Bachelorscriptie Future Planet Studies Aimée Kampschöer Begeleider: Erik Besseling Universiteit van Amsterdam Juli 2018
‘Robuust’ meets ‘Kwelgeest’
De betekenis van verhalen in het project Dijkteruglegging Lent als onderdeel van de planologische kernbeslissing ‘Ruimte voor de Rivier’
Bron titel: Interview Verstappen, 2018 Bron foto: Auteur
Inhoudsopgave
1. Inleiding p. 4
2. Discours en verhalen in publieke beleidsvorming p. 8
2.1. Discours in beleidsvorming p. 8 2.2. Discours p. 8 2.3. Verhalen p. 10 2.4. Discourscoalities p. 12 3. Methodologie p. 13 3.1. Kwalitatief onderzoek p. 13 3.2. Casus p. 13 3.3. Dataverzameling p. 14 3.4. Discoursanalyse p. 15 3.5. Operationalisering p. 15 4. Casus en verhaalanalyse p. 17 4.1. Fase 1. p. 17 4.2. Fase 2. p. 23 5. Conclusie p. 27 6. Discussie p. 29 7. Bibliografie p. 30 Bijlage 1. Interviews p. 34
Bijlage 2. Specificaties ‘Plan Brokx’ en ‘Lentse Warande’ p. 38
Inleiding
Hoewel beleidsvorming steeds ingewikkelder wordt in een complexe samenleving, lijkt dit echter op het gebied van waterbeleid niet aan de orde (Roovers, 2012). Waterbeleid speelt bij de landelijke verkiezingen nauwelijks een rol en toen er in maart 2015 gestemd werd voor de waterschappen leek niemand geïnteresseerd of op de hoogte van de inhoud (Dersjant, 2015).
Een kleine historie brengt een verklaring voor het ogenschijnlijke conflictloze waterbeheer. Nederland kent een lange traditie van ‘veiligheid boven alles’. Het ligt voor een groot deel beneden zeeniveau en voert al sinds de middeleeuwen strijd tegen het water (Roovers, 2012: 33). De waterschappen bekleedden dan ook een dominante rol in het vroege Nederlandse bestuur. Met de intrede van Rijkswaterstaat in de achttiende eeuw werd dit bestuur gecentraliseerd en het geloof in de maakbaarheid van onze watersystemen groeide. De overstroming van 1953 bevestigde het nut en de noodzaak voor bescherming. Het daarop ontwikkelde Deltaplan bevestigde vervolgens de maakbaarheid van onze watersystemen. De gewone burger vertrouwde decennia lang op de expertise van Rijkswaterstaat om hem te beschermen tegen het wassende water. Waterbeleid stond vrijwel niet ter discussie. Waterveiligheid was een technisch probleem, waarvoor ingenieurs bij Rijkswaterstaat technische oplossingen ontwikkelden. Aan het einde van de negentiende eeuw was Rijkswaterstaat een gecentraliseerd, high-tech en expert-gedreven instituut, waaruit de politiek zo goed als verdwenen was (Bergsma, 2016; Roovers, 2012; Winnubst, 2011: 20).
De opkomst van de klimaatproblematiek en het zichtbaar worden van de externaliteiten1 van de moderne manier van problem-solving brachten hier echter verandering in (Hajer, 1995: 8-15). Onzekerheid over toekomstig hoogwater en de paradox in de veiligheidsbenadering2, zorgden voor een graduele verandering in de visie van overstromingsbeleid binnen Rijkswaterstaat. De ruimtelijke benadering kwam op (Bergsma, 2016: 13). De ruimtelijke benadering in tegenstelling tot de veiligheidsbenadering, die het als taak stelt het land ‘waterdicht’ te houden, erkent dat het ophogen van dijken en de ontwikkeling van de deltawerken hun limieten en gebreken hebben. De oplossingen voor het overstromingsgevaar worden daarom gezocht in het creëren van meer ruimte voor de rivier in gebieden waar de economische en sociale schade van een overstroming minimaal zijn.
1 Ecologische degradatie, verhindering van vismigratie, kwelproblematiek, versnelde erosie van rivieren etc. zijn allen gevolgen van menselijk interventie in watersystemen (Holden, 2014).
2 Het bouwen en ophogen van dijken zorgt ervoor dat meer mensen en kapitaal zich vestigen in overstromingsgevoelige gebieden (Bergsma, 2016: 13).
Een uitkomst hiervan was de goedkeuring van de planologische kernbeslissing ‘Ruimte voor de Rivier’ (PKB RvR) in 2006. De PKB RvR omvat 37 ingrepen om Nederland overstromingsbestendig te maken voor 2015, waarbij de nadruk dus ligt op het creëren van ‘meer ruimte’. Rijkswaterstaat probeert dat met deze PKB zo goed mogelijk vorm te geven.3 Een ruimtelijke benadering vereist echter een ander soort expertise dan de veiligheidsbenadering (Bergsma, 2016: 13). Hoewel een veiligheidsbenadering vooral uitgaat van technische oplossingen om water buiten te houden, bekostigd door het Rijk, is Rijkswaterstaat in een ruimtelijke benadering juist verantwoordelijk voor het onder water zetten van gebieden. Dit betekent dat bewoners hun huis, bedrijf of natuurgebied verliezen en daarmee wordt vanuit het publieke belang een grote individuele last gelegd op de schouders van de lokale bevolking (Winnubst, 2011).
Een van de 37 projecten was de Dijkteruglegging Lent. Een project waarbij een nevengeul zou worden gegraven dwars door het dorpje Lent heen, om een flessenhals boven Nijmegen uit de rivier de Waal te halen. Toen Rijkswaterstaat de bewoners in Lent kwam meedelen dat hun dorp was aangewezen om de nieuwe nevengeul voor de rivier Waal te accommoderen stuitte ze op groot lokaal verzet (Opten, 2017). Zoals bij meer van de projecten uit de PKB RvR was er nauwelijks nagedacht over het verdelingsvraagstuk op plekken waar de ruimtelijke benadering voor de overheid een kostefficiënte oplossing was, maar waar er voor de lokale bevolking enorme kosten aan verbonden zouden zijn (Bergsma, 2016: 14). Bewoners konden slechts hun mening geven via de wettelijk vereiste inspraakavond, waarna veel van de tegenargumenten vervolgens met een briefje werden afgeserveerd (Roovers, 2012: 36). Ze voelden zich niet gehoord of buitenspel gezet (Hajer, 2010: 111). In Lent besloten de bewoners het heft in eigen handen te nemen en ontwikkelden samen met een gepensioneerd hoogleraar van de TU Delft een technisch volwaardig alternatief dat het dorp zou sparen en daarmee daagden zij de plannen van Rijkswaterstaat, die zij als feitelijk onjuist beschouwden, uit.
Deze casus staat symbool voor een grotere politiek-historische trend, die door menig academicus wordt herkend als een crisis in het vertrouwen van de rol van expertkennis binnen het gebied van publieke beleidsvorming in democratisch bestuur (Fischer, 2000; Hajer, 1995; Hisschemöller, 1993; Lindblom & Woodhouse, 1997). Burgers worden steeds mondiger, in een tijd waar innovatie in technologische- en communicatiemiddelen informatie en netwerken beschikbaar maken voor iedereen (Fischer, 2000). Vooral in het domein van de ruimtelijke ordening waarbij bijna per definitie tegenstrijdige belangen betrokken zijn, heeft deze trend grote gevolgen (Hajer, 2010: 34). Burgers dagen
expertkennis uit, wanneer deze bijvoorbeeld lokale kennis negeert of wanneer de feiten simpelweg niet hard te maken zijn door te grote onzekerheden, of verschillen in de wereldvisie (Fischer, 2000).
Het is een trend die opkwam aan het begin van de ecologische crisis. Na het publiceren van het rapport van de Club van Rome Limits to Growth in de jaren zeventig, was erkenning van de ecologische crisis onvermijdelijk en kwam de onaantastbare status van de moderne instituties en de maakbaarheid van onze samenleving steeds meer onder druk te staan (Hajer 1995: 8-15). De onzekerheden die klimaatverandering bracht en de gebreken die de moderne samenleving vertoonde met betrekking tot de natuur, tastte het geloof in de ‘expert’ met kennis van ‘de feiten’ aan. Klimaatverandering blijkt een
wicked problem. Het is een probleem dat niet volledig gekend is, waarvan geen eenduidige definitie
bestaat en waarvoor geen duidelijke, alles omvattende oplossing te vinden is (Rittel & Weber, 1973). In de tijd die volgde werden mensen geconfronteerd met een heel scala aan tegenstrijdige ‘waarheden’ en ‘feiten’ over het klimaatprobleem en over nut en noodzaak van beleid (Hajer, 1995; Grunwald, 2007; Hisschemöller, 1993; Fischer, 2000; Rittel & Webber, 1973; Schön, 1983). Veel milieumaatregelen vragen om verregaande aanpassingen en opofferingen van burgers en bedrijven, zoals bijv. bij de PKB RvR of bij grote windmolenparken die ingrijpende invloeden kunnen hebben op het leven van burgers. Het zijn maatregelen die een hoge mate aan vertrouwen in de moderne instituties behoeven, echter het zijn juist deze instituties die gefaald hebben met oog op de ecologische crisis (Hajer, 1995).
De onzekerheden die klimaatverandering met zich meebrengt laten zien dat beleidsvorming niet alleen het vinden van oplossingen voor een vooraf gedefinieerd probleem betreft. Het politieke conflict bevindt zich eerder in de definitie en ons begrip van het probleem (Hajer, 1995: 13). De manier waarop hedendaagse beleidsvorming zich beroept op ‘rationele, objectieve en wetenschappelijke kennis’, sluit inhoudelijke, ethische, morele en sociale discussie en bepaalde actoren uit van het beleidsvormingsproces.4 Deze technocratische inslag wordt steeds meer bekritiseerd (Hajer, 1995; McKenna & Graham, 2000). Kennis is nooit neutraal en de manier waarop technocratisch discours bijdraagt aan het als zodanig presenteren is problematisch voor democratische besluitvorming (McKenna & Graham, 2000).
Hajer (1995, 2010) stelt dat welke probleemdefinitie als legitiem wordt beschouwd in de beleidsvorming deels deel de uitkomst is van een machtsspel waarin actoren proberen via storylines, in het Nederlands ‘verhalen’, legitimiteit en geloofwaardigheid te verkrijgen. Het verhaal dat het best 4 De functie van technocratisch discours in publiek beleid is het presenteren van omstreden politieke, sociale of economische agenda’s als zijnde objectieve, wetenschappelijke en neutrale oplossingen voor technische problemen. Wanneer dit discours dominant is in de beleids- en besluitvorming, bepaalt het voor een groot deel hoe mensen in deze context problemen (kunnen) definiëren. Deze definitie beïnvloedt vervolgens hoe beleid gevormd kan en moet worden en welke actoren waar en wanneer betrokken worden (McKenna & Graham, 2000).
strookt met bestaande structuren in een samenleving en met percepties van de werkelijkheid gebaseerd op deze structuren, wordt dominant. Deze dominantie hangt af van de aannemelijkheid, de geloofwaardigheid en de autoriteit van het verhaal en de actor die deze verkondigd (Hajer, 1995: 59).
Het uitgangspunt dat problemen eerst discursief geconstrueerd moeten worden voordat een institutie er mee aan de slag kan, brengt implicaties mee voor de manier waarop we beleidsvorming begrijpen. Zodanig is niet alleen het conflict over beleidsvorming interessant, maar vooral de manier waarop een bepaalde conceptualisering van een probleem dominant wordt of juist wordt uitgedaagd. Beleidsvorming moet gezien worden als een proces van ‘probleem-vorming’, zodat een werkbare definitie ontstaat die het mogelijk maakt voor instituties om hier adequaat beleid op te formuleren (Hajer, 1995: 15).
Dit onderzoek zal proberen bij te dragen aan een groter begrip van de rol die verhalen spelen in het discursief construeren van en het betekenis geven aan de sociale werkelijkheid. Er wordt getracht inzicht te zoeken in de manier waarop actoren middels verhalen proberen hun versie van de werkelijkheid te laten domineren of dominant te houden. De vraag die in dit onderzoek centraal staat is de volgende:
Welke betekenis hebben verhalen gehad in het project Dijkteruglegging Lent als onderdeel van de planologische kernbeslissing ‘Ruimte voor de Rivier’?
Om deze vraag te beantwoorden zal een discoursanalyse worden toegepast op de eerder genoemde casus Dijkteruglegging Lent om de invloed van verhalen op de beleidsvorming te analyseren. Eerst zal de theorie van discours en Hajer’s verhaalanalyse worden gepresenteerd. Als tweede zullen de methodologische keuzes worden toegelicht en verantwoord en de opbouw van de analyse zal uiteengezet worden. Als vierde zullen de resultaten van de discoursanalyse op de case studie worden gepresenteerd, gevolgd door een sectie met bevindingen in de conclusie. En als laatst een korte discussie.
2. Discours en verhalen in publieke beleidsvorming
In dit deel zal het belang van discours in de beleidsvorming uiteen worden gezet. Vervolgens wordt de theorie van het discours gepresenteerd. Dan zal Hajer’s verhaalanalyse methode worden toegelicht en het belang van de discourscoalitie. Deze verhaalanalyse vormt de basis van het verdere onderzoek. 2.1. Discours in beleidsvorming
Sociaal-constructivisten hebben een groot deel bijgedragen aan de huidige veronderstelling dat beleidsvorming niet slechts het vormen van oplossingen is voor a priori gedefinieerde problemen (Hajer, 1995: 42-44), maar dat actoren verschillende interpretaties kunnen hebben van sociale fenomenen (Fischer, 2000; Hajer, 1995: 10-15). Beleidsvorming moet begrepen worden als een opeenvolging van handelingen die probeert verschillende gefragmenteerde en tegengestelde uitingen te organiseren tot een probleem, zodanig dat de uiteindelijke formulering een werkbare definitie van het probleem omvat die binnen de institutionele structuren kan worden verwerkt en opgelost (Hajer, 1995: 15). Het probleem moet dus eerst ‘passend’ gemaakt worden, voordat beleid gevormd kan worden.
De sociaal-constructivistische epistemologie benadrukt in dit proces het belang van discours. Er bestaat geen ‘echte werkelijkheid’ waarvan een ‘ultieme waarheid’ kan worden gekend. Kennis van de ‘werkelijkheid’ is altijd contextueel en ingekaderd door taal en eerdere gebeurtenissen (Ernest, 1999: 63). De werkelijkheid krijgt betekenis door de manier waarop we kennis hiervan kunnen relateren aan eerdere gebeurtenissen en de manier waarop het overlapt met eerdere inzichten over de wereld (Brymann, 2012: 33-34). Er gaan dus altijd bepaalde aannames en voorkeuren schuil in een perceptie van een probleem, zodoende zijn probleemdefinities nooit neutraal en kunnen deze niet los gezien worden van de discursieve elementen die onze perceptie van het probleem omvatten (Ibid.).
2.2. Discours
Filosoof Michel Foucault was een van de invloedrijkste denkers binnen de discoursanalyse (Andersen, 2003: 1-2). Foucault’s discours kan worden geïnterpreteerd als een manier om kennis te organiseren die de samenstelling van sociale relaties in een samenleving structureert. Dit wordt gefaciliteerd door het collectieve begrip van de discursieve logica en de acceptatie van het discours als sociaal feit (Diaz-Bone et al., 2008: 9-11; Hook, 2007: 101). Het produceert gebruiken die systematisch de objecten waarover ze spreken vormgeven (Bryman, 2012: 528). Het bepaalt hoe we de realiteit definiëren, begrijpen en vervolgens reproduceren; wat er gezegd en gedacht kan worden over de wereld en wat niet (Boelens et al., 2012; Bryman, 2012: 528).
Speciale aandacht moet gegeven worden aan de machtsdimensie die zich in de Foucault’s interpretatie van discours bevindt. Discours oefent macht uit in de samenleving door het reguleren en institutionaliseren van manieren van praten, denken en handelen (Wodak & Meyer, 2001: 35). Discursieve regels en groeperingen worden geconstitueerd door het sociale systeem, maar zorgen ook voor de reproductie ervan, door vormen van selectie, uitsluiting en dominantie (Andersen, 2003: 3; Hook, 2007: 101). Hoewel Foucault de rol van human agency, het kunnen maken van eigen beslissingen, van het individu niet ontkent, geeft hij deze ook geen prominente rol. De nadruk in het werk van Foucault ligt vooral op de discursieve structuren in een samenleving (binnen een bepaald epistème5) die, nog voordat een individu zelf spreekt of denkt, al bepalen welke discours er überhaupt aangewend kan worden (Andersen, 2003: 1-2). Om buiten de gebaande structuren te bewegen zou als waanzin bezien worden (Hook, 2007: 101).
Hieruit kan worden begrepen dat er bij traditioneel machtige actoren van wie het discours geïnstitutionaliseerd is meer macht berust. Het discours dat de status quo omvat, beïnvloedt hoe problemen en oplossingen in de toekomst gedefinieerd kunnen worden. Daarmee wordt de dominante manier van toekomstig handelen en denken vereeuwigd (Boelens et al., 2012), omdat dit overeenkomt met de manier waarop we andere praktische activiteiten, ervaringen en geloven van de wereld begrijpen (Bouwhuis, 2011: 46). Toch is verandering mogelijk naar verloop van tijd door kleine discontinuïteiten (Foucault, 1981: 52).
Hajer (1995) bouwt zijn argumentatie voort met Foucault’s werk over de constitutieve rol van taal. Hij definieert discours als: “... a specific ensemble of ideas, concepts, and categorizations that are
produced, reproduced, and transformed in a particular set of practices and through which meaning is given to physical and social realities.” (Hajer, 1995: 60.). Deze definitie zal als de werkbare definitie van
dit onderzoek gelden.
In zijn toelichting van discours, doet Hajer afstand van Foucault’s idee dat individuen zich gedragen naar vooraf discursief gestructureerde rollen in de maatschappij. Hij benadrukt dat mensen actief bijdragen aan het (re)produceren van de sociale werkelijkheid (Hajer, 1995: 52). Er wordt niet alleen onderzocht hoe discursieve sociale structuren (een rol als activist, politicus of onderzoeker) de
5 Zie Foucault’s Archeology of Knowledge (1970: 211): “By episteme, we mean, in fact, the total set of relations that unite, at a given period, the discursive practices that give rise to epistemological figures, sciences, and possibly formalized systems; the way in which, in each of these discursive formations, the transitions to epistemologization, scientificity, and formalization are situated and operate; the distribution of these thresholds, which may coincide, be subordinated to one another, or be separated by shifts in time; the lateral relations that may exist between epistemological figures or sciences in so far as they belong to neighbouring, but distinct, discursive practices.”
manier waarop actoren zich gedragen definiëren, de focus ligt op de argumentatieve en betogende functie van discours (Hajer, 1995: 53).
Deze focus haalt hij uit de kant van de sociale psychologie, waar Davies en Harré (1990: 2) een ‘immanentist’ view of language beargumenteren. Dit houdt in dat zogenaamde speech acts, taaluitingen die een bepaalde handeling impliceren, overeenkomsten vertonen doordat mensen wanneer zij een nieuwe speech act uiten, teruggrijpen op historische herinneringen die betekenis geven aan de nieuwe
speech act. We begrijpen de politieke context doordat de taal waarmee we in deze context handelen en
waarmee we deze beschrijven, wordt gebaseerd op historische referenties uit ons geheugen. Hoe we de politieke context en de betekenis die onze instituties hebben begrijpen, is afhankelijk van de manier waarop deze historische betekenis blijvend wordt gereproduceerd in nieuwe speech acts (Hajer. 1995: 55). De politieke context is dus niet een vooraf gegeven conditie, maar een discursieve constructie die door actoren constant gereproduceerd moet worden om behouden te blijven. De status quo moet dus bezien worden als een discursief fenomeen dat verdedigd word door belangrijke actoren. Oppositiegroeperingen kunnen dit discours uitdagen en proberen de status quo te veranderen.
Hajer (1995) neemt beiden Foucault en Davies en Harré als basis voor zijn argumentatieve discoursanalyse, de storyline analysis, in het Nederlands ook wel de verhaalanalyse. Deze analyse erkent dat er sociale structuren bestaan die de context waarin een individu kan handelen vormgeven, maar ook dat er creatieve vrijheid is voor een individu om eigen keuzes te maken uit de opties die voorhanden zijn. In andere woorden: er blijft ruimte over voor human agency.
2.3. Verhalen
Verhalen zijn een manier om human agency te begrijpen en kunnen worden gezien als een manier om verandering teweeg te brengen in de dominante denkwijze van een bepaalde tijd. Vervolgens draagt het verhaal bij aan het dominant houden van de nieuwe manier van denken. Hajer definieert een verhaal als: “(...) a generative sort of narrative that allows actors to draw upon various discursive categories to
give meaning to specific physical or social phenomena.” (Hajer, 1995: 56).
Een verhaal dient om verscheidene discursieve elementen die een bepaalde betekenis aan een fenomeen geven, te ordenen op een dergelijke manier dat het een passend en begrijpelijk verhaal wordt. Een complex probleem bestaat vaak uit meerdere disciplines en het betrekken van meerdere actoren, nationaal en internationaal. Deze brengen allen hun eigen discursieve tradities met zich mee om inzicht te geven in een deel van het probleem. De emblematische functie van een verhaal, schaart al deze discoursen onder één noemer, en maakt dat een zinnige voorstelling vak het complexe probleem
kan worden gemaakt. (‘Wetenschappelijke’) bevindingen worden dus constant vertaald naar een sociaal en politiek behapbaar discours (Hajer, 1995: 63).
Schön (1993) spreekt ook wel van het wijdverbreide gebruik van metaforen binnen de milieuproblematiek, zoals “Ruimte voor de Rivier” een metafoor is voor de complexe relaties van klimaatverandering en overstromingsgevaar. Actoren kunnen deze metafoor echter op hun eigen manier interpreteren en zo werkbaar maken binnen het eigen discours. In wezen is het een simplificering van een complex probleem dat ook wel ‘discursive closure’ wordt genoemd. Het neemt onzekerheden en voorwaarden weg en maakt het uitvoeren van beleid mogelijk (Hajer, 1995: 62).
Naast het behapbaar maken van een complex vraagstuk, schuilt er ook een argumentatieve macht in een goed verhaal. “Zonder goed verhaal, geen succesvolle planning.” is de conclusie die Hajer, Grijzen en Klooster (2010: 13) trekken in hun boek over ruimtelijke ordening in Nederland. Een verhaal geeft actoren de mogelijkheid om hun versie van de definitie van een probleem als zodanig kloppend en passend neer te zetten dat deze het meest aannemelijk en zinnig lijkt. Het beïnvloedt hoe actoren worden neergezet (luis in de pels of lokale expert), de urgentie van een probleem, wie verantwoordelijk is, wat behoorlijk bestuur is en wie de slachtoffers zijn. Zo kan een actor een probleem bijvoorbeeld ‘particulariseren’, waardoor afwijken van de standaard mogelijk wordt (Hajer, 1995: 54). Er kan worden gefocust op efficiëntie in plaats van op morele kwesties of er wordt een nieuw concept geconstrueerd dat de beoogde ideologie op een nieuwe positieve manier neerzet. Het gebruik van clichés, metaforen, analogieën en historische referenties en een beroep doen op collectieve gevoelens van angst of schuld, behoren allemaal tot de discursieve strategieën van een verhaal (Hajer, 1995: 63).
Wanneer een nieuw verhaal genoeg resoneert met opvattingen van andere actoren en de staat van de sociale en fysische omgeving en een hoge mate aan credibility, acceptability and trust6 heeft, kan
dit het op dat moment dominante verhaal doorbreken en verandering teweegbrengen. Politiek kan dus bezien worden als een conflict over discursieve hegemonie (Hajer, 1995: 59).
Het is echter niet altijd het geval dat actoren actief bezig zijn met het positioneren van zichzelf en anderen binnen een verhaal. De kracht van een goed verhaal is juist de manier waarop het onopgemerkt raakt. Wanneer een discours geïnstitutionaliseerd is, worden de daaruit voortkomende
speech acts bijna onbewust gereproduceerd. Ze bevestigen de bestaande machtsrelatie en leiden niet
6 Geloofwaardigheid is nodig om actoren te laten geloven dat zij op een bepaalde positie behoren binnen een verhaal en hier ook naar leven. Het moet in zekere mate overeenkomen met bestaande inzichten over de sociale werkelijkheid die een actor reeds bezit. Aanvaardbaarheid doelt op de mate waarin actoren hun positie binnen een verhaal accepteren. Een goed verhaal moet deze positie voor actoren ofwel aantrekkelijk maken ofwel als
noodzakelijk neerzetten. Vertrouwen doelt op de mate van aanzien, autoriteit of vertrouwen in een actor, welke onzekerheden of twijfels weg kan nemen (Hajer, 1995: 59)
tot confrontatie. Dit heeft implicaties voor oppositiepartijen, zelfs als partijen de hegemonie positie uitdagen, worden ze nog geacht te converseren in dezelfde discursieve traditie als die van de hegemoon (Hajer, 1995: 57).
2.4. Discourscoalities
Een discourscoalitie wordt begrepen als een coalitie van actoren die voor een bepaalde tijd deelnemen aan een kwestie volgens hetzelfde verhaal. Aangezien taal als essentieel wordt beschouwd voor het vormen van percepties van problemen, wordt er ook vanuit gegaan dat een verandering in taalgebruik, de perceptie van de werkelijkheid en de positie van actoren op een bepaald kwestie kan doen veranderen. Wanneer discours verandert kunnen er ook veranderingen in coalities optreden, bijvoorbeeld tussen partijen die eerder niets met elkaar van doen hadden of wilden hebben (zoals academici, journalisten, politici en lokale groeperingen) of juist tussen gevestigde coalities (Hajer, 1995: 65). Deze nieuwe verhaalcoalities kunnen processen van verandering doen versnellen en zijn dus uitermate belangrijk om in acht te nemen bij beleidsvormingsprocessen.
Binnen de planologie wordt dan ook vooral de kracht van een goed verhaal onderstreept. De planologie behelst per definitie een hoge mate van complexiteit, en tegengestelde belangen (Hajer, 2010: 133). Het ontwikkelen van een goed verhaal kan bijdragen aan het creëren van ‘mentale ruimte’. Door een gebied een ander verhaal te geven, wordt er ruimte gevormd voor allerlei actoren om in dat verhaal nieuwe interesses of belangen te ontwikkelen en verkennen (Hajer, 2010: 116).
3. Methodologie
In deze sectie zal worden toegelicht welke methodologische keuzes er gemaakt zijn in dit onderzoek. Eerst wordt de keuze voor kwalitatief onderzoek verantwoord. Dan zal de casus worden beargumenteerd. Als derde volgt de dataverzameling. Vervolgens wordt de keuze voor de discoursanalyse beargumenteerd en als laatste zal de uitvoering worden toegelicht.
3.1. Kwalitatief onderzoek
In dit onderzoek zal de rol van verhalen op de beleidsvorming in de Dijkteruglegging Lent worden geanalyseerd. Voor dit doeleinde zal kwalitatief onderzoek worden gedaan. Bij kwalitatief onderzoek ligt de nadruk op de empirie en de interpretatie van de sociale wereld die de betrokken deelnemers van het onderzoek hebben. Dit in tegenstelling tot een kwantitatief onderzoek, waarbij getallen en statistische analyses de voorkeur genieten (Bryman, 2012: 380). Er wordt erkend dat de onderzoeker invloed heeft op de onderzoeksresultaten, vanuit het reflexiviteitsprincipe dat de onderzoeker door met het aanwenden van taal, zelf ook een construerende werking uitoefent op de sociale werkelijkheid (Bryman, 2012: 393).
Postmodernisten zijn sceptisch over de positivistische notie dat een sluitende definitie kan worden gevonden van welke realiteit dan ook (Bryman, 2012: 382). Er wordt geen streng onderscheid gemaakt tussen de leer van het zijn (ontologie) en de leer van het kennen (epistemologie) (Guba & Lincolns, 1994). Deze postmoderne inslag sluit goed aan bij de aanname in dit onderzoek dat een ‘echte werkelijkheid’ niet bestaat en dat kennis van deze ‘werkelijkheid’ contextueel en relatief is en slechts begrepen kan worden door omvatting van een bepaald narratief.
3.2. Casus
Volgens Yin (2003) is het kwalitatieve casusonderzoek nuttig wanneer de hoofdvraag een openvraag is en het onderzoek doelt te achterhalen ‘waarom’ en ‘hoe’ bepaalde fenomenen tot stand komen. Casusonderzoek voorziet de onderzoeker van een manier om complexe sociale fenomenen te bestuderen binnen hun context met behulp van een verscheidenheid aan bronnen. Door de intensieve samenwerking tussen onderzoeker en participant wordt de mogelijkheid gecreëerd voor participanten om hun eigen verhaal en versie van hun ‘realiteit’ te delen (Bryman, 2012: 66-71).
In dit onderzoek is de casus Dijkteruglegging Lent gekozen, met de betekenis van de verschillende verhalen voor het project door de tijd heen als eenheid van analyse. De casus is zoals Stake
(1995) het beschrijft een instrumental case. Een Instrumental case dient naast verdieping te bieden in de specifieke casus, ook om inzichten in bestaande theorieën te vergroten aan de hand van de bevindingen.
De casus gaat over een groot publiek ruimtelijk ordeningsproject namelijk een dijkteruglegging als onderdeel van de PKB RvR, waarin zich veel tegenstrijdige belangen bevinden. Ook bestaan er grote onzekerheden in de kennis die de plannen voor dit project onderbouwt, zoals de toekomstige hoogwaterafvoer met betrekking tot klimaatverandering. Deze aanwezigheid van tegenstrijdige belangen en onzekerheid over de feiten, maken het een geschikte casus voor het analyseren van de betekenis van verhalen in de beleidsvorming van de ruimtelijke ordening.
3.4. Dataverzameling
In dit onderzoek wordt van zowel primaire data, zoals overheidsdocumenten en kamerstukken, als van secundaire data, zoals interviews van betrokkenen in het proces en nieuwsberichtgeving, gebruik gemaakt.
Interviews
Voor dit onderzoek zijn drie kwalitatieve interviews gehouden. De participanten zijn gevonden uit berichtgeving over de dijkteruglegging van lokale kranten. Zij zijn vervolgens benaderd via een email waarin hen werd gevraagd deel te nemen aan één vrijblijvend gesprek over hun ervaring met het project op een locatie naar keuze. De participanten waren allen sterk betrokken bij het project en vervulden verschillende rollen: Jos Verstappen was een Lentse bewoner met een achtergrond in de hydraulica en actief lid van belangenvereniging GeWa Lent, Frans Mikx was een Lentse bewoner met een grote kennis van de cultuurhistorie van het gebied en lid van Lent800 en GeWa Lent en Karsten Schipperheijn was de omgevingsmanager van 2010 tot 2015.
De interviews zijn samen met medestudent Nikki Nicolai afgenomen. Zij onderzocht in dezelfde casus de invloed van Public Mediation op de beleidsvorming. De interviews waren semi gestructureerd. We hadden beiden vragen voorbereid om het interview op bepaalde thema’s te sturen, maar lieten veel ruimte over om de participanten vrijelijk te laten vertellen over de eigen ervaringen. De vragen waren gericht op het begrijpen van de motivatie van de participanten om actief te worden binnen het project, de doelen die zij hiermee wensten te bereiken, de ervaringen van participanten over samenwerking met de verschillende betrokken actoren en de manier waarop ze eventuele veranderingen in de eigen positie en/of algemene visie binnen het project hadden ervaren. De interviews zijn volledig getranscribeerd en een samenvatting is terug te vinden in Bijlage 1.
Teksten en documenten
Naast de interviews is ook gebruik gemaakt van overheidsdocumenten, zoals Kamerstukken, de planologische kernbeslissing ‘Ruimte voor de Rivier’ en berichtgeving over de Dijkteruglegging Lent in de media.
3.5. Discoursanalyse
Om de betekenis van verhalen in het project Dijkteruglegging Lent te analyseren zal een discouranalyse worden toegepast op de verzamelde kwalitatieve data. Een discoursanalyse is een vorm van kwalitatief onderzoek en focust zich voornamelijk op de manier waarop discours percepties van de sociale werkelijkheid construeert in gesproken of geschreven tekst (Bryman, 2012: 528). Naast betekenis te ontlenen aan gesproken of geschreven tekst, streeft de discoursanalyse er naar te begrijpen welke doelen actoren najagen wanneer zij spreken of schrijven (Bryman, 2012: 529). De intentie is te achterhalen welke strategie het discours dient en hoe het discours is opgebouwd om deze strategie te faciliteren.
Deze insteek past goed bij het beoogde doel van dit onderzoek dat probeert te begrijpen hoe actoren middels een verhaal versies van de werkelijkheid aannemelijk proberen te maken om zodoende het beïnvloeden van de beleidsvorming te faciliteren.
3.6. Operationalisering
In het volgende hoofdstuk zullen de verhalen in de casus Dijkteruglegging Lent uiteen worden gezet. De structuur opbouw zal in navolging van Hajer, Grijzen & Klooster (2010) worden gerepresenteerd. Elke fase in een casus begint met een dominant verhaal, de status quo, waarop vanuit de maatschappij reacties ontstaan, de alternatieve verhalen. Deze verhalen dagen de status quo uit en kunnen zo voor verandering van het dominante verhaal zorgen. Wanneer alternatieve verhalen het mogelijk maken om coalities te vormen, spreken zij van coalitieverhalen.
De casus Dijkteruglegging Lent speelt zich af in twee fases. In beide fases proberen actoren middels verhalen hun versie van de waarheid te laten gelden om zo de beleidsvorming te beïnvloeden. De eerste fase, de planfase, loopt van 2000 tot 2007. In deze periode worden de plannen voor de Dijkteruglegging Lent en de PKB RvR ontwikkeld. De tweede fase, de ontwerpfase, loopt van 2007 tot 2011. In deze periode ligt de Dijkteruglegging Lent vast en wordt er onderhandeld over de uitvoering tussen Rijkswaterstaat, de Lentse bewoners en Gemeente Nijmegen.
In de planfase zijn er drie actoren van belang: Rijkswaterstaat, de Lentse bewoners (GeWa Lent) en professor Van Ellen. Voor het verhaal van Rijkswaterstaat zal de PKB RvR worden geanalyseerd, aangezien deze de visie van het beoogde waterbeleid presenteert. Voor het verhaal GeWa Lent zal worden afgegaan op de interviews met Verstappen en Mikx, zoals ook voor het verhaal van Van Ellen. De geïnterviewden kenden hem persoonlijk voordat hij kwam te overlijden.
In de ontwerpfase staan de verhalen van Rijkswaterstaat, de Lentse bewoners (GeWa Lent) en Gemeente Nijmegen centraal. Voor het verhaal van Rijkstwaterstaat worden in deze fase kamerstukken geanalyseerd om inzicht te verkrijgen in Plan Brokx. Voor het verhaal van GeWa Lent zal worden afgegaan op de interviews met Verstappen en Mikx. Voor Gemeente Nijmegen zal het interview van Schipperheijn worden geanalyseerd. Hij werd ingehuurd namens Gemeente Nijmegen en was goed op de hoogte van haar visie.
De verhalen zullen middels een discoursanalyse op chronologische wijze worden geanalyseerd. Hierbij wordt er getracht inzicht te krijgen in het doel dat een verhaal dient en hoe een verhaal is opgebouwd om dat doel te faciliteren. Daarbij zal kritische worden gekeken naar de aard van de argumentatie die actoren aanwenden en naar het gebruik van retorische middelen, zoals metaforen of technocratisch taalgebruik.
Voor de casusreconstructie en de analyse is er gebruik gemaakt van triangulatie. Triangulatie is het combineren van verschillende databronnen, waarmee de geloofwaardigheid van het onderzoek wordt vergroot (Bryman, 2012: 392). Daarnaast zal de casus met zoveel mogelijk detail beschreven worden om overdraagbaarheid te faciliteren, een beknopte tijdlijn van de casus is te vinden in bijlage 3.
4. Casus en Verhaalanalyse
In dit deel worden op chronologische wijze de belangrijkste verhalen in de casus middels een discoursanalyse geanalyseerd. Er wordt getracht inzicht te bieden in welke strategie een verhaal dient en hoe een verhaal is opgebouwd om deze strategie te faciliteren.
4.1. Fase 1. De Planfase. 2000-20007
In deze periode wordt eerst gesproken over een eventuele dijkteruglegging bij Lent. Wanneer de bewoners worden ingelicht over de plannen, ontstaat conflict en besluiten zij samen met professor van Ellen een volwaardig alternatief voor de dijkteruglegging te ontwerpen.
Verhaal 1. ‘Ruimte voor de Rivier’
Op 28 februari 2000 sprak Monique de Vries, staatssecretaris
van Verkeer en Waterstaat, voor het eerst publiekelijk over de dijkteruglegging die de flessenhalsproblematiek van de Waal, tussen Nijmegen en Lent moest verhelpen, zie fig. 1. Het ontwerp, genaamd Plan Brokx, staat op dat moment nog los van de PKB RvR, maar is wel ontworpen in anticipatie op de wettelijk verplichte eisen die zullen worden vastgelegd in de PKB RvR (Roovers, 2012). Met de PKB RvR verenigt het kabinet twee doelstellingen. De eerste is het op het vereiste niveau brengen van de bescherming van het rivierengebied tegen overstromingen en de tweede is het leveren van een bijdrage aan het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied. 7
De PKB RvR werd in ‘razend’ tempo aangenomen en leek vrijwel geen bestuurlijke weerstand op te roepen in de bovenste bestuurslagen (Roover, 2012: 27-29), hoewel dit te verwachten zou zijn na een kritische lezing van de inhoud van de PKB RvR. Het eerste doel aangaande de wettelijke bescherming wordt op pagina zeven van de PKB verantwoord. De volgende sectie is een kritische lezing van deze verantwoording.
De verantwoording begint met de volgende passage: “In de afgelopen eeuwen is veel ruimte aan
de rivieren ontnomen met het gevolg dat de rivieren zijn ingeklemd tussen dijken...”8 Het probleem
wordt neergezet alsof een kwaadwillende externe factor verantwoordelijk is voor het ‘inklemmen’ en het 7 PKB Ruimte voor de Rivier, 2006: 9
8 PKB Ruimte voor de Rivier, 2006: 7
Figuur 1. Kaart van de Waal tussen Nijmegen en Lent met beoogde nevengeul. Bron: Winnubst, 2011
‘ontnemen’ van ruimte van de rivier, terwijl Rijkswaterstaat hier eeuwenlang beleid op voerde. Het lijkt nu Rijkswaterstaat te zijn die de heldenrol toekomt om de rivieren weer vrij te laten.
Vervolgens wordt gerefereerd aan de overstromingen van 1993 en 1995: “De dreigende
overstromingen in 1993 en 1995 hebben bewezen dat het probleem niet moet worden onderschat.”9 Er
wordt ingespeeld op collectieve gevoelens van angst en er wordt getracht een gevoel van urgentie te creëren (deze urgentie komt ook vaak terug in Kamerdebatten10). In de PKB RvR zijn prominent foto’s te vinden van die sjouwen met zandzakken en een foto welke vanuit vogelvlucht laat zien dat een dorp wel meters lager ligt dan de rivier die voorbij raast.11 Ook het gebruik van het woord “dreigende”, laat het argument veel urgenter en zwaarder klinken. Daarnaast is “bewezen” suggestief, omdat geen echte overstromingen plaatsvonden.
Dan wordt er de indruk gewekt dat er geen andere keus is dan de voorgestelde ruimtelijke benadering: “Het kabinet heeft besloten de bescherming tegen overstromingen uiterlijk in 2015 op het
wettelijk vereiste niveau te brengen…”.12 Er bestaat nu eenmaal een ‘wettelijk vereist’ niveau. Hoe deze
wet tot stand is gekomen en hoe dat het beleid beïnvloedt, staat niet ter discussie.
Er wordt vervolgd met: “Gezien de verwachting dat de maatgevende rivierafvoeren zullen
toenemen, kiest het kabinet ervoor de vereiste veiligheid zoveel mogelijk te bereiken...”.13 Hier wordt een
grote onzekerheid14 meegedeeld zonder deze verder toe te lichten. Vervolgens wordt de onzekerheid, afgedaan met het vertrouwde ‘veiligheid voor alles’ argument.15 Men wordt verwacht de onzekerheid voor lief te nemen, want met de veiligheid mag niet gesold worden. In de eerste PKB RvR werd dit nog geformuleerd als: “...een robuuste oplossing bieden om bedreigende hoogwaterstanden zo veel
mogelijk…”. Robuust is een dermate vage en positieve term dat vrijwel niemand tegen kan zijn, maar
waarvan ook niemand met zekerheid kan zeggen wat deze precies inhoudt.
Vervolgens wordt “Dijkverbetering alleen uitgevoerd op trajecten waar andere maatregelen niet
geschikt of niet financierbaar zijn.” Er schuilt een waardeoordeel in de beslissing of iets wel of niet
9 Ibid.
10 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 21 juni 2006 11 PKB Ruimte voor de Rivier, 2006: 7
12 Ibid. 13 Ibid.
14 De Universiteit Wageningen benadrukt in een onderzoek: “...de in de PKB opgenomen maatregelen voor de korte termijn worden getoetst op deze lange termijnvisie. Gesteld wordt dat door op voorhand te kijken naar mogelijke ontwikkelingen op de langere termijn (op het gebied van veiligheid en ruimtelijke kwaliteit) korte termijn maatregelen goed kunnen worden afgestemd op mogelijkheden en kansen op de langere termijn. Als de legitimiteit wegvalt onder de lange termijnvisie, valt daarmee dus ook de legitimiteit weg onder de korte termijn maatregelen omdat die immers onlosmakelijk verbonden zijn met de lange termijnvisie” (Roth, Warner & Winnubst, 2011: 11)
financieel haalbaar of geschikt, een beslissing die in de bovenste bestuurslagen door voornamelijk ingenieurs gemaakt wordt (Winnubst, 2011). Maar op welke basis wordt berekend of afbreken van vijftig woningen aan de rivier geschikter is? Wie bepaalt welk belang meer waarde heeft?
Als laatste wordt het niveau van de besluitvorming nog verantwoord: “Het kabinet streeft naar
een integrale aanpak … daarvoor is een besluit op bovenregionaal niveau vereist”.16 De invalshoek dat er in de PKB RvR wordt gestreefd naar een integrale aanpak, sluit regionale en lokale actoren uit van besluitvorming. De besluitvorming wordt als dermate complex neergezet dat deze alleen aan de hoogste bestuursvormen kan worden overgelaten.
Als de PKB RvR van 1 juni tot 24 augustus 2005 ter inzage ligt wordt de uiteindelijke versie vervolgens zonder veel aanpassingen in 2006 aangenomen. Met het vaststellen van de PKB RvR deel 4 kan van discusive closure worden gesproken, de problemen zijn gedefinieerd en er rest zich alleen nog de uitvoering. Onduidelijk blijft echter waarom iedereen zo snel instemde, terwijl kortgeleden dijkverhoging de norm was. Er werd niet ingegaan op de vele aannames en onzekerheden in de PKB. Roovers (2012) beargumenteerd dat het plan voornamelijk op de hogere niveaus van besluitvorming weinig nadelen bevatte (goedkoper dan dijkverhoging). Toch zou er in een democratisch bestuur enige vorm van weerstand verwacht worden.
Onderzoekers van Universiteit van Wageningen (2005) wijten het uitblijven van kritiek dan ook aan het succes van het introduceren van de nieuwe visie ‘Ruimte voor de Rivier’. Ruimte was de nieuwe trend en aan het ophogen van dijken kleefde ineens een ouderwets tintje (Roovers, 2012: 178). Ruimte voor de rivier betekende eigenlijk geen ruimte voor oude oplossingen (Pleijte et al., 2005: 17). De PKB RvR was visionair, zou “één grote klap slaan, één keer de pijn”17 en daardoor “efficiënt, effectief en
no-regret”18 zijn. Tegelijkertijd werd bijgedragen aan een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Tegen zijn
kon bijna niet, zoals staatssecretaris De Vries zei: “[Voor de PKB] is veel bestuurlijk steun, vooral omdat
het het grootste knelpunt in het rivierengebied robuust oplost, [de PKB wordt] als veel kosteneffectiever gezien”.19 Het verhaal van de PKB RvR was succesvol geweest in het scheppen van een nieuwe ruimtelijke
visie waarin veiligheid en kwaliteit revolutionair samen kwam en onzekerheid ‘robuust’ werd weggeveegd.
Alternatieve verhaal 1: De ‘Kwelgeest’ 16 PKB Ruimte voor de Rivier, 2006: 7
17 Ministerie van verkeer en Waterstaat, 5 juli 2006 18 Liber, 2006
De bestuurlijke steun en coöperatie waren er echter niet bij de Lentse bewoners. Als er op 20 september 2000 een bijeenkomst gehouden wordt om de plannen van de dijkteruglegging aan de bewoners voor te leggen is het dorpshuis te klein.20 De plannen overvallen de dorpsbewoners en tegelijkertijd lijkt er al weinig verandering meer mogelijk.21 Volgens Verstappen “stonden de plannen van Rijkswaterstaat, voor
Rijkswaterstaat hartstikke vast. Ze zeiden dit is hoe we het gaan doen, zo doen we het altijd als we iets doen. We hebben het goed voorbereid en wij weten hoe het moet en dat is het.”22Mikx vertelt dat de
dijkverlegging geïllustreerd werd door een vrolijk vrouwtje die een hekje openzette om het wassende water door te laten.23 Bewoners voelden zich de pas afgesneden (Winnubst, 2011).
Er waren drie bezwaren, het eerste was de vraag of het noodzakelijk was om de dijk terug te leggen en anderzijds of de eisen van de PKB RvR niet op een andere manier vormgegeven konden worden. Mikx vertelt over de noodzakelijkheid van de dijkteruglegging het volgende: “Die man legde mij
uit dat hij zich vreselijk ergerde aan die 18.000 kub, waar dat dan toch vandaan kwam. Ik heb uitgevonden dat het een keer in een vergadering was; tien, twintig jaar geleden bij de rondvraag zei iemand, maar wat doen we als het nog hoger wordt bijvoorbeeld 18.000, dat was het enige.”24 De
willekeur van de 18.000 m3/s norm die de keuze voor de Dijkteruglegging Lent onderbouwde wordt bevestigd in onder meer Pleijte et al. (2005)25; Winnubst (2011) en Roth, Warner & Winnubst (2005). Bovendien overstromen de dijken in Duitsland al bij een afvoer 16.000 m3/s.26 De urgentie en noodzaak waar herhaaldelijk naar verwezen wordt in de PKB RvR en de kamer, met verwijzingen naar de overstromingen van 1993 en 1995 leefden niet bij de bevolking. Mikx zei hierover: “Nee, d’r was niks
geen overstroming.”27
Het tweede bezwaar luidde dat als de nevengeul er toch zou komen, genoeg tijd moest worden genomen om het kwalitatief hoogwaardig en netjes uit te voeren. Het plan was door ingenieurs primair ontwikkeld als technische oplossing voor een waterprobleem. Verstappen zegt: “De eerste plannen,
20 Interviews 21 Mikx, 2018 22 Verstappen, 2018 23 Mikx, 2018 24 Mikx, 2018
25 “Voor die 18.000 m³/s bestaat geen harde rationele basis. Dit getal stamt nog uit de tijd van vòòr de tijd van de commissie Brecht, in de 70-er jaren. Daarvoor rekende men met een frequentie van 1:3000 jaar en daar hoorde een afvoer bij van 18.000 m³/s. Daarna is dat met Brecht en Boertien enkele keren verschoven, met name de frequentie is omlaag gegaan naar 1:1250 jaar. Maar die 18.000 m³/s is bij de Rijkswaterstaat ‘blijven hangen’ en zo nu en dan steekt die weer de kop op, zo ook bijvoorbeeld bij het Regioadvies. Een aanvechtbaar uitgangspunt zonder eenduidige, rationele basis.” (Pleijte et al., 2005: 9).
26 Van Bommel, L., 22 november 2000 27 Mikx, 2018
bijvoorbeeld, voor de bruggen, nou dat waren gewoon een soort stalen spoorbruggen. Dan is het technisch opgelost.”28
Het derde bezwaar was dat de kwelwater problematiek29 niet serieus werd genomen. Vanuit het Ministerie van Verkeer en Waterstaat werd gezegd dat deskundigen het probleem technisch konden verhelpen mochten problemen zich voordoen, immers “een land dat Deltawerken realiseert, moet ook
zo’n probleem aankunnen.”30 Verstappen noemde het een naïeve en feitelijk onjuiste uitspraak.
“Rijkswaterstaat komt wel even vertellen hoe het moet. Maar ik zelf als hydraulicus wist, ze zitten ook gewoon echt fout.”.31 Hij was er zelf bij toen ze eerder probeerden een damwand te slaan om kwelwater
buiten te houden. Daar zijn ze mee gestopt omdat het onmogelijk was in diezelfde ondergrond. Later wordt bevestigd dat “een adequate, werkende, oplossing vooralsnog niet bestaat in de praktijk”.32 Achteraf, vertelt Verstappen lachend, bleek dat hij in Den Haag de bijnaam ‘kwelgeest’ had gekregen.
De bewoners voelden zich niet serieus genomen. Vanuit het ‘nationale belang’ werd er een grote last op hun schouders gelegd, waarvan de noodzaak te betwisten viel en waar aanvankelijk geen discussie over mogelijk was. Experts negeerden de lokale kennis over kwel. De bewoners besloten zich te verenigen in GeWa Lent. Rijkswaterstaat vroeg de vereniging vervolgens om zitting te nemen in een klankbordgroep, maar GeWa dacht niet dat ze daarmee als serieuze onderhandelingspartner beschouwd zou worden. Echter in plaats van alleen wars ‘nee’ te roepen besloten ze in het dominante discours van Rijkswaterstaat te gaan praten. Ze ontwierpen samen met professor Van Ellen een volwaardig technisch kloppend alternatief voor de Dijkteruglegging Lent.33 In dit alternatief wordt het dorp gespaard door de nevengeul te verplaatsen. Er wordt rekening gehouden met de wettelijk vastgestelde norm van 16.000 m3/s bij Lobith in de PKB RvR en er wordt een ruimte gereserveerd voor een toekomstige ingreep mocht een afvoercapaciteit van 18.000 m3/s toch een reële behoefte worden. Details over ‘Plan Brokx’ en ‘De Lentse Warande’ zijn te vinden in Bijlage 2.
Alternatieve verhaal 2: ‘Wars van dogma’s’ 28 Interviews
29 “Een dijk is nooit helemaal waterdicht. Daar komt kwelwater doorheen. Achter de dijk ligt altijd een kwelzone. Daar wordt niet gebouwd. En in het geval van een dijkteruglegging verleg je die kwelzone dus het dorp in. Die huizen die daar staan en stonden op de klei. Dat is prima zolang de waterhuishouding goed is en de grond dus bijv. niet te slap wordt. Dan kun je daar goed op bouwen. Maar op het moment dat je die kwelzone er in gaat duwen door die dijkverlegging, dan krijg je dus meer water in die grond en een hoop funderingen die onstabiel gaan worden.” (Verstappen, 2018).
30Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 14 juni 2008 31 Verstappen, 2018
32 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 14 juni 2006 33 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 21 juni 2006
Professor Van Ellen was gepensioneerd hoogleraar Rivierkunde aan de TU Delft en bleef na zijn pensioen actief als deskundige in het bijstaan van tegenstanders en gedupeerden van Nederlands waterbeleid. Hij werd beschreven als ‘wars van dogma’s’34 en probeerde in zijn leven goed onderzoek te doen, om vervolgens weloverwogen oplossingen te zoeken. Hij verzette zich onder andere tegen de 18.000 m3/s norm in de PKB RvR, die volgens hem ‘gebakken lucht’35 vermomd in een ‘technocratisch jasje’36 was. Hij had een soort “wetenschappelijke verontwaardiging, zo van wat een baarlijke nonsens is dit allemaal” (Roth, Warner & Winnubst, 2006: 88).
Van Ellen liet in zijn inspraak vooral weten tegen de haast die gemaakt werd te zijn “Te grote
haast leidt tot onvoldoende doordachte maatregelen.”37 Het kabinet stelt 2015 als doel om Nederland
overstromingsbestendig te maken, terwijl Duitsland pas in 2020 maatregelen wil nemen (Pleijte et al., 2011). Er zou dus meer tijd genomen kunnen worden om de onzekerheden verder te onderzoeken en af te wachten.
Coalitieverhaal: ‘de Lentse Warande’
Beide GeWa Lent en professor Van Ellen voerden uiteindelijk actie onder eenzelfde verhaal. Namelijk, Rijkswaterstaat de technocraat heeft zijn feiten niet op orde. Er worden aannames gedaan die vervolgens als feitelijk juist, neutraal en onbetwistbaar worden neergezet, waardoor verdere discussie niet mogelijk is. Samen ontwierpen ze een volwaardig alternatief. Allereerst de Van Ellen geul, een geul die verder west door de uiterwaarden zou gaan en die 16.000 m3/s aan zou kunnen38. Toen Rijkswaterstaat zei “verder te kijken dan vijftig jaar,”39 ontwierpen ze de ‘Lentse Warande’. Een alternatief
met de Van Ellen Geul en gereserveerde ruimte, waar nu de nevengeul ligt, mocht een ingreep in de toekomst toch nodig zijn. De gereserveerde ruimte zou de Warande zijn. “Warande staat voor een ‘leuk
verblijf gebied’”.40
Duidelijk is dat GeWa Lent en Van Ellen niet dezelfde belangen hadden in deze kwestie. Immers, voor GeWa Lent ging het om hun leefomgeving en een gevoel van onrecht dat hen werd aangedaan. 34 Hoogwaterplatform (2005)
35 Luteijn, voorzitter van de Commissie Noodoverloopgebieden zei hierover zelf: “Discussies over die 18.000 m3 /s beschouwden wij van het begin af aan als een wettelijk vastgelegd gegeven. Maar we wisten natuurlijk ook dat het allemaal indicatief is, dat het getallen zijn met een hoog theoretisch gehalte. Wij gingen uit van 14.000 of 15.000 maar ook van de mogelijkheid dat het wel eens méér dan dat zou kunnen worden. Die details hebben we niet verder uitgediept, of het nu 16.000, 17.000 of 18.000 zou kunnen worden.” (Roth, Warner & Winnubst, 2011: 58)
36 Ministerie van verkeer en Waterstaat, 5 juli 2006 37Ministerie van verkeer en Waterstaat, 5 juli 2006 38 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2006 39 Verstappen, 2018
Terwijl het voor Van Ellen ging om de intrinsieke motivatie om onjuistheden in technocratisch beleid tegen te gaan. Toch vonden beiden actoren in elkaar een coalitie, omdat het verhaal waarin ze handelden beide belangen kon verenigen.
Het alternatieve plan, aangedragen in hetzelfde technocratische discours als dat van Rijkswaterstaat, maakte van de coalitie een krachtig tegenoffensief en dwong Rijkswaterstaat om in discussie te gaan over de voorgestelde plannen. Omgevingsmanager Schipperheijn zei: “uiteindelijk
hadden zij zulke goede deskundige in huis en waren zij zo aanwezig dat zij bijna deskundiger werden dan de mensen in het project”.41
4.2. Fase 2. De Ontwerpfase. 2007-2011
In deze periode is er definitief gekozen voor Plan Brokx, en de Dijkteruglegging Lent staat dus vast. In dit deel wordt besloten wie de regie over het project krijgt en hoe de dijkteruglegging en het bouwproces vorm moet worden gegeven.
Verhaal 2: Plan Brokx
Na het uitvoeren van de MER-procedure voor beide Plan Brokx en de Lentse Warande, kiest het kabinet OP 7 juli 2006 toch voor de voorkeursoptie plan Brokx. Ze houdt vast aan de invalshoek van Plan Brokx, alszijnde ‘robuuster’ en ‘in één keer goed’ ten opzichte van de benodigde ‘sprokkelmaatregelen’ in de ‘Lentse Warande’.42
41 Schipperheijn, 2018
42Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 7 december 2006; Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 19 januari 2006; Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 14 juni 2006
Alternatief Verhaal 1: De bewoners (GeWa Lent)
Het besluit voor plan Brokx komt hard aan. Toch leggen ze zich er niet zomaar bij neer. De bewoners begrijpen dat de geul er gaat komen, maar ze vinden dat het veel beter en ambitieuzer kan. “Het
uitganspunt moet zijn eerst het ontwerp, daarna zorgen de ingenieurs maar dat het technisch kan.”43
Alternatief Verhaal 2: Gemeente Nijmegen
Gemeente Nijmegen heeft zich tot nu toe grotendeels buiten de besluitvorming gehouden. De beslissing om de flessenhals problematiek aan te pakken was er één die zij accepteerde, zolang de Waalsprong weinig schade ondervond, en alle kosten door het Rijk betaald zouden worden, inclusief één verlenging van de Waalbrug (Roovers, 2012: 159; Pleijte et al., 2005; Winnubst, 2011). Echter, door commotie die het alternatief ‘Lentse Warande’ bracht en de tijd die daarmee gewonnen werd, begon het langzaam te dagen dat deze ingreep zich, met oog op de uitbreiding Waalsprong aan de noordkant van de rivier, in het hart van Nijmegen zou gaan afspelen.44 De kansen voor ontwikkeling van een stadsgebied dat zou bijdragen aan een verbetering van de woon- en werkomgeving waren groot. De Waalsprong zou zo een wijk met zicht op de rivier kunnen worden. Daarnaast was er de angst dat Rijkswaterstaat louter het minimale zou doen, alleen het technisch vereiste, waarbij de omgeving en de bewoners van Lent weinig in acht zouden worden genomen. Het feit dat de nieuwe nevengeul zich in het hart van Nijmegen zou gaan afspelen, bracht zowel hoop op ontwikkeling, als angst voor een jarenlange bouwput waar ze geen zeggenschap over zou hebben met misschien wel een sociaal, cultureel, economisch en milieu ontwrichtend resultaat. “Gemeente Nijmegen begreep; ‘de geul gaat er komen, maar dat kunnen we zelf
beter’”.”45
Coalitieverhaal: ‘Nijmegen omarmt de Waal’
Toen eenmaal duidelijk was wat er in het gebied te gebeuren stond, heeft Nijmegen de regie overgenomen van Rijkswaterstaat. Uit de PKB RvR werd al duidelijk dat dergelijke projecten als dusdanig belangrijk en ingewikkeld beschouwd werden dat hier op nationaal niveau besluiten over genomen moesten worden. “Rijkswaterstaat moest daar in eerste instantie aan wennen, die dachten wat verbeeld
knullig Nijmegen zich wel niet helemaal. Daar heeft ze keihard voor moeten knokken, en daar mogen we wethouder Depla dankbaar voor zijn.”46
43 Jos Verstappen, 2018
44 Verstappen, 2018; Mikx, 2018, Schipperheijn, 2018 45 Verstappen, 2018
Nijmegen ontwikkelt een nieuwe toekomstvisie. De Waal stroomt binnenkort niet meer langs Nijmegen, maar ‘Nijmegen omarmt de Waal’.47 Het is het begin van een nieuw alternatief verhaal. Een krachtige oneliner, een levendige metafoor en een katalysator van het oprekken van de ‘mentale ruimten’. Het is een hele warme metafoor, die inspeelt op de zachte emotie van mensen, op de solidariteit en die tegelijkertijd de ligging van de waal duidelijk in het centrum van Nijmegen positioneert.
‘Nijmegen omarmt de Waal’ maakte een discourscoalitie mogelijk met de bewoners van Lent. Hoewel zij vooral belang hadden in de kwelproblematiek en de bereikbaarheid van Lent tijdens de bouw, wilden zij ook dat het zo goed mogelijk zou gebeuren en konden ze zich dus vinden in de nieuwe visie van Nijmegen. Schipperheijn zegt: “de slag werd gemaakt niet naar de bewoners zijn lastig, maar
waarom zijn jullie lastig, en daar zijn de Lentse Thema’s uit naar voren gekomen zoals cultuurhistorie, bereikbaarheid, wat is ruimtelijke kwaliteit etc.”.48 GeWa Lent werd voor Nijmegen ineens een
waardevolle bron van lokale kennis en voor communicatie met Lent.
De metafoor van het ‘omarmen’ betekende voor de Lentse bewoners niet alleen dat ze actief bij de projectontwikkeling betrokken werden, maar ook dat ze van Nijmegen financiële bijstand kregen om zichzelf juridisch te beschermen (op aanbeveling van de jurist uit GeWa overigens) om bijvoorbeeld een betere vergoeding van Rijkswaterstaat af te dwingen bij de aankoop van de huizen en grond die zouden verdwijnen.49
De manier waarop de situatie werd gepositioneerd was ineens compleet anders. Het probleem was niet langer om zo effectief, kostenefficiënt en robuust mogelijk een dijk te verleggen. Het probleem was nu hoe de nieuwe ruimte vorm gegeven moest worden en hoe dat vervolgens technisch in elkaar gezet zou kunnen worden.50 Daarnaast was er de vraag hoe het bouwtraject voor zo min mogelijk overlast zou zorgen. Aannemer i-Lent bracht hiervoor het beste idee, met onder andere een tijdelijke snelweg om Nijmegen, Lent en Arnhem bereikbaar te houden. Het hele traject stond constant onder toezicht van door de gemeente speciaal aangestelde omgevingsmanagers.51
Van het verhaal ging een grote wervingskracht uit. Ineens was het project geen technische ingreep meer, maar onderdeel van visionaire stedenbouw. ‘Rivierpark’ werd een belangrijk concept.52 Niet langer werd de technische functie van de nevengeul benadrukt, maar de geul, omgedoopt tot 47 Van den Heuvel, 2013
48 Schipperheijn, 2018 49 Verstappen, 2018 50 Verstappen, 2018 51 Schipperheijn, 2018 52 Mikx, 2018
Spiegelwaal, moest mogelijkheid tot recreatie bieden en er aantrekkelijk uitzien. Deze insteek wist veel belanghebbenden aan zich te binden en partijen die tot dan toe op afstand stonden gingen meedoen en zo verbreedde de discourscoalitie zich verder.
Er werd een Quality-Team opgericht vanuit de gemeente dat bestond uit “een aantal hotshots
op het gebied van stedenbouwkundige ontwikkeling”53 en er werden architecten uitgenodigd om
ontwerpen te maken voor de nieuwe bruggen. Nijmegen organiseerde vervolgens een prijsvraag voor de namen van deze bruggen. Horecaondernemers zagen ineens nieuwe kansen in de nieuw gecreëerde locatie aan het water met ‘s avonds zon, in tegenstelling tot de kade aan de kant van Nijmegen. De roeivereniging in Lent kreeg een steiger om boten aan te meren en kinderen uit de omgeving werden uitgenodigd een monument te ontwerpen.
Geen van de actoren was in het begin betrokken bij het project op de manier zoals ze dat uiteindelijk waren. ‘Nijmegen omarmt de Waal’ bleek op verschillende manieren een aantrekkingskracht te hebben op een breed scala aan actoren en creëerde zo interesses en belangen die voorheen niet denkbaar waren. Het nieuwe verhaal maakte het mogelijk om op een nieuwe manier naar de situatie en de mogelijkheden te kijken. Daarnaast werd er de tijd genomen om de bewoners mee te nemen in de processen. Zo mochten ze komen kijken op de bouwplaats waar elke eerste zaterdag van de maand werd uitgelegd wat de volgende stap in het proces zou zijn, waarom en welke gevolgen dit voor hen zou hebben. Het uitleggen van de processtappen verhoogde de credibility, acceptability en trust54 van het
verhaal. Bewoners kregen uit de eerste hand informatie over wat er zou gebeuren en konden een maand later met eigen ogen het resultaat bekijken. Dat was belangrijk voor het draagvlak.
Zo droeg het alternatief de ‘Lentse Warande’ ondanks dat het plan zelf niet verkozen werd, bij aan een enorme verbetering in kwaliteit van het uiteindelijk resultaat. “Er is ook echt een applaus
geweest in 2009 ‘het applaus van Lent.”55
53 Verstappen, 2018
54 Geloofwaardigheid is nodig om actoren te laten geloven dat zij op een bepaalde positie behoren binnen een verhaal en hier ook naar leven. Het moet in zekere mate overeenkomen met bestaande inzichten over de sociale werkelijkheid die een actor reeds bezit (Hajer, 1995: 59)
5. Conclusie
Dit onderzoek trachtte een antwoord te vinden op de vraag: welke betekenis hebben verhalen gehad in
het project Dijkteruglegging Lent als onderdeel van de planologische kernbeslissing ‘Ruimte voor de Rivier’? Om antwoord op deze vraag te vinden is een discoursanalyse uitgevoerd op de twee fases in de
casus Dijkteruglegging Lent. De volgende sectie presenteert de conclusie van deze analyse.
De planfase
Het verhaal ‘Ruimte voor de Rivier’ geeft het complexe vraagstuk van bescherming tegen toekomstige hoogwaterafvoeren vorm. Actoren binnen dit verhaal streven ernaar om toekomstige hoogwaterafvoer van minstens 16.000 en maximaal 18.000 m3/s aannemelijk te maken. Deze aanname verantwoord dan de keuze voor het zoeken van bescherming in meer ruimte voor de rivier op gebieden waar overstromingen minder sociale en economische schade opleveren. Lent werd als zo’n gebied aangewezen. Om dit verhaal dominant te houden werden feiten en aannames (zoals urgentie, noodzaak, het uitsluiten van regionale besluitvorming etc.) gemaskeerd door vaag of technocratisch taalgebruik, die deze presenteerde als zijnde neutraal en wetenschappelijk. Het probleem wordt als een technisch probleem neergezet, waarvoor door ingenieurs bij Rijkswaterstaat een technische oplossing bedacht kan worden. Dit wordt gedaan door onder andere te beroepen op deskundigheid (‘Wij zijn Rijkswaterstaat wij kunnen dat’) en reputatie (de Deltawerken).
Het verhaal ‘Lentse Warande’ verenigt de twee actoren GeWa Lent en Van Ellen in de gezamenlijke strijd om onjuistheden en onterechte aannames in het beleid van Rijkswaterstaat aan te kaarten. Ook dit alternatieve verhaal is technocratisch en beroept zich op ‘expertkennis’, juist om als gelijkwaardige behandeld te worden aan de overlegtafel van Rijkswaterstaat. Er wordt vooral gebruik gemaakt van de deskundigheid van onder andere Van Ellen en leden van GeWa Lent. De deskundigheid van Van Ellen leidt ertoe dat zij zelfstandig onderzoek kunnen doen om eigen ‘kennis van de feiten’ te ontwikkelen. Het alternatieve coalitie verhaal leidde er toe dat discussie over een eventuele dijkteruglegging mogelijk werd en er beter na werd gedacht over nut en noodzaak van de ingreep.
Episode 2
Verhaal Plan Brokx vertegenwoordigt de keuze van de staatssecretaris om te kiezen voor het eigen ontwerp. Ze maakt het complexe verschil tussen de twee alternatieven begrijpelijk door het Brokx plan als ‘robuust’, en ‘no-regret’ neer te zetten. Daarmee wordt de essentie van de discussie, te weten de
norm van 18.000 m3/s, omzeild en irrelevant gemaakt. Er wordt hier voornamelijk gebruik gemaakt van het inspelen op collectieve angsten (de onzekerheid van klimaatverandering, en de dreiging van extra kosten).
Door de weerstand van de bewoners werd de planfase met een aantal jaar opgerekt. Dit gaf de gemeente de tijd om zich bewust te worden van de belangen die gemoeid waren met de dijkteruglegging, Ook kreeg ze de kans om voor stedenbouwkundige ontwikkeling in het gebied te verbeelden en uit te zoeken. Verhaal ‘Nijmegen omarmt de Waal’ verenigt de twee belangrijkste ‘oppositie’ partijen, GeWa Lent en Gemeente Nijmegen, door hen een gezamenlijk doel te brengen: het zo goed en ambitieus mogelijk uitvoeren van de Dijkteruglegging Lent. Het verhaal geeft de werkelijkheid op een dergelijke manier weer, dat het probleem niet langer een technische oplossing voor een technisch probleem is, maar een vraag over hoe een nieuw gebied vol potentie in te richten in het hart van Nijmegen. Daarmee brengt het behalve GeWa Lent en Nijmegen, ook vele andere actoren in het spel, door het oprekken van ‘mentale ruimten’ en het creëren van daarvoor nog onbewuste belangen.
De casus laat zien hoe cruciaal de probleemdefinitie is voor het verdere ontwikkelen van beleid, welke mogelijkheden er wel of niet zijn en welke actoren worden betrokken op welk moment van het proces. De keuze voor plan Brokx was vrijwel volledig gebaseerd op het argument van een ‘robuuste aanpak’. Er was weinig over van de feiten waarop dit argument gebaseerd was. Uiteindelijk bleek het dus een politieke beslissing, terwijl deze aanvankelijk volledig gemaskeerd was onder het technocratische vertoog van ‘Ruimte voor de Rivier’. Pas toen GeWa Lent het alternatieve verhaal ‘de Lentse Warande’ aandroeg in het dominante technocratische discours van Rijkswaterstaat zelf, werden zij als volwaardige gesprekspartner gezien en ontstond er ruimte voor discussie over het feit dat de PKB Ruimte voor de Rivier niet zo waterdicht was als dat Rijkswaterstaat het deed lijken. ‘Nijmegen omarmt de waal’ laat daarentegen ook de kracht zien van een goed verhaal in ruimtelijke ordening om nieuwe verassende coalities te vormen, en het scala aan mogelijkheden in een gebied te verruimen.
6. Discussie
In dit onderzoek is kwalitatief onderzoek gedaan en er wordt dus erkend dat de onderzoeker invloed heeft op de onderzoeksresultaten. De bevindingen in dit onderzoek moeten daarom niet worden gezien als een poging de ‘echte waarheid’ te presenteren, maar als een poging om via een bepaalde invalshoek, de fenomenen binnen een specifieke casus te begrijpen. Daarnaast maakt de specifieke invalshoek van de verhaalanalyse dat de bevindingen slechts een deel van de observaties in de praktijk kunnen verklaren.
Het kleine aantal interviews leidt ertoe dat de uitspraken van en over betrokken actoren niet geheel representatief zijn geweest, wat de generaliseerbaarheid van het onderzoek ten nadelen komt. Er is echter getracht literatuurstudie met interviews te combineren om tot een zo inclusief mogelijke beschrijving van de casus te komen en de overdraagbaarheid en geloofwaardigheid te verhogen.
Bovendien is
Als laatste nog een kritische opmerking. Hoewel er veel potentie ligt in het zoeken naar een krachtig gezamenlijk verhaal voor ruimtelijke ordening, blijft een kritische houding gewenst. Machtige actoren zullen vaak over betere hulpbronnen beschikken om een verhaal vorm te geven. Er moet dus opgelet worden dat actoren zich nog bewust blijven van het eigen belang en hier niet in hun enthousiasme van het vertelde verhaal onbewust aan voorbij gaan.
7. Bibliografie
Andersen, N. A. (2008). Discursive analytical strategies: Understanding Foucault, Koselleck, Laclau, Luhmann. Bristol: Policy Press.
Bergsma, E. (2016). from flood safety to risk management; The rise and demise of engineers in the
Netherlands and the United States (Ph.D). Universiteit van Amsterdam.
Boelens, R. (2015). Water Justice in Latin America. The politics of Difference, Inequality and Indifference. Inaugural Lecture, Universiteit van Amsterdam.
Bommel, L., van. (22 november 2000). Aanhangsel van de Handelingen: Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden.
Bouwhuis, S. (2011). Legitieme Besluiten over Infrastructurele Projecten: Een kritische discoursanalyse
van de participatiepraktijk bij infrastructurele projecten in Nederland. (Msc.) Radboud Universiteit.
Braster, J. (2000). De kern van casestudy's. Assen: Van Gorcum.
Bryman, A. (2012). Social research methods (4th ed.). Oxford: Oxford University Press.
Davies, B., & Harré, R. (1990). Positioning: The Discursive Production of Selves. Journal for the Theory of Social Behaviour, 20(1), 43-63. doi:10.1111/j.1468-5914.1990.tb00174.x
Dersjant, T. (2015). Wat zijn toch die waterschappen die je op je stembiljet aantreft?. Retrieved from https://decorrespondent.nl/2548/wat-zijn-toch-die-waterschappen-die-je-op-je-stembiljet-aantreft/331528581384-e6faf381
Diaz-Bone, R., Bührmann, A. D., Rodríguez, E. G., Schneider, W., Kendall, G., Tirado, F. (2008). The Field of Foucaultian Discourse Analysis: Structures, Developments and Perspectives. Historical Social Research Vol. 33, No. 1 (123), Discourse Analysis in the Social Sciences, 7-28
Fischer, F. (2000). Citizens, Experts, and the Environment. Duke University Press Books. Foucault, M. (1970). The Order of Things: An Archeology of Knowledge. AM Sheridan-Smith. Foucault, M. (1981). The History of Sexuality Part 1: The Will to Knowledge. Londen: Penguin Books Gill, S. (1995). Globalisation, market civilisation, and disciplinary neoliberalism. Millennium, 24(3),
