsverband invloed op de omgang met kennis3_{. Het RTA} heeft dus potentieel veel invloed om met het complexe beleid de omgang met kennis te bepalen.

De doelstelling van dit hoofdstuk was om inzage te geven in het nieuwe decentrale jeugdbeleid in beantwoording op deelvraag 1. Om die vraag te beantwoorden is er specifiek ingegaan op de samenstelling van het nieuwe jeugdhulpsysteem. Er is ingegaan op de problemen waar het huidige systeem tegen aan liep en welke doelstellingen er door de landelijke overheid geformuleerd zijn om de problemen op te lossen. De kern van het nieuwe systeem is dat er volgens de doelstellingen efficiënter kan worden gewerkt door de plaatsing van het jeugdhulpsysteem op lokaal niveau. Dit heeft twee effecten. Ten eerste wordt er verondersteld dat bovenstaande leidt tot minder zorguitvraag naar de zware zorgvormen. Ten

24 tweede moeten zowel de grotere mate van efficiëntie als de daling van zorguitvraag leiden tot een goedkoper systeem wat de financiële druk op het jeugdhulpsysteem moet verminderen.

Ten behoeve van de omgang met kennis is het belangrijk dat de doelstellingen van het systeem duidelijk zijn. Als de doelstellingen van het nieuwe beleid niet helder zijn, is het moeilijker om te weten welke kennis er bij gemeenten aanwezig moet zijn. De mate van duidelijkheid over de doelstellingen heeft invloed op de vormgeving van de uitvoeringsstructuur, welke op te delen is in de transitie en transformatie. Beide onderdelen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden, maar zijn operationeel verschillend. De vorming van de benodigde kennis is dan ook verschillend en in het onderzoek moet blijken hoe gemeenten de uitvoeringsstructuur operationaliseren. De uitvoeringsstructuur is niet mogelijk zonder de regionale samenwerkingsverbanden die gemeenten aangaan. Het is daarom van belang om in het empirisch onderzoek in te gaan op de operationalisering van de RTA’s bij gemeenten en om in te gaan op de manier waarop zij kennis operationaliseren om de decentralisatie jeugd te voltooien. Uit dit hoofdstuk blijkt dat een vorm van governance op regionaal niveau onlosmakelijk verbonden is met de realisatie van de doelstellingen van de transitie en transformatie. In het volgende hoofdstuk wordt het theoretisch kader uiteengezet. Er wordt ingegaan op de operationalisering van kennis en er wordt gekeken welke componenten invloed hebben op de omgang met kennis. Tevens is er oog voor de omgang met kennis in een vorm van governance.

4. Theoretisch kader

Om kennis in dit onderzoek te operationaliseren wordt gebruik gemaakt van een theoretische omkadering van het begrip vanuit verschillende invalshoeken die aansluiten bij de context van onderzoek welke uiteengezet is in hoofdstuk 1 en 3. Ter afbakening van het onderzoek is gekeken naar de operationalisering van het begrip kennis rond de rol van kennis en governance, de soorten kennis die onderscheiden worden bij de vorming van beleid, de verschillende beleidsstukken en het type ambtenaar.

4.1 Kennis en governance

Governance is in de bestuurlijke context beschreven aan de hand van de theorieën van Hajer (2009), Hoppe (2010) en Van Berkel (2006). De omgang met kennis binnen governance netwerken wordt geoperationaliseerd aan de hand van de theorieën van Van Buuren (2009)

25 en Hoppe (2010). Van Buuren (2009) vindt aansluiting bij de eerdere constatering van Hajer (2009) over governance en stelt:

‘De klassieke instituties van de staat worden aangevuld door tijdelijke en structurele governance netwerken waarin afhankelijke en onafhankelijke actoren en coalities strijden ten behoeve van doelen, probleemdefinities en de organisatie van collectieve actie. De rol van overheidsinstellingen is veranderd van eenzijdige controle en planning naar een meta-governance door ambtenaren ten behoeve van de realisatie van een collaboratief governance proces’ (Van Buuren 2009, p. 208 [Vertaling: R.V. 2014]).

De rol van de ambtenaar in het beleid verandert onder de vorming van governance van controle en planning, zoals in de oude government structuur, naar een regisseur van een samenwerkingsverband met verschillende actoren.

De erkenning van governance is belangrijk voor de context waarin kennis geplaatst wordt. Het tijdperk waarin uitsluitend wetenschappelijke kennis als waarheid werd beschouwd ligt achter ons. In een vorm van governance is er bij de vorming van beleid en de omgang met kennis sprake van de uitoefening van druk door diverse actoren (Hajer 2009, p. 25). Van Buuren (2009) stelt dat controversiële beleidsproblemen te herleiden zijn tot discrepanties in de omgang met kennis door actoren. De belangen die actoren behartigen in een proces van governance en de manier waarop zij dit doen hangen vaak af van hun kennis. Kennis is geen eenduidige troef. Kennis manifesteert zich op verschillende manieren en geeft volgens Van Buuren vorm aan verschillende vormen van een conflict of een totstandkoming van een governance proces (Van Buuren 2009, p. 209).

‘De verschillende vormen van kennis maakt dat er een verschillende definiëring ontstaat over welke feitelijke informatie valide is en relevant, het verschil in betekenisgeving beïnvloedt verschillende inzichten, percepties van problemen en waarden’ (…) ‘Actoren geven vaak conflicterende betekenissen aan kennis wat leidt tot miscommunicatie, controverse en conflicten’ (ibid [Vertaling R.V. 2014]).

Hoppe (2010) vult de betekenisgeving van kennis aan met de mate waarin informatie beschikbaar is bij de betrokken actoren en formuleert enkele punten die invloed hebben op de omgang met kennis:

‘Kennis komt tot stand wanneer informatie logisch verwerkt en gestructureerd wordt bij de betekenisgeving van informatie’ (…) ‘De complexiteit van de samenstelling van kennis hangt samen met de context. In de politiek, bij beleidsvorming en bij de definiëring van beleidsproblemen wordt de context van de kennisvorming bepaald door het beleidsontwerp, de verhoudingen in netwerken en de sociaal- culturele politieke context’ (…) ‘cultuur en culturele verschillen, samen met het intellect, emoties, gedragingen van