De ambtenaar en de decentralisatie

Er is in de voorafgaande paragrafen van het empirisch onderzoek bij, zowel de landelijke actoren als de gemeenten, uiteengezet welke verbanden er gemaakt kunnen worden tussen de mate van beleidsvrijheid, decentraliseren en welke invloed dat heeft op de omgang met kennis rond de transformatie en transitie. Ook is ingegaan op de regionale samenwerkingsverbanden als typering van een ontwikkeling van governance. In het theoretisch kader is uiteengezet dat de rol die de ambtenaar aanneemt mede bepalend is voor de ontwikkeling van het beleid. Hoppe (2006) heeft vijf typen ambtelijke rollen geformuleerd die elke een bepaalde nadruk leggen op beleid. Het vermoeden is dat de rol van de ambtenaar ook mede bepalend is voor de verwachtingen die gemeenten hebben over de decentralisatie jeugd. Tijdens de interviews met de beleidsmedewerkers is ingegaan op hoe zij hun rol zien in de decentralisatie en of er een verschil waarneembaar is tussen de transformatie en de transitie.

Ten eerste is het, in het onderzoek naar de verschillende typen, onmogelijk gebleken om eenduidig vast te stellen welke rol de ambtenaar zichzelf toe bedeelt. De rol die de ambtenaar

56 inneemt is volgens de ambtenaren veranderd. Op basis van de interviews komen twee rollen volgens de beschrijving van Hoppe (2006) naar voren. Deze twee rollen zijn waarneembaar op twee verschillende momenten en lopen ongeveer parallel met de eerdere waarneming over de verwachtingen bij de landelijke actoren over de transformatie en de transitie. De twee periodes zijn op te splitsen in 2012 tot eind 2013 waarin de rol van de ambtenaar volgens de respondenten te beschrijven is als de beleidsfilosoof en ten tweede de periode van eind 2013 tot mei 2014 waarin de ambtenaren de rol van procesbeheerser aannemen. Deze twee rollen worden in de volgende paragrafen toegelicht. Het is niet mogelijk om te generaliseren naar alle beleidsmedewerkers. Niet alle beleidsmedewerkers van de gemeenten zijn in te delen in één bepaald type, zij tonen verschillende kenmerken. Evengoed wordt op basis van verschillende uitspraken benoemd welke rol de ambtenaar aanneemt ten aanzien van de decentralisatie.

De eerste rol die waargenomen wordt, is de beleidsfilosoof. Deze rol is, op basis van de stellingen van de respondenten, tot eind 2013 aangenomen door beleidsambtenaren. Het gaat hierbij specifiek om de periode tot eind 2013 waarin de gemeenten zelf vorm hebben willen geven aan de transformatie. In het theoretisch kader is de beleidsfilosoof aan de hand van de theorie van Hoppe (2006) uiteengezet:

‘De beleidsfilosoof ziet en accepteert een afstand tussen zijn eigen beleidsvisie en die van zijn opdrachtgever. Hij bewaart afstand om een kritische blik te kunnen behouden ten aanzien van de beleidskeuzen. Het creëren van bewustzijn over andere visies en beleidskeuzen staat centraal in het werk van de beleidsfilosoof. De beleidsfilosoof is zich bewust van de omgeving en kijkt naar kansen ten aanzien van de beleidskeuzen’ (Hoppe 2010, p. 54) [vertaling R.V.].

De beleidsambtenaren hebben al eerder in beantwoording op deelvraag 4 aangegeven de systematiek van werken in het jeugdhulpsysteem anders te gaan inrichten (transformeren). Dat blijkt nogmaals uit onderstaande uitspraak:

‘Heel eerlijk, het feit dat wij hier zo regionaal samenwerken, wij zijn verantwoordelijk voor Bureau Jeugdzorg. Per 1 januari 2015 heffen wij bureau jeugdzorg op. Wij moeten aangeven hoe wij dit willen oppakken om te transformeren. Ik heb in de afgelopen maanden gezegd: wij hebben misschien wel iets te hard geroepen, wij moeten het huidige systeem opheffen en nu zien wij dat alles opgeknipt wordt. Deel komt bij de regio, aantal taken laten wij lokaal. Eigenlijk wat wij lokaal inbedden is zo minimaal dat je zegt: wat hebben wij er mee bereikt?’ (gemeente 2).

57 Gemeente 2 wilde Bureau Jeugdzorg geheel anders laten werken en heeft dit in de regio op laten splitsen. Door het feit dat veel taken en onderdelen op regionaal niveau afgestemd moesten worden is de uiteindelijke verandering minimaal gebleken. De visie over hoe het anders zou moeten wilden de gemeenten graag invullen, maar de al eerder benoemde operationalisering bleef uit, met als gevolg dat in de praktijk maar weinig is veranderd. De rol van de beleidsfilosoof is aan te merken door de andere manier van denken en het hebben van een gehele andere visie op het beleid. Ook de beleidsambtenaar uit gemeente 4 erkent dat er een visie op de transformatie was ontwikkeld. Een factor die al eerder genoemd is, is de mate van beschikbaarheid van informatie. Dat speelt ook een rol bij de uiteenzetting van het beleid in gemeente 4 en de rol die de beleidsambtenaar aanneemt. De beleidsambtenaar van gemeente 4 geeft aan dat er een visie was, maar dat deze pas achteraf is geoperationaliseerd en bijgesteld.

‘Je hebt een grote ruis in de informatie. Je moet in overeenstemming komen met eigen collega's, regionale en bovenregionale collega's. Dat vergt veel tijd. Het is zo dat op het moment dat er een nieuwe wet komt, mensen gaan het lezen. Men neemt de kennis op. Je gaat kijken wat de hoofdlijnen zijn en dat terwijl er al een visie op tafel ligt bij gemeenten’ (gemeente 4).

De rol die aanvankelijk dus aangenomen is, de beleidsfilosoof, is volgens de gemeenten, met de stand van zaken eind 2013, voorbarig. Er was nog niet voldoende informatie om de transformatie vorm te geven. Dit werd echter wel verwacht van gemeenten in de Regionale Transitiearrangementen (RTA’s). De doelstellingen van de RTA’s blijven hangen in ‘Haagse formuleringen’ (TSJ, 2014) en dat erkennen de gemeenten ook:

‘Wij hebben het RTA gezamenlijk opgesteld met de jeugdzorgaanbieders en de gemeenten. In het RTA staan inderdaad hele algemeenheden geformuleerd’ (gemeente 1).

Dit is de aanzet tot de waarneming van een tweede rol die de ambtenaren beschrijven. Dat is de rol van de procesbeheerser in de periode waarin de landelijke actoren meer druk gaan leggen op de vormgeving van de transitie. De procesbeheerser is in het theoretisch kader omschreven als:

‘De procesbeheerser balanceert tussen politiek en zijn eigen ‘proces expertise’. Er wordt gekozen voor een rol als actief betrokken raadgever van politieke vertegenwoordigers. De expertise richt zich op het sturen van het proces en het monitoren van dat proces. Een procesbeheerser weet als vakman tactvol het proces te sturen’ (Hoppe 2010, p. 54) [vertaling R.V.].

58 Nadat de landelijke actoren meer invloed uitoefenen op de transitie geven de gemeenten aan zich meer te moeten richten op de procesmatige kant van de decentralisatie, de transitie. Er kan op basis van de uitspraken door de beleidsambtenaren, gesteld worden dat de focus op de transitie ervoor zorgt dat de beleidsambtenaren hun ‘eigen’ rol weer gaan uitvoeren. Deze rol, de procesbeheerser, is het bewaken van het ambtelijk proces waarbij er een goede samenwerking is met de lokale politieke bestuurders ter waarborging van het uitvoeren van het beleid. Er zijn drie citaten hieronder weergegeven die laten zien hoe de beleidsambtenaren ingespeeld zijn op de gemeenteraadsverkiezingen en het proces dat daarom plaats moet vinden ter voorbereiding van de decentralisatie.

‘Nu zijn er voorbereidingen gaande. We hadden eerst een aantal belangrijke beleidsbesluiten, hebben wij bewust nog voor de gemeenteraadsverkiezingen laten vaststellen door de gemeenteraad. Een voorbeeld daarvan is het vaststellen van het lokaal beleidsplan. Met die vaststelling is er een stuk waarborging in het proces gekomen voor de komende maanden’ (gemeente 2).

‘Ik bent nu intensief bezig om nieuwe raadsleden snel in te werken op dossiers, gisteravond nog. Het college is nog niet rond dus je zit nog met de oude wethouder. Als er een nieuw college is, komt er snel weer een wethouder inwerken. Dat vraagt extra tijd, dat is de factor waar je rekening mee houdt en dat zijn wij gewend op alle dossiers, zo snel mogelijk het nieuw geïnstalleerde college en de raad inwerken’ (gemeente 4). ‘Op dit moment werken wij. Wij hebben veel in gang gezet, maar belanden nu in de cruciale fase van mei en juni waarin de besturen [college B&W] moeten gaan zeggen: dit omarmen wij nu. Wij zien dat er veel nieuwe raadsleden en wethouders zijn en dat vraagt in een heel kort tijdsbestek om hier weer aan veel kennisoverdracht te leveren’ (gemeente 5).

De drie beleidsmedewerkers uit de verschillende gemeenten zijn in het kader van de transitie gericht op het fungeren als ‘expert’ van de decentralisatie. Er wordt dus kennis overgedragen. De kennisoverdracht is er op gericht om de verschillende procedurele besluiten door de politiek te laten goedkeuren. Een voorbeeld is dat gemeente 2 het lokale beleidsplan door de oude raad heeft laten goedkeuren zodat er een waarborg is voor de voortgang van het proces. In de interviews konden de beleidsmedewerkers ook veel beter onderbouwen welke stappen er genomen moesten worden richting 2015.

‘Het belangrijkste is dat het mandaat voor oktober [2014] door het college wordt goedgekeurd’ (…) ‘met dat mandaat kan er een aanbesteding worden gedaan’ (gemeente 3).

59 Door middel van het waarborgen van het proces geven de beleidsambtenaren in aanloop naar 1 januari 2015 structuur aan het besluitvormingsproces op lokaal niveau. Er is door Hoppe (2006) over de rollen va de beleidsambtenaar en governance een zesde rol geformuleerd, de procesmanager. In deze rol vormt de beleidsambtenaar met zowel met bureaucratische als niet-bureaucratische belanghebbenden beleid. De eerder genoemde rollen van Hoppe (2006) richten zich uitsluitend op beleidsontwikkeling binnen het openbaar bestuur. Aan de hand van het feit dat governance in verschillende vormen terugkomt in het nieuwe jeugdhulpsysteem is het interessant om te zien of de rol van de procesmanager ook terugkomt in het onderzoek bij de respondenten en of dat invloed heeft op de verwachtingen op de decentralisatie jeugd.

Als er gekeken wordt naar de erkenning door de ambtenaren om zowel samen met regionale gemeenten als zorgaanbieders om de tafel te zitten om beleid te vormen, wordt de rol van procesmanager in zeker mate ingenomen. Deze rol heeft tot gevolg dat er veel steun gevonden wordt bij de regionale samenwerkingsverbanden. Waar er eerder over de periode 2012 tot eind 2013 is geconcludeerd dat de transformatie niet geoperationaliseerd werd, is er met het oog op de resterende korte termijn en de steeds helder wordende gegevens over de transitie gefocust op een samenwerking in de regio. Er wordt echter veel gesteund op de regio’s maar het is door capaciteitsgebrek volgens de respondenten in dit onderzoek om alle kennis binnen de regio te delen en te ontwikkelen. De samenwerking richt zich uitsluitend op de transitie door middel van de deling van de risico’s van de financiën en zorgvraag. Op basis van de uitspraken van de respondenten in dit onderzoek moet worden geconcludeerd dat de procesmanager geen kennis vormt op de transformatie.

De regionale samenwerking en de verschillende rollen die beleidsambtenaren aannemen tijdens de voorbereidingen op de decentralisatie hebben er toe geleid dat de beleidsambtenaren niet eenduidig kunnen formuleren welke kennis er nodig is in voorbereiding op de decentralisatie. De vaststelling die gedaan kan worden is dat ook bij de beantwoording van deze deelvraag de twee tijdsperioden van invloed zijn op welke kennis er aangeboord wordt. De gemeenten zijn, kijkende naar de tijdsperiode vanaf eind 2013, gericht op het voltooien van de transitieproces om aan alle voorwaarden te voldoen. De rol die de beleidsambtenaar aanneemt, kenmerkt zich door de focus op het proces en de kennis die aangeboord wordt ligt daar in het verlengde van. Er is volgens beleidsambtenaren wel een probleem waar te nemen, namelijk dat de ‘kennis’ gehaald wordt uit de regionale

60 samenwerking terwijl dit nog niet specifiek is gemaakt als gevolg van het ontbreken van informatie over de transitie. Er kan worden geconcludeerd dat het complex is om vast te stellen welke kennis er nodig is. Er ligt een focus op het verkrijgen van kennis over de transitie maar evengoed de erkenning van de noodzaak van het transformeren, daar ontbreekt dan weer de regionale governance over om dit te kunnen vast stellen.