De Participatiewet als bestuurlijke jojo
Een onderzoek naar sturing van de Rijksoverheid in het kader van de decentralisatie van werk en inkomen
Masterscriptie Politicologie: Bestuur en beleid
Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen Module: Who Cares? The Politics of Welfare State Decline Naam: Ruben Meijer (rubenmeijer7@hotmail.com)
Studentnummer: 6114806 Datum: 5 juli 2016
Docent: dhr. dr. Imrat Verhoeven Tweede lezer: dhr. dr Robin Pistorius Aantal woorden: 21804
Samenvatting
De Nederlandse verzorgingsstaat is opgebouwd na het einde van de Tweede Wereldoorlog en sindsdien onderhevig geweest aan veranderingen. Op 1 januari 2015 is door middel van drie decentralisaties de inrichting van de verzorgingsstaat op ingrijpende wijze veranderd.
Gemeenten zijn vanaf dat moment verantwoordelijk geworden voor de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Jeugdwet en de Participatiewet. Deze
decentralisaties hebben niet alleen gevolgen voor de wijze waarop deze taken uitgevoerd worden, maar ook voor de interbestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk en gemeenten. Het Rijk blijft eindverantwoordelijk voor het functioneren van het sociaal domein, maar omdat de taken en verantwoordelijkheden zijn gedecentraliseerd, dient het Rijk op een andere manier te sturen ten opzichte van gemeenten.
In deze scriptie is onderzocht hoe het Rijk stuurt in het kader van de decentralisatie van werk en inkomen en hoe gemeenten deze sturing ervaren. Deze decentralisatie, de
Participatiewet, is geïntroduceerd ter vervanging van de Wet werk en bijstand (Wwb), de Wet sociale werkvoorziening en een groot deel van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). Het oorspronkelijke doel was om deze regelingen te vervangen door één regeling voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. De bijbehorende
grondgedachte is dat gemeenten beter in staat zijn om maatwerk oplossingen te formuleren voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Het Rijk heeft daarom beoogd gemeenten te ondersteunen en te voorzien van ruime beleidsvrijheden om hen in staat te stellen maatwerk te leveren. Er kan op basis van de resultaten van dit onderzoek worden gesteld dat deze
decentralisatiedoelstellingen voor een deel zijn veronachtzaamd.
De sturing van het Rijk is sterk gelaagd, omdat verschillende elementen van traditioneel-hiërarchische sturing, NPM en netwerk governance afwisselend worden
toegepast. Het verloop van het decentralisatieproces wordt gekenmerkt door het belang dat het Rijk hecht aan landelijke- kaders en doelstellingen. Sturing van het Rijk kan daarom worden gekarakteriseerd als sturingspragmatisme. Gemeenten ervaren als gevolg van deze sturing minder beleidsvrijheden om naar eigen inzicht maatwerk oplossingen te formuleren. Het Rijk heeft moeite om te voldoen aan de oorspronkelijke decentralisatiedoelstellingen. Er is een dynamiek ontstaan die kan worden beschreven als een metaforische bestuurlijke jojo: de invulling van de interbestuurlijke hiërarchie tussen het Rijk en gemeenten beweegt in het kader van de Participatiewet heen en weer.
Inhoudsopgave
Samenvatting ... 2
Inhoudsopgave ... 3
1. De decentralisatie van werk en inkomen... 6
1.1. Probleemstelling en vraagstelling... 7
1.2. Leeswijzer... 8
2. Theoretisch kader ... 10
2.1 De ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat... 10
2.1.1 Vier functies verzorgingsstaat ... 10
2.2. Sturing ... 13 2.2.2 NPM sturing ... 15 2.2.3 Netwerk governance... 18 2.3 Procesmanagement ... 20 2.4 Gelaagde sturing ... 21 3. Methodologie ... 23
3.1 Casusonderzoek in de gemeente Ede... 23
3.2 Dataverzameling ... 25
3.3 Data-analyse ... 26
4. De Participatiewet in het kort... 28
4.1 Aanloop naar de wet ... 28
4.2 Kenmerken wet... 29
4.3 Interbestuurlijke verhoudingen... 31
4.4 Sturing op papier ... 32
4.4.1 Traditioneel-hiërarchische elementen van sturing ... 33
4.4.2 NPM ... 33
4.4.3 Netwerk governance... 34
5.1 De rol van het Rijk... 36
5.1.1 Ondersteuning ... 36
5.1.2 Monitoring en financiële prikkelsturing... 38
5.1.3 Systeemverantwoordelijkheid ... 39
5.2 Knelpunten... 41
5.3 Sturing door het Rijk ... 43
5.3.1 Traditioneel-hiërarchische elementen van sturing ... 44
5.3.2 NPM ... 45
5.3.3 Netwerk governance... 46
5.4 Conclusie ... 47
6. Analyse: de gemeente Ede en de Participatiewet... 50
6.1 De Participatiewet in de praktijk ... 50 6.1.1 Ede... 50 6.1.2 Arbeidsmarktregio Foodvalley... 51 6.2 Procesmanagement ... 53 6.2.1 Openheid ... 53 6.2.2 Veiligheid ... 54 6.2.3 Voortgang... 55 6.2.4 Inhoud... 56 6.3 Conclusie ... 58 7. Conclusie ... 60 7.1 Conclusies onderzoek ... 60
7.2 Beleidsaanbevelingen voor het Rijk ... 61
7.3 Discussie ... 63
Bijlage 1: Topic lijsten ... 65
Bijlage 2: Respondentenlijst... 66
Wetenschappelijke bronnen:... 67
Empirische bronnen:... 69
1. De decentralisatie van werk en inkomen
In Nederland is sinds de jaren ’70 de inrichting van de verzorgingsstaat onderwerp van continu debat. Kenmerkend voor dit debat is de permanente twijfel over de beheersbaarheid van het stelsel en de mate waarin de overheid zich met het maatschappelijk leven zou moeten bemoeien (Tonkens, 2009: 12-13). Hoewel dit continue debat in het verleden veelal heeft geleid tot incrementele aanpassingen, kunnen de reeds bekrachtigde drie decentralisaties worden opgevat als grootschalige aanpassingen aan de inrichting van de verzorgingsstaat (WRR, 2006: 11). Vanaf 1 januari 2015 zijn gemeenten namelijk verantwoordelijk geworden voor de jeugdzorg, het werk- en inkomensbeleid en de zorg aan langdurig zieken en ouderen (website Rijksoverheid, 2014). Een van de belangrijkste overwegingen die ten grondslag lag aan de decentralisaties was de (financiële) onhoudbaarheid van de toenmalige
verzorgingsstaat. Het doel was daarom om door middel van decentralisaties een efficiënter stelsel te ontwerpen, waarin gemeenten van zeer ruime beleidsvrijheden werden voorzien om gedecentraliseerde taken uit te kunnen voeren (Rutte en Samsom, 2012: 23). In het nieuw in te richten stelsel zou een transformatie worden bewerkstelligd, een omslag in het denken over zorg en ondersteuning. Gemeenten werden geacht beter in staat te zijn om maatwerk oplossingen te formuleren, omdat de drie decentralisaties in onderlinge samenhang zouden worden geïmplementeerd (website Rijksoverheid, 2014).
De decentralisaties betekenen dat zorg- en ondersteuningstaken zijn overgeheveld van het Rijk naar gemeenten. Dit heeft gevolgen voor de interbestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk en gemeenten. Het Rijk blijft verantwoordelijk voor het functioneren van het stelsel, maar dient op een andere manier te sturen ten opzichte van gemeenten:
“De Rijksoverheid krijgt een andere, kleinere rol en zal zich daaraan moeten aanpassen. Niet door extra te controleren of meer wetten te maken, maar door los te laten en te krimpen nu gemeenten meer taken gaan uitvoeren.” (website VNG, 2014).
Een van de drie decentralisaties, de Participatiewet, is in dit verband een relevant
onderzoeksonderwerp, omdat de bijbehorende sturing door het Rijk aanleiding is geweest voor academisch- en maatschappelijk debat over de mate waarin daadwerkelijk is
gedecentraliseerd. Zo concludeert de Transitiecommissie Sociaal Domein (TSD) dat de Participatiewet door gemeenten wordt ervaren als een centralisatie in plaats van een decentralisatie. Hilhorst en van der Lans (2015) signaleren dat het Rijk worstelt met de overheveling van taken en verantwoordelijkheden naar gemeenten en concluderen dat de
Participatiewet geen daadwerkelijke decentralisatie is: “Gemeenten zijn dan gewoon uitvoeringskantoren die strikt moeten doen wat op het Haagse hoofdkantoor is
bedacht.”(website Sociale Vraagstukken, 2015). Het debat dat is ontstaan over de rol van het Rijk in het kader van de decentralisatie van werk en inkomen is aanleiding voor de centrale probleemstelling van dit onderzoek.
1.1. Probleemstelling en vraagstelling
De gedecentraliseerde context van werk- en inkomensbeleid vereist andersoortige sturing van het Rijk. Ten behoeve van een succesvol decentralisatieproces dient het Rijk zich terug te trekken en haar oorspronkelijke taken en verantwoordelijkheden los te laten. In de
academische literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen drie vormen van sturing waartoe het Rijk beschikt om dit decentralisatieproces in te richten.
Allereerst traditioneel-hiërarchische sturing, gebaseerd op de Weberiaanse opvatting van bureaucratie. Deze sturingsvorm kan worden samengevat als centralistische sturing, hiërarchie en de standaardisatie van processen (Alford en Hughes, 2008: 5). Vanaf het begin van de jaren ’80 werd traditioneel-hiërarchische sturing echter minder invloedrijk. New Public Management (NPM) ontstond als invloedrijke sturingsvorm voor de inrichting van
verzorgingsstaten. NPM is een vorm van sturing waarbij een centrale overheid de
beleidsdoelen stelt, maar de uitvoering uitbesteedt aan andere organisaties. Deze organisaties kunnen met behulp van prestatie indicatoren en marktmechanismen verantwoordelijk worden gehouden voor het beleid (Osborne en Gaebler, 1992; Pollitt, 2003). De derde te
onderscheiden sturingsvorm is netwerk governance. Netwerk governance betreft de sturing van het Rijk die gericht is op de interacties in netwerken, bestaande uit publieke- en private actoren. Sturing vindt niet plaats op basis van (interbestuurlijke) hiërarchie, maar op basis van interacties tussen wederzijds afhankelijke actoren in een netwerk (Rhodes, 2007; Klijn, 2016).
Het academisch debat over sturing, zoals hier kort geschetst, kan worden gerelateerd aan de rol van het Rijk aangaande de decentralisatie van werk en inkomen. Over welke sturingsinstrumenten beschikt het Rijk en welke van deze instrumenten wordt ingezet om de decentralisatie van werk en inkomen in te richten? Het Rijk fungeert in dit verband als
manager van het decentralisatieproces, omdat het conform haar systeemverantwoordelijkheid verantwoordelijk is voor het verloop van dit proces en het functioneren van het stelsel
(Boogers, 2008). Om te kunnen onderzoeken hoe het Rijk dit proces heeft begeleid is het in academisch opzicht relevant om de ervaringen van gemeenten als uitgangspunt te hanteren. Het Rijk tracht door middel van sturing gemeenten immers in staat te stellen om
gedecentraliseerde taken uit te voeren. De ervaringen van gemeenten kunnen in dit verband dienen om de kwaliteit van dit proces te analyseren (Boogers, 2008). Gegeven dit uitganspunt is de volgende onderzoeksvraag opgesteld:
Hoe stuurt het Rijk de decentralisatie van werk en inkomen en hoe ervaren gemeenten deze sturing?
Om deze onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, zijn een tweetal deelvragen opgesteld. In dit onderzoek zal op basis van deze twee deelvragen zowel het perspectief van het Rijk als het perspectief van gemeenten worden onderzocht. De deelvragen luiden:
∑ Hoe stuurt het Rijk de decentralisatie van werk en inkomen? ∑ Hoe ervaren gemeenten de sturing van het Rijk?
De centrale onderzoeksvraag en de bijbehorende deelvragen zijn opgesteld om inzicht te verschaffen in de manier waarop het Rijk de decentralisatie van werk en inkomen stuurt. Deze sturing heeft namelijk gevolgen voor de manier waarop de verzorgingsstaat in de praktijk wordt ingericht. De beoogde transformatie betekent dat de verantwoordelijkheid voor zorg en ondersteuning fundamenteel anders wordt opgevat en heeft dus belangrijke gevolgen voor de levens van zorg- en/of ondersteuning behoevende Nederlanders. Daarnaast kan dit onderzoek op worden gevat als een poging bij te dragen aan het wetenschappelijk debat over sturing. Het is een poging inzichtelijk te maken over welke sturingsinstrumenten een centrale overheid beschikt in een gedecentraliseerde context en hoe deze instrumenten worden ingezet.
1.2. Leeswijzer
Deze scriptie bestaat uit de volgende onderdelen. Eerst zullen verschillende theorieën over de ontwikkeling van de verzorgingsstaat, sturing en procesmanagement worden uiteengezet. Deze theorieën vormen het theoretisch kader dat wordt gebruikt in de te volgen hoofdstukken. Vervolgens zullen de methoden die zijn gebruikt tijdens het onderzoek worden uiteengezet en zal de keuze voor een casusonderzoek in de gemeente Ede worden onderbouwd. Het
daaropvolgende hoofdstuk kan worden opgevat als een tussenstap in het onderzoek. Hierin zal de inhoud en theoretische context van de Participatiewet worden geanalyseerd. Daarna volgen conform de deelvragen twee hoofdstukken waarin de empirische data zal worden
gepresenteerd. Tot slot volgt een conclusie waarin de hoofdvraag zal worden beantwoord, enkele beleidsaanbevelingen aan het Rijk worden gedaan en de implicaties van het onderzoek zullen worden omschreven.
2. Theoretisch kader
De recente decentralisaties zijn onderdeel van een lange reeks aanpassingen aan de Nederlandse verzorgingsstaat. Het is daarom relevant om aan de hand van vier functies te omschrijven hoe de verzorgingsstaat fungeert en waartoe zij dient. Deze functies dienen benoemd te worden, omdat aanpassingen aan de verzorgingsstaat altijd betrekking hebben op een nieuwe invulling en onderlinge verhouding van deze vier functies. In dit hoofdstuk zullen de recente decentralisaties tevens in historische context worden gesitueerd, omdat
verschillende fasen in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat gekenmerkt worden door verschillende sturingsvormen. Deze sturingsvormen zullen individueel worden uitgelicht en tot slot zal beargumenteerd worden dat de werkpraktijk wordt gekenmerkt door gelaagde sturing.
2.1 De ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat
2.1.1 Vier functies verzorgingsstaat
In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog werd in Nederland onder regie van de overheid de verzorgingsstaat opgebouwd (Van der Veen, 1986: 6; Tonkens, 2009: 7). Het uitgangspunt was om met behulp van brede voorzieningen voor iedereen te komen tot de gelijke behandeling van burgers. Interventie door een actieve overheid werd gezien als de manier om nieuwe maatschappelijke vraagstukken op te lossen (Van Doorn, 1978: 17; Tonkens, 2009: 7-8). Volgens de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) vervult de verzorgingsstaat vier hoofdfuncties: verzorgen, verzekeren, verheffen en
verbinden. Verschillende instrumenten zijn sinds de opbouw van de verzorgingsstaat gebruikt om deze functies te realiseren, waaronder het sociale zekerheidsstelsel en het
onderwijssysteem (WRR, 2006: 11).
De eerste en tevens meest manifeste functie van de verzorgingsstaat is verzorgen: mensen in kwetsbare posities behoeven zorg. Dit uitgangspunt, hoewel aanmerkelijk ouder dan het idee van de verzorgingsstaat, is een van de fundamentele motieven voor het ontstaan van
verzorgingsarrangementen. De verzorgingsstaat biedt zodoende zorg voor wie door fysieke of cognitieve beperkingen niet meekomt in de samenleving (Ibidem: 38). De tweede functie, verzekeren, is meer een uiting van ‘tweezijdige solidariteit’. Niet zozeer de betrokkenheid middels de verzorging van anderen (‘eenzijdige solidariteit’), maar juist de onderlinge
verzekering van mensen die behoren tot dezelfde groep staat centraal. De verzekeringsfunctie houdt daarom in dat mensen onder condities en tot op zekere hoogte verzekerd zijn tegen
bepaalde vormen van inkomensverlies. Deze functie heeft voor een belangrijke gedeelte gestalte gekregen via het stelsel van sociale zekerheid (Ibid.: 40-41).
De verzorgingsstaat omvat echter meer dan alleen een zorggarantie en een
inkomensbescherming. Het is namelijk ook een poging te verheffen: het streven om mensen de mogelijkheden te bieden om op een zinvolle manier en verantwoorde wijze invulling aan hun leven te geven en hun talenten te ontplooien. Verheffen is de functie die veelal vorm krijgt via het onderwijs (Ibid.: 43-44). De vierde functie van de verzorgingsstaat betreft het verbinden. Er is in afwisselende perioden en met behulp van diverse instrumenten geprobeerd de binding tussen burgers te versterken. Verbinden is bij uitstek een functie die niet alleen aan de overheid kan worden toegeschreven. Van actoren in het maatschappelijk middenveld wordt verwacht dat zij zich actief inzetten om de verbinding tussen burgers te verbeteren. Het doel is om tegenstellingen in de samenleving niet dermate structureel te laten worden dat ze op termijn gaan ontwrichten. Voorbeelden van prominente tegenstellingen zijn de gebrekkige verbinding tussen arm en rijk, hoog en laag opgeleid en verschillen langs etnische lijnen (Ibid.: 14-15).
2.1.2 Vier fasen in ontwikkeling verzorgingsstaat
De vier bovenstaande functies vallen niet precies samen met specifieke instituties en
regelingen. Gedurende verschillende perioden is anders invulling gegeven aan de praktische inhoud (WRR, 2006: 36). Tonkens (2009) beschrijft hoe deze vier functies kenmerkend zijn voor de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Vanaf 1945 tot en met het heden zijn daarom evenzoveel fasen te onderscheiden. Iedere fase wordt gekenmerkt door een andere verdeling van verantwoordelijkheid voor de sturing van de verzorgingsstaat (Tonkens, 2009: 8).
De periode 1945-1970 is de fase waarin de verzorgingsstaat onder regie van de overheid werd opgebouwd. Interventie door een actieve overheid werd gezien als de manier om nieuwe maatschappelijke vraagstukken op te lossen (Van Doorn, 1978: 17; Tonkens, 2009: 8). Hierbij was volgens Tonkens sprake van sturing door een bureaucratisch-professioneel regime,
waarin twee sturingsgedachten waren verweven: bureaucratie en professionalisme. Sturing, initiatief en verantwoordelijkheid waren het domein van de overheid, maar de uitvoering werd gedaan door professionals. Het maatschappelijk middenveld ‘verstatelijkte’ en burgerschap kon impliciet als passief worden gekarakteriseerd. Burgers kregen op initiatief van politici en onder regie van de overheid immers nieuwe sociaal-economische rechten en voorzieningen, zoals de AOW, WAO en WW (Tonkens, 2009: 8-9).
verzorgingsstaat onderwerp van maatschappelijk- en academisch debat. Kenmerkend voor dit debat is de permanente twijfel over de mate waarin de overheid zich met het maatschappelijk leven dient te bemoeien en de bijbehorende beheersbaarheid van de verzorgingsstaat
(Tonkens, 2009: 12-13). Adriaansens en Zijderveld (1981) stellen bijvoorbeeld dat: “de verworvenheden van de verzorgingsstaat zo veelvormig en vooral duur zijn geworden dat het allemaal niet lijkt op te brengen”(Adriaansens en Zijderveld, 1981: 77). Naast twijfel over de beheersbaarheid ontstond ook democratische kritiek, gebaseerd op het idee van elementaire menselijke gelijkwaardigheid. Alle vormen van ongelijkheid werden conform deze kritiek gezien als producten van sociale structuren. De sturing van de verzorgingsstaat werd in de periode 1970-1980 daarom opgevat als de nadrukkelijke taak van de overheid om barrières weg te nemen ten behoeve van de zelfontplooiing van burgers. Dit resulteerde in een toename van het ‘gelijkekansenbeleid’, waarbij nieuwe groepen, met name vrouwen, werden verheven vanuit de verwachting dat gelijke kansen leiden tot gelijke uitkomsten (WRR, 2006: 43-44; Tonkens, 2009: 10-11). De sturing van de verzorgingsstaat werd in die zin gedemocratiseerd: burgers kregen zeggenschap over de nieuw verworven rechten en voorzieningen (Tonkens, 2009: 10-11).
In de jaren ’80 krijgt de kritiek op de verzorgingsstaat een breder en meer totaal karakter. Overheidsinstituties werden in toenemende mate ervaren als traag, bureaucratisch en
contraproductief (Tonkens, 2009: 11). Rhodes (2015) beschrijft hoe in deze fase traditioneel-hiërarchisch sturende overheden niet meer werden gezien als de aangewezen actoren om maatschappelijke problematiek op te lossen. Het probleem was de structuur en werking van de overheid zelf. Dus, het nieuw gehanteerde uitgangspunt voor de sturing van de
verzorgingsstaat had daarom betrekking op een terugtrekkende overheid. Wanneer de
overheid zich terug trekt, kan verwacht worden dat burgers vanzelf meer gaan doen (Rhodes, 2015: 2). Verzorgen, verzekeren en verheffen werden in deze fase nadrukkelijker opgevat als een primaire taak van burgers. New public management (NPM) ontstond in deze context als de invloedrijke sturingsfilosofie voor overheden en diens verzorgingsstaten. Markwerking, marktprikkels en privatisering werden conform deze sturingsfilosofie gezien als betere middelen om burgers te bedienen en activeren (Tonkens, 2009: 11-12).
Hoewel een exact jaartal moeilijk te bepalen is, stelt Tonkens dat vanaf 2005 de kritiek op de terugtrekkende overheid groeit. NPM zou leiden tot perverse maatschappelijke effecten, zoals een te groot geworden maatschappelijke ongelijkheid en de gebrekkige onderlinge binding tussen burgers. De rollen van burgers, de markt en de overheid dienden opnieuw te worden herzien, waarbij hun onderlinge verhouding werd geherdefinieerd. De sturing van de
verzorgingsstaat behoefde een sterkere overheid die burgers verbindt en ondersteunt. Deze burgers nemen meer verantwoordelijkheid door zich te organiseren in burgerinitiatieven en zodoende hun eigen problemen op te lossen. Kenmerkend voor deze nieuwe sturingsfilosofie is de aanname dat een overheid slechts beperkt in staat is om de markt en haar burgers te beïnvloeden (Tonkens, 2009: 13-15). Klijn (2008) beschrijft hoe in deze fase de rol van overheden verandert. Overheden worden in toenemende mate afhankelijk van
maatschappelijke actoren om hun doelen te verwezenlijken. De samenleving wordt zodoende gekenmerkt door netwerken van wederzijds afhankelijke actoren (Klijn, 2008: 506).
Tot 2005 heeft de permanente kritiek niet geleid tot een drastische afbouw van de verzorgingsstaat, maar tot incrementele aanpassingen van afzonderlijke regelingen en arrangementen. In 2006 werd de Nederlandse regering echter geadviseerd door de WRR om grootschalige aanpassingen te doen aan de verzorgingsstaat. De recente decentralisaties kunnen in deze context daarom worden opgevat als een trendbreuk in het debat over de verzorgingsstaat. Het initiatief en de verantwoordelijkheid aangaande werk en inkomen, de jeugdzorg en de zorg aan langdurig zieken en ouderen zijn niet langer het domein van de Rijksoverheid. Als gevolg van deze aanpassingen aan de verzorgingsstaat dient de
Rijksoverheid op een andere manier te sturen ten opzichte van gemeenten. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) stelt: ‘De Rijksoverheid krijgt een andere, kleinere rol en zal zich daaraan moeten aanpassen. Niet door extra te controleren of meer wetten te maken, maar door los te laten en te krimpen nu gemeenten meer taken gaan uitvoeren.’ (website VNG, geraadpleegd op 01-03-2016).
2.2. Sturing
Uit de ontwikkeling van de verzorgingsstaat blijkt dat de vier verschillende fasen gekenmerkt worden door verschillende sturingsvormen. Deze vormen zullen individueel worden
uitgelicht, omdat dit onderzoek gericht is op een analyse van sturing door de Rijksoverheid.
2.2.1 Traditioneel-hiërarchische sturing
In de periode 1945-1970 werd onder de regie van de Nederlandse overheid de
verzorgingsstaat opgebouwd. Deze regisserende rol van de overheid wordt door auteurs verschillend omschreven. Zo definieert Tonkens (2009) deze vorm van sturing als een bureaucratisch-professioneel regime, Osborne (2006) benoemt dit als zijnde het traditioneel openbaar bestuur en Hajer en Versteeg (2010) spreken van klassiek-modernistisch gezag. Hoewel de door auteurs gehanteerde terminologie dus uiteenloopt, verwijzen alle definities
naar een traditioneel-hiërarchische sturingsvorm die gebaseerd is op de klassieke Weberiaanse bureaucratie. Deze Weberiaanse opvatting wordt onder andere gekenmerkt door een
hiërarchie van autoriteit en daarom is in dit onderzoek gekozen voor de term traditioneel-hiërarchisch.
Blau en Meyer (2010) beschrijven hoe de Weberiaanse opvatting van bureaucratie is gedefinieerd als een ideaaltype. Weber benutte het ideaaltype als methodologisch concept om te kunnen generaliseren over de bureaucratie als organisatievorm (Blau en Meyer, 1987: 19). Dit ideaaltype kan omschreven worden aan de hand van een verzameling van zes
karakteristieke eigenschappen:
1. Een hoge graad van arbeidsspecialisatie. De organisatie van activiteiten is onderverdeeld tussen gespecialiseerde experts die individueel verantwoordelijk zijn voor de effectieve prestaties van hun taken (Blau en Meyer, 1987: 19).
2. De bureaucratie is georganiseerd volgens het principe van hiërarchie in autoriteit. Lagere bestuurslagen vallen daarom onder de controle en supervisie van hogere bestuurslagen. Deze autoriteit is bindend, strikt omschreven en juridisch gelegitimeerd (Ibidem.: 19-20).
3. Activiteit binnen de bureaucratie is gestandaardiseerd. Dit betekent dat een systeem van standaarden is ontworpen om de uniformiteit in prestaties van iedere taak te garanderen. Expliciete regels en bepalingen definiëren de verantwoordelijkheden van ieder lid van de bureaucratische organisatie en tevens de onderlinge bestuurlijke verhoudingen tussen deze leden (Ibid.: 20).
4. Om een gestandaardiseerd systeem te handhaven zonder de inmenging van persoonlijke overwegingen door leden is een afstandelijke benadering vereist. Niet alleen binnen de organisatie zelf, maar vooral ten opzichte van cliënten. De exclusie van persoonlijke
overwegingen in het handelen van leden is een voorwaarde voor onpartijdigheid en efficiency als doelstellingen van een bureaucratie (Ibid.: 20-21).
5. Binnen een bureaucratische organisatie wordt getracht een persoonlijk personeelsbeleid na te streven dat gericht is op het stimuleren van loyaliteit aan de organisatie. Leden ontwikkelen zo een zekere identificatie met de organisatie en kunnen beter in het belang van de organisatie handelen (Ibid.: 21).
6. Optimaal ontwikkelde bureaucratische mechanismen zijn in termen van coördinatie en controle vergelijkbaar met geautomatiseerde productieprocessen. De bureaucratie is daarom niet alleen gericht op de effectiviteit van haar individuele leden, maar ook op de effectiviteit van de organisatie als geheel (Ibid.: 21-22).
In de decennia na de Tweede Wereldoorlog is het beschreven ideaaltype te herkennen in de manier waarop overheden door middel van traditioneel-hiërarchische sturing hebben geprobeerd te voldoen aan de sociaal-economische verwachtingen van de verzorgingsstaat (Osborne, 2006: 378). Hoewel de Weberiaanse bureaucratie niet uitsluitend toepasbaar is op sturing in de publieke sector, werd zij destijds door overheden gezien als het belangrijkste middel om organisatorische effectiviteit te bereiken (Blau en Meyer, 1987: 11; Stoker, 2006: 43-45; Meier en Hill, 2009: 51). Wat betreft deze organisatorische effectiviteit stellen Hajer en Versteeg (2010) tevens dat er een heldere verdeling in jurisdicties en gezag was ontstaan, omdat de verschillende ambtelijke instituties – supranationaal, internationaal, nationaal, provinciaal, lokaal – als een Russische matrouchka in elkaar pasten (Hajer en Versteeg, 2010: 336).
In het kader van de sturing van verzorgingsstaten wordt traditioneel-hiërarchische sturing door Alford en Hughes (2008) samengevat als centralistische sturing, hiërarchie en de standaardisatie van processen, bijvoorbeeld met behulp van gestructureerde controle en aan regels gebonden coördinatie. Deze sturingsvorm domineerde tot het einde van de jaren ‘70 het wetenschappelijk debat over de inrichting van verzorgingsstaten (Alford en Hughes, 2008: 5). Rhodes (2015) stelt daarop dat vanaf het begin van de jaren ‘80 deze sturingsvorm niet meer werd gezien als de belangrijkste mogelijkheid om maatschappelijke problematiek op te lossen, maar als het probleem zelf. Er ontstond een besef en erkenning dat de kracht van overheden om unilateraal oplossingen te formuleren voor maatschappelijke vraagstukken begrensd was. Het is in deze context dat NPM kon ontstaan als nieuwe en uiteindelijk dominante sturingsvorm (Rhodes, 2015: 2).
2.2.2 NPM sturing
De opkomst en het succes van de verzorgingsstaat tot het begin van de jaren ’80 is volgens Hajer en Versteeg (2010) grotendeels te wijten aan de traditioneel-hiërarchische sturing door overheden (Hajer en Versteeg, 2010: 337). Bevir (2010) beschrijft echter hoe in het begin van de jaren ’80 het besef groeit dat de traditionele inrichting van verzorgingsstaten niet langer
duurzaam is. Grote, centraal aangestuurde bureaucratieën leken onvoldoende in staat om publieke diensten te leveren: de verzorgingsstaat was in crisis. Enerzijds door globalisering, anderzijds door een toename van de complexiteit en diversiteit binnen de samenleving (Bevir, 2010: 65). De imperfecties van traditioneel-hiërarchische sturing ontketenden een reactie in het academisch debat over overheidssturing. Diverse auteurs beschrijven hoe overheden vanaf het einde van de jaren ’70 werden opgeroepen om niet alleen terug te schalen, maar zich fundamenteel te herstructureren door middel van New public management (NPM) (Osborne en Gaebler, 1992; Christensen en Laegreid, 2008; Bevir, 2010). Er werd namelijk
aangenomen dat het toepassen van private bestuurlijke strategieën op sturing in het openbaar bestuur zou leiden tot meer efficiency en effectiviteit van publiek beleid (Osborne, 2006: 379). Pollitt (2003) vat deze NPM strategieën samen aan de hand van 8 kenmerken:
1. NPM impliceert een verschuiving aangaande sturing van input en processen naar output en uitkomsten. Ambtenaren worden voorzien van meer beleidsvrijheden, omdat de nadruk ligt op de output en uitkomsten van beleid en wijze waarop beleid tot stand komt minder relevant is (Pollitt, 2003: 27-28).
2. NPM impliceert daarnaast een verschuiving naar een toegenomen gebruik van
meetindicatoren en kwantificatie, vooral met behulp van prestatie indicatoren en expliciete standaarden (Ibidem).
3. Een voorkeur voor 'magere', 'platte' en autonome organisatiestructuren in plaats van grote, multifunctionele en hiërarchische ministeries of departementen (Ibid.).
4. De voorheen strikt formeel en hiërarchisch georganiseerde vorm van sturing wordt wijdverbreid vervangen door contractuele relaties (Ibid.).
5. Markten en marktmechanismen worden wijdverbreid ingezet om publieke diensten en goederen te kunnen leveren, waarbij onderlinge concurrentie tussen aanbieders veelal wordt gestimuleerd (Ibid.).
6. Het gebruik van markten en marktmechanismen wordt ondersteund doordat de nadruk komt te liggen op de kwaliteit van dienstverlening en klant oriëntatie (Ibid.).
7. Het onderscheid tussen de publieke sector, private sector en civil society komt te vervagen door het toegenomen gebruik van publiek-private samenwerkingsverbanden en/of het extern contracteren van aanbieders (Ibid.).
8. NPM impliceert tot slot een verschuiving van universalisme, billijkheid, veiligheid en veerkracht richting efficiency en individualisme (Ibid.).
De principaal-agent theorie ligt ten grondslag aan deze kenmerken van NPM. Gegeven deze theorie stelt een principaal de doelstellingen die door een agent moeten worden gerealiseerd. Er is dus sprake van hiërarchische verantwoording tussen een principaal en een agent. Om zoveel mogelijk te verzekeren dat een agent de doelstellingen realiseert, kan een principaal de agent daartoe stimuleren, bijvoorbeeld door middel van financiële prikkels (Pollitt, 2003: 142; Bevir, 2010: 69). NPM kan conform de beschreven kenmerken daarom worden samengevat als de poging van een overheid om de metaforische boot te (be)sturen in plaats van zelf te roeien. Een overheid moet derhalve beleidsdoelen formuleren, maar de bijbehorende implementatie kan het beste uitbesteed worden aan andere organisaties, publiek dan wel privaat, omdat zij verantwoordelijk kunnen worden gehouden door middel van
marktmechanismen en prestatie indicatoren (Osborne en Gaebler, 1992). Uit studies naar de beleidspraktijk komt echter naar voren dat sturing op basis van NPM veelal de bureaucratie versterkt (Meier en Hill, 2009: 5; Klijn, 2008: 508). Zowel traditioneel-hiërarchische als sturing op basis van NPM zijn immers grotendeels georiënteerd op centrale sturing en politieke controle. NPM is conform het originele concept daarom een voortzetting van hiërarchische sturing door de centrale overheid, maar met behulp van andere middelen, zoals prestatie indicatoren en marktmechanismen. Klijn (2008) stelt dat het originele concept van NPM niet ontstaan is als een nieuwe vorm van governance, omdat het gericht was op een verbetering van bestaande bureaucratieën van publieke organisaties (Klijn, 2008: 508-510).
Door de invloed NPM als sturingsvorm veranderde de rol van overheden met betrekking tot de implementatie van beleid. Diverse auteurs stellen dat de veranderde rol van overheden ertoe heeft geleid dat netwerken van maatschappelijke actoren konden ontstaan. Overheden versterkten immers de wederzijdse afhankelijkheid tussen publieke en private actoren door de implementatie van beleid deels over te dragen aan maatschappelijke actoren (Bevir, 2010: 45; Klein en Koppenjan, 2012: 587). Deze nieuwe dynamiek tussen overheden en
maatschappelijke actoren leidde tot complexiteiten, padafhankelijkheden en maatschappelijke problematiek waartoe NPM als vorm van sturing met oplossend vermogen onvoldoende
capabel bleek. Netwerken leken beter in staat om complexe, samenhangende
maatschappelijke problemen op te lossen dan op basis van NPM sturende overheden (Klijn en Koppenjan, 2012: 587-588). Door de impact van netwerken ontstond een nieuw paradigma in het academisch debat over sturing: netwerk governance.
2.2.3 Netwerk governance
In de afgelopen twee decennia is het idee van centralistische en hiërarchische sturing door overheden onder druk komen te staan, onder meer dankzij de toegenomen mondiale complexiteit en druk. De hervorming van het openbaar bestuur is een continue proces gebleken (Bevir, 2010: 75). Er is twijfel ontstaan over de mate waarin overheden de voornaamste actoren moeten zijn om publiek beleid vorm te geven. Rhodes (1997)
beargumenteert zelfs dat governance without government in toenemende mate een dominant paradigma wordt. Hoewel er in de literatuur onvoldoende onderbouwing bestaat voor het radicale standpunt van Rhodes, kan wel gesteld worden dat maatschappelijke actoren een steeds belangrijkere invloed op publiek beleid hebben gekregen (Peters en Pierre, 1998: 223-224). Als een onbedoelde consequentie van eerdere hervormingen heeft de veranderde rol van overheden ertoe geleid dat netwerken van maatschappelijke actoren konden ontstaan. Sturing op basis van NPM heeft geresulteerd in de fragmentatie van de publieke sector. De uitvoering van publieke diensten werd gedaan door netwerken van verschillende (private) organisaties, dus er ontstond een behoefte om deze netwerken te coördineren en sturen (Bevir, 2010: 75-76). Netwerken worden door Klijn (2016) omschreven als: “min of meer stabiele patronen van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren, die zich groeperen rondom een specifiek beleidsprobleem, de beleidsagenda en/of (geldelijke) middelen, en die zich
voordoen, veranderen of persisteren door middel van een reeks van interacties.” (Klijn, 2016: 11).
Het ontstaan van netwerken heeft geleid tot een nieuwe dynamiek van maatschappelijke complexiteiten. Netwerk governance is ontstaan als een strategie om gegeven deze nieuwe maatschappelijke dynamiek toch te kunnen sturen. Klijn omschrijft netwerk governance daarom als bewuste pogingen en strategieën om te kunnen sturen in netwerken met als doel de interactie processen en/of de karakteristieken van het netwerk te veranderen (Klijn, 2016: 10-11). In tegenstelling tot de eerder beschreven sturingsvormen is netwerk governance een vorm van sturing waarbij doelen worden opgesteld middels interacties in het betreffende netwerk. De nadruk ligt op het verbeteren van inter-organisationele coördinatie, het
vindt echter niet plaats op basis van hiërarchie, maar op basis van interacties tussen
wederzijdse afhankelijke actoren (Rhodes, 2007; Klijn, 2016). Bevir (2010) benadrukt hoe netwerk governance veelal plaatsvindt in de context van een gedifferentieerde inrichting van het openbaar bestuur. Deze organisatie bestaat uit verschillende wederzijds afhankelijke overheidsdepartementen en –instanties. De grenzen tussen bestuurslagen en de bijbehorende autoriteit zijn, in tegenstelling tot een gecentraliseerde vorm van openbaar bestuur, minimaal afgebakend. Sturing vindt daarom plaats in een ‘doolhof’ van instituties en een complex patroon van decentrale ambtelijke regelingen (Bevir, 2010: 82-83).
Het doolhof dat Bevir omschrijft, sluit aan bij een specifiek aspect van de literatuur over netwerk governance, namelijk netwerkmanagement. Netwerkmanagement wordt door Klijn (2016) omschreven als: “het geheel van bewuste pogingen en strategieën die gericht zijn op het faciliteren en begeleiden van interacties binnen het netwerk met als doel de samenwerking in netwerk processen te verbeteren.” (Klijn, 2016: 125-126). Klijn en Bevir benoemen drie strategieën om netwerkmanagement succesvol toe te kunnen passen:
∑ Het verbeteren en/of vergoten van mogelijkheden van de centrale overheid om beleid wettelijk af te dwingen.
∑ Het verbeteren van de capaciteit van de centrale overheid om samenwerking met en tussen actoren in het netwerk te initiëren, faciliteren en verbeteren:
procesmanagement.
∑ Onderhandelingstechnieken toepassen om incrementele aanpassingen te
bewerkstellingen in de dominante cultuur binnen het netwerk (Bevir, 2010: 183-184; Klijn, 2016: 37).
De bovenstaande strategieën zijn complementair aan elkaar, overheden kunnen de
verschillende strategieën toepassen afhankelijk van de context (Bevir, 2010: 184). Omdat netwerkmanagement gebaseerd is op interacties tussen wederzijds afhankelijke actoren bestaat er een verscheidenheid aan percepties op de beleidsuitkomsten van deze interacties. De verschillende actoren hebben verschillende doelen en daarom ook verschillende percepties op beleidsuitkomsten. Vanuit een netwerk governance perspectief is een rationeel-analytische evaluatie van beleidsuitkomsten problematisch, onder meer omdat beleidsdoelen niet altijd expliciet zijn geformuleerd en/of veranderen tijdens het beleidsproces. Het is dus
problematisch om te evalueren op basis van oorspronkelijk geformuleerde beleidsdoelen. Verschillende auteurs pleiten daarom voor een user-based evaluation als oplossing voor dit
probleem (Klijn, 2016: 241-242). In dit onderzoek zal daarom gebruikt worden gemaakt van de procesbenadering, zoals omschreven door Boogers (2008). Boogers onderzocht het procesmanagement van decentralisaties in Nederland aan de hand van een user-based evaluation, namelijk de ervaringen van gemeenten.
2.3 Procesmanagement
De theoretische grondslag voor dit onderzoek is dat een door het Rijk gehanteerde sturing gevolgen heeft voor de beleidsvrijheden van gemeenten. De mate van beleidsvrijheid is bepalend voor de wijze waarop gemeenten gedecentraliseerde taken naar eigen inzicht uit zouden willen voeren. De huidige decentralisatie van werk en inkomen kan worden opgevat als een proces waarin verantwoordelijkheden en taken worden overgeheveld naar gemeenten. Het Rijk is conform haar stelselverantwoordelijkheid verantwoordelijk voor het verloop van dit proces. Een analyse van dit proces moet daarom gericht zijn op de rol van het Rijk ten opzichte van gemeenten. De decentralisaties hebben als aanpassingen aan de verzorgingsstaat echter niet alleen gevolgen voor de verhouding tussen het Rijk en gemeenten, maar vooral ook voor de levens van zorg- en ondersteuning behoevende Nederlanders. Het is daarom relevant om te onderzoeken in hoeverre deze aanpassingen succesvol zijn. Om hierover uitspraken te kunnen doen, zal in dit onderzoek gebruik worden gemaakt van een eerder op decentralisaties toegepaste onderzoeksopzet door Boogers (2008).
Het onderzoek van Boogers is gericht op decentralisaties in Nederland tussen 1993 en 2006, waarbij de nadruk ligt op de kwaliteit van het procesmanagement. De procesbenadering sluit tevens aan op de literatuur over netwerk management. Het overeenkomstige kenmerk is namelijk dat er wederzijdse afhankelijkheden bestaan tussen de in een netwerk betrokken actoren. Het openbaar bestuur wordt daarom opgevat als een netwerk waarin nauwelijks sprake is van hiërarchische relaties tussen actoren. Uit de theoretische veronderstelling dat een netwerk bestaat uit wederzijds afhankelijke actoren volgt dat de effectiviteit van een oplossing afhankelijk is van de betrokkenheid van alle relevante actoren bij de probleemdefiniëring en de keuze voor een oplossing (Boogers, 2008: 17).
Deze literatuur over procesmanagement is volgens Boogers in voldoende mate toepasbaar op decentralisaties. Gemeenten zijn voor een succesvolle overdracht van taken en verantwoordelijkheden immers afhankelijk van de Rijksoverheid en de Rijksoverheid is afhankelijk van gemeenten voor de uitvoering van deze gedecentraliseerde taken en
verantwoordelijkheden. Alleen door middel van overleg kan overeenstemming en uiteindelijk succesvolle samenwerking worden bewerkstelligd. De procesbenadering is daarom in het
bijzonder relevant, omdat de nadruk ligt op het proces van besluitvorming. Dit proces wordt ontworpen en begeleid door een procesmanager – de Rijksoverheid in het geval van
decentralisaties – en dit resulteert idealiter in een brede en voor alle betrokkenen acceptabele oplossing. Boogers bepleit de methodologische noodzaak van deze procesbenadering, omdat eerder onderzoek veelal was gericht op de kwaliteit van het gedecentraliseerde beleid van gemeenten. In navolging van de methodologische opzet van Boogers is het uitgangspunt van dit onderzoek dat de kwaliteit van gedecentraliseerd beleid door gemeenten gedeeltelijk afhankelijk is van de kwaliteit van het procesmanagement (Boogers, 2008: 17-19).
Eenvoudiger gesteld: de kwaliteit van maatwerk door gemeenten is gedeeltelijk afhankelijk van hoe de Rijksoverheid de juiste voorwaarden heeft gecreëerd voor de uitvoering van gedecentraliseerd beleid door gemeenten.
Om de rol van het Rijk bij de decentralisaties te kunnen evalueren, formuleert Boogers conform de procesbenadering vier criteria: openheid, veiligheid, voortgang en inhoud
(Boogers, 2008: 15-17). Openheid heeft betrekking op de mate waarin alle betrokken partners een rol hebben bij de probleemdefiniëring en de keuze voor een decentrale oplossing. Er dient onderzocht te worden in hoeverre relevante feiten, omstandigheden en belangen in
ogenschouw zijn genomen, gelet op de mogelijke gevolgen voor de kwaliteit en legitimiteit van decentralisaties. Het tweede criterium dat Boogers noemt, betreft veiligheid. Hierbij is van belang in hoeverre bij decentrale oplossingen rekening is gehouden met belangen en dominante waarden van betrokken overheden. Het derde criterium heeft betrekking op de voortgang van het proces. Relevant hier zijn de winstmogelijkheden en prikkels voor
betrokken overheden om te participeren in decentrale oplossingen. Tot slot noemt Boogers het criterium inhoud. Decentralisatieprocessen moeten gericht zijn op een inhoudelijke
verbetering van de overgedragen verantwoordelijkheden en taken, in het bijzonder de doelmatigheid, doeltreffendheid en democratische legitimatie (Boogers, 2008: 14).
De procesbenadering is een onderdeel van de literatuur over netwerk governance. Hoewel netwerk governance de afgelopen jaren het dominante onderzoeksobject is gebleken, blijven de eerder beschreven vormen van sturing, traditioneel-hiërarchisch en NPM, immer relevant. In de volgende paragraaf zal daarom worden beargumenteerd dat sturing door overheden veelal gelaagd ofwel hybride is.
2.4 Gelaagde sturing
Diverse auteurs bepleiten dat de invloed en de mate waarin het traditioneel-hiërarchische ideaaltype en governance NPM worden gehanteerd is afgenomen, maar niet verdwenen
(Meier en Hill, 2009; Hajer en Versteeg, 2010; Rhodes, 2015). Hoewel in de literatuur duidelijk drie verschillende sturingsvormen zijn te onderscheiden, is het belangrijk te
benadrukken dat deze vormen niet uitsluitend ten opzichte van elkaar functioneren. Moderne en vaak complexe maatschappelijke vraagstukken vragen namelijk om hybride vormen van sturing. Hybride vormen van sturing waarbij bijvoorbeeld NPM-soortige prestatie indicatoren die gericht zijn op efficiency, worden toegepast in combinatie met netwerkmanagement (Klijn en Koppenjan, 2012: 600). Van der Steen et al. (2013) en Stoker (2006) spreken in dit
verband over de sedimentatie van sturingsperspectieven. In de loop van de tijd zijn
sturingsperspectieven dikwijls ontstaan als reactie, antwoord of alternatief voor een ander, eerder perspectief. De werkpraktijk wordt echter gekenmerkt door een gelaagdheid van verschillende sturingsvormen: de gemengde sturingspraktijk (Van der Steen et al., 2013: 39). Rhodes (2015) stelt in dit verband dat overheden nieuwe sturingsvormen moeten adopteren die gericht zijn op netwerken. Daarbij dienen de oude sturingsvormen echter niet vergeten, maar juist beschermd te worden. Het is geen kwestie van de ene sturingsvorm versus de andere, maar het draait om de pragmatische vraag: welke vorm werkt in deze specifieke context (Rhodes, 2015: 7)?
3. Methodologie
In dit hoofdstuk wordt uiteengezet welke onderzoeksmethoden zijn gehanteerd om de onderzoeksvraag te beantwoorden. Er is gekozen voor een kwalitatief onderzoek naar de sturing van het Rijk ten opzichte van gemeenten. Gegeven de theoretische aanname die volgt uit hoofdstuk 2 is geanalyseerd hoe gemeenten deze sturing ervaren. Deze aanname luidt: de kwaliteit van maatwerk door gemeenten is gedeeltelijk afhankelijk van hoe het Rijk de juiste voorwaarden heeft gecreëerd voor de uitvoering van gedecentraliseerd beleid door gemeenten. Om te kunnen analyseren in hoeverre het Rijk de juiste voorwaarden heeft gecreëerd is
daarom gekozen voor een enkelvoudig casusonderzoek naar de kwaliteit van het procesmanagement.
3.1 Casusonderzoek in de gemeente Ede
Omdat ander onderzoek naar de sturing van de Rijksoverheid bij de Participatiewet
vooralsnog ontbreekt, is de onderzoeksvraag geformuleerd met de ambitie om te verkennen en analyseren hoe dit proces is vormgegeven en uiteindelijk beoordeeld kan worden. De methode van enkelvoudig casusonderzoek is daartoe geschikt. George en Bennet (2005)
beargumenteren dat een enkelvoudig casusonderzoek focused moet zijn: het onderzoek moet een specifiek onderzoeksdoel en een passend theoretisch kader bevatten (George en Bennet, 2005: 70). Het onderzoek en de analyse van de verkregen data zal daarom ingebed zijn in een theoretisch kader dat gefundeerd zal zijn op basis van de dominante paradigma’s in de
literatuur over procesmanagement en sturingsvormen: traditioneel-hiërarchisch, NPM en netwerk governance. Dit enkelvoudige casusonderzoek kan daarom worden getypeerd als een disciplined configurative case, omdat het onderzoeksdoel is om met behulp van bestaande paradigma’s te verkennen en analyseren hoe de Rijksoverheid stuurt in het kader van de Participatiewet (George en Bennet, 2005: 75).
Een veelal bekritiseerd en daarom relevant aspect van enkelvoudig casusonderzoek is het gebrek aan representativiteit (George en Bennet, 2005: 30-31). Het doel van dit onderzoek is echter niet om een representatieve casus ofwel gemeente te selecteren. Om te verkennen en analyseren hoe de Rijksoverheid stuurt ten opzichte van gemeenten is het relevant een casus te selecteren waarvan verwacht kan worden dat de Rijksoverheid conform haar
stelselverantwoordelijkheid en in relatie tot probleemcondities niet specifiek anders stuurt. De geselecteerde case dient dus minimaal af te wijken van de relevante probleemcondities
aangaande de Participatiewet, te weten het werkloosheidspercentage en het percentage huishoudens dat een bijstandsuitkering ontvangt. Op basis van een afwijking van maximaal
0,2 procentpunt ten opzichte van de landelijk gemiddelde probleemcondities kunnen zes mogelijke cases uit een populatie van 394 gemeenten worden onderscheiden (zie Tabel 1).
Werkloosheidspercentage [2014]
Huishoudens met
bijstandsuitkeringen t.o.v. totaal huishoudens % [2015] Beuningen 6,3 3,6 Druten 6,3 3,6 Ede 6,6 3,7 IJsselstein 6,4 3,5 Leeuwarderadeel 6,6 3,6 Gilze en Rijen 6,4 3,7 Landelijk gemiddelde 6,5 3,6
Tabel 1: Te onderscheiden gemeenten op basis van twee probleemcondities (Gegevens afkomstig uit: CBS Statline, 2016)
De onderlinge verschillen tussen deze zes gemeenten zijn dusdanig klein en daarom te verwaarlozen dat er een extra probleemconditie is toegevoegd, namelijk het aantal personen met een Wajong-uitkering per 1000 inwoners. De Participatiewet is immers ook een
grotendeelse vervanging van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten 2010 (Wajong 2010). In Tabel 2 is schematisch weergegeven hoe de gemeente Ede gemiddeld het minste afwijkt van het landelijk gemiddelde aantal personen met een Wajong-uitkering per 1000 inwoners. Op basis van de hier beschreven methode is daarom Ede geselecteerd als casus.
Tabel 2: Te onderscheiden gemeenten op basis van 3 probleemcondities (Tabel afkomstig uit: CBS Statline, 2016)
3.2 Dataverzameling
Data ten behoeve van dit onderzoek is allereerst verzameld met behulp van relevante rapporten, beleidsdocumenten en Kamerstukken (Bryman, 2008: 232). Dit aspect van dataverzameling is ingebed in een theoretisch kader met wetenschappelijke literatuur over sturingsvormen en procesmanagement. In hoofdstuk 2 is reeds beargumenteerd dat de procesbenadering kan worden gebruikt om de sturing van het Rijk ten aanzien van decentralisaties te kwalificeren. De procesbenadering kan echter worden opgevat als een impliciete erkenning van aanwezige elementen van netwerk governance. Het Rijk wordt conform deze benadering immers geanalyseerd als procesmanager van proces dat gericht is op interacties in een netwerk (Boogers, 2008). Door de procesbenadering te hanteren, kunnen de onderzoeksresultaten mogelijk vertekend raken.
Om de verkregen data uit rapporten, beleidsdocumenten en Kamerstukken te trianguleren zijn semigestructureerde diepte interviews afgenomen met relevante
respondenten op systeemniveau en in de gemeente Ede (Gerring, 2004: 353). Er zijn twee topic lijsten opgesteld die tijdens de interviews door de onderzoeker zijn gebruikt ter
ondersteuning (zie Bijlage 1). Acht interviews zijn face-to-face afgenomen, de overige twee interviews met Selke Schimmel en Luciënne Middelhof zijn telefonisch afgenomen. Hierbij is
getracht zoveel mogelijk een open interviewstijl te hanteren om zodoende te voorkomen dat respondenten als gevolg van de vraagstelling in een bepaalde antwoordrichting werden gestuurd (Bryman, 2008: 232). De respondenten kregen daarnaast voldoende ruimte om te antwoorden en indien nodig is de volgorde van de te behandelen topics aangepast. Het doel van diepte interviews is namelijk om een rijk en gedetailleerd beeld te construeren van in dit geval sturing door het Rijk en de bijbehorende kwaliteit van het procesmanagement (Bryman, 2008: 691). Alle interviews zijn volledig getranscribeerd en zullen op aanvraag beschikbaar zijn voor inzage.
Vanwege hun functie en bijbehorende kennis zijn de eerste respondenten door middel van purposive sampling geselecteerd, te weten Stijn van Bruggen en Menno Meihuizen op het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Ina Roelfsema in de gemeente Ede. De overige respondenten zijn door middel van snowball sampling geselecteerd. Het voordeel van deze selectiemethode is dat respondenten het werkveld aanmerkelijk beter kennen dan de onderzoeker. De interviews met middels purposive sampling geselecteerde respondenten hebben geleid tot de selectie van de overige respondenten. Deze methode bleek noodzakelijk om ingang te verkrijgen tot het werkveld en dient daarom in het kader van de representativiteit van het onderzoek te worden benoemd. Er zijn immers een beperkt aantal respondenten geselecteerd en de onderzoeksresultaten zijn derhalve beperkt representatief.
3.3 Data-analyse
De interviews zijn volledig getranscribeerd en vervolgens met behulp van het
analyseprogramma ATLAS.ti geanalyseerd. Er is daarbij gebruik gemaakt van open codering, op basis van de verzamelde data zijn coderingen geformuleerd om te data te kunnen ordenen en uiteindelijk analyseren (Bryman, 2008: 543). Het coderen en analyseren is één keer uitgevoerd door één onderzoeker. De getranscribeerde interviews zijn gecodeerd aan de hand van de volgende te onderscheiden coderingen:
1. Traditioneel – hiërarchische sturing 2. NPM 3. Netwerk governance 4. Gelaagde sturing 5. Participatiewet – inhoud 6. Participatiewet – knelpunt 7. Systeemverantwoordelijkheid
8. Beschut werk
9. Interbestuurlijke verhouding 10. Ondersteuning
11. Monitoring 12. Prikkelsturing
13. Participatiewet – verloop Ede 14. Procesmanagement – Ede 15. Openheid – Ede
16. Veiligheid – Ede 17. Voortgang – Ede 18. Inhoud – Ede
19. Regionale samenwerking – FoodValley
In het volgende hoofdstuk zal worden uiteengezet hoe en in welke vorm de Participatiewet tot stand is gekomen. Door eerst de context van de Participatiewet te conceptualiseren kan vervolgens de sturing van het Rijk worden geanalyseerd.
4. De Participatiewet in het kort
In dit hoofdstuk zal de context van de Participatiewet worden geconceptualiseerd. Allereerst volgt een analyse van de wijze waarop de wet tot stand is gekomen en hoe de wet inhoudelijk is vormgegeven. De Participatiewet heeft ingrijpende gevolgen voor de interbestuurlijke verhouding tussen het Rijk en gemeenten. Tot slot zal daarom worden geanalyseerd hoe deze gevolgen kunnen worden geïnterpreteerd aan de hand van de drie te onderscheiden
sturingsvormen: traditioneel-hiërarchisch, NPM en netwerk governance.
4.1 Aanloop naar de wet
De verzorgingsstaat in Nederland is onderhevig aan constante verandering. Het kabinet Rutte II initieert in 2012 echter de voorbereiding op een onorthodox grote wijziging: de drie
decentralisaties. Als gevolg hiervan zijn gemeenten per 1 januari 2015 verantwoordelijk voor de nieuwe Jeugdwet, de Wmo 2015 en de Participatiewet. Het doel van deze decentralisaties was om een efficiënter stelstel te ontwerpen, waarin gemeenten in theorie van zeer ruime beleidsvrijheid werden voorzien om invulling te geven aan de gedecentraliseerde
voorzieningen. Om voorzieningen voor latere generaties te behouden, zou immers een stelsel ontworpen moeten worden waarin decentralisaties leiden tot zowel efficiëntie als maatwerk (Rutte en Samsom, 2012: 22-23). Dit is tevens een afspiegeling van de gestage overdracht van taken en verantwoordelijkheden aan gemeenten. Al in 2004 werd namelijk een eerste aanzet tot decentralisatie bewerkstelligd met de Wet werk en bijstand, daarna volgde onder andere de Wet maatschappelijke ondersteuning (2007) en het Bestuursakkoord Rijk en gemeenten (2007) (Boogers, 2008: 2). Arnoldus en Hofs (2016) stellen dat deze trend aansluit bij de transitie van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving (Arnoldus en Hofs, 2016: 46).
Eén aspect van deze transitie heeft betrekking op het sociale zekerheidsstelsel. Volgens Paling (2016) liggen twee tendensen ten grondslag aan deze transitie. Allereerst de publiek-decentrale tendens, dus de gestage overdracht van taken en verantwoordelijkheden aan gemeenten. Daarnaast heeft zich echter ook een omslag in het denken over mensen met een arbeidsbeperking voorgedaan: een activeringstendens. Mensen met een arbeidsbeperking worden niet langer alleen financieel gecompenseerd, maar geactiveerd om hun resterend arbeidsvermogen te benutten, ook al ligt dat vermogen onder het wettelijk minimumloon. Dit kan worden opgevat als een herdefiniëring van de verzorgingsstaat en diens verzorgende functie. Verzorgingsarrangementen worden conform de Participatiewet niet zozeer
afgebouwd, maar de toegang ertoe wordt restrictiever gehandhaafd. De functie verzorgen is in toenemende mate gericht op het verbeteren van de ondersteuning en begeleiding van mensen
met arbeidsvermogen om zo arbeidsparticipatie te vergroten. De Participatiewet belichaamt daarnaast een hernieuwde invulling van de verzekeringsfunctie van de verzorgingsstaat. Regels met betrekking tot het sociale zekerheidsstelsel zijn aangescherpt, de verzekering tegen inkomensverlies kent een meer verplichtend karakter.
Deze wet is volgens de Programmaraad Participatiewet een afspiegeling van de ambitie van het kabinet Rutte II om iedereen in staat te stellen als volwaardig burger mee te doen en bij te dragen aan de samenleving. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Participatiewet bestonden daartoe verschillende regelingen: de Wet Werk en
arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong 2010), de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) en de Wet werk en bijstand (Wwb). Het doel was tevens om al deze regelingen te vervangen door één regeling voor mensen met arbeidsvermogen (Handreiking Participatiewet, 2014: 3). Oorspronkelijk werd daartoe de Wet werken naar vermogen (Wwnv) opgesteld, maar het kabinet Rutte I viel en deze wet werd controversieel verklaard. Het kabinet Rutte II heeft daarop besloten de romp van de Wwnv te behouden en deze middels nota’s van
wijziging om te vormen tot de Participatiewet. Een van de belangrijkste wijzigingen had betrekking op de rol van werkgevers. In het sociaal akkoord 2013, een overeenkomst tussen het kabinet Rutte II en de sociale partners, is namelijk afgesproken dat werkgevers de
verantwoordelijkheid dragen om oplopend tot 2026 100.000 extra banen voor mensen met een arbeidsbeperking te realiseren. De overheid staat daarnaast nog garant voor 25.000 extra banen voor die groep. Deze wijziging ten opzichte van de Wwnv werd gejuridifiseerd in de Wet banenafspraak en quotumregeling (website VNG, geraadpleegd op 12 -05-2016). Omdat de Wet banenafspraak en quotumregeling dient ter ondersteuning van de Participatiewet kunnen deze twee wetten niet los van elkaar worden gezien (Paling, 2016).
4.2 Kenmerken wet
De Participatiewet is in het leven geroepen om zoveel mogelijk mensen met een arbeidsbeperking aan werk te helpen. Daarnaast is het doel om de kansen op arbeidsparticipatie te verbeteren van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt,
bijvoorbeeld bijstandsgerechtigden. De doelgroep voor de Participatiewet bestaat daarom uit mensen met arbeidsvermogen die zijn aangewezen op (tijdelijke) ondersteuning om in hun bestaan te voorzien (Programmaraad, 2016: 3). Om de gestelde doelen te kunnen realiseren zijn naast de inkomensondersteuning specifieke nieuwe re-integratievoorzieningen
ondersteuning en daartoe zijn zij verplicht verordeningen op te stellen op de volgende onderwerpen (SZW, 2014):
∑ tegenprestatie aangaande bijstandsuitkeringen ∑ individuele inkomenstoeslag
∑ het opleggen van maatregelen ∑ loonkostensubsidie
∑ individuele studietoeslag
∑ ondersteuning van arbeidsinschakeling ∑ beschut werk
∑ aanscherping van ondersteuning bijstandsgerechtigden
Deze verplichte verordeningen zijn onderdeel van de decentralisatie: de overdracht van Rijkstaken en – verantwoordelijkheden naar gemeenten. In combinatie met de andere twee decentralisaties stelt de Participatiewet gemeenten in staat om maatwerk te leveren.
Gemeentelijke beleidsvrijheid is immers het uitgangspunt van die Participatiewet
(Programmaraad, 2016: 18). De bestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk en gemeenten in het kader van de drie decentralisaties zijn vastgelegd in het Bestuursakkoord 2011-2015 (VNG, 2011). Conform dit akkoord wordt de decentralisatie geassocieerd met de toewijzing van taken en verantwoordelijkheden aan gemeenten waarbij wet-en regelgeving moeten aansluiten op de beleidspraktijk. Decentralisatie is een middel om de samenwerking tussen bestuurslagen te verbeteren en zodoende een efficiëntere overheid te creëren (VNG, 2011: 2). Van der Steen en van Twist benadrukken echter dat het ‘verplaatsen van taken en
verantwoordelijkheden’ te eenvoudig is gesteld. De rol van lokaal bestuur transformeert en dit heeft ingrijpende gevolgen voor de mensen die gebruik maken van
ondersteuningsvoorzieningen. Taken moeten immers met minder budget uitgevoerd worden met andere partijen in lokale maatschappelijke netwerken. Een nieuwe manier van werken voor alle bestuurslagen is derhalve vereist (Van der Steen en van Twist, 2014: 59).
Omdat de verantwoordelijkheid voor de implementatie van de Participatiebudget ligt bij gemeenten is de financieringssystematiek hierop aangepast. De Rijksoverheid verdeelt het landelijk budget met behulp van een verdeelmodel. Dit model is gebaseerd op de verwachte uitgaven van een gemeente aan inkomensondersteuning per huishouden. Het gemeentelijke budget wordt zodoende op zo objectief mogelijke wijze bepaald, onder behoud van een overgangs- en vangnet regeling (SZW, 2016: 1). Ook in de financieringssystematiek wordt een onderscheid gemaakt tussen inkomensondersteuning en re-integratievoorzieningen. Het
budget voor re-integratievoorzieningen wordt verdeeld onder gemeenten op basis van
gemeente specifieke factoren, bijvoorbeeld het aantal bijstandontvangers, lager opgeleiden en het aantal Wajongers 2010. Gemeenten ontvangen dus een apart participatiebudget om re-integratievoorzieningen te bekostigen. Deze systematiek is bedoeld als financiële prikkel voor gemeenten om het aantal bijstandontvangers te verminderen. Door een effectievere inzet van het participatiebudget kunnen gemeenten voordelen behalen op het budget voor
inkomensondersteuning. Als meer mensen worden begeleid naar betaald werk mogen gemeenten namelijk het overgebleven budget naar eigen inzicht besteden (SZW, 2016: 1-2).
In het kort kan gesteld worden dat de Participatiewet wordt gekenmerkt door de verordeningsplicht voor gemeenten, de overdracht van taken en financiële prikkels voor gemeenten om effectiever beleid te voeren. Dit decentralisatieproces heeft zodoende gevolgen voor de interbestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk en gemeenten. Gemeenten krijgen nieuwe taken, het Rijk dient zich op een andere manier te verhouden tot gemeenten.
4.3 Interbestuurlijke verhoudingen
Om de interbestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk en gemeenten te handhaven zijn de verschillende rollen vastgelegd in het kader ‘Rijkstoezicht in sociaal domein na
decentralisaties’ (BZK, 2014a). Het systeem van de Participatiewet fungeert middels een gedeelde verantwoordelijkheid. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de lokale
implementatie en het Rijk is verantwoordelijk voor het functioneren van het algehele systeem. Dit betekent dat het Rijk alleen is belast met het landelijke kader en niet met de wijze waarop individuele gemeenten hun taken uitvoeren. Het Rijk is verantwoordelijk voor de
mogelijkheden waarover gemeenten beschikken om invulling te geven aan de
gedecentraliseerde taken. Hierbij geldt dat het Rijk gemeenten ondersteunt, bijvoorbeeld door middel van handreikingen/concept verordeningen of het signaleren van problemen. Als blijkt dat het systeem (gedeeltelijk) niet functioneert, dan dient het Rijk het systeem aan te passen. Ten aanzien van incidenten en de bijbehorende roep om stelselverandering dient het Rijk daarom “uiterst terughoudend” te werk te gaan (BZK, 2014a: 2). Het uitgangspunt voor Rijkstoezicht is dat landelijke richtlijnen niet de verantwoordelijkheden en beleidsvrijheden van gemeenten mogen ondermijnen. Het huidige stelsel zou daar aan bij moeten dragen middels een duidelijk systeem en verdeling van verantwoordelijkheden,
informatievoorziening aan gemeenten en toezicht (BZK, 2014a: 1-2).
Het systeem van interbestuurlijk toezicht is vastgelegd in de Gemeentewet. In het kader van de Participatiewet is de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
verantwoordelijk voor het toezicht op de taken die zijn overgedragen naar gemeenten. Dit toezicht is tweeledig: enerzijds dient te worden toegezien op naleving van de wet, anderzijds dient te worden toegezien op het functioneren van het stelsel. Toezicht is nadrukkelijk bedoeld om gemeenten te kunnen ondersteunen, de Inspectie tracht daarom een onafhankelijke positie te bekleden (Ibidem: 7).
Kenmerkend voor het uitgangspunt van het Rijk aangaande interbestuurlijk toezicht is het beoogde vertrouwen in de taakuitvoering van decentrale overheden. Normaliter wordt daarom geen andere informatie opgevraagd dan de reeds beschikbare informatie. Uit het stelseltoezicht kunnen echter signalen voortkomen die op een verwaarlozing van de
taakuitvoering van afzonderlijke gemeenten duiden. Deze signalen kunnen gebruikt worden door het Rijks om interbestuurlijke toezichtinstrumentaria in te zetten, zoals omschreven in de Wet revitalisering generiek toezicht. Het Rijk maakt hier gebruik van een escalatieladder. Deze ladder loopt van het signaleren van problemen tot uiteindelijk een indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing. Het Rijk kan in dat geval handelen naar hetgeen gemeenten nalaten te doen. Daarnaast kan het Rijk specifiek beleid wettelijk afdwingen door middel van bijvoorbeeld een gemeentelijke aanwijzing. De Wet revitalisering generiek toezicht geeft daarmee een vervolg aan de beoogde omslag in interbestuurlijk toezicht naar horizontale sturing en verantwoording (BZK, 2014b: 49-50).
De rol van het Rijk kan samengevat worden aan de hand van haar
systeemverantwoordelijkheid. Het Rijk is verantwoordelijk voor het functioneren van het stelsel, dus door middel van interbestuurlijk toezicht wordt getracht systematische problemen te signaleren en waar nodig het systeem aan te passen. Hierbij geldt echter dat dat landelijke richtlijnen niet de verantwoordelijkheden en beleidsvrijheden van gemeenten mogen
ondermijnen. Het Rijk is in theorie terughoudend, gemeenten hebben de immers de beleidsvrijheden om maatwerk te leveren.
4.4 Sturing op papier
De kenmerken van de Participatiewet en diens impliciete gevolgen voor interbestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk en gemeenten zijn reeds beschreven. Aan de hand hiervan kan nu worden geanalyseerd welke sturingsvormen het Rijk tracht toe te passen bij de
decentralisatie van werk en inkomen. Het decentralisatieproces is complex ingericht, onder meer omdat een groot aantal diverse taken en verantwoordelijkheden in een kort tijdsbestek is overgeheveld naar gemeenten. Om dit proces vorm te geven heeft het Rijk conform haar systeemverantwoordelijkheid gekozen voor een combinatie van ondersteuning en toezicht.
Hierin kunnen verschillende elementen van sturing worden onderscheiden. Hoewel niet expliciet vastgelegd in de interbestuurlijk verhoudingen, beoogt het Rijk binnen het kader van de Participatiewet dus hybride vormen van sturing te hanteren.
4.4.1 Traditioneel-hiërarchische elementen van sturing
Allereerst zijn enkele traditioneel-hiërarchische elementen van sturing te onderscheiden, met name in de transitiefase van het decentralisatieproces. De overdracht van taken en
verantwoordelijkheden was namelijk voorwaardelijk. Gemeenten werden verplicht om verordeningen op te stellen over de manier waarop zij hun beleid wensten vorm te geven. Daarnaast is de decentralisatie geïnitieerd om te komen tot een efficiënter stelsel. Het uitgangspunt is dat gemeenten beter in staat zijn om maatwerk te leveren en het stelsel zodoende efficiënter functioneert. Dit kan worden opgevat als een moderne vorm van arbeidsspecialisatie binnen de eigen organisatie, gerelateerd aan de Weberiaanse opvatting van bureaucratie. Wat betreft de eigen organisatie, dus de verhouding tussen het Rijk en gemeenten, is het decentralisatieproces echter grotendeels een omslag die haaks staat op de traditioneel-hiërarchische sturingsvorm. Een van de doelen van het Rijk was immers om gemeenten te ondersteunen, maar tegelijkertijd vrij te laten ten aanzien van de implementatie. In dit verband dient echter wel benadrukt te worden dat het stelsel van
systeemverantwoordelijkheid en beleidsvrijheden is ingebed in een verscholen vorm van hiërarchie en autoriteit van het Rijk ten opzichte van gemeenten. De escalatieladder is namelijk een vorm van gecontroleerd toezicht. Mocht het Rijk taakverwaarlozing signaleren, dan treedt een hiërarchische relatie tussen het Rijk en een specifieke gemeente in werking.
4.4.2 NPM
De escalatieladder als vorm van gecontroleerd toezicht is tevens een kenmerk van NPM. Gemeenten zijn verplicht het Rijk constant van praktijkinformatie te voorzien.
Systeemverantwoordelijkheid impliceert dat het Rijk toezicht houdt op het stelsel door continue te monitoren, dit is een kenmerk van NPM. Andere aspecten van NPM kunnen worden waargenomen in de Banenafspraak en Quotumregeling. Deze regeling tussen het Rijk en werkgevers bevat een meetbare doelstelling van 125.000 extra banen die gerealiseerd moeten worden voor mensen met een arbeidsbeperking (website Rijksoverheid, 2013). De output is dus meetbaar en verbonden aan vooraf vastgestelde consequenties. Werkgevers moeten boetes betalen wanneer de overeengekomen doelen namelijk niet worden behaald. Dit is een vorm van rekenschap conform NPM. De decentralisatie impliceert daarnaast een
toename van publiek-private samenwerking op lokaal, regionaal en nationaal niveau. De decentralisatie van werk en inkomen draagt, als zijnde een kenmerk van NPM, bij aan de vervaging van het onderscheid tussen publiek en privaat. Om maatwerk te kunnen leveren, moeten gemeenten immers de samenwerking met private actoren intensiveren. Het laatste kenmerk van NPM dat zich gedeeltelijk manifesteert is doelformulering. De Participatiewet is bedoeld om zoveel mogelijk mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen en de kansen op betaald werk voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt te verbeteren. Dit doel is in het parlement en vervolgens specifieker door het Rijk geformuleerd. De
implementatie van de wet is vervolgens onderverdeeld in een aantal verplichte verordeningen. Gemeenten zijn vrij deze verordeningen naar eigen inzicht te maken, maar de kaders met bijbehorende doelen waar binnen dit dient te gebeuren, zijn reeds gesteld door het Rijk.
4.4.3 Netwerk governance
Hoewel de beoogde rol van het Rijk, met name wat betreft de transitiefase, door enkele
elementen van traditioneel-hiërarchische sturing en NPM wordt gekenmerkt, ligt de nadruk op netwerk governance. De decentralisatie impliceert dat een netwerk van gemeenten,
werkgevers, het UWV en andere (lokale) actoren gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de implementatie van de wet. Het Rijk tracht de interactie in deze nieuw ontstane netwerken te faciliteren, ondersteunen en sturen. Gemeenten geven hun eigen beleid vorm, maar
desgewenst kunnen zij ondersteuning ontvangen van bijvoorbeeld de Programmaraad. Een van de uitgangspunten van de decentralisatie is gelijkwaardigheid tussen bestuurslagen, waarbij sturing in toenemende mate horizontaal plaatsvindt (BZK, 2014a: 7). Dit is een belangrijk kenmerk van netwerk governance. Overheidslagen worden conform netwerk governance immers opgevat als wederzijds afhankelijke actoren, waarbij de grenzen tussen bestuurslagen minimaal zijn afgebakend. Het Rijk profileert zich daarnaast als proces manager binnen het nieuw te ontstane netwerk. Systeemverantwoordelijkheid legitimeert in dit verband de rol van procesmanager in het netwerk: terughoudend, maar ondersteunend. Ondersteuning kan hierbij worden opgevat als een vorm van netwerk management, omdat het een bewuste poging is om interactie en samenwerking in het netwerk te verbeteren. Deze bewuste poging van het Rijk om te sturen op interactie in het netwerk is kenmerkend voor het beoogde doel van de decentralisatie van werk en inkomen. De interbestuurlijke verhoudingen zijn daarbij grotendeels afgestemd op willen toepassen van netwerk governance. Toch zijn in het geheel van sturing enkele traditioneel-hiërarchische en NPM elementen te herkennen. De
beoogde sturing door het Rijk is daarom gelaagd, waarbij de nadruk ligt op netwerk governance.
