Relaties tussen organisaties op het gebied van ontwikkelingssamenwerking

\/ ,J. l II~: "T' CJJ"f Haa.rl Cr d nu _u apr l dr '~~ ,'; ;

SCR 46

Dit onderzoek vond plaats bij de ontwikkE:elingssamenwerking CICCO), ben.

Interkerkelijke organisatie voor waarvoor ik hen zeer erkentelijk

INHOUD

Lijst van afkortinzen ,_,

Hoofd:3t11k l INLEIDING

Hoofd:3tuk 2 THEORETISCH KADER

2. 1. Organisatie:3ociologie en ontwikkelingsvraagstukken. 2. 2. Netwerken van organisatie:=; é?. 2. 1. Interdependentie

2. 2. ~;. Theorieën vanuit het systeemperspectief 2.2.3 Theorieën vanuit het actorperspectief

Hoofd:::;tuk 3 ONTWIKKELINGSSAMENWERKING EN HUN ORGANISATIES 3.1. Medefinancieringsorganisaties in Nederland

en veranderingen in hun relatie met

ontwikkelingsorganisaties in Derde

Wereld-~tJlz. 1 4 4 6 11 15 landen 15 3 . 2 . I CCO 1 7 3. 2. 1. Algemeen 1? 3.2.2. Partnerfilosofie 18 3.2.3. Besluitvormingsstructuur project-, 3.2.4. 1-:; !") v . ._;, 3. 3. 1. ... ':/ •-:J_ ._')

.

.

f\aden van Kerken

Een Raad van Kerken in Latijns Amerika en het Caribisch gebied

Een Raad van Kerken in Afrika en het Midden-Oosten

Een Raad van Kerken in Azië en Oceanië

Hoofdstuk 4 ENKELE GEVALSBESCHRIJVINGEN

4' 1. 4.2. 4.3. Hoofdstul\: 5 5. 1. 5.2. 5.3. 5.4.

ca~=::;11s 1: relatie ICCO - _HLC

Casus ,·;,.

c_,. relatie ICCO

-

Casus 3: relatie ICCO RAD

ANALYSE SAMENWERKING ICCO-RADEN VAN KERKEN Wederzijdse afhankelijkheid

De structuur van het samenwerkinçrsverband _u Strategieën Interactietypen 19 20 24 26 29 32 34 38 40 4;;; 45

HcJofdstuk 6 Nawoord NOTEN LITEEATUUH 6. 1. (_;. 2. (:). ;3. 6.4.

SLOTBESCHOUWING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Slotbeschouwing Afhankelijkheidsverhoudingen 4'? 4'1 4') SarnE.::nwer·lct r1gsstr--ur::tL1ur· 50

Het strategisch bereik van ICCO en Raden van

Kerken 51

54

BfdW CA CEBEMO EZE Hl VOS ICCO MFO NOVIB PBA PC RvK RLC

RAM

Brot flir die Welt <Duitsland> Christian Aid <Engeland)

Centrale voor Bemiddeling van Medefinanciering Ontwikkelingsprogramma's

Evangelische Zentralstelle für Entwicklungshilfe (Duitsland)

Humanistisch Instituut voor Ontwikkelingssamenwerking Interkerkelijk Instituut voor Ontwikkelingssamenwerking Medefinancieringsorganisatie

Nederlandse Organisatie voor Internationale Ontwikke 1 ings::;amenwerking

Projectbehandelende afdeling Projectencommissie

Raad van Kerken

*

Rvl{ ir1 Latijns l1imerika en het Caribis:;cf1 gebied

RvK in Afrika en het Midden-oosten RvK in Azië en Oceanië

Teamleidersoverleg Verenigde Naties

*

Hoofdstuk l:JNLEIDING.

In dit onderzoek wordt een poging gedaan vanuit enkele

organisatiesociologische gezichtspunten een bijdrage te leveren aan de analyse van de relaties tussen een ontwikkelingsorganisatie

in Nederland CICCO) en een drietal Raden van Kerken in Derde Wereldlanden. Ook deze Raden van Kerken zetten zich in voor ontwikkelingssamenwerking.

De samenwerking met I~aden van Kerken in Derde Wereldlanden wordt door ICCO in meer of mindere mate als problematisch ervaren. ' 1

' In een eerder onderzoek betreffende de samenwerking tussen ICCO en l\'.aden van Kerken CRahman, 1988) worden een drietal conf 1 ict en

onderscheiden:

-conflicten in de financieel-administratieve sfeer,

-conf 1 icten met betrekking tot de ontwikke 1 j_ngsstrategie,

-conflicten in de persoonlijke sfeer, eventueel te herleiden tot cultuurverschillen.

Om voor deze problemen een oplossing te vinden, wordt in het onderzoek van Rahman vooral gekozen voor een samenwerkingsmodel met een sterke nadruk op een dialoog.

Deze oplossing kenmerkt zich m. i door een eenzijdig karakter.':::' Bovendien worden de samenwerkingsproblemen niet in verband

gebracht met de afhankelij khe:i.dsrelaties tussen ICCO en Paden van Kerken, noch met het gekozen samenwerkingsverband of met de

gedragingen van de partijen ten opzichte van elkaar.

Op basis van dit uitgangspunt zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:

1) Wat is de aard van de afhankelijkheidsrelaties tussen ICCO en Raden van Kerken?

-welke spanningen en problemen doen zich momenteel voor?

-welke hulpbronnen hebben ICCO en de Raden van Kerken tot hun beschikking? en

-wie van hen treedt het meest op de voorgrond in de samenwerking?

2) Wat is de structuur van het samenwerkingsverband tussen ICCO en de Raden van Kerken?

3) Welke strategie~n worden door ICCO en de Raden van Kerken gehanteerd en wat zijn hun kenmerkende gedragingen?

~·in welke mate bestaat er consistentie in de handelwijze van

ICCO ten aanzien van de Raden van Kerken?

Dit onderzoek berust voornamelijk op bestudering van documenten. Over iedere relatie met een ontwikkelingsorganisatie heeft ICCO een dossier samengesteld. In een derge 1 ijk dossier staan onder andere de financieringsaanvraag, de behandeling van deze aanvraag,

jaarverslagen van de ontwikkelingorganisatie, notulen van overleg, reisverslagen van ICCO--medewerkers en evaluatierapporten. De

dossiers met betrekking tot de drie geselecteerde Raden van Kerken zijn uitgebreid bestudeerd.

Op basis van dit mz1teriaal is een zestal :i.ntervie·..vs ge.houden 1w"'t I CCO·-rnedewerker:=::; Cdr ie afdelingshoofden en drie coö rd i nt=;rend secretariss,;:n). Gewerkt wr:~rd met een niet voorgestructureerde vragenlijst. '··''

De interviews zijn vooral gehouden om het reeds verzamelde

ma.teriaal uit de dossier::; te laten toel i.chten, ma.ar ook om e~d:ra

informatie te vergaren.

Tenslotte zijn een aantal beleidsnota's van ICCO bestudeerd.

In hoofdstuk 2 ga ik uitgebreid in op het theoretisch kader. Ik introduceer de organisatiesociologie en de toepassing daarvan binnen ontwikkelingsvraagstukken. Vervolgens behandel ik enkele i.nterorg·anisationele theorieën, waarin de systeembenadering en de actorbenadering centraal staan. In hoofdstuk 3 typeer ik in het kort de medefinancieringsorganisaties en schets de ontwikkelingen in hun relatie met ontwikkel J.ngsorganisaties in Derde

Wereldlanden. Deze schets wordt gevolgd door een karakterisering van ICCO. ICCO wordt gekarakteriseerd aan de hand van een algemeen deel, de partnerfilosofie, de besluitvormingsstructuur bij het behandelen van financieringsaanvragen en de omgevi.ng. Dit

hoofdstuk eindigt met een uiteenzetting van (?.nke le kenmerken van de drie Raden van Kerken.

In hoofdstuk 4 treft u enkele gevalsbeschrijvingen aan van de relatie tussen ICCO en de Raden van Kerken.

In hoofdstuk 5 vindt de analyse plaats. Hierbij volg ik

grotendeels het theoretische kader. De onderlinge afhankelijkhei.d tussen ICCO en Raden van Kerken, de structuur van het

samenwerkingsverband en enkele strategieën en interactiepatronen komen aan de orde.

Hoofdstuk 6 bevat een slotbeschouwi.ng en eindigt met een aantal conclusies en enkele aanbevelingen.

Hoofdstuk 2: THEORETISCH KADEIL_.

;:;. 1. Or:ga.nisatiesociologie en ontwik1rn1.ingsvru.ap.;~tukken.

Centraal in dit onderzoek staat een organisatiesociologische analyse van de relaties tussen ICCO en een drietal Raden van Kerken. Het onderzoeksterrein is van dien aard <het betreft hier een interkerkelijk instituut en kerken die geheel of gedeeltelijk actief zijn op het gebied van ontwikkelingssamenwerking> dat ook zinvolle bijdragen te verwachten zijn van de godsçiienstsociCJlogie en de ontwikkelingssociologi~.

Binnen de godsdienstsociologie vraagt men zich b.v. af of er van godsdienst eigenlijk wel veranderende impulsen kunnen uitgaan op de samenleving CThung,1972). Tevens is er de vraag voor welke maatschappelijke problemen een optreden van de kerk gewenst wordt

(behoort ontwikkelingssamenwerking nu wel of niet tot het terrein van de kerken, in welke mate en in welke hoedanigheid?). Een

verschillende visie tussen ICCO en een RvK op de rol van de kerk i.n de maatschappij zal invloed hebben op hun relatie. ' 4 _'

Ui. teraard beïnvloeden ook ontwikke 1 i ngstheorieën de samenwerking tussen ICCO en Raden van Kerken. Deze theorieën leiden vaak tot een bepaalde visie op het ontwikkelingsvraagstuk, al of niet verwoord in doelstellingen.

De relatie tussen ontwikkelingstheorie en -praktijk is echter niet altijd direct aanwijsbaar. ''Ontwikkelingsbeleid van internationale en nationale donors en instituties ondergaat tot op zekere hoogte de invloed van theoretische debatten binnen de sociale en

economische wetenschappen'' CKruyt en Koonings, 1988:75). Ondanks deze relativering kunnen we er van uitgaan dat zowel

organisaties in het Westen als in Derde Wereldlanden op basis van ontwikkelingstheorieën en snel wisselende ontwikkelingsideologieën hun beleid formuleren en herformuleren.

Toenemende complexiteit van het ontwikkelingsvraagstuk stelt ook steeds hogere eisen aan onderlinge samenwerking.

Hoewel bovenstaande de noodzaak van een interdisciplinaire

benadering aangeeft heb ik me moeten beperken tot één invalshoek van deze omvangrijke problematiek.

De organisatiesociologie komt weinig in beeld als het om ontwikkelingsvraagstukken gaat. Op zich is dat vreemd omdat ontwikkelingssamenwerking toch voornamelijk via organisatieE; verloopt (b.v. overheden, ontwikkelingsorganisaties hier in het Westen en in Derde Wereldlanden>. Zowel in de praktijk van

ontwikkelingssamenwerking als in de ontwikkelingssoci.ologie is er uiteraard wel aandacht voor organisatievraagstukken. Ik hoef hier al.Leen maar te verwijzen naar Kruyer (1969), die reeds 20 jaar geleden veel aandacht schonk aan organisatie- en evaluatieaspecten van ontwikkelingsprojecten.

Tevens is bekend dat vele ontwikkelingsorganisaties in Derde Wereldlanden talloze problemen kennen op het gebied van

managementcapaciteit. Kruyt en Vellinga C1983, 137) vermelden dat ma.nagement-, organisatie- en interne structuurproblemen een van de

grootste knelpunten vormen bij het realiseren van de

doe lste 11 i ngen van projecten en programma' E; in de Derde wereld.

Ik wil hier slechts opmerken dat men ondanks deze aandacht voor organisatie- en managementproblemen, nog nauwelijks uit de

organisatiesociolgie put.

Goed functionerende organisaties en E;amenw(::;rki ngsverbanclen kunnen èén van de middelen zijn om ontwikkelingsvraagstukken op te

lossen. Verbetering van het functioneren van dergelijke

organisaties en samenwerkingsverbanden is dan zonder twijfel een ontwikkelingsdoel. Zij zijn er tenslotte op gericht de

uiteindelijke ontwikkelingsdoelstellingen te realiseren. Men kan ook veronderstellen dat gebrekkig functionerende organisaties en samenwerkingsverbanden (met weinig sturend v(:::rmogen) de

ontwikkelingsfondsen, ineffici~nt gebruiken. Om deze reden lijkt het mij zeer zinvol om vaker een beroep te doen op de

organis:;atiesociologie zowel bij het analyseren van

ontwikkelingsvraagstukken als bij het ontwerpen van nieuwe (organisatie)structuren ter oplossing van deze vraagstukken.

2.2. ~etwerken van organisaties.

Deze scriptie gaat over relaties tussen organisaties, ook wel

interorganisationele relaties genoemd. De theorieën met betrekking tot relaties tussen organisaties (interorganisationele theorieën> liggen in het verlengde van de belangstelling voor de omgeving van organisaties.<:.'''.:•

Deze belangstelling voor de omgeving van organisaties behoort vanaf de jaren 70 tot het interessegebied van de

organisatiesociologie.

Interorganisationele theorieën worden gekenmerkt door het besef dat organisaties externe relaties onderhouden met andere

organisaties. Het is niet meer de afzonderlijke organisatie die eenheid. van analyse is, maar juist het netwerk va.n betrekkingen tussen organisaties. Een dergelijk thema is m.i. ook van grote betekenis voor organisaties op het gebied van

ontwikkelingssamenwerking. Deze organisaties zijn toenemend van elkaar afhankelijk bij het oplossen van ontwikkelingsvraagstukken. Het is om deze reden dat enkele interorganisationele theorieën gebruikt worden om het samenwerkingsverband tussen ICCO en de Raden van Kerken te onderzoeken.

Godfroy heeft een model ontworpen voor de analyse van structuren en processen die samenwerkingsverbanden (ofwel

interorganisationele netwerken) kenmerken. In dit model staat de wisselwerking tussen processen Chet strategisch handelen van organisaties) en netwerkstructuren centraal. Organisaties worden in hun strategieën geconditioneerd door de gegeven structuur van het netwerk, doch deze structuren kunnen worden gezien als een

'product' van strategisch handelen.

Godfroy onderscheidt twee soorten theorieën over interorganisationele relaties:

theorieën vanuit een 'systeemperspectief' en - theorieën vanuit een 'actorperspectief'.

Theorie~n over interorganisationele relaties aie vanuit het 'systeempen::;pect ief' zijn geformuleerd bieden enige

aanknopi.ngspunten om de ::;tructuur van netwerken te analyseren. Terwijl theorie~n vanuit het 'actorperspectief' aanknopingspunten

bieden om de interactieprocessen tussen organisaties te analyseren. Met dit laatste worden zowel strategie~n als

interactiepatronen bedoeld.

Organisaties in een interorganisationeel netwerk zijn op de een of andere ma.nier voor elkaar van belang. "Het 'voor elkaar van belang zijn' wordt gewoonlijk aangeduid met het begrip 'interdependentie' of 'wederzijdse afhankelijkheid'" CGodfroy, 1981: 116).

Interdependentie vormt het fundament van een interorganisationeel netwerk.

Achtereenvolgens behandel ik het begrip interdependentie en

theorie~n vanuit het 'systeem-' en 'actorperspectief'.

2. 2. 1. Interdependentie.

Zowel in de systeembenadering als in de actorbenadering gaat het om de vraag in hoeverre allerlei kenmerken van de relaties tussen organisaties verklaard kunnen worden uit de aard van hun

interdependentie. Interdependentietypen worden meestal gereduceerd tot een dichotomie:

- 'symbiotische interdependentie', waarbij het gaat om wederzijdse afhankelijkheid tussen ongelijksoortige organisaties. Door de

ongelijksoortigheid of functionele differentiatie vullen de organisaties elkaar aan, en dragen op die wijze bij tot elkaars doel bereiking.

- 'competitieve interdependentie', waarbij het gaat om wederzijdse afhankelijkheid tussen gelijksoortige organisaties. Door de

gelijksoortigheid leggen de organisaties concurrerende claims op dezelfde hulpbronnen of bieden zij dezelfde producten of diensten aan dezelfde markt aan. <Godfroy, 1981).

Naast deze interdependentietypen is er het begrip

interdependentiebewustzijn. Het tot ontwikkeling komen van samenwerking tussen organisaties is namelijk niet alleen

afhankelijk van de obj eet ief be::;taande interdependenties, maar ook van de mate waarin de betrokken organisaties de toestand van

interdependentie herkennen. Men kan deze onderlinge

afhankelijkheid gaan ervaren als juist, als wenselijk of althans als onvermijdelijk. Op basis hiervan kan men idee~n ontwikkelen over de wijze waarop organisaties ten aanzien van

gemeenschappelijke problemen en doelstellingen kunnen samenwerken (fü.js, 1989)

Pfeffer benadert de onderlinge afhankelijkheid tussen organisaties vanuit de fondsafhankelijkheidstheorie ('resource dependence

theory' ). "Because organizations are not internally

self·-sufficient, they require resources from the environment and thus become interdependent with those elements of the environment

with wich they transact". (1982:192) ..

Organisaties zijn op elkaar aangewezen om de hulpbronnen, c.q. middelen te verkrijgen die zij met het oog op hun cioeleindt::n nodig

(menen te) hebben (doeleinden en middelen in de ruimste zin des woords).

Pfeffer legt nadruk op asymmetrische afhankelijkheidrelatie::::;, d.w.z. op machtsverhoudingen.

Volgens Lammers <1987: 198> kunnen organisaties macht over elkaar uitoefenen door:

- hun beschikkingsmacht over voor andere organisaties onmisbare hulpbronnen,

voor zover die andere organisaties daar niet op een andere manier aan ltunnen komen.

Het kost weinig moeite om de relatie tussen de Raden van Kerken en ICCO in dit perspectief te zien. ICCO beschikt over gelden die meestal weer ontvangen worden van de Nederlandse Overheid. Deze financigle hulp is voor ontwikkelingsorganisaties in Derde

Wereldlanden onmisbaar om ontwikke 1 i ngsproj ecten en --programma's op te zetten en uit te voeren. Het is echter niet zo dat

ontwikkelingsorganisaties geheel en al afhankelijk zijn van één donor. Ook is het niet zo dat donors als ICCO onafhankelijk zijn van ontwikkelingsorganisaties in de Derde Wereld.

Naast de nadruk op asymmetrische afhankelijkheidsrelatiP.s richt Pfeffer zich ook op het hanteren van <leze afhankelijkheid; zowel gericht op het overl~ven als organisatie als op het bereiken van een zn groot mogelijke zelfstandigheid ten opzichte van andere organisaties.

Iedere organisatie heeft een arsenaal aan fondsen (elders hulpbronnen of middelen genoemd) nodig. Die zijn niet

vanzelfsprekend voorhanden, maar moeten worden ontwikkeld. Dr.~ar

fondsen schaars zijn, kan de versterking van dit arsenaal gezien worden als een doelstelling van iedere organisatie.

Teulings0990:5) noemt als materiële fondsen: financiële mj_ddelen en menskracht Ctijd, energie en aandacht). Onder imrnaterii:;;le

<sociale> fondsen verstaat hij: deskundigheid (het naar behoren kunnen uitvoeren van taken), organisatie- en bestuurlijk vermogen

(management> en legitimiteit (het beschikken over een basis om voort te bestaan).

In dit kader kunnen er m.i. nog twee typen immateriële fondsen genoemd worden, die belangrijke aanknopingspunten kunnen bieden voor een beter inzicht in zowel het functioneren van een

organisatie als in een samenwerkingsverband. tussen organisaties. Ik denk hierbij aan Csamenwerkings)relaties en informatie.

Relaties met andere partijen vormen een fonds waarmee men z'n rnachtsbasi.s in een samenwerkingsverband kan versterken. Dit geldt ook voor informatie waarover een andere organisatie niet beschikt.

Fondsen zijn machtsmiddelen. Hoe breder en omvangrijker het arsenaal aan machtsmiddelen des te groter de kans op succes.

Iedere organisatie zal door versterking en verbreding van het fondsenarsenaal z'n afhankelijkheden zoveel mogelijk willen spreiden en zo autonoom mogelijk willen functioneren. Dit is

alleen mogelijk als de fondszoeker ook iets te bieden heeft aan de fondsverschaffers. Daar waar organisaties voor elkaar interessante fondsen hebben, zullen ruil- en onderhandelingsrelaties ontstaan.

In concreto denkt Godfroy aan uitwisseling van goederen, diensten, meningen, infDrma.tie, geld, personen, clii:?nten, 'voordelen', <:'!n dergelijke C1981: 146). Maar ook moet gedacht worden aan het und.ernemen van overeengekomen act i vi te i ten, of het achterwege laten van handelingen. Elementen van onderhandeling zijn: het aangaan van verplichtingen, het vaststellen van tegenprestaties, het dreigen met straffen of onthoudingen. Het resultaat van

geslaagde onderhandelingen is het vinden van "een aanvaardbare afruil, een geldende wi:3selkoers" CTeulings, 1990: 15), waar het gaat om de doelstellingen en de resultaten die ieder voor zich wil bereiken.

FondsvCJrming is een element van organisaties, naast andere

dimensies, als structurer1ng, doelvorming en regelvorming. Door middel van kennis over de mate van fondsvorming, één van de centrale d1mensies dus van organ1saties, kunnen we nagaan in hoeverre een organisatie, in dit geval een aantal Raden van Kerken, beperkt is in haar ontwikkelingsmogelijkheden, hoe de eigen opstelling daar mede toe bijdraagt en welke fondsen versterkt kunnen worden. Het beoogde doel van fondsvorming is vergroting van de effectiviteit van de organisatie.

Het is echter niet alleen belangrijk om te weten over welke

fondsen een RvK beschikt, maar ook welke interessant zijn voor een donor als ICCO. Wetenschap over het belang van bepaalde fondsen voor ICCO levert namelijk ook informatie op over de onderlinge afhankelijkheid en daarmee over het samenwerkingsverband tussen

ICCO en Raden van Kerken.

2. 2. 2. Theorieën vanuit het 'systeemper:3pect i~.:f_'.__:_

Het ZlJn met name de theorieën die betrekking hebben op de structuren van interorganisationele netwerken die behulpzaam kunnen zijn bij het onderscheiden van 'typen' van

interorganisationele relaties.

Netwerkstructuren moeten geïnterpreteerd worden als sociale

constructies, die actoren (organisaties) ontwikkeld hebben om hun interdependentie te reguleren. c G l

Het is met name Können (1984) die vanuit het systeemperspectief netwerkstructuren onderscheidt in termen van typen en graden van ordening. Hij maakt onderscheid tussen soorten netwerken na.ar bindingsintensiteit.

Een netwerk wordt door hem omschreven als een verzameling van handelingsbevoegde organisaties, die door een of meer regelingen verbonden zijn waarmee getracht wordt als collectiviteit een bepaald doel te bereiken.

De hoofdcategorieën van zijn typologie zijn: transactienetwerken, besturingsnetwerken, personele unies en stelsels van instellingen. Deze categorieën zijn ontleend aan samenwerkingsvormen in de

(,)rer1g·er1 VEtil ne~ :samenwe~cki11g:-=.,r..le:rlJand lc~.c_;U er1 Raden V"';3.r1 h.er·ker1. 11c

p:ebruilr d13ze typologie du:=; nl::::; ordenin,Q;::3middel.

" 1

L", .L , typo1og:ie van netwerl-;:en in hoof dl ij nt=-:n

---- ----) toenemende bindingsintensiteit---transactienetwerken besturingsnetwerken

E~te lse ls var1

instellineen ,_, personele unies continuum --- - - - ) minder verplichtingen, meer institutionele autonomie meer verplicl1tingen, minder institutionele autonomie

Bindingscapaciteit verwijst niet alleen naar de formalisatiegraad van reg·elingen en naar de intensiteit waarin de parti.jen middels die regelingen aan elkaar verplicht zijn, maar ook naar

structuurkenmerken in het netwerk: de structuur van arbeidsverdeling en besluitvorming.

Tra nsa.c tie net wer ke z:i_

Drie vormen van transacties worden onderscheiden: werkovereenkomsten, functionele samenwerking en

infor:matie-uitwisselingsintenties.

Bij werkovereenkomsten gaat het om een regeling "waarbij twee of meer instellingen deelnemen aan een gemeenschappelijk programma waarin zij elk voor een deel verantwoordelijk zijn'' CKónnen, 1984: 136). :Functionele samenwerking betreft het gezamenlijk exploiteren van bepaalde ,nauw omschreven diensten. Bij

informa-tie--uitwisselingsintenties gaat het alleen om het uitwisselen van informatie.

!}.g§_t ur.i ng§J}~_t werlfe!J.

Bij deze categorie gaat het om contractuele netwerken die ook wel de naam consortia dragen.

Een consortium is een netwerk dat de gezamenlijke planning van voorzieningen tot doel heeft. "Organisaties blijven in hun bedrijfsvoering autonoom, maar hun beleid wordt door

besluitvormingsprocessen van consortia beinvloedt" CKónnen,1984: 140).

Kónnen maakt de volgende onderverdeling van besturingsnetwerken. Het meest eenvoudige type besturingsnetwerk is een ongelaagd netwerk waarin partijen elkaar rechtstreeks beïnvloeden.

Besluitvorming geschiedt bij consensus. Bij intermediaire velden loopt deze beYnvloeding ten dele indirect via een centraal bureau, waarin een professionele staf voorbereidende en coördinerende

taken vervult ten behoeve van het netwerk. Dit bureau is officieel ondergeschikt aan de partijen.

Het netwerk waarin een arbitragestructuur een feit is, wordt gekenmerkt door een gezaghebbende, overkoepelende instantie, die macht heeft over de parti.jen.

tjg. vereenvoudigde onderverdeling van besturingsnetwerken

ongelaagd intermediai.r ar bi trage

--besturingssysteem netwi-:::.rk ::;truct uren

L

- -

. .J

- --·-·--·---~ toenemende bi ndi ngs intensiteit---·-··---··

->

Naarnu:i.te de bi ndingsintensi tei t toeneemt, is de kans op heteronoom (niet-autonoom) gedrag tussen organisaties groter. Gedrag dat

geünificeerd is of minstens gecöordineerd verloopt CKönnen, 1984). Besturingsnetwerken laten minder vrijheid dan transactionele

netwerken.

Personele unies

Dit is een totaal andere weg, waarlangs zich netwerken kunnen vormen. Het verschijnsel is vooral bekend in de industriële wereld. Wanneer leden van een organisatie A in het bestuur van organisatie B en C vertegenwoordigd zijn, is daardoor een bepaalde binding tussen A, B en C gevestigd. Het verschil met transactie-en besturingsnetwerktransactie-en is dat de beïnvloeding niet via contracttransactie-en verloopt maar via personen.

Verondersteld kan worden dat de aanwezigheid van personele unies leidt tot meer afstermning en..-...-of meer interactie tussen de

betrokken organisaties.

Stelsels van instellingen

Besturingsnetwerken lopen over in stelsels van instellingen wanneer van een vorm van fusie gesproken kan worden. Deze verbanden zijn geen netwerken meer, omdat ze een centrale beschikkings- en bindingsmacht kennen.

De categorieën sluiten elkaar niet uit. ''Een netwerk behoeft niet slechts in één vakje te passen, gezien het dynamische,

zelfgenererende karakter van bepaalde vormen van interorganisationele regelingen CKönnen,1984:148).

Ook het ICCO/RvK-netwerk bevat een combinatie van categorieën. Omdat er in het samenwerkingsverband ICCO - RvK noch sprake is van een vorm van fusie, noch van ICCO-medewerkers die in het be::;tuur van een RvK zi.tteR (en omgekeerd ook niet) richten we ons in de analyse op de transactie- en besturingsnetwerken.

De theorie~n vanuit het 'actorperspectief' zien

interorganisationele relaties veeleer als het product van het strategisch handelen van organisaties. Het accent ligt op

strategie~n van afzonderlijke organisaties.

Dok theorie~n vanuit het 'actorperspectief' bieden

aanknopingspunten om de relatie tussen organisaties als ICCO en Raden van Kerken te analyseren.

Uitwisseling van hulpbronnen is een essentieel aspect van

interorganisationele relaties. Hierboven is reeds gerefereerd aan het feit dat de mzite waarin bepaalde hulpbronnen voor een

organisatie onmisbaar zijn en de mate waarin alternatieven ontbreken, bepalend is voor de interdependentie tussen organisaties.

De veronderstelling is dat zowel ICCO als de Raden van Kerken strategisc_h trachten in te spelen op àe gegeven interdependentie ter wille van hun eigen doelbereiking. De m3_te waarin de

strategieën van organisaties in een netwerk al of niet met elkaar overeenstemmen, is in hoge mate bepalend voor de interacties die zich onder de gegeven interdependentieverhoudingen kunnen

ontwikkelen.

Met het begrip 'strategie' bedoelt Godfroy ''de opstelling die een actor kiest, het ontwerp van het handelingsverloop dat hij maakt met het oog op zijn doeleinden" C1981: 77). Het gaat hier om

strategisch handelen in situaties van interdependentie. Naast algemene strategietypen met een gerichtheid op macht en zekerheid

(berekend handelen) wordt de strategie van het waarden-geric_ht handelen onderscheiden. Deze strategieën kunnen samengaan. We zien dit ook bij organisaties binnen de ontwikkelingsgemeenschap. Het verlenen van hulp wordt principieel gemotiveerd door ethische motieven. Toch staat men iedere dag voor de keuze hoe men met beperkte middelen zo doelmatig mogelijk hulp kan verlenen (zoveel mogelijk mensen bereiken).

GodfroyC1981:85) onderscheidt de volgende 6 strategietypen die aan het handelen van actoren ten grondslag liggen:

de strategie van het behoud of de vergroting van macht

(beslissingsgebieden behouden of vergroten, afhankelijkheid van anderen beperken, voorspelbaarheid eigen gedrag beperken),

de strategie van het behoud of de vergroting van zekerheid <rationeel handelen en beheersing van onzekerheidsbronnen),

dE-:; strategie van doelbewuste risico·-aanvaarding (bewuste

onzekerheid om kans te vergroten dat handelingssituatie gunstig uitpakt),

de strategie van het ontwijken van macht en

verantwoordelijkheid (macht overlaten aan anderen),

de strategie van het behoud van gevestigde sociale constructies (behoud van de gevestigde orde),

de strategie van het waarden-gericht handelen Cop grond van bepaalde beginselen).

In de literatuur wordt vooral veel aandacht besteed aan

machtsvergroting (strategie 1) en onzekerheidsreductie <strategie

~~). E.e11eersing van o·nzekerheidsbr'onnen ka.n als macht wo.rden

geïnterpreteerd.

In dit onderzoek wordt relatief weinig aandacht besteed aan het ven.;chij n::::;e 1 'macht' . Tevens is het zo dat 'onzeker he id:::;reduct ie' zonder dat het direct met macht in verbinding wordt gebracht, al::;:;

een belangrijk motief van organisaties kan worden gezien CGodfroy,

198 l ) .

Deze twee feiten leiden er toe dat dit strategietype hier centraal staat. Naast 'onzekerheidsreductie' sprong er in de relaties

tussen ICCO en Raden van Kerken nog een andere strategie in het oog: 'het ontwijken van macht en verantwoordelijkheid'. Beide strategietypen zijn het meest herkenbaar bij ICCO (zie hoofd:=:;tuk 5: analyse samenwerking).

De grootste zorg van organisaties is echter de voorziening in en de instandhouding van een adequate 'supply of resources' (hier hulpbronnen of fondsen genoemd>.

Ter verkrijging van hulpbronnen worden de volgende strategieën onderscheiden CGodfroy, 1981:150/1):

- strategieën gericht op programmarealisering: claims op

hulpbronnen kunnen ondersteund worden door de adequaatheid en doelmatigheid van programma.'s.

- strategieën gericht op domeinhandhaving en autonomiehandhaving: het hebben van autonomie en dominantie op een exclusief domein is een gunstige basis voor het verkrijgen van de benodigde hulpbronnen.

- strategieën gericht op zekerstelling van benodigde middelen: hoe meer zekerheid, hoe beter.

- strategieën gericht op verdediging van technologie en ideologie: verdediging van de technologie en de ideologie van de

organisatie is gericht op de zekerstelling van de verkrijging van hulpbronnen.

Gezien de omvattendheid van de hulpbronnen, c.q. fondsen zullen in dit onderzoek uitsluitend de strategieën van toepassing zijn ter verkrijging van materiële hulpbronnen. En dan met name de

strategieën die de Raden van Kerken hanteren omdat de wijze waarop ICCO deze hulpbronnen verkrijgt en zekerstelt grotendeels buiten dit onderzoek vallen.

Jnteract.ietvpen

Behalve algemene dimensies (communicatie, onderhandeling, besluitvorming en ruil) onderscheidt Godfroy (1981) zeven interactietypen: coöperatie, coalitie, competitie,

competitiebeperking, strijd, vermijding en fus:Le. Coöperatie, strijd en verm:Ljding kunnen in d:Lt verband als hoofdtypen worden aangemerkt.

Door :::oöpera.tie tro.cht men eigen of gemeen:sch0.ppelijke doeleJ.nden te effectueren. Coöperatie veronderstelt niet dat de partijen het in alle opzichten met elkaar eens zijn.

beschikbaarheid en beheersing van hulpbronnen niet direct of indirect in gevaar komen.

De kans op coöperatie is ook groter als men het eens is over ieders rol in een bepaald samenwerkingsverband en men elkaar positief beoordeelt.

Coöperatie is geen tegenpool van strijd. Beide interactiepatronen kunnen naast elkaar bestaan.

~i_t._i:::jj_fL c, q, conf 1 ict verwijst naar het botsen van be lang!?.n,

gedragswijzen en dergelijke. Organisaties die met elkaar te m..:1ken hebben, kunnen doelstellingen hebben die in zekere mate

onverenigbaar zijn, dan wel activiteiten ontplooien, waardoor zij elkaars doelbereiking in ongunstige zin beïnvloeden. Als de

tegenstellingen van principiële aard zijn, zullen er weinig aanknopingspunten zijn om gemeenschappelijke problemen op te

lossen.

Fundamentele coriflicten treden vooral op wanneer men elkaars rol in het interorganisationele netwerk betwist en men tegengestelde of onverenigbare oplossingen voorstaat van gelijksoortige

problemen. Deze conflicten vormen dan een directe bedreiging voor de verwerving van de meest essentiële hulpbronnen.

Bij vermijding_ vindt wel interactie plaats, zodat organisaties 'op de hoogte blijven'; naar buiten toe kan zelfs de indruk gewekt worden 'samen te werken', Echter waar mogelijk worden kwesties die conflicten oproepen, belangrijke investeringen vergen of

bedreigend zouden zijn voor de autonomie, vermeden. Geen enkele deelname hebben in de interactie is onaantrekkelijk; men zou

informatie kunnen missen. Ook kan de eigen identiteit verei.sen dat men samenwerkt met anderen.

Vermi.jding heeft noch een co5peratief noch een confli.ctueel karakter en veronderstelt ook een bepaalde mate van

interdependentie die de betrokken organisaties ni.et kunnen negeren.

Zowel voor ICCO als de Raden van Kerken zal worden nagegaan op welke wijze de interactie plaatsvindt. De keuze van

interactiepatronen hangt af van de wederzijdse afhankelijkheid.

Samenvattend kan gezegd worden dat als men relaties tussen

organisaties goed wil bestuderen men zowel a) de structuur van netwerken, als b) het strategisch handelen van organisaties, moet analy::::;eren.

De onderlinge afhankelijkheid tussen organisaties 'stuurt' zowel de structuur van het netwerk als het strategisch handelen van organisaties. Tussen de structuur van het netwerk en het

strategisch handelen van organisaties bestaat een wisselwerking. Waast de mate van interdependentie is ook het begrip

inderclependentiebewustzijn van belang.

Vanuit de systeembenadering worden structuurtypen Ctran:=;actie- en besturi.ngsnetwerken) gebruikt om de structuur van het

samenwerkingsverband ICCO - RvK te analyseren. Met de

actorbenaclering als invalshoek is er gekozen voor de strategie van het behoud en de vergroting van zekerheid, en de strategie van het ontwij lten van macht en verantwoordelijkheid. Het gaat hier om

strategieën van ICCO. Daarnaast staan de strategieën van de Raden

van Kerken ter ver1ç:rij gj_ng van materiële hulpbronnen centraal. Tenslotte ligt de nadruk op de interactiepatronen: co~peratie,

Alvorens ICCO en de drie onderzochte Raden van Kerken te typeren <paragraaf 3.2. en 3.3. ), volgt hieronder een korte schets over MFO's in Nederland en veranderingen in hun relatie 1~t

ontwikkelingsorganisaties in Derde Wereldlanden.

De samenwerking tussen ICCO en de Eaclen van Kerken moet geplaatst worden binnen de veranderingen in de relaties tussen MFO's en ontwikkelingsorganisaties.

3. l. Medef inancierinzsorgani_sat ies in Nederland en veranderi nge12 in hun relatie met_ ontwikl~eli_r~~Jrganisaties in Derde

Wereldlanden.

Nederland speelt een vooraanstaande rol in het gezelschap van rijke hulpverlenende landen. Sinds 1975 voldoet Nederland al aan de door de VN geformuleerde doelstelling van een minimale

officigle hulpinspanning van 0,7 procent van het Bruto Nationaal Produkt. In 1988 was dit 0,98. Het begrotingsbedrag van

ontwikkelingssamenwerking was dat ,jaar .5272 mln. guldens. c 7 _>

De totale Nederlandse hulpinspanning aan de Derde Wereld verloopt via verschillende kanalen: het multilaterale kanaal

CVN-organisaties en ontwikkelingsbanken), het bilaterale kanaal Chulp van regering aan regering> en het particuliere kanaal (bedrijven en niet-gouvermentele organisaties).

De begroting van ontwikkelingssamenwerking omvat een zestal beleidscategorieën:

I sectorprogramm.c:t' s, noodhulp en programma--ondersteuni ng; II : landen- en regioprogramma.'s;

III: ontwikkelingsfinanciering via internationale organisaties; IV medefinanciering van projecten van particuliere organisaties

en vrijwilligersprogramma;

V hulp aan de Nederlandse Antillen en Aruba;

VI overige uitgaven ten laste van ontwikkelingssamenwerking. De middelen van categorie IV van de ontwikkelingsbegroting gaan grotendeels naar de medefinancieringsorganisaties.

Er zijn in Nederland vier medefinancieringsorganisaties CNFO's). Naast ICCO is er de katholieke NFO CCEBEMO>, het Humanistisch Instituut voor Ontwikkel ings:3amenwerking CHI VOS) en de niet kerkelijke of politiek gebonden NFO CNOVIB). Deze vorm van

ontwikkelingssamenwerking wordt medefinanciering genoemd omdat ook de ontwikkelingsorganisaties in Nederland en de Derde Wereld

-financieel of :materieel- bijdragen.

De toewijzing van gelden aan de NFO's is in 1990 gesteld op 6% van het begrotingstotaal in de verhouding 35:35:20: 10 voor CEBEMO,

ICCO, NOVIB en HIVOS. In 1995 moet de verhouding anders komen te liggen: 1/3 voor CEBENO, 1/3 voor ICCO en 1/3 voor NOVIB en HIVOS samen.

Tot 1970 financierden de MFO's voornameli.jk eenrn.aligro?. projecten, vervolgens programma's van langere duur met een variëteit aan activiteiten <programma.financiering>.''''

Er ontstonden permanente samenwerkingsrelaties tussen de westerse MFO's en de ontwikkelingsorganisaties uit de Derde Wereld -in het jargon 'counterparts' genoemd-, die op hun beurt weer activiteiten ten behoeve van kansarme doelgroepen organiseren. De MFO's -ook wel donors genoemd- voeren dus zelf geen ontwikkelingsprojecten of prograrflrna' s uit. De afstand t u:::;sen MFO en doelgroep i::; gaande weg groter geworden en een steeds groter deel van tijd en activiteiten gaat op aan procedures en subsidieregelingen.

Van oudsher waren de ontwikkelingsactiviteiten op de sectoren onderwijs en gezondheidszorg gericht, gebieden die overigens al langere tijd tot het werkterrein van missie en zending behoorden. Later werden nieuwe beleidsdoelstellingen -meer in overeenstemming met het officiële Nederlandse ontwikkelingsbeleid- geformuleerd. ''Het accent in de activiteiten verschoof naar armoedebestrijding, doorbreking van onrechtvaardige structuren en versterking van e:mancipatie" CKruyt en Koonings, 1988: 41). Daarmee was het

'doelgroepenbeleid' geboren, hetgeen zich tot het belangrijkste werkterrein van de vier MFO's heeft ontwikkeld.

De belangrijkste verschillen tussen de MFO's gaan terug tot de kerkelijke en partijpolitieke verankering in de Nederlandse samenleving. Met deze achtergrond kiezen de MFO's voor

counterparts, met wie ze zich verwant voelen. Vanaf 1980 oefenen de MFO's druk uit op de

ontwikkelingsorganisaties om hun rol van uitvoerder van projecten

en progranm~'s om te zetten in een intermediaire, begeleidende en

ondersteunende rol ten behoeve van de doelgroepen of ten behoeve van organisaties van deze doelgroepen (basisorganisaties). Zonder participatie van de doelgroep in zowel de keuze als de uitvoering van projecten en programma's zou ontwikkelingswerk geen kans· hebben.

Terwijl eerst uitsluitend werd gewerkt met projectovereenkomsten, heeft grotere nadruk op programma.financiering geleid tot

veranderingen in de samenwerkingsovereenkomsten tussen donors en counterparts. Deze nieuwe samenwerkingsvormen kwamen vooral voort uit de behoefte aan financiële en beleidsmatige afstemming tussen donors onderling en tussen donors en counterparts. Ook de wens om bevoegdheden van MFO's naar ontwikkelingsorganisaties te delegeren en de behoefte van deze organisaties aan financi~le zekerheid over een langere termi.jn vroegen om nieuwe samenwerkingsstructuren. De meest bekende structuur is het consortium. •: ·.ë'' :>

Van een consortium wordt in de ontwikkelingsgemeenschap gesproken "als er sprake is van een bepaalde mate van coördinatie tue;sen donors en counterparts of donors onderling, die betrokken zijn bij één of meerdere projecten/programma's". <Novi b: 1). Donors en

counterpart bespreken gezamenlijk de bijdrage aan het werk van de counterpart en donors tekenen tn op het gevraagde budget.

Daarnaast vindt ook een beleidsoverleg plaats en afstemming ten aanzien van rapportages en projectbegeleiding <monitoring en evaluaties).

Het btjzondere van een financiering in een consortium is de

garantie voor 3 à 4 jaar, waardoor ontwikkelingsbeleid op langere termijn door de counterpart ontwikkeld kan worden. De leden van

het consortium komen regelmatig bij een voor over leg· en evaluatie, Binnen de prote::::;tant.s--christe 1 ij ke ontwikkelingsgemeenschap is het de Wereldraad van Kerken geweest die het initiatief nam tot het vernieuwen van de relaties tussen Raden van Kerken en donors. De Wereldraad van Kerken is begin jaren 70 een aantal

consortiumexperimenten gestart. Een consortium zou moeten opereren op basi::; van "relation:3hip of rnutual trust and com:mi t:ment between equal partners fully involved in a wholistic programme, in its planning, implementation, financing and progress". <: 1 0

' De gelijkwaardigheid tussen donors en counterpart wordt door de Wereldraad van Kerken benadrukt.<: 11 _'

Ondanks ontwikkelingen in de samenwerking tussen MFO's en

ontwikkelingsorganisaties staan de relevantie en de kwaliteit van ontwikkelingssamenwerking regelmatig ter discussie. De MFO's

vragen zich af of de ontwikkelingsorganisaties de kansarme doelgroepen bereiken. Of het dus mogelijk is om via hen ontwikkelingsprocessen op locaal niveau te stimuleren.

3.2. ICCO: Interkerkelijke organisatie voor ontwik_kelingssamenwerking_,_.': 1 _:::·::>

ICCO is in 1964 door protestantse kerken en christelijke

organisaties opgericht. In het bestuur zijn o.a vertegenwoordigd: zendingsorganisaties, werelddiaconale organisaties, christelijke sociale organisaties en vrouwenorganisaties.

Als interkerkelijke organisatie laat ICCO zich inspireren door het denken over ontwikkeling zoals dat in oecumenische en evangelische kring gestalte krijgt. Respect en aandacht voor anderen, voor arme en achtergestelde mensen staan centraal.

ICCO werkt in de Derde Wereld samen met particuliere organisaties die in meerderheid een christelijke achtergrond hebben. Zij vormen de 'natuurlijke' partners van ICCO omdat zij zich laten inspireren door hetzelfde evangelie.

Het primaire doel van ICCO is ondersteuning van

ontwikkelingsinitiatieven in de Derde Wereld die gericht ZlJn op verbetering van materiële en/of i:m.materiële achterstand van

mensen. ICCO probeert deze doelstelling te bereiken middels het f inanciee 1 ondersteunen van ontwikke 1 ingsproj ecten en -progra:nuna' s van organisaties ter plekke (kerken en niet- gouvermentele

organisaties). Deze organisaties doen dan ook ten behoeve van projecten en programma's financieringsverzoeken aan ICCO.

Voor tot (eventuele) financiering van projecten en programma's wordt overgegaan, worden de binnengekomen aanvragen bestudeerd: wie is de aanvrager, voor wie is het project/programma bedoeld, wat is het probleem, hoe kan het project/programma bijdragen aan een oplossing, hoe zijn de mensen om wie het gaat bij het

proj eet/programma. betrokken, welke :middelen en fondsen uit het

buitenland zijn nodig en welke ZlJn plaatselijk aanwezig. Deze aanvragen moeten voldoen aan een viertal criteria. De aanvragen moeten:

- namens of door arme bevolkingsgroepen zijn ondernomen, - naast de gevolgen ook de oorzaken van armoede bestrijden, - armen in staat stellen zichzelf te organiseren,

-- emancipatie bevorderen.

Indien de aanvraag wordt toegewezen, worden tussen ICCO en de aanvragende organisatie een aantal afspraken gemaakt, die

vastgelegd worden in een contract Cco--financing agreement). Het betreft hier zowel algemene voorwaarden ten aanzien van b.v. de

financi~le verantwoording en de -eventuele- evaluaties als de

project--, progranun..-J.beschrijving (inclusief het budget).

Na ondertekening van het contract door de counterpart maakt ICCO het geld in termijnen over.

Tijdens de uitvoering van projecten en programma.'s houdt ICCO regelmatig contact met de ontwikkelingsorganisaties om zicht te houden op de voortgang en de kwaliteit van het project of het programma. Tevens houdt ICCO zich het recht voor

ontwikkelingsprojecten, -programma's die geen perspectief bieden op verbetering van de positie van de armen, af te bouwen.

De tweede doelstelling betreft informatieverstrekking en educatie met betrekking tot ontwikkelingssamenwerking: het be'invloeden van de publieke opinie en belangrijke ontwikkelingsinstellingen in de Nederlandse samenleving. Hetgeen weer kan leiden tot een sterker maatschappelijk draagvlak.

Enkele c i j f e r s

ICCO ontvangt ruim 2% van het Nederlandse ontwikkelingsgeld. De nieuw aangegane verplichtingen in 1989 betroffen ruim 147 miljoen gulden: 84 miljoen uit het medefinancieringsprogramma, 57 miljoen uit speciale programma's van de Nederlandse Overheid en 6 miljoen van de Europese Gemeenschap. Van het totaal aan beschikbare

fondsen gaat in 1989 36% naar Afrika en het Midden-Oosten, 23% naar Azië en Oceanië, en 38% naar Latijns Amerika en het Caribisch gebied. 3% was bovenregionaal. De fondsen werden vooral besteed aan gemeenschapsontwikkeling (35,6%), onderwijs/vorming C16,9%) en gezondheidszorg Cl0,8%). De gelden voor mensenrechten zijn opvallend gestegen Cvan 3,4% in '88 naar 6,7% in '89).

In vergelijking met het bovengenoemde budget van 1989 C147 miljoen) bedroeg het budget van 1978 slechts 42 miljoen. Het

personeelsbestand van ICCO is met de groei van de ter beschikking staande fondsen snel toegenomen. Van enkele tientallen medewerker::::; aan het eind van de jaren zestig is de huidige staf tot ca. 150 personen uitgegroeid.

3.2.2. Partnerfilosofie

Sinds de oprichting spelen zich binnen ICCO regelmatig discussies af over de rol die ICCO op het terrein van

ontwikkelingen tussen MFD's en ontwikkelingsorganisaties geven het raamwerk aan, waarbinnen ook ICCO zich bezint op nieuwe vormen van :3amenwerki.ng. Het delen van verantwoorde l i.j kheden en verdieping van de relaties met counterpnrts (ook wel partners genoemd> staan hierin centraal. ICCO streeft naar het tot stand brengen van goede, gelijkwaardige, wederkerige samenwerkingsrelaties met deze partners. Deze partnerfilosofie staat steeds ter discussie in die zin dat men voortdurend zoekt hoe deze filosofie ge:3talte te geven. Welke taken en verantwoordelijkheden kunnen worden

overgedragen ondanks ICCO's eigen verantwoordelijkheid met betrekking tot de toekenning en de besteding van gelden? Welke inspraak is mogelijk in ICCO's beleid?

De partnerfilosofie en de vragen die hiermee verbonden zijn, komen, zoals wij zullen zien, dan ook regelmatig terug, in de relatie met de dri.e Raden van Kerken

3" 21 3. ~eslui.tvormingsstructuur project-, programma-aanvra.ger1

Binnen een organisatie als ICCO wordt de kern van het werk gevormd door de behandeling van project- en programma-aanvragen. Er worden jaarlijks meer dan 1000 financieringsaanvragen ingediend. ICCO streeft naar een zorgvuldige besluitvorming hiervan. Dit betreft zowel een inhoudelijke toetsing aan beleidsuitgangspunten als een toetsing aan de besluitvormingsprocedures.

Er zijn drie projectbehandelende afdelingen CPBA's>, een voor Afrika en het Midden·-Oosten, een voor Latijns-Amerika en het Caribisch gebied en een voor Azië en Oceanië.

Een PBA wordt gevormd door vier tot vijf subregionale teams <subregio's) en staat onder leiding van een afdelingshoofd, die ook eindverantwoordelijke is.

De subregio bestaat uit een coördinerend secretaris,

projectmedewerkers en administratief personeel. De coördinerend secretaris initieert het beleid en draagt de

eindverantwoordelijkheid voor het takenpakket van de subregio. De projectmedewerker is vooral actief in de voorbereiding en

uitvoering.

Bij de besluitvorming over proj eet-, programma-aanvragen zijn dr:i.e niveau's betrokken: de subregio, het teamleidersoverleg en de

projectencommissie.

De subregio

De subregionale staf beoordeelt zelfstandig vervolgf inancieringen. Nieuwe financieringsvoorstellen worden altijd ter goedkeuring

voorgelegd aan het teamleidersoverleg, tenzij het

teamleidersoverleg de subregio het mandaat gegeven heeft 'eenvoudige' financieringsvoorstellen zelf af te handelen.

Het teamleidersoverleg <TO>

Het teamleidersoverleg neemt een belangrijke plaats in in de

besluitvorming en bestaat uit het afdelingshoofd, de coördinerend secretarissen van de subregio's en de directeur projectenbeleid. Het TO beoordeelt de financieringsvoorstellen die door de

subregio's worden voorgelegd en neemt besluiten hieromtrent. Behandeling vindt op hoofdlijnen plaats. Zaken als de

ontwikkelingsrelevantie van een project of een programma en de relatie met een counterpart komen aan de orde.

De pro,f ectencomm.issie (PC.>

Deze commissie bestaat uit zes door het algemeen bestuur uit haar midden aangewezen leden. Tevens participeren de directie en de drie afdelingshoofden in deze commissie, in de functie van adviseurs.

De PC behandelt ingewikkelde, bijvoorbeeld politiek of kerkelijk gevoelige, financieringsaanvragen. Verder functioneert zij als beroepsinstantie.

Alle projectafwijzingen worden bij de PC gemeld.

3.2.5. De omgeving

Behalve de andere MFO's, de protestantse kerken en christelijke organisaties - vertegenwoordigd in het bestuur-, en het publiek, bevinden zich nog andere 'partijen' in de omgeving van ICCO: de Nederlandse Overheid, zusterorganisaties in het buitenland en de ontwikkelingsorganisaties in de Derde Wereld. Van deze laatste organisaties wil ik vooral de christelijke benoemen omdat zij voor een belangrijk deel de partners van ICCO uitmaken.

De Nederlandse Overheid

De relatie met de overheid bestaat sinds 1964. Particuliere

organisaties als ICCO zouden mogelijk beter in staat zijn dan de meer officiële bilaterale en multilaterale kanalen kansarme mensen aan de rand van de samenleving te bereiken.

Aanvankelijk was de bijdrage van de Nederlandse Overheid

bescheiden. De kerkelijke achterban droeg substantieel ook bij. Later kwam daar verandering in, .men raakte financieel steeds meer afhankelijk van de overheid.

ICCO is wat betreft haar beleid gebonden aan de

programmafinancieringsregeling van de Nederlandse Overheid. Deze regeling bestaat uit beleidsuitgangspunten, prioriteiten en

criteria. Het lijkt niet relevant om de regeling hier in zijn geheel weer te geven, maar een korte weergave is gewenst. Het 'doelgroepenbeleid' moet gericht zijn op:

- de realisering of versterking van de burger- en politieke rechten en de economische sociale en culturele rechten van de mens,

- de bevordering van een actieve participatie van groepen en individuen in de sociaal-politieke, economische en culturele ontwikkeling van hun land,

- het in staat stellen van groepen en individuen die het meest onder armoede lijden tot het treffen van voorzieningen, waardoor zij in hun levensbehoeften kunnen voorzien.

Prioriteit wordt verleend aan activiteiten die een directe

bijdrage leveren aan de bevordering van sociale gerechtigheid en van 'self-reliance'. Waar het de uitvoerende organisaties aangaat wordt prioriteit verleend aan organisaties van de doelgroepen zelf of van autochtone tussenschakels die zo dicht mogelijk bij de

doelgroep staan.

De middelen en activiteiten moeten realistisch en haalbaar zijn binnen de gestelde tijd en binnen het gestelde budget. Er moet voldoende Cpotentieel) kader aanwezig zijn dat gekwalificeerd, bekwaam en ervaren genoeg is om een goede uitvoering, beheer en financiële administrat i.e te waarborgen. Een duurzaam resultaat

moet na afsluiting van de financi~le steun redelijkerwijs

verwachtbaar zijn, en aan de te ondersteunen activiteiten wordt ook bijgedragen door de doelgroep zelf.

_Zuster_orgé]_Qi sa ~_i es_

Op Europee:::; niveau i::::; de li:lat:=;te jaren de samenwerKing met een drj_etal zusb?.rorganisaties met een christelj_jke achtergrond sterk gegroeid: het Britse 'Christian Aid' CCA) en de Duitse

organisaties 'Brot für die Welt' (BfdW) en "Evangelische Zentralstelle für Entwicklungshilfe' CEZE>. Er zijn

samenwerkingsverbanden via gezamenlijke financiering van projecten en programma's, al of niet in consortiumverband. Ook i:3 er sinds de tweede helft van de 80-er jaren een (intensieve) samenwerking op beleidsniveau.

ICCO en EZE krijgen beide overheidsgeld, terwijl CA en BfdW met name gefinancierd worden middels kerkgelden/acties. Deze

verschillende financiering lijkt te resulteren in een

verschillende handelwijze naar counterpartorganisaties. Volgens ICCO zouden zijzelf en EZE de ontwikkelingsrelevantie van

projecten en programma's anders beoordelen dan de andere twee. Het 'mandaat'. van CA en BfdW is breder. Zij mogen ook 'kerkelijk

werk' financieren.<: 1 ::•:•:'

Ook met de Wereldraad van Kerken bestaat een vrij hechte relatie, zowel op het niveau van ondersteuning van ontwikkelingsprogramma' ~::3

als op beleidsniveau.

Christelijke ontwikkel ingsorga.nisaties

ICCO's achtergrond in aanmerking genomen ligt samenwerking met christelijke ontwikkelingsorganisaties voor de hand. Deze

organisaties zijn onderdeel van een kerk of van een RvK. "Kerken zijn organisaties en zij vormen op verschillende niveau's en in allerlei variaties netwerken. Dat zijn essenti~le voorwaarden voor gestructureerd. ontwikkelingswerk" (jaarverslag'89: 28).

Kerken en Rad.en van Kerken zijn echter niet opgericht met

ontwikkelingssamenwerking als hoofddoel. Pas later werd dit als doelstelling aanvaard en geïnstitutionaliseerd, mede onder druk van organisaties als ICCO. In de beginjaren van

ontwikkelingssamenwerking waren er nauwelijks intermediaire organisaties via welke de ontwikkelingsfondsen besteed konden worden. De kerken die uit de westerse zending voort zijn gekomen werden daarom belangrijke partners om mee samen te werken. Terwijl de zending -middels haar inzet voor onderwijs en gezondheidszorg-ook wegen had gebaand, waarvan ICCO en andere donors dankbaar gebruik konden maken.

In de volgende paragraaf worden de drie betrokken Raden van Kerken beschreven.

3.3. Raden van Kerken.

Raden van Kerken z13n koepelorganisaties waarin lidkerken met elkaar samenwerken. Deze Raden van Kerken in Derde Wereldlanden zijn veelal ontstaan onder druk van de omgeving. De Wereldraad van Kerken initieerde en ondersteunde de oprichting van nationale en regionale oecumenische organisaties om competitie tussen locale kerken tegen te gaan. <:• 4 :> Ook is samenwerking tussen locale kerken in overkoepelende organisaties soms ontstaan onder druk van

overheden, ter ver ge makke lij ki ng van controle CRahman, 1988). Boven in de structuur van de Raden van Kerken staat veelal de

algemene vergadering C'general assembly') waarin de afgevaardigden van alle lidkerken participeren. Deze algemene vergadering komt ongeveer eenmaal in de vijf jaar bij elkaar om de beleidslijnen uit te zetten. De dagelijkse gang van zaken berust bij een

uitvoeringsorganisatie onder leiding van een algemeen secretaris . .: ., ~·'·' :i

Hieronder volgt een algemene introductie van de drie Raden van Kerken. Daarnaast worden de hulpbronnen (fondsen) waarover zij beschikken vermeld, en worden de verschillende partijen in de omgeving beschreven. <: 1

''"" :i

3. 3. 1. Een Raad van Kerken in Latijns--Amerika en het Caribisch gebied CRLC). < : 1 7 : i

Deze RvK functioneert vanaf 1973. Het initiatief tot oprichting was genomen door een zelfstandige ontwikkelingsorganisatie, die vervolgens geïntegreerd werd in dit grotere organisatorische verband. In de doelstelling staat het geloof als inspiratiebron voorop, ontwikkelingssamenwerking is hiervan een afgeleide. Bewustwordingsactiviteiten, bijvoorbeeld van politieke en

economische misstanden hebben in de loop van de tijd meer nadruk gekregen. Deze ontwikkeling gaat gepaard roet een toenemende

politieke stellingname.

Het totale RLC--progra:rn:ma is onderverdeeld in: theologische reflectie en bewustwording, ontwikkelingssamenwerking, en

- communicatie.<: H'n

De volgende doelgroepen worden onderscheiden:

- 1 idkerken;

marginale groepen, waaronder krottenwijkbewoners, boeren, vissers en vluchtelingen; tevens vrouwen en jongeren; mensen uit de middenklasse.

De RLC richt zich op de middenklasse in verband met de 'politieke'

rol dj.e deze klasse in maatschappelijke processen kan Cgaan)

spelen.

De RLC probeert voornamelijk een faciliterende organisatie te zijn door de lidkerken bij ontwikkelingsactiviteiten te betrekken. Daar dit niet altijd lukt, komt het ook voor dat men zelf doelgroepen identificeert en activiteiten ontwikkelt.

In de geschiedenis van deze RvK hebben zich verschillende organisatorische verschuivingen voorgedaan. De belangrijkste verandering betrof het in elkaar schuiven van de 'kerkelijke arm' en de ontwikkelingsarm. Tussen kerkelijke activiteiten en

ontwikkelingsactiviteiten wordt organisatorisch geen onderscheid gemaakt. Dit had vooral o.ls doel de activiteiten meer op elkaar af te stemmen. Deze integratie vloeide voort uit de visie dat

'kerkelijk werk' en ontwikkelingssamenwerking niet te scheiden zaken zijn.

De RLC heeft een hoofdkantoor en drie subregionale kantoren. Ieder regionaal kantoor omspant 11 à 12 'territories'.

De RLC heeft lange tijd geworsteld met de controle op inkomsten eri uitgaven. Hetgeen geleid heeft tot besteding van gelden van het ontwikkelingsprogramma voor de andere twee programma's.

In de loop van de jaren is het beheer van de financi~n verbeterd, mede door ondersteuning van een financieel adviseur.

Het beschikbare budget is voornamelijk afkomstig van buitenlandse donors. De financi~le bijdrage van de lidkerken zelf is te

verwaarlozen.

In de loop van de jaren is het aantal personeelsleden door bezuinigingen teruggebracht tot ca. 70 personen.

Naast de terugloop in personeel zijn er ook veel wisselingen

geweest binnen de staf. Redenen hiervoor zijn de lage salarissen, onvoldoende begeleiding en teleurstelling over het te bestede budget. Er is bijna altijd een kloof tussen de 'ambitieuze' plannen van de staf en het beschikbare budget.

Het management zou weinig samenbindend zijn. Goede personeelsleden hebben de organisatie verlaten.

Ontwikkelingsdeskundigheid in algemene zin lijkt aanwezig. Er is de laatst<= jaren veel aan staftraining gedaan. Deze was met name gericht op het met kerkelijke en niet--lcerkelijke organisaties bepalen van prioriteiten waar welke hulp nodig is.

Door de jaren heen is regelmatig door d.e RLC zelf geconstateerd dat het managementvermogen niet in voldoende mate aanwezig is. Een van de maatregelen voor de komende periode is "to introduce

tighter management strategies and techniques". Het is met name de algemeen secretaris, die volgens ICCO over onvoldoende

managementtechnieken en -inzichten beschikt. Hetgeen zowel de

communicatie met ICCO bemoeilijkt als het contact met mensen onder hem.

Het aantal hoofddonors is in de loop der jaren redelijk constant gebleven (7 à 10). Naast ICCO zijn de belangrijkste: EZE, CA, het Canadese ICFID <Inter·-Chuch Fund International Development) en de Noordamerikaanse CWS CChurch World Service). De meeste donors zijn verzameld in een consortium.

Opvallend is dat er nauwelijks sprake is van coördinatie tussen donors, terwijl zij soms hee 1 verschi. l lende eisen aan de RLC

stellen. De een wil slechts projecten financieren als men zelf de projecten identi.fict::ert, een ander wil alleen meedoen als er

'geloofsgenoten' in de activiteiten participeren, of men kiest slechts voor bepaalde onderdelen van het ontwikkelingsprogrammu. De RLC heeft contact met de Wereldraad van Kerken en ook met de

Latijnsarnerikaanse Raad van Kerken. Bezinning en reflectie op oecumenische therna' s is hiervan het doe 1.

De PLC bestaat uit 30 à 35 lidkerken, waaronder de

Rooms-katholieke kerk, de Anglicanen, de Methodisten en de Moravische kerk. Slechts de Moravische kerk heeft een

ge~nstitutionaliseerd ontwikkelingsbureau.

Over het algemeen zijn de lidkerken conservatief in vergelijking met de RvK zelf. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de kritiek op de

politieke stellingname van de RLC. Maar ook binnen de lidkerken is er een spanningsveld tussen de meer behoudende kerken enerzijds en vooruitstrevende kerken anderzijds.

In het Caribisch gebied zijn geen andere grote

ontwikkelingsorganisaties werkzaam. De RLC participeert wel in netwerken met andere ontwikkelingsorganisaties -waaronder

mensenrechtenorganisaties--, maar deze zijn nauwe 1 ij ks in kaart gebracht.

De kerken staan vaak niet hoog aangeschreven bij de diverse

overheden. Dit heeft vooral te maken met de openlijke kritiek van de RLC op de verschillende overheden, b.v. omtrent de

mensenrechtensituatie.

3.3.2. ~en Raad van Kerken in Afrika en het Midden-Oosten <RAM>.

Deze RvK werd opgericht in 1948. Tot het eind van de jaren zestig waren naast 'evangelisatie' de activiteiten vooral gericht op continuering van het zendingswerk in onderwijs en gezondheidszorg. De RAM groeide daarna uit tot een organisatie, meer en meer

gericht op en gespecialiseerd in ontwikkelingssamenwerking. Als aansluiting hierop werd dan ook een ontwikkelingsafdeling

opgericht.

De doelstelling van de ontwikkelingsafdeling luidt als volgt: "to try and break the cycle of hunger, poverty, disease, ignorance and all sorts of injustice in our society in order to bring about the well being of people morally, socially and economically".

De activiteiten van de RAM kunnen onderscheiden worden in:

- kerkgeori~nteerde en theologische activiteiten;

- ontwikkelingsactiviteiten;

- diaconaal en sociaal werk, waaronder noodhulp en vluchtelingenhulp.

In de loop van de tijd ontstond er vanuit de ontwikkelingsafdeling steeds meer aandacht voor rurale ontwikkeling. In de 80-er jaren kregen naast landbouw ook veeteelt, visserij, bebossing en

irrigatie prioriteit.

De voornaamste doelgroep op het gebied van

ontwikkelingssamenwerking is "the rural subsistence farmers all through the country''. Veel ontwikkelingsprojecten liggen in die gebieden waar de armoede het grootst is.

In de huidige ontwikkeling is het van belang dat de RAM

ondersteunend optreedt naar de lidkerken. Deze worden gestimuleerd tot o. a het opzetten van eigen ontwikkelingsbureau' s. In de

praktijk komt van deze faciliterende rol nog weinig terecht, omdat men zelf nog teveel met de uitvoering van projecten bezig is.

De RAM bestaat uit vijf kernafdelingen: het algemee!-1 s<?cretariaat

- de finan~i~le afdeling

~ de 2vangelisatie-afdeling - de ontwikkelingsafdeling, en - de afdeling voor gezinszaken

Daarnaast is er nog een onafhankelijk directoraat gelieerd aan de RAM (de afdeling voor vluchtelingenhulp en noodhulp), en vier semi-autonome instituten, waaronder twee conferentiecentra. Deze laatste twee verzorgen leiderschapstrainingen en administratieve en boekhoudkundige cursussen voor kerkelijk kader.

Organisatorisch zijn de vijf kernafdelingen met hun activiteiten goed gescheiden. Op financieel terrein is er echter een

onevenwichtigheid. De ontwikkelingsafdeling heeft relatief meer geld (donorfondsen) dan de andere afdelingen. Dit heeft mede geleid tot het gebruik van fondsen voor andere doelen.

Ondanks het feit dat er een aparte financi~le afdeling is, die tot financieel-administratieve verbeteringen heeft geleid, wordt het financieel management door ICCO nog steeds als onvoldoende

ervaren. Er wordt meer uitgegeven dan er voorhanden is.

De RAM en zijn instituten zijn geografisch verspreid over drie plaatsen.

Momenteel is de RAM bijna volledig afhankelijk van geldstromen van buiten. Het uitgangspunt was dat de lidkerken een deel van de

overheadkosten voor hun rekening zouden nemen. Inkomen via locale bronnen Clidkerken) zijn er echter nauwelijks.

Het aantal werknemers is de laatste jaren teruggelopen wegens interne bezuinigingen. Daarnaast hebben de lage salarissen en het zwakke personeelsbeleid geleid tot het vertrek van werknemers. De RAM telt momenteel, inclusief de semi-autonome instituten ongeveer 160 personeelsleden.

De deskundigheid op vakgebieden als gezondheidszorg en landbouw zou volgens ICCO te theoretisch zijn, of is in het geheel niet aanwezig. Door regelmatige stafmutaties verdwijnt 0011: de kennis en

ervaring met projectbegeleiding.

Er is veel kritiek op het management van de RAM. Vooral van bui tE;n Clidkerken en donors) komen signalen dat de staf in z'n

algemeenheid of een bepaald directoraat in het bijzonder

onvoldoende competent zijn. Vaak ontbreekt het aan een duidelijke visie op ontwikkelingssamenwerking.

De RAM heeft te maken met 9 à 10 donors. Naast een belangrijke partner als ICCO zijn de Duitse organisaties <EZE en BfdW) de voornaamste. Men werkt samen in een consortiumverband.

De Duitse organisaties steken veel geld in de overheadkosten van de HAM.

In het verleden heeft tijdelijke stopzetting van betalingen door donors plaatsgevonden. Dit was het gevolg van een gebrekkige voortgang van projecten of omdat er sprake was van oneigenlijk gebruik van middelen.