De bankenbelasting
Een beoordeling van de invoering van de bankenbelasting in Nederland
Universiteit van Amsterdam
Auteur: N.H. Hinse
Adres: Bonaireplein 9-II, 1058 XA Amsterdam Telefoonnummer: +31 6 233 15 436
Studentnummer: 10006753
Begeleider: L.H. Storm van ’s Gravesande RA Faculteit: Faculteit Economie en Bedrijfskunde Opleiding: FEB BSc Fiscale Economie
Inhoud Afkortingen en begrippenlijst 1 Inleiding 5 1.1 Introductie 5 1.2 Probleemstelling en deelvragen 6 1.3 Onderzoeksopzet 6 2 De bankenbelasting in Nederland 8 2.1 Inleiding 8
2.2 De Financial Transaction Tax 8
2.3 De Financial Activities Tax 10
2.4 De Nederlandse bankenbelasting 12 2.4.1 Inleiding 12 2.4.2 Het subject 13 2.4.3 Het object 14 2.4.4 De tariefstructuur 16 2.4.5 De opbrengsten 17 2.5 Conclusies 18 3 De bankenbelasting in Europa 20 3.1 Inleiding 20
3.2 De ontwikkelingen in Duitsland en Engeland 21
3.2.1 Inleiding 21
3.2.2 De bankenbelasting in Duitsland 22
3.2.3 De bankenbelasting in Engeland 22
3.3 De opvattingen van de Europese Commissie 23
3.4 Voorkoming van dubbele bankenbelasting 25
3.5 Conclusies 27
4 Criteria om de wenselijkheid van invoering van de bankenbelasting te toetsen 29
4.1 Inleiding 29 4.2 Effectiviteit 29 4.3 Concurrentiepositie 32 4.4 Duurzaamheid 33 4.5 Rechtvaardigheid 35 4.6 Conclusies 37 5 Conclusies en aanbevelingen 40 5.1 Inleiding 40 5.2 Onderzoeksvragen 40 2
5.2.1 Wat zijn de kenmerken van de verschillende varianten van de
bankenbelasting? 40
5.2.2 Wat zijn de achtergrond, kenmerken en ontwikkelingen omtrent een
bankenbelasting binnen Europa? 41
5.2.3 Wat zijn de criteria om de wenselijkheid om de invoering van de
bankenbelasting te toetsen? 42
5.3 Conclusies 43
5.4 Aanbevelingen 45
5.5 Suggesties voor vervolgonderzoek 45
Bibliografie
Afkortingen en begrippenlijst
Bbp Bruto binnenlands product
BTW Belasting op toegevoegde waarde
EC Europese Commissie
FAT Financial Activities Tax
FTT Financial Transaction Tax
IMF International Monetary Fund
Wft Wet financieel toezicht
1 Inleiding
1.1 Introductie
De val van Lehman Brothers in 2007 heeft geleid tot de grootste economische crisis sinds De Grote Depressie van de jaren dertig uit de vorige eeuw. De financiële malaise die in eerste instantie voornamelijk aanwezig is in de Verenigde Staten heeft zich op den duur verspreid over de wereldwijde financiële sector. Het Europese noodfonds wordt vaker aangesproken en de schulden van de Europese landen nemen toe, waarbij de financiële sector als hoofdverantwoordelijke wordt aangewezen (Boonstra en Smolders, 2011). Duidelijk is geworden dat de wereldwijde financiële sector niet in staat was om de
gecreëerde problemen zelf op te lossen, met als gevolg dat overheden in moesten grijpen. Ook Nederlandse banken hebben op verschillende manieren gebruik moeten maken van staatssteun. De staatshulp die is verleend door de overheden wordt bekostigd met overheidsinkomsten en is zodoende (deels) afkomstig van de belastingbetaler. Een
vraagstuk komt hierdoor in het bijzonder naar voren, namelijk in hoeverre het wenselijk is dat de belastingbetaler opdraait voor mismanagement van de banken (Van der Doelen en Storm, 2013).
Na de financiële crisis is duidelijk geworden dat er maatregelen genomen moesten worden om het beleid binnen het financiële stelsel aan te passen. Hierbij meen ik dat het voornaamste uitgangspunt is dat mismanagement, met name omtrent ondernemingsrisico, binnen deze sector niet nogmaals leidt tot eenzelfde wereldwijde economische en financiële crisis. Hoewel de economische crisis in Europa nog steeds aanwezig is, heeft de
bankensector sinds 2011 herstel vertoont en zijn de rendementen veelal weer op een historisch niveau (Kavelaars, 2011). In hoeverre het herstel van het financiële stelsel te danken is aan een wijziging in het beleid is voor mij echter de vraag. Kavelaars (2011) stelt dat de continuïteit en herstel van de bancaire sector vooral te danken is aan de investeringen die de overheden destijds hebben verricht. Overigens betreft het investeringen waarop de overheid in de meeste gevallen een hoog rendement behaalt, enerzijds door de hoge rentemarges en anderzijds door verscheidende boeteclausules. Verwonderlijk is de huidige situatie waarin financiële instellingen moeten voldoen aan de afgesproken rentemarges, met als gevolg dat deze ondernemingen meer risico’s moeten nemen om deze verplichtingen af te lossen. Het ondernemingsrisico wordt bij deze instellingen vergroot, terwijl het verlagen van het ondernemingsrisico juist een van de punten betreft waaraan voldaan moet worden om een duurzaam beleid bij financiële instellingen te bewerkstelligen.
Ondanks dat de overheid enkele investeringen heeft gedaan waarop minimaal een marktconform rendement is behaald, is de opvatting dat de bancaire sector moet bijdragen
aan het herstel en het vermijden van toekomstige crises inmiddels leidend. In 2011 zijn de eerste stappen gezet naar een wet bankenbelasting. Het gaat hierbij om een geheel nieuwe rijksbelasting die uitsluitend de financiële sector raakt. Op 10 juli 2012 is dit wetsvoorstel door de Eerste Kamer aangenomen en op 1 oktober 2012 is de wet in werking getreden (Wet van 12 juli, 2012).
1.2 Probleemstelling en deelvragen
Hoewel het voorgestelde idee van de Europese Commissie om een bankenbelasting in te voeren in eerste instantie een terughoudende reactie van veel lidstaten teweeg bracht, is het draagvlak voor een dergelijke maatregel in de loop der tijd toegenomen. Met als gevolg dat inmiddels verscheidene Europese landen, waaronder Nederland, een variant van de bankenbelasting hebben ingevoerd. De verschillende vormen van de bankenbelasting, mogelijke alternatieven en samenhang tussen de Europese lidstaten worden in dit onderzoek als uitgangspunt genomen. De probleemstelling die aan dit onderzoek ten grondslag ligt, luidt:
In hoeverre is de invoering van de bankenbelasting in Nederland wenselijk geweest?
Bij de beantwoording van deze centrale vraag wordt de uitwerking van de volgende subvragen beschouwd:
- Wat zijn de kenmerken van de verschillende varianten van de bankenbelasting? - Wat zijn de achtergrond, kenmerken en ontwikkelingen omtrent een bankenbelasting
binnen Europa?
- Wat zijn criteria om de wenselijkheid van de invoering van de bankenbelasting te toetsen?
1.3 Onderzoeksopzet
Als onderzoeksmethode voor dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van de literatuurstudie. Door middel van een literatuuronderzoek wordt een overzicht gegeven van de achtergrond, de ontwikkelingen en alternatieven voor de bankenbelasting. Daarnaast wordt een analyse gemaakt aan de hand van de gevonden literatuur over de invoering van de bankenbelasting in verscheidene Europese lidstaten. Er is onder andere gekeken naar artikelen uit vakbladen, de parlementaire geschiedenis, in zowel binnen- als buitenland, en wetsartikelen.
In hoofdstuk 2 worden de kenmerken van de bankenbelasting bestudeerd. Hierbij worden de kenmerken behandeld van de twee voornaamste varianten van een
bankenbelasting, namelijk de FTT en FAT. Daarnaast wordt onderzocht in hoeverre de Nederlandse bankenbelasting overeenkomsten en verschillen vertoont met deze twee varianten. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 behandeld wat de achtergrond, kenmerken en ontwikkelingen zijn van bankenbelastingen in andere Europese lidstaten. Daarnaast wordt gekeken naar de opvattingen van de Europese Commissie met betrekking tot de invoering van de bankenbelasting en wordt besproken in hoeverre de invoering van bankenbelastingen in Europa leidt tot dubbele heffing. Om de wenselijkheid van de invoering van de
bankenbelasting te toetsen worden in hoofdstuk 4 de criteria winstgevendheid,
concurrentiepositie, duurzaamheid en rechtvaardigheid geïntroduceerd. Ten slotte staan in hoofdstuk 5 de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek centraal. Hierbij wordt de wenselijkheid van de invoering van bankenbelasting getoetst aan de hand van de in
hoofdstuk 4 geïntroduceerde criteria. Er wordt antwoord gegeven op de centrale vraag aan de hand van de uitwerkingen van de subvragen.
2 De bankenbelasting in Europa
2.1 Inleiding
De financiële crisis die zich sinds 2007 over de wereldwijde economie heeft verspreid, heeft geleid tot een maatschappelijk vraagstuk waarbij men zich afvraagt in hoeverre het wenselijk is dat de belastingbetaler opdraait voor misbeleid bij financiële instellingen. Als gevolg van de crisis en het daaropvolgende maatschappelijke vraagstuk heeft de EC in 2010 kenbaar gemaakt dat het een bijdrage verlangt van de financiële sector. De EC (2010) stelt dat de wereldwijde economische en financiële crisis heeft geleid tot de noodzaak voor fiscale consolidatie. Gesteld wordt dat de financiële sector moet bijdragen om zowel de gemaakte kosten te dekken als toekomstige crises te vermijden. De EC wordt hierbij gesteund door onder andere het IMF, dat meent dat een kostenbijdrage van de financiële instellingen noodzakelijk is om een duurzamere sector te verwezenlijken (IMF, 2010). Tot dusver zijn verschillende Europese lidstaten overgegaan tot het invoeren van een variant van de bankenbelasting. Hoewel Nederland zich aanvankelijk heeft verzet tegen de invoering van een bankenbelasting is er in december 2011 alsnog een wetsvoorstel tot invoering van een bankenbelasting ingediend (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 4).
In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: Wat zijn de kenmerken van de verschillende varianten van de bankenbelasting? Allereerst worden in paragrafen 2.2 en 2.3 de twee voornaamste varianten van de bankenbelasting besproken, omdat deze de basis hebben gevormd voor de invoering van een bankenbelasting in verscheidene Europese lidstaten. In paragraaf 2.2 worden zowel de achtergrond als de huidige ontwikkelingen rondom de FTT besproken. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 dezelfde opzet gebruikt om de FAT te bestuderen. Met de achtergrond van de FTT en FAT wordt in paragraaf 2.4
onderzocht hoe de Nederlandse bankenbelasting zich verhoudt tot deze twee varianten. Hierbij wordt ingegaan op de kenmerken van de Nederlandse bankenbelasting en de
ontwikkelingen die sinds de invoering hebben plaatsgevonden. Tot slot wordt er in paragraaf 2.5 antwoord gegeven op de deelvraag.
2.2 De Financial Transaction Tax
In de discussie omtrent de invoering van de bankenbelasting is het van belang om
onderscheid te maken tussen de FTT en de FAT. In deze paragraaf worden de achtergrond, de kenmerken en de recente ontwikkelingen van de FTT bestudeerd. Hierbij wordt
onderscheid gemaakt tussen de FTT1 en FTT2. Daarnaast wordt beschreven wat de voor- en tegenstanders van de FTT menen van deze variant van de bankenbelasting.
De FTT is een heffing die wordt geheven op financiële instrumenten, zoals aandelen, derivaten, obligaties en valuta. Het betreft een belasting die zowel winst als inkomsten treft. De FTT is van belang in de behandeling van de bankenbelasting doordat het de variant betreft die de voorkeur geniet van de EC (Vogel en Cortez, 2013, p. 77). De reikwijdte van de FTT is relatief groot, doordat het de doelstelling nastreeft om elke transactie in financiële instrumenten te belasten. Het betreft financiële instrumenten die verhandelbaar zijn op de kapitaalmarkten, producten op de kredietmarkt, aandelen in collectieve investeringsfondsen – inclusief investeringen in fondsen gericht op overdraagbare effecten en in alternatieve investeringsfondsen – en in derivaten. Bovendien is het niet slechts gericht op de
georganiseerde markten, maar ook op ander soort transacties zoals over-the-counter handel. Er is sprake van over-the-counter handel indien de transactie niet via de beurs wordt
afgehandeld, maar direct tussen twee partijen wordt afgesloten. De heffing is niet gelimiteerd tot de overdracht van eigendom van financiële producten, maar eerder de overdracht van de verplichting die wordt aangegaan om een product te verkrijgen met een specifiek
risicoprofiel. Gevolg is dat ook derivaten in de heffing betrokken worden. In andere woorden omvat de belastinggrondslag elke vorm van financiële transacties die verhandelbaar zijn op de financiële markten. Om het herstel van de economie binnen Europa zo min mogelijk te beperken heeft de EC geopteerd voor vrijstelling van de heffing indien het transacties betreft waarbij een van de partijen de Europese centrale bank, de fondsen van Europese Unie of centrale banken van de Europese lidstaten omhelst (Europese Commissie, 2013, pp. 7 – 14). Concluderend kan men stellen dat de FTT in feite een vorm is van een beursbelasting geheven over de Europese markt.
Ten aanzien van de FTT zijn er twee varianten voorgesteld, namelijk de FTT1 en de FTT2. De FTT1 heeft een bredere grondslag dan de FTT2 doordat derivaten binnen deze variant worden meegenomen in de heffing. Hierbij wordt belasting geheven op het
achterliggende waardepapier van de derivaten, opdat de handel in dergelijke risicovolle producten wordt gedemotiveerd. De waarde van de transactie wordt bepaald aan de hand van de marktwaarde van de achterliggende activa. Hierbij wordt als uitgangspunt de actuele waarde gehanteerd, door de activa te waarderen naar de huidige waarde op de vrije markt. Doordat een derivaat echter een afgeleid product is van andere effecten die worden
verhandeld op de vrije markt heeft dit als gevolg dat er mogelijk dubbele heffing kan plaatsvinden. Daarnaast leidt de heffing op het achterliggende waardepapier ertoe dat de waarde van hedging tegen operationele risico’s voor bedrijven verminderd wordt. De tweede variant van de FTT, de FTT2, is een variant waarbij de grondslag van de heffing relatief beperkt is ten opzichte van de FTT1, omdat derivaten buiten de heffing worden gelaten. Met als gevolg dat de kosten voor het afdekken van risico’s van bedrijven dus niet worden verhoogd (Europese Commissie, 2010, pp. 10 – 11).
Het IMF (2010, p. 20) stelt dat er bij een mogelijke invoering van een van de twee varianten van de FTT enkele punten zijn waar de EC rekening mee moet houden. Als eerste wordt gesteld dat de opbrengsten van een dergelijke heffing inefficiënt zijn, doordat de waarde van de effecten wordt verlaagd, de kosten van kapitaal omhoog gaan en de liquiditeit binnen de financiële markten wordt verminderd. Daarnaast is er tot dusver geen
wetenschappelijk bewijs dat een variant van de FTT, zowel de FTT1 als de FTT2, leidt tot een verlaging van korte termijn prijsvolatiliteit. Bovendien is gebleken dat bubbels op
markten relatief vaker worden veroorzaakt door excessief gebruik van vreemd vermogen en slechts in mindere mate door een excessief aantal transacties. Bovendien is het de vraag in hoeverre de daadwerkelijke heffing door financiële instellingen wordt gedragen en niet door afwenteling alsnog terecht komt bij de consument (Brondolo, 2010, p. 5). Tot slot kan men zich afvragen wat de gevolgen zijn voor de concurrentiepositie van Europa in verhouding met andere economieën waar een dergelijke belasting niet is ingevoerd.
2.3 De Financial Activities Tax
Door de voorkeur die de FAT geniet van het IMF wordt in deze paragraaf onderzocht wat de achtergrond, de kenmerken en de recente ontwikkeling omtrent de FAT zijn. Naar aanleiding van het rapport voor de G-20 van het IMF is de interesse in deze variant toegenomen
(Europese Commissie, 2010, p. 21). In tegenstelling tot de FTT is het object van de heffing bij de FAT niet de bruto opbrengsten van de belastingplichtige, maar een variant van het netto resultaat van financiële instellingen die wordt gegenereerd door middel van de bedrijfsactiviteiten. Hierbij is het van belang om het verschil tussen de FTT en FAT op te merken, namelijk het object van de heffing. Waar de FTT toeziet om elke financiële
handeling te belasten, is de doelstelling van de FAT om een vorm van het netto resultaat te belasten (Shaviro, 2012, p. 12). Aangezien de FAT zich niet richt op specifieke transacties is de harmonisatie van de heffing tussen Europese landen relatief groter dan bij de FTT. Hierbij wordt er uitgegaan van de huidige situatie waar verschillende varianten van de
bankenbelasting door de Europese lidstaten worden ingevoerd. Indien er sprake is van een EU-brede FTT dan wordt de harmonisatie binnen de Europese landen bereikt. Het is dan echter de vraag in hoeverre de concurrentiepositie van Europa ten opzichte van de Verenigde Staten en Azië wordt beïnvloed.
De FAT komt in grote mate overeen met de BTW. Net als bij een BTW heeft de FAT geen gevolgen voor de activiteiten die ondernomen worden door financiële instellingen, aangezien de belastinggrondslag een variant van het netto resultaat behelst. Het volume van financiële transacties en de soort transacties is dus irrelevant voor de belastingheffing. Uiteraard moet het verschil worden opgemerkt tussen de BTW en de FAT, namelijk dat bij de
FAT ondernemingen worden belast en niet slechts de eindgebruiker, zoals dat wel het geval is bij de BTW (IMF, 2010, pp. 21 – 25). Het IMF stelt drie verschillende varianten voor van de FAT, waarbij het belangrijkste verschil tussen de varianten in de belastinggrondslag van de belasting zit. De belastingplichtige is bij elke variant hetzelfde, namelijk bedrijven die op een of andere manier winst genereren door middel van de koop of verkoop van financiële producten en diensten. Hieronder verstaat men onder andere banken, maar ook
verzekeraars, pensioenfondsen en andere actoren die actief zijn binnen de financiële sector. De drie varianten zijn onderverdeeld op basis van de reikwijdte van de belasting, waarbij de belastinggrondslag van de FAT1 het grootste is en verder afneemt tot de FAT3.
De FAT1 is een variant van de bankenbelasting waarbij de overeenkomsten met de BTW het grootste zijn. Het kan gezien worden als een toevoeging op de BTW om de
financiële sector te belasten voor de kosten die gemaakt zijn en om een buffer op te bouwen voor toekomstige kosten binnen de financiële sector. Het belastbare object van de FAT1 is het netto resultaat, waarbij het IMF (2010, pp. 65 – 69) opteert voor een belasting op de omzet minus de bedrijfskosten met uitzondering van de arbeidskosten. Het netto resultaat, ook wel de genormaliseerde winst, dat gehanteerd wordt door het IMF bevat dus in principe een belasting op de winst, waarbij operationele investeringen worden afgetrokken van de omzet maar de afschrijvingen en rentekosten worden belast. Om te dienen als een belasting op de uiteindelijke consumptie van financiële diensten heeft het de voorkeur om de FAT1 te heffen op grond van de plaats waar het financiële product wordt gebruikt.
Bij de FAT2 wordt de belastinggrondslag beperkt tot de winst boven een vastgesteld niveau dat vereist is voor de aanbieders van kapitaal. Dit wil zeggen dat de grondslag in deze variant uit de som van beloningen en een surplus winst bestaat, de genormaliseerde winst van de FAT1 blijft hierdoor buiten de beschouwing. De moeilijkheid binnen deze variant van de FAT zit hem in het bepalen welk deel van een individu’s inkomsten te danken zijn aan inspanning dan wel aan de capaciteiten van de werknemer. Met als gevolg dat het in de praktijk relatief moeilijk is om te bepalen vanaf welk punt de inkomsten belast moeten worden. Wat betreft het deel van de winst dat als een surplus beschouwd kan worden, kan aansluiting worden gezocht bij de rente op staatsobligaties met een premie voor het marktrisico van de financiële sector. De moeilijkheidsgraad zit hem echter in het correct bepalen van de premie voor het marktrisico van de financiële sector.
Tot slot is de derde variant van de FAT, de FAT3, een variant waarbij de
instrumentele functie van de belasting centraal staat. De belastinggrondslag van de FAT3 behelst de opbrengsten die worden gemaakt boven een vastgesteld rendement dat als normaal wordt geacht. Het voornaamste punt bij deze variant is om een rendement vast te stellen dat ertoe leidt dat excessief risico wordt vermeden, maar een normale bedrijfsvoering
niet in de weg staat. Om excessieve beloningen te beperken wordt voorgesteld om dezelfde opzet te hanteren als bij de FAT2 (IMF, 2010, pp. 66 – 69).
Doordat de FAT gebruik maakt van termen die terug te vinden zijn in de
jaarrekeningen van financiële instellingen, zijn zowel de administratieve als de technische lasten voor deze ondernemingen bij de invoering van een dergelijke bankenbelasting relatief laag. Aangezien de FAT1 het sterkst overeenkomt met de jaarrekening zullen de kosten van deze variant lager uitvallen dan de FAT2 en FAT3. Hoewel de administratieve lasten lager uitvallen bij de FAT is het de vraag of dit opweegt tegen de relatief geringe instrumentele functie. Door de structuur van de FAT is het namelijk de vraag in hoeverre het
ondernemingsrisico van financiële instellingen wordt verlaagd. Het gaat ten slotte om een heffing op een variant van de winst, waardoor de manier waarop deze winst wordt
gegenereerd er niet toe doet. Met als gevolg dat de instrumentele functie van deze variant van de bankenbelasting dus relatief beperkt lijkt (EC, 2010, pp. 20 – 23).
2.4 De Nederlandse bankenbelasting
2.4.1 Inleiding
Naar aanleiding van de toenemende interesse van onder andere de EC en het IMF heeft de Nederlandse overheid in 2011 de eerste stappen gezet naar de invoering van een
bankenbelasting in Nederland. Op maandag 19 december 2011 is het wetsvoorstel omtrent de bankenbelasting door het kabinet geïntroduceerd (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 2, p. 1). De financiële sector heeft een belangrijke rol binnen de Nederlandse economie, enerzijds is zij van belang voor een efficiënte marktwerking en anderzijds draagt zij bij aan de groeipotentie van de economie. Door deze functie binnen de samenleving is het van belang dat het vertrouwen in het adequaat functioneren van de financiële markten wordt gewaarborgd. Indien het vertrouwen in dit functioneren wegvalt, dan kan dit grote gevolgen hebben voor de financiële stabiliteit binnen Nederland. Gevolg is dat de reële economie wordt geschaad en dientengevolge ook de concurrentiepositie van Nederland ten opzichte van andere landen. Door de kapitaalinjecties die gemaakt zijn door de Nederlandse overheid is het volgens de regering gerechtvaardigd om de financiële sector een kostenbijdrage, in de vorm van een bankenbelasting, te laten betalen. Hierdoor worden de investeringen van de overheid om de stabiliteit van het financiële systeem te waarborgen geprijsd, hetgeen ertoe leidt dat de belastingbetaler niet hoeft op te draaien voor misbeleid binnen deze sector (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 3).
De vormgeving van de Nederlandse bankenbelasting is gebaseerd op de in het Verenigd Koninkrijk van toepassing zijnde heffing op de bancaire sector. Nederland opteert
hiermee voor een variant van de bankenbelasting die afwijkt van de FTT, zoals deze door de EC is voorgesteld. Een dergelijke variant van de bankenbelasting, die meer in
overeenstemming is met de FAT, is ook ingevoerd in andere Europese lidstaten, zoals Cyprus en Zweden. Net als bij andere belastingwetgeving is de bankenbelasting in grote mate te herleiden tot artikelen die de belastingplicht, de belastinggrondslag en het belastingtarief omschrijven. In deze paragraaf wordt de opbouw van de ingevoerde bankenbelasting in Nederland bestudeerd. Bij de opzet van de bankenbelasting heeft de wetgever beoogt samenhang te creëren met de Wft.
2.4.2 Het subject
Het subject van de heffing wordt in eerste aanleg geregeld in artikel 3, waarbij het subject aansluit bij de bancaire sector. In de eerste plaats gaat het om lichamen met een door de DNB verstrekte bankvergunning (art. 2.11, eerste lid, Wft). Daarnaast worden financiële instellingen, met een bankvergunning afgegeven door de DNB, met de hoofdvestiging in een ander lidstaat dan Nederland belast indien zij het bedrijf van bank in Nederland uitoefenen door middel van een bijkantoor (art. 3, Wet Bankenbelasting). Waar een van de voornaamste doelstellingen zich focust op een kostenbijdrage aan de impliciete overheidsgarantie van de Nederlandse staat kan men zich afvragen in hoeverre banken met een buitenlandse
hoofdvestiging in de belasting opgenomen moeten worden. Het ligt namelijk niet voor de hand dat indien een buitenlandse bank in financiële moeilijkheden komt de Nederlandse overheid een kapitaalinjectie verstrekt. Daarnaast leidt de huidige opzet van het subject van de bankenbelasting tot mogelijke problemen met dubbele heffing, aangezien buitenlandse banken ook in het buitenland belast zijn en vice versa Nederlandse banken over hun
wereldschuld. De behandeling van dubbele heffing wordt verder besproken in paragraaf 2.7. Hoewel de aansluiting bij de Wft ertoe leidt dat er geen discussie ontstaat over wie er
belastingplichtig is voor de wet, heeft de toepassing van artikel 4 een complexere structuur tot gevolg.
Het eerste lid van artikel 4 (Wet Bankenbelasting) ziet erop toe dat conglomeraten die naast bancaire activiteiten ook andere werkzaamheden verrichten alsnog worden belast. Hierbij is de belastinggrondslag op dezelfde wijze geregeld als voor financiële instellingen die alleen bancaire activiteiten verrichten. Een vereiste van de bepaling om de belastingplicht door te schuiven, is dat de moederonderneming in Nederland gevestigd dient te zijn. Daarnaast geldt de verschuiving van de belastingplicht alleen indien het concern een geconsolideerde jaarrekening opstelt. Consolidatie, waarbij zeggenschap de bepalende factor is, dient plaats te vinden aan de hand van de regels opgesteld in de IFRS dan wel binnen de Dutch GAAP. Doordat in dit geval de geconsolideerde winst wordt belast, kan er
mogelijk heffing optreden over niet-bancaire activiteiten. Hierbij ga ik ervan uit dat door consolidatie de exacte voordelen uit hoofde van de bancaire activiteiten niet volledig te onderscheiden zijn van de voordelen uit hoofde van andere bedrijfsactiviteiten van het conglomeraat. Daarnaast moet omtrent deze consolidatie worden opgemerkt dat de bankenbelasting zich richt op bancaire activiteiten en dus niet op andere financiële activiteiten, zoals verzekeringsactiviteiten. Gelet op de bedoeling van de heffing om de bancaire sector een bijdrage te laten leveren aan de kosten kan men zich afvragen waarom niet bancaire activiteiten worden belast. Het tweede lid van artikel 4 (Wet Bankenbelasting) maakt inbreuk op de belastingplicht van conglomeraten, met een dochteronderneming actief binnen het bankbedrijf, indien de financiële gegevens van deze vennootschap in een derde in Nederland gevestigde onderneming zijn opgenomen. Hiermee wordt waarde gehecht aan de verschillende groepen die binnen een onderneming kunnen bestaan. Zodoende wordt erop toegezien dat de heffing plaatsvindt bij het meest relevante groepshoofd binnen het gehele conglomeraat. Tot slot ziet het derde lid van artikel 4 (Wet Bankenbelasting) erop toe dat de bancaire instelling zelf belastingplichtig is en niet het conglomeraat. Dit is het geval indien het gezamenlijke bedrag van de balanstotalen van de (bank)groep kleiner is dan de doelmatigheidsvrijstelling van 20 miljoen euro (art. 9, Wet Bankenbelasting) of dan 10% van het geconsolideerde balanstotaal van het in Nederland gevestigde lichaam.
Tot slot wordt in artikel 5 (Wet Bankenbelasting) bepaald dat indien de in Nederland gevestigde dochteronderneming van een concern een aansprakelijkheidsverklaring heeft van de moederonderneming (art. 403 Boek 2 BW) er gedaan wordt alsof deze niet aanwezig is. Hierdoor wordt er een situatie gecreëerd waarin er alsnog naar de geconsolideerde
jaarrekening gekeken dient te worden, waardoor artikel 4 van de wet bankenbelasting van toepassing is. Gevolg is dat de administratieve kosten voor de onderneming toenemen, aangezien er consolidatie dient plaats te vinden om de belastinggrondslag te bepalen.
2.4.3 Het object
De heffing van de bankenbelasting vindt plaats over het enkelvoudige balanstotaal, het aan de in Nederland gevestigde onderneming deel van het enkelvoudige balanstotaal of het geconsolideerde balanstotaal. Hierbij wordt het subject van de heffing bepaald, zoals
hierboven behandeld in paragraaf 2.4.1. Om de toename van de administratieve lasten voor de banken en de uitvoeringslasten voor de Belastingdienst te beperken, is er gekozen om de aansluiting te zoeken bij de commerciële gegevens. Dit zijn gegevens waar de bancaire sector immers al over beschikt en door de openbaarmakingsverplichting die geldt voor jaarrekeningen kan de Belastingdienst relatief eenvoudig controleren of deze informatie juist is (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 3, pp. 6 – 7). Het belastbare bedrag is de belastbare
som verminderd met de doelmatigheidsvrijstelling. De belastbare som is het balanstotaal verminderd met enkele onderdelen, opgenomen in artikel 8 van de wet bankenbelasting, van de passivazijde van de balans (art. 7, Wet Bankenbelasting).
De onderdelen die van het balanstotaal afgetrokken kunnen worden, bestaan uit: het toetsingsvermogen, de spaartegoeden die onder het depositogarantiestelsel vallen, de passiva die samenhangen met de uitoefening van het bedrijf van verzekeraar en in het geval van een bijkantoor de passiva die niet zijn toe te rekenen aan de in Nederland gevestigde onderneming die het bankbedrijf uitoefent. Het toetsingsvermogen wordt berekend aan de hand van de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels (art. 3:57, tweede lid, Wft) of naar aard en strekking van vergelijkbare regels volgens het recht van een andere staat. Dit vermogen is bedoeld om eventuele verliezen te kunnen opvangen en komt
daardoor in grote mate overeen met de kapitaaleisen die in de maatregelen van Basel III zijn opgenomen. Met betrekking tot de aftrek van de kosten van het depositogarantiestelsel betreft het de kosten die daadwerkelijk worden vergoed op grond van het
depositogarantiestelsel. Hierdoor zijn alleen de kosten voor dit stelsel aftrekbaar indien zij door het depositogarantiestelsel worden gedekt. Ter illustratie kan men denken aan de situatie waar een depositohouder een rekening courant bij een bancaire instelling uit heeft staan met daarop een bedrag van 130.000 euro. In dit geval kan 100.000 euro in aftrek worden gebracht, aangezien dit gedekt wordt door het depositogarantiestelsel, en is de resterende 30.000 belastbaar voor de bankenbelasting. Voor dit voorbeeld is het van belang om op te merken dat er van de bank wordt vereist dat er een dgs-registratie op
persoonsniveau is, waarbij dan ook registratie van gehuwden plaatsvindt. Zonder deze registratie is het juist toepassen van de regeling, in de huidige opzet, niet mogelijk. Het gaat bij deze vrijstelling niet alleen om het Nederlandse depositogarantiestelsel en dat er de mogelijkheid bestaat tot aftrek van buitenlandse depositogarantiestelsels. Door de specifieke toezichtwetgeving, opgesteld in Solvency II, die geldt voor verzekeraars hoeven de passiva die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van het bedrijf van verzekeraar niet meegenomen te worden in de heffing (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 3, p. 6). De vrijstelling van zowel de verplichte kapitaaleisen voor banken, door aan te sluiten bij Basel III, als voor
verzekeraars, door aan te sluiten bij Solvency II, leidt ertoe dat samenhang wordt gecreëerd met internationale regelgeving. Gevolg is dat de toename van de technische kosten voor de financiële instellingen relatief beperkt is.
Tot slot dient artikel 9 (Wet Bankenbelasting) ervoor te zorgen dat indien de bancaire instelling een belastbare som, zoals bedoeld in artikel 7 (Wet Bankenbelasting), van minder dan 20 miljard euro heeft, dan is dit vrijgesteld van de bankenbelasting. Indien de financiële instelling een belastbare som van meer dan 20 miljard euro heeft dan kan de
doelmatigheidsvrijstelling hierop in mindering worden gebracht. Na aftrek van de 15
doelmatigheidsvrijstelling kan geen sprake zijn van een negatieve aanslag of
verliesverrekening. De doelstelling van dit artikel is om de toename van de administratieve lasten te beperken en een overzichtelijke uitvoeringslast te creëren (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 3, p. 7). Verwonderlijk is dat de belastingschuld ontstaat negen maanden na de datum naar welke de balans is opgesteld, met als gevolg dat de heffing in één keer wordt geheven (art. 11, Wet Bankenbelasting). Hierdoor is er geen sprake van “tax smoothing” met als gevolg dat de winst in het kwartaal van heffing een vertekend beeld vertoont ten opzichte van de andere kwartalen. De vergelijkbaarheid van de kwartaalcijfers, in dit geval het derde kwartaal met de andere kwartalen, wordt door deze manier van heffen dus aangetast. Dit kan mogelijkerwijs leiden tot een dalende aandelenkoers van
beursgenoteerde financiële instellingen in de desbetreffende periode. Indien dit het geval is dan kan gesteld worden dat door de invoering van de bankenbelasting de marktefficiëntie wordt geschaad.
2.4.4 De tariefstructuur
Een van de doelstellingen van de invoering van de bankenbelasting in Nederland is om de financiële stabiliteit binnen de financiële sector te waarborgen. In de tariefstructuur die gekozen is, komt deze doelstelling duidelijk naar voren. Er is gekozen voor een tweedelige structuur, waarbij er een prikkel wordt gecreëerd die ervoor moet zorgen dat de bancaire sector relatief meer waarde hecht aan langlopende financieringsprojecten in plaats van aan kortlopende financiering. Gebleken is dat kortlopende financiering een grote bijdrage heeft gehad aan de liquiditeitsproblemen binnen de financiële sector. Daarnaast beoogt de regering met de invoering van een bankenbelasting ervoor te zorgen dat er een prikkel ontstaat binnen de bancaire sector om gebruik te maken van de ongedekte schulden, met als gevolg dat financiering door middel van de gedekte deposito’s of het door de bank aangehouden eigen vermogen. Voorts wordt er met de invoering van de bankenbelasting geprobeerd om de beloningen binnen de financiële sector meer in lijn te brengen met een maatschappelijk geaccepteerde voet van beloningen. De doelstelling om het
ondernemingsrisico te verlagen heeft meer urgentie voor de regering dan de andere twee doelstellingen (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 3, p. 2).
Door het tweeledige tarief van de bankenbelasting dient het belastbare bedrag te worden onderverdeeld in twee delen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de kortlopende schulden en de langlopende schulden binnen het belastbare bedrag.
Kortlopende schulden zijn schulden met een looptijd van minder dan één jaar of langlopende schulden met een resterende looptijd van minder dan één jaar. De langlopende schulden zijn alle schulden met een looptijd langer dan één jaar. Het deel van het belastbare bedrag dat
op een van beide categorieën betrekking heeft, wordt berekend door de ratio van de desbetreffende schuldenpost ten opzichte van het totaalbedrag van alle schulden op de balans te vermenigvuldigen met belastbare bedrag. Als gevolg van de doelstelling om het ondernemingsrisico binnen de bancaire sector te verlagen is gekozen voor een tarief van 4,4 basispunten over kortlopende schulden en 2,2 basispunten over langlopende schulden (art. 10, eerste lid, Wet Bankenbelasting). Daarnaast wordt door middel van het tweede lid een instrumentele functie toegevoegd aan de wet. Het tweede lid van artikel 10 (Wet
Bankenbelasting) stelt namelijk dat indien variabele beloning van ten minste één bestuurder van de financiële instelling meer bedraagt dan 100% van de vaste beloning van diezelfde bestuurder dat in dat geval het tarief in het eerste lid (art. 10, Wet Bankenbelasting) met een factor 1,1 wordt vermenigvuldigd. Deze toevoeging dient er dus voor te zorgen dat de beloningen binnen de financiële sector in lijn komen te liggen met een maatschappelijk geaccepteerd beloningsbeleid, opdat het vertrouwen in deze sector wordt vergroot. In hoeverre de instrumentele functie van het tweede lid de gewenste verandering in het beloningsbeleid bij banken aanpast is de vraag, aangezien minister Dijsselbloem op 26 november 2013 een wetsvoorstel heeft ingediend om het bonusbeleid verder te beperken (Kamerbrief, 2013).
Met betrekking tot de huidige opzet van de bankenbelasting kan met zich afvragen in hoeverre een tweeledig tarief bijdraagt aan het verlagen van het ondernemingsrisico van bancaire instellingen. Dit komt ook naar voren in het advies van de Raad van State, waarbij de vraag wordt gesteld in hoeverre het uitgangspunt juist is dat korte schulden risicovoller zijn dan langlopende schulden (Raad van State, 2011). Hierbij moet gelet worden op de voordelen die kortlopende schulden hebben ten opzichte van langlopende schulden. Een van de voornaamste voordelen van kortlopende schulden ten opzichte van langlopende schulden betreft de grotere flexibiliteit, met als gevolg dat bij een laagconjunctuur van de economie de bancaire instelling niet vast zit aan langlopende schulden (Kavelaars, 2012, p. 7). Daarnaast kan men zich afvragen in hoeverre het gewenst is dat langlopende schulden automatisch worden omgezet in kortlopende schulden indien de resterende looptijd minder dan één jaar bedraagt. Door het aflopen van de looptijd verandert de rentemarge op de langlopende schuld namelijk niet en men kan zich afvragen waarom er een hoger tarief nodig is voor deze schulden.
2.4.5 De opbrengsten
De overheid heeft ten tijde van de financiële crisis investeringen moeten doen in verscheidene financiële instellingen om zodoende de stabiliteit en het vertrouwen in de financiële markten te waarborgen. Gedurende de periode van 2008 tot en met 2011 heeft de
overheid door leningen en/ of kapitaal in totaal om en nabij 30 miljard euro geïnvesteerd in Nederlandse financiële instellingen. De lening die de Nederlandse overheid aan ING heeft verstrekt ter waarde van 10 miljard euro is deels afgelost en wordt in 2015 door ING volledig afgelost. Met deze investering heeft de Nederlandse overheid een rendement van 12.5% behaald (ING, 2014). Hoewel een deel van deze investeringen winst voor de schatkist heeft opgeleverd, is dit niet het geval voor al deze investeringen (Kavelaars, 2012, p. 3). In het bijzonder de overname van ABN AMRO is tot dusver een ongunstige investering geweest, hoewel een mogelijke tweetraps beursgang in de komende jaren hier verandering in kan brengen. In hoeverre de huidige waarde van ABN AMRO in de buurt komt van de 16,8 miljard euro die destijds is betaald, is echter de vraag. Momenteel wordt de waarde van ABN AMRO geschat op een bedrag van om en nabij 15 miljard euro. Deze waardering wordt aan het bedrijf gegeven door aandeelhouder NLFI (Bökkerink, 2013). Concluderend kan men stellen dat de regering een valide argument heeft om de bancaire sector een kostenbijdrage te vragen voor de investeringen die gemaakt zijn ten tijde van de financiële crisis en voor de kosten die nodig zijn om toekomstige crises te vermijden.
In eerste instantie zijn de opbrengsten van de bankenbelasting geraamd op een structurele budgettaire opbrengst van 300 miljoen euro (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 3, p. 13). Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer in 2012 is uiteindelijk bepaald dat de raming van 300 miljoen euro verdubbeld dient te worden. In het vierde kwartaal van 2012 heeft de eerste inning van de bankenbelasting plaatsgevonden. De opbrengst van deze inning bedraagt 536 miljoen euro, dat is 64 miljoen euro minder dan de aangepaste raming van de Tweede Kamer (CBS, 2013).
2.5 Conclusies
In dit hoofdstuk zijn verschillende aspecten van de bankenbelasting onderzocht om een antwoord te geven op de volgende deelvraag: Wat zijn de kenmerken van de verschillende varianten van de bankenbelasting? Hierbij is allereerst bestudeerd wat de verschillende kenmerken zijn van twee voorname varianten van een bankenbelasting, namelijk de FTT en de FAT. Hierbij is duidelijk geworden dat er momenteel verdeeldheid heerst in Europa over welke van de twee varianten de voorkeur dient te hebben. Enerzijds zijn er voorstanders van de FTT, met name de EC. Anderzijds zijn er voorstanders, waaronder Nederland, om de bankenbelasting te baseren op de FAT. Vervolgens is in paragraaf 2.4 behandeld wat de opzet is van Nederlandse bankenbelasting en in hoeverre deze overeenkomsten en verschillen vertoont met onder andere de FTT en de FAT.
Met betrekking tot de twee varianten van de bankenbelasting, de FTT en de FAT, is het van belang om verschillende punten te bestuderen. Ten eerste is het duidelijk dat een
gemeenschappelijke doelstelling van de verschillende Europese landen, de EC en het IMF is om het ondernemingsrisico van financiële instellingen te verlagen. De verschillende partijen zijn het er over eens dat het gebruik van kortlopende schulden beperkt moet worden, omdat het risicoprofiel van dergelijke financiële producten hoger ligt dan bij langlopende schulden. Zoals eerder al is aangegeven is het echter de vraag in hoeverre dit hogere risicoprofiel daadwerkelijk een negatief effect heeft op het ondernemingsrisico. Naar mijn mening gaat het hierbij om een juiste combinatie van kort- en langlopende schulden, waarbij enerzijds een portfolio wordt gecreëerd met een optimaal risicoprofiel en anderzijds genoeg flexibiliteit bestaat om bij een neergaande economische trend een andere weg in te slaan.
Desalniettemin wordt er bij beide varianten voor gekozen om producten met een hoger risico zwaarder te belasten. Hierdoor is er dus zowel bij de FTT als bij de FAT een instrumentele functie opgesteld die ervoor moet zorgen dat het gebruik van risicovollere producten binnen de bancaire sector wordt beperkt. In dit geval steun ik de mening van de EC dat de FTT een grotere instrumentele functie heeft dan de FAT. Het is evident dat indien elke financiële transactie wordt belast het relatief eenvoudig is om risicovollere producten dermate
ongunstig te maken dat het gebruik daadwerkelijk beperkt wordt. Door niet te kiezen om de financiële activiteiten van de banken te belasten, maar om de heffing plaats te laten vinden over een vorm van het netto resultaat wordt deze optie in mindere mate geboden bij de FAT. Hierbij meen ik dat hoewel de FAT het gebruik van ongedekte schulden kan stimuleren, dit niet hetzelfde effect teweeg kan brengen als bij de FTT. Ten tweede is de uitvoerbaarheid van de twee varianten van belang in de keuze voor een van de twee varianten. Door de heffing die wordt voorgesteld bij de FTT van elke financiële transactie heeft dit als gevolg dat zowel de administratieve lasten en de uitvoeringskosten relatief hoog zijn. Voornamelijk het grote aantal financiële transacties dat dagelijks wordt uitgevoerd en de complexiteit van de handel in gestructureerde financiële producten kan hierbij leiden tot hoge kosten. In
tegenstelling tot de FTT sluit de FAT in grote mate aan bij commerciële gegevens en worden zodoende zowel de administratieve lasten voor de banken als de uitvoeringskosten voor de overheidsinstantie beperkt. Daarom meen ik dat wat betreft de uitvoerbaarheid en
bijbehorende kosten de FAT een betere positie inneemt dan de FTT. Tot slot moet gekeken worden naar de harmonisatie van de verschillende bankenbelastingen en de gevolgen voor de concurrentiepositie van zowel individuele lidstaten als van Europa als geheel. De
samenhang tussen de verschillende varianten van bankenbelastingen zijn van belang voor de uitwerking van de centrale vraag van dit onderzoek.
3 De bankenbelasting in Europa
3.1 Inleiding
De financiële crisis en de gevolgen van dien hebben ertoe geleid dat de EC in 2010 kenbaar heeft gemaakt dat het een bijdrage verlangt van de financiële sector. De EC (2010) stelt dat de wereldwijde economische en financiële crisis heeft geleid tot de noodzaak voor fiscale consolidatie. Gesteld wordt dat de financiële sector moet bijdragen om zowel de gemaakte kosten te dekken als toekomstige crises te vermijden. De EC wordt hierbij gesteund door onder andere het IMF, dat meent dat een kostenbijdrage van de financiële instellingen noodzakelijk is om een duurzamere sector te verwezenlijken (IMF, 2010). Hoewel het voorstel in eerste instantie door verscheidene lidstaten met terughoudendheid werd ontvangen, is het draagvlak voor een bankenbelasting gegroeid (Kavelaars, 2011). Het probleem waarmee de EC nu wordt geconfronteerd is de invoering van verschillende
varianten van bankenbelastingen in Europese lidstaten, met als gevolg dat er geen sprake is van harmonisatie van wetgeving. Bovendien kiezen de lidstaten van Europa zelfstandig voor de variant van de bankenbelasting die ingevoerd wordt. Gevolg is dat er enerzijds
belastingstelsels gebaseerd op de FAT, anderzijds belastingstelsels gebaseerd op de FTT worden ingevoerd.
In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: Wat zijn de achtergrond, kenmerken en ontwikkelingen omtrent bankenbelastingen in Europa? Allereerst worden in paragraaf 3.2 de ontwikkelingen van de bankenbelasting in Duitsland en Engeland
bestudeerd. De keuze is gemaakt om de bankenbelastingen in Duitsland en Engeland te bestuderen, omdat de gevolgen van de invoeringen van de bankenbelasting relatief sterk voelbaar zijn door de posities van de financiële centra Londen en Frankfurt. Daarnaast leidt de afhankelijkheid van Nederland ten opzichte van Duitsland ertoe dat het interessant is om mogelijke overeenkomsten en verschillen te bestuderen. In paragraaf 3.3 worden de
ontwikkelingen binnen Europa onderzocht door de opvattingen van de EC te bestuderen. Vervolgens wordt in paragraaf 3.4 bestudeerd in hoeverre de verschillende bankenbelasting leiden tot dubbele heffing. Tot slot wordt er in paragraaf 3.5 antwoord gegeven op de
deelvraag.
3.2 De ontwikkelingen in Duitsland en Engeland
3.2.1 Inleiding
Door het voorstel van de EC om een bankenbelasing voor haar lidstaten in te voeren, heeft de discussie om een bankenbelasting in te voeren gestalte gekregen. Waar een dergelijke rijksbelasting in eerste instantie op verzet kon rekenen van verscheidene Europese landen is duidelijk geworden dat de mening van deze lidstaten veranderd is. In meerdere Europese lidstaten is ondertussen een variant van de bankenbelasting ingevoerd. De gevolgen van deze individuele bankenbelasting voor de EU-brede bankenbelasting van de EC zijn
onduidelijk. Kavelaars (2011, p. 8) stelt dat er twee voorname redenen zijn waarom bepaalde lidstaten hebben besloten alsnog een variant van de bankenbelasting in te voeren. Enerzijds kan het gezien worden als een defensieve actie van de lidstaten, waarbij getracht wordt om een algemene invoering van een bankenbelasting van de EC uit te stellen. De invoeringen kunnen worden gebruikt als een verkapte onderhandelingstechniek van de lidstaten om de EU-brede bankenbelasting in grote mate overeen te laten komen met de gewenste variant van de bankenbelasting van de lidstaten zelf. Het is ten slotte noodzakelijk voor de Europese lidstaten om de verschillende individuele bankenbelastingen op elkaar aan te laten sluiten, opdat de reële economie zo min mogelijk wordt geschaad door discrepanties tussen de verschillende landen. Indien het overleg tussen Europese lidstaten optimaal zou zijn dan zou deze strategie ertoe kunnen leiden dat er coherentie optreedt tussen de verschillende
bankenbelasting en optreden van de EC niet nodig is. Zoals later duidelijk zal worden, blijkt dit momenteel echter niet het geval. Anderzijds heeft de invoering van de bankenbelasting als gevolg dat de overheidsinkomsten toenemen en daardoor de staatsschuld van Europese landen verminderd kan worden. Dit budgettaire aspect heeft ook centraal gestaan bij de invoering van een bankenbelasting in Nederland.
In deze paragraaf worden de achtergrond, kenmerken en ontwikkelingen omtrent bankenbelastingen in Duitsland en Engeland bestudeerd. De economische positie die wordt ingenomen door financiële centra als Frankfurt en Londen heeft ertoe geleidt dat in
paragrafen 3.2.3 en 3.2.4 de achtergrond, kenmerken en ontwikkelingen omtrent de invoering van een bankenbelasting in Duitsland en Engeland centraal staan. Hierbij is er gekozen voor deze steden, door de grootte van de financiële centra en de rol die ze innemen zowel binnen Europa als daarbuiten. Van belang is dat de concurrentiepositie van Frankfurt en Londen door een invoering van een bankenbelasting geschaad kan worden ten opzichte van andere wereldwijde financiële centra, zoals New York en Hong Kong, waar een
dergelijke bankenbelasting niet is ingevoerd. Daarnaast leidt de afhankelijkheid van de Nederlandse economie op Duitsland ertoe dat verschillen tussen de bankenbelastingen in
beide landen zou kunnen leiden tot negatieve gevolgen voor de reële economie van Nederland.
3.2.2 De bankenbelasting in Duitsland
De Duitse heffing heeft niet de vorm van een bankenbelasting en wijkt daarmee af van andere bankenbelastingen die tot dusver zijn ingevoerd in andere Europese lidstaten. Het gaat in het Duitse geval om een bijdrageregeling van de bancaire instellingen, waarbij alle financiële instellingen die niet het bankbedrijf uitoefenen buiten beschouwing worden gelaten. Met als gevolg dat andere financiële instellingen, zoals pensioenfondsen of verzekeraars, buiten de heffing vallen. Hierbij wordt de financiële instelling geacht een bancaire instelling te zijn indien aan deze onderneming een bankvergunning is afgegeven. Daarnaast is de belastingplichtige van de heffing alleen de onderneming die de bancaire activiteiten uitoefent en dus niet het groepshoofd. Bovendien dient de bancaire instelling gevestigd te zijn in Duitsland. De belastinggrondslag van de heffing behelst de passiva van de bank, waarbij aftrek plaatsvindt van verplicht aangehouden eigen vermogen en de verplichtingen jegens depositohouders. Er is een vrijstelling van 300 miljoen euro, waarnaar vervolgens het tarief stapsgewijs toeneemt naar mate de omvang van het belastbare bedrag toeneemt. Er geldt een tarief van 0,0002 over de eerste 10 miljard euro, van 10 tot 100 miljard euro bedraagt het tarief 0,0003, van 100 tot 200 miljard euro 0,0004, van 200 tot 300 miljard 0,0005 en boven de 300 miljard euro is er een tarief van 0,0006. Daarnaast vindt er heffing plaats over het gebruik van derivaten, waarbij het tarief 0,000003 bedraagt ongeacht de omvang van de derivatenportefeuille (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 6, p. 18).
3.2.3 De bankenbelasting in het Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk kent sinds 1986 een rijksbelasting, bestaande uit twee instrumenten, die wordt geheven over transacties van aandelen en andere waardepapieren. Enerzijds wordt er een “Stamp Duty” geheven over de transacties waar aandelen van hand wisselen. Anderzijds wordt er een “Stamp Duty Reserve Tax” geheven over de achterliggende waardepapieren indien er geen overdracht van eigendom plaatsvindt. Hierbij worden dus zowel aandelen belast, maar ook de onderliggende waardepapieren achter bijvoorbeeld derivaten (Europese Commissie, 2010, p. 37). Men kan in dit geval dus spreken van een beursbelasting, aangezien elke financiële transacties wordt geraakt.
Daarnaast heeft het Verenigd Koninkrijk in 2011 een variant van de bankenbelasting ingevoerd, waarop de Nederlandse bankenbelasting is gebaseerd. Het gaat hierbij om een
belasting die zich richt op drie categorieën, namelijk in het Verenigd Koninkrijk gevestigde ondernemingen die het bankbedrijf uitoefenen, buitenlandse banken met een bijkantoor in het Verenigd Koninkrijk en tot slot de bancaire activiteiten van conglomeraten indien deze plaatsvinden in het Verenigd Koninkrijk. Hierbij treedt, net als bij de Nederlandse
bankenbelasting, het probleem op dat de mogelijkheid bestaat dat er internationale dubbele heffing plaatsvindt. Om dubbele heffing te voorkomen is er een bepaling opgenomen in de wet die erop toe ziet dat er door middel van een vrijstellingsmethode zo min mogelijk dubbele heffing voorkomt. Het object van de belasting behelst zowel kapitaal als schulden die zijn opgenomen in de jaarrekening. Hierbij worden enkele bestanddelen vrijgesteld van de heffing, zoals het verplicht aangehouden kapitaal en een aantal specifiek genoemde vrijstellingen. De aansluiting bij de regelgeving van Basel III heeft in het bepalen van het vrijgestelde kapitaal een duidelijke rol gehad, aangezien er aangesloten is bij het
zogenaamde “Tier-1 Capital” opgesteld in deze regels. De tariefstructuur die gekozen is, is een tweeledig tariefstructuur waarbij kortlopende schulden zwaarder zijn belast dan
langlopende schulden. Dit bevestigt nogmaals de doelstelling van het Verenigd Koninkrijk om het ondernemingsrisico van de bancaire instellingen te verlagen. Hierbij komt de vraag in hoeverre kortlopende schulden risicovoller zijn dan langlopende schulden nogmaals ter sprake. Net zoals bij de Nederlandse bankenbelasting heeft de wetgever een
doelmatigheidsvrijstelling opgenomen. Het gaat om een bedrag van 20 miljard pond dat is vrijgesteld en dus in mindering gebracht kan worden op het belastbare bedrag. De ramingen die zijn gemaakt met betrekking tot de opbrengsten van de heffing komen uit op een bedrag van 2,6 miljard pond (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 6, p. 16). De opbrengsten van de bankenbelasting in het Verenigd Koninkrijk zijn absoluut gezien om en nabij vijf keer zo groot als die van de Nederlandse bankenbelasting, waarmee wordt aangetoond wat de waarde is van Londen als financieel centrum.
3.3 De opvattingen van de Europese Commissie
Als conclusie op de G-20 bijeenkomst in Toronto op 17 juni 2010 heeft de EC gesteld dat Europa het initiatief moet nemen om een wereldwijde belastingheffing op financiële instellingen te creëren. Ten grondslag ligt enerzijds de instrumentele functie die een
dergelijke belasting heeft op het beleid binnen de financiële sector. Anderzijds sluit het aan bij de discussie in hoeverre een bankenbelasting ervoor kan zorgen dat de belastingbetaler niet opdraait voor omvallende banken in de toekomst. Met betrekking tot de discussie omtrent een kostenbijdrage van de financiële sector heeft de EC voorgesteld om nationale stabiliteitsfondsen op te zetten. Deze fondsen worden gefinancierd door de belastingheffing van de financiële instellingen en leidt er zodoende toe dat de belastingbetaler niet opdraait
voor falende banken. Terugkomend op de instrumentele functie van de bankenbelasting heeft de EC aan de hand van de opgestelde doelstellingen drie beleidspunten onderzocht die van belang zijn om te bepalen of een bankenbelasting een toegevoegde waarde heeft om het beleid binnen de sector aan te passen (Europese Commissie, 2010, pp. 4 – 5). In deze paragraaf worden de opvattingen van de EC bestudeerd. Hierbij staan de
doelstellingen en samenhangende beleidspunten centraal. Voorts wordt er aandacht besteed aan andere relevante punten die door de EC van belang zijn geweest om een voorstel voor invoering van een bankenbelasting op te zetten.
In eerste instantie heeft de EC drie doelstellingen opgesteld die ten grondslag liggen voor de invoering van een bankenbelasting. Ten eerste meent zij dat belastingen de
efficiëntie en stabiliteit binnen de financiële sector kunnen vergroten, doordat de volatiliteit en de negatieve effecten van excessief risicovol gedrag beperkt kunnen worden. Hierbij staat centraal dat bepaalde financiële instellingen een dermate belangrijke functie innemen binnen de reële economie dat het omvallen van deze ondernemingen tot een ontwrichting kan leiden binnen een samenleving. De EC meent dat de grootte van bancaire instellingen beperkt moet worden, opdat de gevolgen voor de reële economie van het falen van een bank te overzien zijn en er zodoende geen staatssteun nodig is. Ten tweede zijn de rendementen die zijn gemaakt binnen de financiële sector de afgelopen twee decennia relatief hoog geweest en is het volgens de EC gewenst dat deze sector een bijdrage levert aan de publieke financiën. Met dit punt sluit de EC aan bij de doelstelling van het IMF (IMF, 2010). Tot slot stelt de EC dat de rol van de financiële sector in de financiële en economische crisis van de afgelopen jaren cruciaal is geweest. Daardoor acht zij het rechtvaardig dat financiële
instellingen een kostenbijdrage leveren om enerzijds de gemaakte kosten te financieren en anderzijds een buffer op te bouwen voor toekomstige crises (Europese Commissie, 2010, pp. 4 – 5). Door de invoering van verschillende varianten van de bankenbelasting in
Europese lidstaten heeft de EC haar doelstellingen moeten aanpassen. Hoewel de redenen voor de invoering van een bankenbelasting hetzelfde blijven, moet de EC nu rekening houden met de verschillende bankenbelastingen. Daarom heeft zij in een nieuw voorstel omtrent de bankenbelasting (Europese Commissie, 2013) de volgende doelstellingen vastgesteld.
Ten eerste dient de EU-brede bankenbelasting voor harmonisatie te zorgen tussen de verschillende bankenbelastingen van de Europese lidstaten. Dit is vereist om de
efficiëntie van de financiële markten te waarborgen en zodoende de gevolgen voor de reële economie te beperken. Hierbij is een EU-brede bankenbelasting in het bijzonder van belang doordat de EC heeft gekozen voor de FTT. Indien dit slechts in enkele Europese lidstaten wordt ingediend dan is het voor banken voordelig om zich in een land te vestigen waar deze variant van de bankenbelasting niet is ingevoerd. Hoewel een EU-brede invoering van de
bankenbelasting verschuivingen binnen Europa niet in de hand werkt, kan men zich wel afvragen of financiële instellingen hun activiteiten naar andere continenten zullen verplaatsen om de heffing te ontwijken. Ten tweede blijft zij bij haar doelstelling dat de financiële sector een rechtvaardige en substantiële bijdrage levert in de vorm van een kostenbijdrage. Hierbij moet een competitieve marktsituatie, met betrekking tot belastingheffing, worden gecreëerd met andere sectoren. Tot slot meent de EC dat een bankenbelasting ervoor moet zorgen dat transacties die niet bijdragen aan de efficiëntie van financiële markten worden
gedemotiveerd (Europese Commissie, 2013, p. 2). Hierbij kan men denken aan transacties waarbij geen sprake is van de efficiënte-markthypothese en het risicoprofiel zodoende niet past bij het geboden rendement.
De huidige situatie waarbij verschillende Europese lidstaten een eigen variant van de bankenbelasting hebben ingevoerd is volgens de EC ongewenst. Hierbij stelt zij dat de huidige situatie drie negatieve effecten tot gevolg heeft, die opgelost kunnen worden door de invoering van een EU-brede bankenbelasting. Ten eerste meent zij dat het ongewenst is dat door de fragmentatie van bankenbelastingen de interne markt binnen Europa wordt
verstoord. Met als gevolg dat het optimale punt met betrekking tot de efficiëntie en stabiliteit binnen de financiële markten niet wordt bereikt. Daarnaast leiden de verscheidene varianten van de bankenbelasting tot dubbele heffing van verschillende bankenbelastingen bij de financiële instellingen. Ten tweede stelt de EC dat financiële instellingen momenteel geen rechtvaardige en substantiële bijdrage leveren aan de publieke financiën. Daarnaast heeft de financiële sector een competitief belastingvoordeel ten opzichte van andere sectoren. Tot slot is de EC van mening dat de variant van de bankenbelasting die door veel lidstaten is ingevoerd niet leidt tot een positieve verandering in het gebruik van risicovolle producten. De variant die tot dusver aan de basis staat van verscheidene bankenbelastingen van de
Europese lidstaten is de FAT. De EC stelt dat de FTT een betere variant is om bepaalde financiële transacties zwaarder te belasten en zodoende het beleid binnen de sector aan te passen. Daarom meent zij dat een EU-brede FTT een relatief sterkere instrumentele functie teweeg kan brengen ten opzichte van de varianten die tot dusver zijn ingevoerd (Europese Commissie, 2013, pp. 4 – 5).
3.4 Voorkoming van dubbele bankenbelasting
De huidige situatie waarin verschillende varianten van een bankenbelasting worden ingevoerd in Europese lidstaten kan relatief eenvoudig leiden tot dubbele heffing. In de voorgaande paragrafen is een enkele keer al naar voren gekomen dat er sprake kan zijn van dubbele heffing voor financiële instellingen met internationale activiteiten. Als voorbeeld kan men denken aan de situatie waarbij een bancaire instelling met een hoofdvestiging in het
Verenigd Koninkrijk en een bijkantoor in Nederland zowel in Nederland belastingplichtig is voor de dochteronderneming, maar ook in het Verenigd Koninkrijk voor haar
geconsolideerde resultaat. Hetzelfde probleem treedt op als een in Nederland gevestigde bancaire instelling een dochteronderneming heeft in een ander lidstaat. Het is duidelijk dat zonder een concreet voorstel om dubbele heffing te voorkomen de efficiëntie en stabiliteit van de financiële markten worden geschaad. Daarnaast heeft het een negatief effect op de concurrentiepositie van Europese landen als vestigingsplaats voor financiële instellingen. Deze ongewenste situatie wordt door de EC gezien als een van de voornaamste redenen om een EU-brede bankenbelasting in te voeren (Europese Commissie, 2013, p. 4).
Concluderend kan men stellen dat de EC een gerechtvaardigd punt heeft en dat Europese lidstaten in relatief korte tijd verscheidene verdragen moeten ondertekenen om het probleem te bestrijden. Door de verschillende varianten van bankenbelastingen binnen Europa is het echter de vraag in hoeverre dergelijke belastingverdragen tot een bevredigende oplossing leiden.
De voorkoming van dubbele heffing is in de Tweede Kamer ook ter discussie gesteld, waarbij verschillende politieke partijen de regering om duidelijkheid hebben gevraagd.
Daarnaast heeft ook de Orde van Belastingadviseurs de regering om opheldering gevraagd omtrent dit punt. Hierbij is duidelijk geworden dat de regering heeft gekozen voor een systematiek waarbij voorkoming van dubbele heffing plaatsvindt doordat dochters of bijkantoren niet in de heffing worden meegenomen indien de hoofdonderneming in een ander lidstaat is gevestigd. De achterliggende gedachte achter deze zogenaamde voorkomingssystematiek is dat de risico’s van dochterondernemingen en bijkantoren uiteindelijk door de moederonderneming worden gedragen. In hoeverre deze verdragen gevolgen hebben voor zowel de administratieve als voor de uitvoeringskosten wordt door de Orde van Belastingadviseurs ter sprake gesteld. Door de huidige opzet van artikel 4 van de wet bankenbelasting treedt er consolidatie op voor de dochterondernemingen gevestigd in Nederland. Om een subjectvrijstelling te verwezenlijken zou deze geconsolideerde
(commerciële) jaarrekening moeten worden opgesplitst, met als gevolg dat zowel de
administratieve lasten voor de bancaire instelling toenemen als de uitvoeringskosten van de Belastingdienst. De Orde van Belastingadviseurs stelt dat deze kosten lager uitvallen indien gekozen wordt voor de fiscale balans. (Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 6, pp. 25 – 35).
Sinds de inwerkingtreding van de bankenbelasting op 1 oktober 2012 hebben de onderhandelingen met andere Europese lidstaten tot één concreet belastingverdrag geleid. Op 12 juni 2013 is het verdrag met het Verenigd Koninkrijk getekend om dubbele heffing van bancaire instellingen te vermijden en te voorkomen dat er geen heffing plaatsvindt
(Kamerstukken II 2013/14, 33 768, nr. 2). Persoonlijk vraag ik mezelf af in hoeverre de andere verdragen met bijvoorbeeld lidstaten als België, Duitsland en Frankrijk zullen volgen.
De urgentie van dergelijke vragen lijkt echter groot, gedacht kan worden aan fricties binnen de financiële markten, om de negatieve gevolgen van dubbele heffing op de financiële markten te beperken. Naar aanleiding van de stagnatie in het opstellen van de nodige
belastingverdragen kan men zich afvragen of de wetgevende macht er niet voor moet kiezen om een eenzijdige regeling op te nemen in het besluit voorkoming dubbele belasting. Gevolg is dat de negatieve economische effecten van dubbele heffing worden voorkomen en de bankenbelasting beter aansluit bij de doelstellingen om het vertrouwen en de stabiliteit in de financiële markten te vergroten. Negatief gevolg van deze strategie is echter dat er feitelijk inkomsten uit de bankenbelasting wordt weggegeven aan andere lidstaten, terwijl de hoofdonderneming in Nederland is gevestigd. De situatie is nog onwenselijker als deze hoofdvestiging ten tijden van financiële problemen gesteund dient te worden door de Nederlandse overheid. Concluderend kan men stellen dat de Nederlandse overheid niet gebaat is bij een eenzijdige regeling om dubbele belasting te vermijden en men niet anders kan dan belastingverdragen op te stellen met andere lidstaten.
3.5 Conclusies
In dit hoofdstuk zijn verschillende aspecten van de bankenbelasting onderzocht om een antwoord te geven op de volgende deelvraag: Wat zijn de achtergrond, kenmerken en ontwikkelingen omtrent de bankenbelasting in Europa? Hierbij is allereerst bestudeerd wat de verschillende kenmerken zijn van de bankenbelastingen in België, Duitsland en Engeland. In paragraaf 3.2 is dieper ingegaan op de achtergrond, kenmerken en ontwikkelingen van de verschillende varianten van bankenbelastingen in de eerdergenoemde landen. Daarna is in paragraaf 3.3 bestudeerd wat de opvattingen van de EC zijn ten opzichte van haar eerste voorstel ter invoering van een bankenbelasting, maar ook haar opvattingen met betrekking tot de huidige ontwikkelingen binnen de Europese Unie. Zowel in hoofdstuk 2 als in
meerdere paragrafen in dit hoofdstuk is naar voren gekomen dat dubbele heffing een
probleem is dat in praktijk geregeld voorkomt. Daarom is in paragraaf 3.4 bestudeerd wat de kenmerken zijn waardoor deze dubbele heffing voorkomt en welke positie Nederland
inneemt om dit probleem op te lossen.
Een EU-brede bankenbelasting heeft naar mijn mening de grootste toegevoegde waarde voor de harmonisatie binnen Europa. Hierbij wordt aangenomen dat het opstellen van de verschillende belastingverdragen om dubbele heffing te vermijden en geen heffing te voorkomen nog een geruime tijd zal duren. Indien er binnen Europa sprake is van één bankenbelasting heeft dit de kleinste gevolgen voor het functioneren van de financiële markten. Gevolg is dat de stabiliteit van de financiële sector niet verder onder druk komt te staan. Daarnaast leidt de specifieke keuze voor één gezamenlijke bankenbelasting ertoe dat
de onzekerheid afneemt en zodoende de administratieve lasten voor de bancaire sector in grote mate bekend zijn. Hierdoor kunnen de banken de juiste stappen zetten om zichzelf voor te bereiden op de bankenbelasting en wordt zodoende een markt gecreëerd waarin de banken kunnen werken aan het terugwinnen van het vertrouwen van de maatschappij in de financiële markten.
Daarnaast is het van belang geweest voor de beantwoording van de deelvraag van deze paragraaf om de specifieke kenmerken van de Nederlandse bankenbelasting te
bestuderen, maar ook de kenmerken van andere bankenbelastingen in Europa. Hierbij meen ik dat het een verstandige keuze is geweest van de regering om de Nederlandse
bankenbelasting te baseren op de in het Verenigd Koninkrijk ingevoerde bankenbelasting. Enerzijds wordt hierdoor voor een natuurlijke harmonisatie tussen verschillende Europese lidstaten gezorgd, waardoor de efficiëntie en stabiliteit binnen de financiële sector
gewaarborgd blijft. Het Verenigd Koninkrijk is namelijk niet het enige lidstaat die heeft
gekozen voor een bankenbelasting gebaseerd op de FAT. Andere landen die voor eenzelfde soort van de bankenbelasting hebben gekozen, zijn onder andere Cyprus, Denemarken en Zweden. Anderzijds wordt hierdoor aangesloten bij de keuze van het Verenigd Koninkrijk om te kiezen voor een variant van de bankenbelasting met relatief veel overeenkomsten met de FAT. De keuze van Duitsland om niet te kiezen voor een belastingheffing maar voor een stabiliteitsfonds doet hierbij volgens mij niet af aan de juistheid van de keuze van Nederland. De opzet van de Duitse heffing heeft naar mening voldoende overeenkomsten met de Nederlandse bankenbelasting, met als gevolg dat de reële economie geen schade hoeft te ondervinden door verschillen in de regelgeving.
4 Criteria om de wenselijkheid van invoering van de bankenbelasting te toetsen
4.1 Inleiding
Bij de introductie van de bankenbelasting door de verschillende actoren wordt duidelijk dat zowel de instrumentele als de budgettaire functie van de heffing van belang is. Enerzijds wordt het rechtvaardig geacht dat de financiële sector een kostenbijdrage levert aan zowel de financiële crisis als voor de opbouw van noodfondsen om toekomstige crises te
vermijden. Anderzijds wordt getracht om het beleid binnen de bancaire sector aan te passen en zodoende het vertrouwen en de stabiliteit in het adequaat functioneren van de financiële markten te versterken (EC, 2010 en IMF, 2010). In voorgaande hoofdstukken is duidelijk geworden dat men zich kan afvragen in hoeverre de doelstellingen door de invoering van de bankenbelasting daadwerkelijk worden bewerkstelligd. Aan de hand van de criteria die in dit hoofdstuk worden besproken, kan in hoofdstuk vijf een antwoord gegeven worden op de centrale vraag.
In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: Wat zijn criteria om de
wenselijkheid van de invoering van de bankenbelasting te toetsen? In de paragrafen 4.2 tot en met 4.5 worden de criteria effectiviteit, concurrentiepositie, duurzaamheid, en
rechtvaardigheid bestudeerd. Met deze criteria wordt aangesloten bij de opvatting van
Stevens (2003) omtrent de voorwaarden waaraan een goed belastingstelsel dient te voldoen. Hierbij wordt allereerst toegelicht wat de toegevoegde waarde is van het desbetreffende criterium. Vervolgens wordt een uitwerking gegeven van het criterium om een kader op te stellen voor het toetsen van de verschillende aspecten van de bankenbelasting, zoals deze in hoofdstukken 2 en 3 zijn besproken. Tot slot wordt er in paragraaf 4.6 antwoord gegeven op de deelvraag.
4.2 Effectiviteit
De bankenbelasting is ingevoerd om verschillende redenen, maar de voornaamste reden is de kostenbijdrage die de Nederlandse overheid van de financiële sector verlangt. Om de stabiliteit van de financiële markten te waarborgen en daarnaast het vertrouwen te versterken in deze sector waren investeringen nodig. Gevolg is dat de overheid
belastinginkomsten heeft moeten investeren en zodoende een kostenbijdrage verwacht van de financiële instellingen. Naast de kostenbijdrage van de bankenbelasting is het van belang om te beoordelen in hoeverre de nevendoelstellingen worden gerealiseerd. Het betreft enerzijds de doelstelling om het ondernemingsrisico bij financiële instellingen te verlagen en anderzijds de doelstelling om het excessieve beloningsbeleid binnen de bancaire sector te
