Sturing op papier

De kenmerken van de Participatiewet en diens impliciete gevolgen voor interbestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk en gemeenten zijn reeds beschreven. Aan de hand hiervan kan nu worden geanalyseerd welke sturingsvormen het Rijk tracht toe te passen bij de

decentralisatie van werk en inkomen. Het decentralisatieproces is complex ingericht, onder meer omdat een groot aantal diverse taken en verantwoordelijkheden in een kort tijdsbestek is overgeheveld naar gemeenten. Om dit proces vorm te geven heeft het Rijk conform haar systeemverantwoordelijkheid gekozen voor een combinatie van ondersteuning en toezicht.

Hierin kunnen verschillende elementen van sturing worden onderscheiden. Hoewel niet expliciet vastgelegd in de interbestuurlijk verhoudingen, beoogt het Rijk binnen het kader van de Participatiewet dus hybride vormen van sturing te hanteren.

4.4.1 Traditioneel-hiërarchische elementen van sturing

Allereerst zijn enkele traditioneel-hiërarchische elementen van sturing te onderscheiden, met name in de transitiefase van het decentralisatieproces. De overdracht van taken en

verantwoordelijkheden was namelijk voorwaardelijk. Gemeenten werden verplicht om verordeningen op te stellen over de manier waarop zij hun beleid wensten vorm te geven. Daarnaast is de decentralisatie geïnitieerd om te komen tot een efficiënter stelsel. Het uitgangspunt is dat gemeenten beter in staat zijn om maatwerk te leveren en het stelsel zodoende efficiënter functioneert. Dit kan worden opgevat als een moderne vorm van arbeidsspecialisatie binnen de eigen organisatie, gerelateerd aan de Weberiaanse opvatting van bureaucratie. Wat betreft de eigen organisatie, dus de verhouding tussen het Rijk en gemeenten, is het decentralisatieproces echter grotendeels een omslag die haaks staat op de traditioneel-hiërarchische sturingsvorm. Een van de doelen van het Rijk was immers om gemeenten te ondersteunen, maar tegelijkertijd vrij te laten ten aanzien van de implementatie. In dit verband dient echter wel benadrukt te worden dat het stelsel van

systeemverantwoordelijkheid en beleidsvrijheden is ingebed in een verscholen vorm van hiërarchie en autoriteit van het Rijk ten opzichte van gemeenten. De escalatieladder is namelijk een vorm van gecontroleerd toezicht. Mocht het Rijk taakverwaarlozing signaleren, dan treedt een hiërarchische relatie tussen het Rijk en een specifieke gemeente in werking.

4.4.2 NPM

De escalatieladder als vorm van gecontroleerd toezicht is tevens een kenmerk van NPM. Gemeenten zijn verplicht het Rijk constant van praktijkinformatie te voorzien.

Systeemverantwoordelijkheid impliceert dat het Rijk toezicht houdt op het stelsel door continue te monitoren, dit is een kenmerk van NPM. Andere aspecten van NPM kunnen worden waargenomen in de Banenafspraak en Quotumregeling. Deze regeling tussen het Rijk en werkgevers bevat een meetbare doelstelling van 125.000 extra banen die gerealiseerd moeten worden voor mensen met een arbeidsbeperking (website Rijksoverheid, 2013). De output is dus meetbaar en verbonden aan vooraf vastgestelde consequenties. Werkgevers moeten boetes betalen wanneer de overeengekomen doelen namelijk niet worden behaald. Dit is een vorm van rekenschap conform NPM. De decentralisatie impliceert daarnaast een

toename van publiek-private samenwerking op lokaal, regionaal en nationaal niveau. De decentralisatie van werk en inkomen draagt, als zijnde een kenmerk van NPM, bij aan de vervaging van het onderscheid tussen publiek en privaat. Om maatwerk te kunnen leveren, moeten gemeenten immers de samenwerking met private actoren intensiveren. Het laatste kenmerk van NPM dat zich gedeeltelijk manifesteert is doelformulering. De Participatiewet is bedoeld om zoveel mogelijk mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen en de kansen op betaald werk voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt te verbeteren. Dit doel is in het parlement en vervolgens specifieker door het Rijk geformuleerd. De

implementatie van de wet is vervolgens onderverdeeld in een aantal verplichte verordeningen. Gemeenten zijn vrij deze verordeningen naar eigen inzicht te maken, maar de kaders met bijbehorende doelen waar binnen dit dient te gebeuren, zijn reeds gesteld door het Rijk.

4.4.3 Netwerk governance

Hoewel de beoogde rol van het Rijk, met name wat betreft de transitiefase, door enkele

elementen van traditioneel-hiërarchische sturing en NPM wordt gekenmerkt, ligt de nadruk op netwerk governance. De decentralisatie impliceert dat een netwerk van gemeenten,

werkgevers, het UWV en andere (lokale) actoren gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de implementatie van de wet. Het Rijk tracht de interactie in deze nieuw ontstane netwerken te faciliteren, ondersteunen en sturen. Gemeenten geven hun eigen beleid vorm, maar

desgewenst kunnen zij ondersteuning ontvangen van bijvoorbeeld de Programmaraad. Een van de uitgangspunten van de decentralisatie is gelijkwaardigheid tussen bestuurslagen, waarbij sturing in toenemende mate horizontaal plaatsvindt (BZK, 2014a: 7). Dit is een belangrijk kenmerk van netwerk governance. Overheidslagen worden conform netwerk governance immers opgevat als wederzijds afhankelijke actoren, waarbij de grenzen tussen bestuurslagen minimaal zijn afgebakend. Het Rijk profileert zich daarnaast als proces manager binnen het nieuw te ontstane netwerk. Systeemverantwoordelijkheid legitimeert in dit verband de rol van procesmanager in het netwerk: terughoudend, maar ondersteunend. Ondersteuning kan hierbij worden opgevat als een vorm van netwerk management, omdat het een bewuste poging is om interactie en samenwerking in het netwerk te verbeteren. Deze bewuste poging van het Rijk om te sturen op interactie in het netwerk is kenmerkend voor het beoogde doel van de decentralisatie van werk en inkomen. De interbestuurlijke verhoudingen zijn daarbij grotendeels afgestemd op willen toepassen van netwerk governance. Toch zijn in het geheel van sturing enkele traditioneel-hiërarchische en NPM elementen te herkennen. De

beoogde sturing door het Rijk is daarom gelaagd, waarbij de nadruk ligt op netwerk governance.

5. Analyse: sturing door de Rijksoverheid bij de decentralisatie van werk en inkomen