‘Commissie Stiekem’
Een ondemocratische commissie gelegitimeerd
door de Tweede Kamer
E.W. van ’t Hart s0947296 Den Haag, 10 juli 2017 Woordenaantal: 9952 Begeleider: Dr. G.H. Waling Tweede lezer: Dr. F.G.J. Meijerink Master Political Science Conflict and Cooperation Instituut Politieke Wetenschappen Universiteit Leiden
1 Deze scriptie is voor mijn vader, omdat hij altijd in mij gelooft heeft
2
Inhoud
1. Inleiding ... 3 2. Theoretisch kader ... 6 2.1. Literatuur review ... 6 2.2. Theorie... 8 2.3. Hypotheses ... 11 3. Methodologie ... 13 4. Analyse ... 15Debat 1: Wet voor Inlichtingen en Veiligheidsdiensten 2002 ... 15
Debat 2: ZKH Prins Johan Friso en Mabel Wisse Smit ... 17
Presidiumoverleg ... 18
Debat 3: Commissie Dessens ... 19
Debat 4: Commissie Schouten ... 21
Debat 5: Wijziging Regelement van Orde ... 23
5. Bevindingen: legitimeringsstrategieën ... 26
6. Conclusie ... 30
3
1. Inleiding
De parlementaire democratie creëert een spanningsveld tussen enerzijds de roep om meer transparante en anderzijds de geheimhouding van gevoelige informatie. Deze spanning is terug te zien in de relatie tussen de Tweede Kamer en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Om de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te controleren heeft de Tweede Kamer in 1952 de Commissie voor inlichtingen-en veiligheidsdiensten (CIVD), in de volksmond de Commissie Stiekem, opgericht. Hiermee controleren de fractievoorzitters namens de gehele Tweede Kamer de inlichtingen-en veiligheidsdiensten. Informatie gedeeld in deze commissie mag niet verder worden verspreid en er rust een geheimhoudingsplicht op alles wat er in de commissie wordt besproken. Er mogen dus geen debatten in het parlement worden gevoerd over de onderwerpen die in de CIVD aan bod zijn gekomen of besproken worden binnen de eigen fractie (Hijzen en Tjepkema 2014, 75).
In 1952 waren alleen de fractievoorzitters van de vier grootste politieke partijen in de Tweede Kamer lid van de CIVD. In 2004 kwam hier echter verandering in en mochten in principe alle fractievoorzitters hierin plaatsnemen. In de praktijk kozen echter de Socialistische Partij (SP) en de Partij voor de Dieren (PvdD) ervoor om niet deel te nemen aan de commissie. De SP was van mening dat door plaats te nemen in de commissie het indirect de inlichtingen-en veiligheidsdiensten zou legitimeren. Dit veranderde toen de SP in 2007 derde partij van Nederland werd en dus een aanzienlijk deel van de bevolking vertegenwoordigde. De inlichtingen-en veiligheidsdiensten haalde haar over om toch deel te nemen aan de CIVD (Hijzen 2013, 233). Ook de PvdD weigerde CIVD-lidmaatschap. De reden die de PvdD hiervoor aandraagt is dat zij in het parlement vrijuit over alle onderwerpen wil praten en dus niet geboden wenst te zijn aan de geheimhoudingsplicht van de CIVD (Stokman 2014). De vorm van de CIVD is soms wel het onderwerp van Tweede Kamerdebatten. Gedurende de periode 2000-2017 zijn er enkele debatten gevoerd waarin de legitimiteit en/of het functioneren van de CIVD aan bod is gekomen. Deze debatten betreffen onder andere de Wet voor Inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (Wiv 2002), de kamerbrief over het huwelijk van Mabel Wisse Smit en ZKH Prins Johan Friso en de vergroting van de CIVD, de Commissie Dessens, de Commissie Schouten en de Wijziging van Regelement van Orde.
De CIVD is opgericht met de intentie om de inlichtingen-en veiligheidsdiensten te controleren. In de praktijk is het lastig voor de Tweede Kamer om die controlefunctie effectief uit te voeren. De fractievoorzitters hebben te weinig tijd en missen de benodigde kennis
4 (Hijzen 2013, 233-234). Dit werd duidelijk in 2014 toen informatie werd gelekt uit de CIVD. Er werd bekend gemaakt dat 1,8 miljoen belgegevens van Nederlandse burgers aan de Amerikaanse inlichtingendiensten waren gegeven. De fractievoorzitters waren ten onrechte verontwaardigd dat ze tijdens de CIVD-vergadering hier niets over hadden gehoord. Uiteindelijk bleek dat dit onderwerp wel was besproken, maar het de fractievoorzitters niet was opgevallen. Ook hadden de verantwoordelijke minister Plasterk en de inlichtingen-en veiligheidsdiensten hen hier niet op gewezen (Stokman 2014).
De controlefunctie van de CIVD werkt dus niet goed. Daarnaast kan de CIVD ook gezien worden als ondemocratisch. Wegens de geheimhoudingsplicht zijn de onderwerpen uitgesloten van behandeling tijdens plenaire Kamerdebatten en worden enkel achter gesloten deuren besproken (Hijzen en Tjepkema 2014, 75). De vraagt dringt zich op waarom een democratisch gekozen Tweede Kamer nog steeds de ondemocratische CIVD handhaaft. Het is zeker nu relevant, aangezien het CIVD-lidmaatschap voor alle fractievoorzitters sinds eind 2016 weer is beperkt tot de vijf grootste politieke partijen (Kamerstukken II 2016e). In dit onderzoek wordt onderzocht welke strategieën de Tweede Kamer gebruikt om met dit dilemma om te gaan, dus hoe zij de CIVD legitimeert.. De onderzoeksvraag luidt als volgt:
Welke strategieën gebruikt de Tweede Kamer van 2000 tot 2017 om de Commissie voor Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten te (de)legitimeren?
Dit onderzoek richt zich op de legitimeringsstrategieën van politieke partijen in de Tweede Kamer ten aanzien van de CIVD. Deze strategieën worden ontleend aan de vijf relevante debatten die tussen 2000 en 2017 zijn gevoerd: Wiv 2002, de kamerbrief over het huwelijk van Mabel Wisse Smit en ZKH Prins Johan Friso en de vergroting van de CIVD, de Commissie Dessens, de Commissie Schouten en de Wijziging van Regelement van Orde. Aansluitend volgt een koppeling aan een legitimiteitsbron zoals beschreven in het PhD-proefschrift van Meike Bokhorst. Kijkend naar de huidige literatuur is er weinig over de CIVD geschreven en de bestaande onderzoeken zijn historisch, periode 1912-1992, en normatief van aard (Braat 2016; De Graaff 1992; Hijzen 2016; Hijzen en Tjepkema 2014; Nieuwenhuis 2016). Dit onderzoek onderscheidt zich door te kijken naar de periode 2000-2017 en zich niet alleen te richten op de CIVD, maar ook op de standpunten van de politieke partijen in de Tweede Kamer. Daarnaast helpt Bokhorsts theorie en conceptueel kader om de verschuivingen in de mix van dominante legitimiteitsbronnen zichtbaar te maken en te analyseren welke legitimiteitsbron in een bepaalde situatie de voorkeur geniet. Dit kan
5 daarom politieke partijen helpen bij het bepalen en monitoren van hun legitimiteitsstrategie (Bokhorst 2014, 136).
6
2. Theoretisch kader
2.1. Literatuur review
Het spanningsveld tussen democratie en geheimhouding is door meerdere schrijvers opgemerkt. De logica van arcanum ziet geheimhouding als een legitieme dimensie van de overheid. Eva Horn merkt op dat in plaats van geheimhouding te zien als het tegenovergestelde van transparantie, is het productiever om geheimhouding te zien als een toevoeging aan transparantie. Hoewel het wel een paradox blijft dat zowel een versterking als een bedreiging voor de democratie is (2011, 103). Als men kijkt naar hoe politici hiermee omgaan erkennen schrijvers dat politici zich achter gesloten deuren geen zorgen hoeven te maken over het effect van hun argumenten op hun herverkiezing (Chambers 2004, 409).
In een democratie is het echter wel belangrijk dat het parlement toegang heeft tot alle overheidsdepartementen en dit geldt dus ook voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Op die manier kunnen de noodzakelijke “checks and balances” worden uitgevoerd om machtsmisbruik te voorkomen (Born and Johnson 2005, 230). Ian Leigh vraagt zich daarom af of het mogelijk is om een democratische controle uit te voeren op een deel van de overheidorganisatie die, om de staat te beschermen, in het geheim functioneert. Een belangrijk element in de parlementaire controle is daarom de samenwerking tussen coalitie en oppositie in “the ring of secrecy”. De commissie moet zo min mogelijk politieke waardes meenemen en zich richten op controle (2007, 67). Voor een effectieve parlementaire controle, die gelijktijdig toegankelijk is en als een autoriteit geldt, moeten parlementariërs een goede houding hebben en bereid zijn om de controle uit te voeren (Born and Johsnon 2005, 238). Volgens Born en Johnson zijn alle parlementariërs bereid om bij ‘brandalarmen’ de controlerende taak goed uit te voeren. Dit wil zeggen bij grote schandalen en fouten, maar de routinecontroles worden vaak overgeslagen. Deze controles worden door Born en Johnson ‘politie controle’ genoemd (2005, 239).
Over de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten is door de jaren heen veel geschreven. Constant Hijzen is een vooraanstaande onderzoeker als het gaat over de CIVD en het Nederlandse veiligheidsbeleid. Hij schreef meerdere artikelen over zowel het verleden als de toekomst van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Zo heeft Hijzen een analyse gemaakt van de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten van 1912 tot 1992 (2016). Hij concludeert dat verschillende actoren (minister en CIVD-leden) direct en indirect invloed hebben op de legitimiteit van inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Deze verschillende actoren werkten allemaal op een andere manier in de CIVD (Hijzen 2016, 493). Drie factoren zijn
7 bepalend hoe vaak de CIVD bijeenkomt en welke onderwerpen worden besproken: de structuur van de CIVD, de politieke cultuur en de persoonlijke meningen van de CIVD-commissieleden (Hijzen 2013, 237). Eleni Braat heeft net zoals Constant Hijzen onderzoek gedaan naar de CIVD. Volgens haar werkt geheimhouding het beste als insiders en outsiders met elkaar samenwerken. In de Nederlandse casus is dit ook het geval. Ze richten zich altijd op betere controle en meer openheid, maar tegelijkertijd accepteren ze geheimhouding (2016, 554).
Kijkend naar de toekomst van de veiligheidsdiensten geven Hijzen en Tjepkema onder meer de aanbeveling dat het toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten moet worden aangepast. De Commissie Toezicht Inlichtingen en Veiligheidsdiensten (CTIVD) moet een grotere rol spelen in het testen van bijzondere bevoegdheden. Ook zouden er geen fractievoorzitters in de CIVD moeten zitten maar enkel fractiespecialisten. Fractiespecialisten zijn beter in staat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te contoleren dan op dit moment gebeurt (Hijzen en Tjepkema 2014, 78-80). De Amsterdamse hoogleraar staatsrecht mr. Nieuwenhuis concludeert in zijn onderzoek dat ook de parlementaire controle op de AIVD gebrekkig is. Over het algemeen hoeft de minister geen grondige verantwoording af te leggen in de CIVD. Bij plenaire debatten is er veelal een informatietekort om de minister tot verantwoording te roepen. De mogelijkheden tot transparantie worden niet ten volle benut door het parlement (Nieuwenhuis 2016, 95). Bob de Graaf, hoogleraar universiteit Utrecht, geeft ook aan in zijn onderzoek dat als de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten willen overleven de politieke controle breder moet worden. Ook raadt hij aan om eventueel een sociale controle toe te voegen (1992, 31).
Als de parlementaire controle in Nederland zo gebrekkig blijkt, moet er worden gekeken naar de legitimiteit van de CIVD. Volgens Max Weber is het geloof van legitimiteit bij zowel de machthebbers als de onderdanen de basis van legitimiteit. Waarbij legitimiteit gebaseerd kan zijn op rationeel-legaal gezag, traditioneel gezag en charismatisch gezag (Handel 2003, 6). Beetham bekritiseert de manier waarop Weber legitimiteit formuleert. Volgens Beetham is een machtsrelatie niet perse legitiem omdat mensen geloven dat zij legitiem is. Burgers moeten een machtsrelatie kunnen rechtvaardigen door middel van hun overtuigingen (Beetham 2013,11). Om het concept legitimiteit beter te begrijpen is het belangrijk om het multidimensionale karakter te erkennen. Beetham heeft dan ook drie condities geïdentificeerd. Macht is pas legitiem als zij zich houdt aan de gevestigde regels. Deze regels zijn gerechtvaardigd indien ze verwijzen naar de geloofsovertuigingen van de onderdanen en het dominante gezag. Ook moet de onderdaan toestemming geven voor de
8 machtsrelatie met de dominante partij, in ons geval de overheid (Beetham 2013, 15-16). Rosanvallon ziet in de jaren ’80 een afname van legitimiteit door middel van verkiezingen. Deze afname noemt hij desacrialization (2011, 4). Drie nieuwe vormen van legitimiteit vulden deze leemte: onpartijdige legitimiteit, reflexieve legitimiteit en nabijheidslegitimiteit (Rosanvallon 2011, 7). Deze nieuwe vormen van legitimiteit zijn een samenvoegsel van de dimensies: legitimiteit als sociale herkenning en legitimiteit als overeenstemming van een bepaalde norm. Ze delen met instituties de mogelijkheid de belichaming van normen en waarden te zijn, maar tegelijkertijd zijn ze niet actief zoals ze niet erkend worden als zulke instituties (2011, 7).
2.2. Theorie
De besproken auteurs in de literatuur review hebben elk hun eigen specifieke kijk op legitimiteit en de gevolgen hiervan. Bokhorst verenigt deze verschillende visies in haar proefschrift “Bronnen van legitimiteit” en heeft op basis daarvan een theorie en conceptueel kader ontwikkeld over de verschillende legitimeringsbronnen voor beleid, oftewel het verkrijgen van legitimiteit. Dit onderzoek grijpt daarom terug op Bokhorsts proefschrift. Bokhorst ziet dat in de praktijk normstellers voor het verdienen van legitimiteit hard moeten werken, omdat ze deels afhankelijk zijn van de legitimiteitspercepties van degene die zij willen reguleren. Concreet betekent dit dat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten voor de legitimiteit afhankelijk zijn van de Tweede Kamer. Omdat reguleringsstijlen vaak gebaseerd zijn op een mix van legitimiteitsbronnen moeten we de verschillende bronnen van legitimiteit, waarnaar de politieke partijen in de Tweede Kamer grijpen als zij de CIVD (de)legitimeren, onder de loep nemen (2014,77). Bokhorst heeft de verschillende typologieën van legitimiteitsbronnen verzameld in een schema, zoals te zien is in figuur 1. Deze bronnen van legitimiteit zijn gebaseerd op legitimiteitstheorieën van verschillende prominente auteurs.
9 Dimensies Macht Ethische aard van de normen Juridische aard van de normen Politieke aard van de normstellers Maatschappelijke aard van de normadressaten Autoritair
gezag Theocratie Judocratie Autocratie Iconocratie
Institutioneel gezag
Ideocratie Technocratie Aristocratie Mediacratie
Collectieve zeggenschap
Teleocratie Nomocratie Democratie Contrademocratie
Sociale zeggenschap
Histocratie Conventiocratie Sociocratie Communocratie
Individuele zeggenschap
Utilicratie Agoracratie Civitocratie Liberocratie
Figuur 1: Legitimiteitsbronnen volgens Bokhorst (2014, 84).
Dit onderzoek maakt gebruik van de legitimiteitsbronnen vallend binnen de machtsniveaus van institutioneel gezag, collectieve- en sociale zeggenschap. Deze legitimiteitsbronnen worden in het onderstaande stuk kort toegelicht. Autoritair gezag en individuele zeggenschap zijn voor dit onderzoek irrelevant, omdat de actoren politieke partijen en instituties zijn in een parlementaire democratie. Deze twee machtsniveaus behoeven daarom geen verdere toelichting.
Institutioneel gezag is de macht door instituties (Bokhorst 2014, 80). Ideocratie is institutioneel gezag wat ethisch van aard is, waarbij de legitimiteit voortkomt uit ideeën of ideeënleer. Ideeën uit politieke ideologieën kunnen legitimerend werken indien ze gezien worden als de waarheid of wenselijk worden geacht. Dit werkt alleen voor personen met dezelfde denkbeelden (Bokhorst 2014, 95). Legitimiteit in een technocratie komt juist voort uit de normstelling die samen met deskundigen en experts wordt gemaakt. Deskundigen ontlenen vaak legitimiteit aan de kwaliteit en bruikbaarheid van hun werk voor de politiek en het openbaar bestuur (Bokhorst 2014, 97-99). De derde bron van legitimiteit bij institutioneel gezag is aristocratie. De macht en legitimiteit ligt bij degene met de meest geschikte vaardigheden. Hierdoor ontstaat een hiërarchie en komt de macht uiteindelijk in handen van de elite die over de rest regeert. Deze legitimiteitsbron wordt vaak gezien als de meest
10 dominante. Aristocratische instituties en systemen liggen vaak onder vuur vanwege hun statische, homogene en intransparante karakter. Ze zijn vaak teveel gericht op interne zaken, procedures en het behoud van de bestaande elite (Bokhorst 2014, 99-103). Als laatste kan de bron van legitimiteit mediacratie zijn. Hierbij voorzien de media personen van informatie en zodoende vormen zij een mening over de wijze van machtsuitoefening (Bokhorst 2014, 103-106).
Het tweede machtsniveau is het collectieve zeggenschap: macht door democratische wetgevers (Bokhorst 2014, 80). Bij teleocratie wordt de legitimiteit bepaald door het vermogen om collectieve doelen te stellen en te realiseren. Een doel is collectief als er bepaalde mate van consensus is over de wenselijkheid van een doelstelling binnen een bepaalde groep personen (Bokhorst 2014, 107-109). Wanneer het collectieve zeggenschap juridisch is, is de legitimiteitsbron nomocratie. Bij deze bron komt legitimiteit voort uit wetten, rechtsstatelijkheid, formele regels en procedures. Deze regels maken het overheidshandelen voorspelbaar en consistent. Wetten en regels kunnen ook legitimiteit verliezen, bijvoorbeeld wanneer het slechts een formaliteit is of wanneer het een op zichzelf staand doel is waar niemand zich door aangesproken voelt (Bokhorst 2014, 109-110). Ten derde kan de legitimiteitsbron democratisch zijn. Democratie wordt doorgaans in de literatuur gezien als de krachtigste bron van legitimiteit. Men kan namelijk zelf de volksvertegenwoordigers kiezen of zichzelf verkiesbaar stellen. Daardoor is er controle en verantwoording in een publieke arena en ontstaat er een transparant en openbaar bestuur (Bokhorst 2014, 113-115). Ten slotte kan de bron van legitimiteit contrademocratie zijn. Dit ontstaat door het organiseren van een tegenmacht die de volksvertegenwoordigers scherp houdt en zodanig aanvult. Dit gebeurt door middel van demonstraties, onderzoeken en petities. Op deze manier hebben burgers en organisaties de mogelijkheid om tussen de verkiezingen door volksvertegenwoordigers te controleren. Deze “checks and balances” versterken de betrouwbaarheid van het bestuur. (Bokhorst 2014, 113-115).
Het laatste gebruikte machtsniveau is sociale zeggenschap: macht door groepen (Bokhorst 2014, 80). Een histocratie put legitimiteit uit sociale normen, gewoonten en tradities. Deze worden als legitiem ervaren, omdat sociale normen, gewoonte en tradities al lang gelden en door veel mensen worden aanvaard en nageleefd worden (Bokhorst 2014, 115-119). Histocratie is volgens Bokhorst dan ook “een sterke, breed gedragen, maar trage, inflexibele en deels ongrijpbare born van legitimiteit” (2014, 117). Bij conventiocratie is de legitimiteit te vinden in het informele of gewoonterecht. Dit zijn afspraken tussen vertegenwoordigers van partijen of organisaties op basis van onderling overleg. Deze
11 afspraken komen door consensus tot stand. De legitimiteit komt alleen tot stand als partijen of gemeenschappen allebei baat hebben bij de gemaakte afspraken. Geen van hen mag van de gemaakte afspraken hinder ondervinden (Bokhorst 2014, 119-121). Sociocratie is de bron van legitimiteit als de sociale zeggenschap politiek van aard is. In deze bron zijn groepen cruciaal. Bij sociocratie bepalen maatschappelijke organisaties en bedrijven samen met de politiek het beleid en de regelgeving zodat dit beter aansluit op de praktijk. Ze krijgen en behouden alleen legitimiteit door goed naar de achterban te luisteren (Bokhorst 2014, 122-125). Ten slotte kan de bron van legitimiteit communocratie zijn. Bij communocratie ligt de legitieme macht bij gemeenschappen. Identificatie met een bepaalde gemeenschap helpt bij het ontwikkelen en delen van sociale normen. Of deze bron aan legitimiteit wint of verliest hangt af van de bereidheid van mensen om zich aan te sluiten bij deze gemeenschappen (Bokhorst 2014, 125-127).
2.3. Hypotheses
Dit onderzoek behoort tot de stroming van het nieuw institutionalisme. Het nieuw institutionalisme richt zich niet alleen op instituties en organisaties, maar ook op de formele en informele regels (Marsh en Stoker 2010, 67). Powell en DiMiaggio onderstrepen de rol van cultuur, maatschappij en de identiteit in een organisatie (Koeble 1995). Binnen de Tweede Kamer en CIVD zijn formele regels opgesteld, zoals de geheimhoudingsplicht en de samenstelling van de commissie. Maar de informele regels van de CIVD hebben vaak net zoveel invloed (Hijzen 2013). Nieuw institutionalisme ontkent dat de structuur van de overheid vrij is van waarden. Het is doordrongen met politieke waarden, waarbij de participatie of uitsluiting van politieke actoren een grote rol kan spelen op een institutie (Marsh en Stoker 2010, 69). In de onderzochte periode van 2000 tot 2017 zijn er actoren toegevoegd en weer uitgesloten van de CIVD. Dit resulteert in de volgende hypothese:
H1: Een wijziging van het CIVD-ledenaantal leidt tot een verandering in de gebruikte legitimeringsstrategieën in de Tweede Kamer voor het bestaan van de CIVD.
Verder geeft Bokhorsts onderzoek richting aan de verwachtingen. De CIVD bestaat al tientallen jaren in dezelfde ongewijzigde vorm. Alleen van 2004 tot 2017 in een andere grote. Politieke partijen ervaren tradities als legitiem en leven deze na. Volgens Bokhorst is legitimiteit ontlenen aan traditie en gewoonte overeenkomstig met de histocratische bron van legitimiteit. Dit resulteert in de volgende hypothese
12 H2: De politieke partijen in de Tweede Kamer legitimeren de CIVD vanuit een histocratische bron van legitimiteit.
13
3. Methodologie
Om antwoord te geven op de onderzoeksvraag, welke strategieën gebruikt de Tweede Kamer om de CIVD te legitimeren in de periode 2000-2017, komen er vijf Tweede Kamerdebatten en één overleg tussen de CIVD en het Presidium van de Tweede Kamer in aanmerking voor analyse. De beperktheid van deze caseselectie komt door het ontbreken van openbare verslagen van CIVD-vergaderingen. Niettemin geven deze casussen een goed beeld van de standpunten van de verschillende politieke partijen over de CIVD en de bronnen waaraan zij hun legitimeringsstrategieën ontlenen.
De vijf debatten en het presidiumoverleg vonden alle plaats tussen 2000 en 2017. Voor deze periode is gekozen, omdat de samenstelling van de CIVD hierin tweemaal veranderde. In lijn met het nieuw institutionalisme, is de uitsluiting of juist de participatie van actoren van invloed op de institutie zelf (Marsh en Stoker 2010, 67). In de CIVD zijn gedurende deze periode verschillende actoren erbij gekomen, maar later ook weer uitgesloten van deelname aan de commissie.
Het eerste debat was naar aanleiding van de nieuwe Wet voor Inlichtingendiensten in 2002 (Wiv2002). In deze wet werd een aantal nieuwe bevoegdheden omschreven en toegekend aan de inlichtingen-en veiligheidsdiensten. De belangrijkste nieuwe toevoeging aan de controle van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten is de Commissie voor Toezicht (Kamerstukken II 2001a). Deze extra controlefunctie van de Tweede Kamer zou de perceptie van de politieke partijen ten aanzien van de CIVD kunnen veranderen. Verder brengen de politieke partijen hun verschillende standpunten over de CIVD in dit debat naar voren.
Het tweede debat behandelde de brief van de regering over het niet indienen van de toestemmingswet voor het huwelijk van Mabel Wisse Smit en ZKH Prins Johan Friso. Dit debat illustreert het knelpunt van de CIVD, namelijk dat de gedeelde informatie binnen de CIVD niet in het parlement mag besproken worden (Hijzen en Tjepkema 2014, 75). Ook speelt dit debat een belangrijke rol in de vergroting van de CIVD. Ten tijde van dit debat weigerde de vierde grootste partij, de SP, plaats te nemen in de CIVD waardoor er maar drie partijen in de CIVD vertegenwoordigd waren. De PvdA bleef tijdens de CIVD-vergadering over dit onderwerp uit protest weg. Hierdoor ontstond de onwenselijke situatie dat alleen de twee regeringspartijen CDA en VVD de controlefunctie van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten uitoefenden (Kamerstukken II 2003a; Kamerstukken 2003b). Na dit debat volgde een overleg tussen de CIVD en het Presidium van de Tweede Kamer over hoe dit in de toekomst voorkomen zou kunnen worden (Kamerstukken II 2003c). Het verslag van dit
14 overleg is daarom ook meegenomen in dit onderzoek, omdat in dit overleg werd besloten om de CIVD te vergroten naar alle fractievoorzitters.
Het derde debat gaat over de Commisie Dessens in 2014. De Commissie Dessens heeft de Wiv 2002 geëvalueerd en de resultaten met de Tweede Kamer gedeeld in een rapport. In dit rapport zijn ook de werkzaamheden van de CIVD meegenomen. De Commissie Dessens presenteerde verschillende aanbevelingen om de werkwijze van de CIVD te verbeteren. Zo zou in de CIVD alleen informatie besproken moeten worden die geheim moet blijven. Openbare informatie moet daarentegen plenair worden besproken (Dessens 2014, 67).
Het vierde debat betrof de Commissie Schouten. Het was de taak van de Commissie Schouten om het lek binnen de CIVD te onderzoeken. Iemand uit de CIVD had informatie gelekt aan de media, terwijl alle informatie die daar besproken wordt staatsgeheim is (Stokman 2014). Dit debat in januari van 2016 was de aanleiding om de CIVD te verkleinen. De verkleining van de CIVD en de achterliggende beweegredenen daarvan worden dan ook uitgebreid besproken in het debat over de wijziging van regelement van orde in december van 2016. Dit is dan ook het vijfde en laatste debat dat wordt onderzocht. Om de legitimeringsstrategieën te ontdekken van de verschillende politieke partijen worden uit deze vijf casussen de verschillende standpunten geïdentificeerd. Deze standpunten worden vervolgens gekoppeld aan een bron van legitimiteit uit het schema van Bokhorst.
15
4. Analyse
Debat 1: Wet voor Inlichtingen en Veiligheidsdiensten 2002
In 2002 had de Nederlandse regeringde Wiv 2002 ingevoerd. Deze wet was het resultaat van drie jaar aan inspanningen van het parlement (Kamerstukken II 2001a, 9). Deze scriptie behandelt de Kamerdebatten van 14 en 28 juni 2001. Dit waren de laatste Kamerdebatten die over dit onderwerpt gevoerd zijn. In deze debatten werden de veranderingen van de nieuwe wet ten opzichte van de CIVD besproken. Eén van de belangrijkste veranderingen was de creatie van de CTIVD). De CTIVD is een extra manier voor de Tweede Kamer om de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te controleren. De CTIVD onderzoekt onder andere of de middelen die inlichtingen- en veiligheidsdiensten inzetten proportioneel en doelmatig zijn (Kamerstukken II 2001a; Kamerstukken II 2001b, 68). De deelnemers aan de debatten van 14 en 28 juni 2001 zijn te vinden in figuur 2.
Partijen Woordvoerder Partij lid van CIVD
CDA Mevr. van der Hoeven Ja
VVD Dhr. Vos Ja
PvdA Dhr. Van Oven Ja
D66 Mevr. Scheltema-de Nie Ja
GroenLinks Dhr. Harrewijn Nee
ChristenUnie Dhr. Rouvoet Nee
SP Dhr. Poppe Nee
Figuur 2: deelnemers aan het debat van 14 en 28 juni 2001
In de twee debatten benadrukte de VVD de traditie. Het oprichten van de CIVD was een doorbraak in de parlementaire controle en de VVD zag in 2001 daarom weinig redenen om die te veranderen (Kamerstukken II 2001a, 6; Kamerstukken II 2001c, 5847). Zoals dhr. Vos aangaf: “Dat de regering de vrijheid heeft om bijzondere informatie bij de IVD-commissie te plaatsen. Die gewoonte bestaat al bijna 50 jaar.” (Kamerstukken II 2001c, 5847). Ook Mevr. Scheltema-de Nie van D66 vond dat er na jarenlange discussie over eventuele uitbreiding en verandering was gekozen voor een goede middenweg met de oprichting van de CTIVD. Ze zette er wel een aantal vragen bij: “Kunnen de ministers, de
16 vaste commissie voor inlichtingen-en veiligheidsdiensten of de kamer de commissie van toezicht tot meer informatie verschaffing dwingen dan de commissie zelf wil prijsgeven? Wat als de commissie van toezicht iets openbaar wil maken maar ingevolge artikel 69, tweede lid, door de minister gedwongen wordt het geheim te houden, wat dan? Wordt het dat ook niet geheim verstrekt aan de commissie inlichtingen- en veiligheidsdiensten? Als dit het geval zou zijn, hoe zit het dan met de controle?” (Kamerstukken II 2001a, 15). Zij vroeg zich dus af of de CIVD de CTIVD kan aansturen naar de wens van de Tweede Kamer en kan verplichten tot antwoorden. Als dit mogelijk is, dan wordt de parlementaire controle goed uitgevoerd (Kamerstukken II 2001a, 15). Dhr. Rouvoet van de ChristenUnie zag, net als D66 en de VVD, geen reden om de CIVD te veranderen op dit moment en het is aan de Tweede Kamer zelf om de parlementaire controle in te vullen. Echter zien ze liever dat de Eerste Kamer ook een eigen CIVD krijgt (Kamerstukken II 2001a, 25; Kamerstukken II 2001c, 5847; Kamerstukken II 2001d, 17).
Dhr. Harrewijn van GroenLinks noemde de CIVD als “een geheime genootschap van vier fractievoorzitters” onwenselijk (Kamerstukken II 2001a, 20). Alle informatie zou via de vaste Kamercommissie moeten worden besproken. “Wat openbaar kan, moet openbaar gebeuren.” aldus dhr. Harrewijn (Kamerstukken II 2001a, 20). De CIVD zou stukken niet compleet moeten behandelen, maar alleen het vertrouwelijke deel. De verschillende fractiespecialisten zouden ook met vertrouwelijke informatie op een respectvolle manier kunnen omgaan (Kamerstukken II 2001a, 20; Kamerstukken 2001d, 12). Dhr. Poppe namens de SP was het hiermee eens “Ik betwijfel of vier overbezette fractievoorzitters van de grote partijen kunnen zorgen voor een afdoende parlementaire controle op de inlichtingen-en veiligheidsdiensten. Maar zelfs de twijfel kan ik niet hardmaken, want ik kan ze niet controleren.” (Kamerstukken II 2001a, 23). Dhr. Poppe stelde dat volksvertegenwoordigers blindelings vertrouwen hoeven te hebben, maar als taak hebben actief de regering te controleren (Kamerstukken II 2001a, 23).
17
Debat 2: ZKH Prins Johan Friso en Mabel Wisse Smit
In 2003 debatteerde de Tweede Kamer over het voorgenomen huwelijk van ZKH Prins Johan Friso en Mabel Wisse Smit. Het debat ging over de brief van de regering naar aanleiding van het niet indienen van de toestemmingswet voor dit huwelijk. Dit kon deels worden behandeld in de Tweede kamer, maar werd ook besproken in de CIVD vanwege stukken die niet in de openbaarheid mochten (Kamerstukken II 2003a). Dit debat werd gehouden op 23 oktober 2003.
Partijen Woordvoerder Partij lid van CIVD
CDA Dhr. Verhagen Ja
VVD Dhr. Van Aartsen Ja
PvdA Dhr. Bos Ja
D66 Dhr. Dittrich Nee
GroenLinks Mevr. Vos Nee
ChristenUnie Dhr. Rouvoet Nee
SP Dhr. De Wit Nee
LPF Dhr. Herben Nee
SGP Dhr. Van der Vlies Nee
Figuur 3: deelnemers aan het debat van 23 oktober 2003
Zoals in Figuur 3 te zien is bestond de CIVD ten tijde van dit debat uit drie partijen: CDA, VVD en PvdA. De PvdA, toen als enige een oppositiepartij in de CIVD, had uit protest de CIVD-vergadering niet bijgewoond over ZKH Prins Johan Friso en Mabel Wisse Smit. De SP had als vierde grootste partij besloten om geen lid te worden van de CIVD. Hierdoor kwam de CIVD in de situatie terecht dat bij het bespreken van het niet-openbare deel van de brief alleen de twee fractievoorzitters van de coalitie aanwezig waren (Kamerstukken II 2004). Eén van de politieke partijen die op dat moment lid waren van de CIVD, het CDA, erkende de toegevoegde waarde van de CIVD. Toenmalig CDA-fractievoorzitter, dhr. Verhagen vond dat het belangrijk is in een democratie dat de inlichtingen-en veiligheidsdiensten niet ongecontroleerd hun gang mogen gaan en informatie speelt daarbij een cruciale rol om de parlementaire controle uit te oefenen. “Juist om die parlementaire controle te kunnen garanderen, zijn soms geheim overleg en controle achter gesloten deuren toegevoegde elementen, waarmee zeker kan worden gesteld dat een Algemene inlichtingen- en veiligheidsdienst niet ongecontroleerd zijn gang kan gaan.”(Kamerstukken II 2003, 864).
18 Dhr. Verhagen gaf daarbij aan dat het goed is om samen met het Presidium verdere uitbreiding van de CIVD te onderzoeken (Kamerstukken II 2003a, 863-864).
De VVD had grotendeels dezelfde standpunten als het CDA ten aanzien van de CIVD, die zij zien als een cruciaal instrument in de parlementaire democratie van Nederland. Toenmalig VVD-fractievoorzitter, dhr. Van Aartsen, onderstreepte dat de huidige partijen in de CIVD namens de Tweede Kamer de controle op de inlichtingen en veiligheidsdiensten uitvoeren en de Tweede Kamer de commissie al een paar jaar via de openbare CIVD-verslagen kan controleren. Het is een misvatting van andere politieke partijen dat de CIVD een “Torentjesoverleg” is tussen de twee fractievoorzitters van de regeringspartijen. Politieke partijen die dit claimen gaan voorbij aan de lange historie van de CIVD (Kamerstukken II 2003a, 882). “Daarom heb ik gezegd dat ik- ik kan in dit geval niet zeggen mijn fractie- mijn aanwezigheid in die commissie als zodanig beschouw dat wij met zijn tweeën mede namens 148 collega’s de regering moeten controleren op dit punt. Zo moet je taakopvatting naar mijn oordeel zijn.” (Kamerstukken II 2003a, 882-883). ChristenUnie-Kamerlid Rouvoet gaf aan het hiermee volledig eens te zijn. De CIVD-leden zitten daar namens de Tweede Kamer en moeten ook het vertrouwen van de Tweede Kamer genieten (Kamerstukken II 2003a, 869).
De SP bleef, net zoals in 2001, fel tegenstander van de CIVD. Het standpunt wat de SP innam ten aanzien van de CIVD blijft dat het moet worden opgeheven en de bevoegdheden naar de Vaste Commissie van Binnenlandse Zaken moeten worden doorgeschoven (Kamerstukken II 2003a 882-887). De gebeurtenissen in de CIVD rondom het huwelijk toonden de onmogelijkheid van de CIVD: “Hoe kunnen wij spreken van het controleren van de regering als de heren zelf behoren tot de coalitie?”, aldus dhr. De Wit van de SP (Kamerstukken II 2003a, 883). De Kamerleden van GroenLinks en de Lijst Pim Fortuijn (LPF) waren het grotendeels eens met de SP, maar het opheffen van de CIVD is hen een brug te ver (Kamerstukken II 2003a, 883; Kamerstukken II 2003b, 917). GroenLinks-Kamerlid mevr. Vos verzocht een onderzoek naar een mogelijke samenstellingswijziging van de CIVD, zodat alle fractievoorzitters lidmaatschap zouden hebben en niet hoeven te gissen naar de verstrekte informatie tijdens de CIVD-vergaderingen (Kamerstukken II 2003b, 917).
Presidiumoverleg
Naar aanleiding van het debat had de CIVD-voorzitter Verhagen een gesprek gehad met het Presidium van de Tweede Kamer over de samenstelling van de commissie. De leden van de VVD en CDA wilden voorkomen dat ooit weer alleen de fractievoorzitters van de coalitiepartijen aanwezig zouden zijn bij een CIVD-vergadering. De CIVD-voorzitter
19 Verhagen gaf aan het ledenaantal te willen uitbreiden naar zes: de vier grootste fracties en twee kleinere fracties. De kleinere fracties zouden dan onderling moeten uitmaken welke twee zouden aanschuiven tijdens de CIVD-vergaderingen (Kamerstukken II 2003c, 3-4). Zoals Verhagen zijn voorstel toelichtte: “Het getal zes is gekozen om de kans op lekken zo klein mogelijk te houden” (Kamerstukken II 2003c, 3).
Na het gesprek tussen het Presidium van de Tweede Kamer en de CIVD-voorzitter werd besloten om alle fractievoorzitters toe te laten tot de commissie. Het argument van Dhr. Verhagen dat de kans op lekken steeg bij meer leden woog niet zwaar genoeg om het ledenaantal te beperken. Toetreding tot de CIVD gold alleen voor partijen die direct na de verkiezingen lid zijn geworden van de Tweede Kamer: tussentijdse afsplitsingen mochten geen lid worden. Verder behield de commissie haar geheimhoudingsplicht en het recht om een lid van de CIVD uit de commissie te zetten als ze het vertrouwen geschonden zouden hebben (Kamerstukken II 2003c, 4-5).
Debat 3: Commissie Dessens
De Commissie Dessens was in 2012 aangesteld door de Tweede Kamer om de Wiv 2002 te evalueren. In het tienjarig bestaan van de Wiv 2002 had er nog geen evaluatie plaatsgevonden. Centraal in dit onderzoek stond het toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Dessens 2013, 20). Ook werd er uitgebreid ingegaan op de rol van de CIVD. De naam van de commissie is een verwijzing naar de voorzitter van deze commissie dhr. Dessens. Volgens de commissie Dessens moet zoveel mogelijk in de openbaarheid worden besproken. De CIVD mist namelijk een aantal belangrijke instrumenten uit de Tweede Kamer die de regering kan aanzetten tot handelen, zoals het indienen van moties. Het is daarom van belang dat alleen de informatie die niet gedeeld kan worden aan de openbare commissies naar de CIVD gaat. Het is de taak van de CIVD om hierop toe te zien en informatie waarover plenair kan worden vergaderd door te verwijzen naar de Tweede Kamer (Dessens 2013, 67).
Het debat naar aanleiding van Commissie Dessens werd gevoerd op 17 juni 2014 in de vaste commissies voor Binnenlandse Zaken en Defensie. Hierbij werd voornamelijk ingegaan door de woordvoerders van de verschillende politieke partijen op de kabinetsreactie (Kamerstukken II 2014, 1-41). De deelnemers aan het debat zijn te vinden in figuur 4.
20
Partijen Woordvoerder Partijlid van de CIVD
CDA Mevr. Van Toorenburg Ja
VVD Dhr. Dijkhoff Ja
PvdA Dhr. Recourt Ja
D66 Dhr. Schouw Ja
GroenLinks Mevr. Voortman Ja
ChristenUnie Dhr. Segers Ja
SP Dhr. Van Raak Ja
PVV Dhr. Bosma Ja
Figuur 4: deelnemers aan het debat van 17 juni 2014
SP-Kamerlid dhr. Van Raak had een aantal ideeën over het versterken en veranderen van de CIVD. De Tweede Kamer moest meer inzicht krijgen in hoe de CIVD functioneert en het soort besproken informatie. Dit hoeft niet door meer leden in de CIVD te plaatsen, maar kan door te zorgen dat de CIVD enkel actuele en operationele informatie bespreekt. Zoals dhr. Van Raak aangaf in het debat: “Om zowel fractievoorzitters als specialisten in die commissie te zetten. Ik voel me hier ook wat ongemakkelijk bij, omdat ik nu in debatten gewoon openlijk kan ingaan op onderzoeken en openlijk kan spreken, zonder dat ik allerlei geheimen bij mij draag die het debat zouden kunnen vervuilen.” (Kamerstukken II 2014, 4). Ook moet de CIVD doorzendrecht krijgen, zodat de CIVD onafhankelijk van de Minister van Binnenlandse Zaken en geheime diensten dossiers richting de Tweede Kamer kan sturen. Verder ligt er een belangrijke rol weggelegd voor de CTIVD om te beoordelen of dossiers in de CIVD thuishoren of plenair kunnen worden besproken (Kamerstukken II 2014, 4).
Ook VVD-Kamerlid dhr. Dijkhoff meende ook dat de opzet van de CIVD zou moeten veranderen. De voor- en nadelen van de verschillende opties moesten eerst goed in kaart worden gebracht. De Tweede Kamer moet uiteindelijk, volgens dhr. Dijkhoff, kiezen om de CIVD te versterken of om een niet-hybride stelsel te nemen waarbij één commissie zowel het openbare als het besloten deel op zich neemt met één en dezelfde woordvoerder per fractie. De tweede optie zou ervoor moeten zorgen dat het systeem niet meer gespleten zou zijn als het toen was. Het belangrijkste was volgens dhr. Dijkhoff dat in beide gevallen de CIVD meer ondersteuning en versterking nodig had (Kamerstukken II 2014, 7). ChristenUnie-Kamerlid dhr. Segers sloot zich aan bij dit standpunt met als toevoeging dat het voornamelijk aan het parlement is om iets aan de parlementaire controle te doen (Kamerstukken II 2014, 8).
21 De PvdA-Kamerlid dhr. Recourt mistte in het rapport van de Commissie Dessens het feit dat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten de Tweede Kamer via verschillende kanalen informeren, namelijk via de CIVD en de Commissie voor Binnenlandse Zaken en Defensie. Toch vond dhr. Recourt dat “als de Kamer een effectieve controleur wil zijn, het handiger is om alle informatie bij elkaar te brengen.” (Kamerstukken II 2014, 11). Deze informatie kwam via twee kanalen binnen die niet met elkaar communiceren: dit maakte de Tweede Kamer minder effectief (Kamerstukken II 2014, 11).
GroenLinks-Kamerlid mevr. Voortman had als uitgangspunt dat er een stevigere parlementaire controle moet zijn op de inlichtingen-en veiligheidsdiensten met een transparantere verantwoording. “Je zou eigenlijk al van tevoren moeten afbakenen wat in ieder geval nog wel in de commissie-stiekem moet worden besproken en wat duidelijk niet. Ik denk dat wij er niet zijn met simpelweg een paar poppetjes verschuiven.” (Kamerstukken II 2014, 15-17).
Debat 4: Commissie Schouten
De Commissie Schouten had als opdracht te achterhalen welk CIVD-lid verantwoordelijk was voor het informatielek. In 2014 publiceerde het NRC Handelsblad een artikel over het delen van 1,8 miljoen belgegevens van Nederlandse burgers met de Amerikaanse inlichtingendiensten (Stokman 2014). Dit onderwerp was besproken in de CIVD en viel dus onder de geheimhoudingsplicht. In eerste instantie onderzocht het Openbaar Ministerie het lek, maar concludeerde dat het aan de Tweede Kamer was om de dader te vinden en te straffen. Het lekken uit de CIVD valt volgens het Openbaar Ministerie onder het kopje ambtsmisdrijf en het is daarom aan de Tweede Kamer om het te onderzoeken (Kamerstukken II 2016a, 7). Met dit doel was dus de Commissie Schouten in het leven geroepen.
De Commissie Schouten, genoemd naar de voorzitster mevr. Schouten, concludeerde in haar rapport dat er geen bewijs was dat iemand opzettelijk de geheimhoudingsplicht van de CIVD had geschonden. Deze conclusie kwam mede tot stand doordat de Commissie te maken had met onduidelijke, gedateerde en tegenstrijdige wetgeving omtrent politieke personen die ambtsdelicten plegen (Kamerstukken II 2016a, 42).
Het debat over de conclusies van het verslag van de Commissie Schouten werd eind januari 2016 gevoerd. In dit debat werd veel gesproken over de verouderde wetgeving waardoor het CIVD-lek niet werd gevonden (Kamerstukken II 2016b; Kamerstukken II
22 2016c; Kamerstukken II 2016c). De deelnemers aan het debat zijn te vinden in het figuur 5.
Partijen Woordvoerder Partij lid van de CIVD
CDA Mevr. Keijzer Ja
VVD Mevr. Tellegen Ja
PvdA Mevr. Fokke Ja
D66 Dhr. Verhoeven Ja
GroenLinks Dhr. Grashoff Ja
ChristenUnie Mevr. Dik-Faber Ja
SP Dhr. Van Raak Ja
PVV Dhr. Fritsma Ja
SGP Dhr. Bisschop Ja
PvdD Mevr. Thieme Nee
Figuur 5: Deelnemers aan het debat van 27 en 28 januari 2016
Verschillende politieke partijen stelden dat de geloofwaardigheid van de CIVD en het vertrouwen alleen kon worden gewaarborgd, als de geheimhoudingsplicht wordt nageleefd. Daarover waren alle aan het debat deelnemende Kamerleden het eens (Kamerstukken 2016b; Kamerstukken 2016c). Volgens PVV-Kamerlid dhr. Fritsma was dit vertrouwen niet alleen nodig voor het goed functioneren van de CIVD. De buitenlandse veiligheids- en informatiediensten moeten ook vertrouwen kunnen hebben dat alle geheime informatie in veilige handen is. Het lekken uit de CIVD schaadt de binnenlandse veiligheid en de veiligheid van Nederlandse troepen in het buitenland (Kamerstukken II 2016b, 3). “Wie gelekt heeft, heeft dus keihard de veiligheid van ons land te grabbel gegooid”, aldus dhr. Fritsma (Kamerstukken II 2016b, 3). ChristenUnie-Kamerlid mevr. Dik-Faber zag eveneens dat voor het functioneren het van groot belang is dat de vertrouwelijkheid van de beraadslaging gewaarborgd is (Kamerstukken II 2016b, 8). SGP-kamerlid dhr. Bisschop benadrukte dat de Commissie Schouten concludeerde dat er geen lekcultuur heerste binnen de CIVD. Dhr. Bisschop gaf wel aan dat “[…] het vertrouwen van de commissie geschaad is en dat de commissie zelf zal moeten werken aan herstel van het vertrouwen” (Kamerstukken II 2016b, 3).
Het GroenLinks-Kamerlid dhr. Grashoff was kritischer over de CIVD en riep op tot meer openheid en transparantie. “Wat écht staatsgeheim is, moet staatsgeheim blijven, maar
23 alles wat dat eigenlijk niet echt is of zou moeten zijn, moet openbaar zijn”(Kamerstukken II 2016b, 10). Hier moet in het algemeen meer over worden gediscussieerd en zal het algemeen vertrouwen in de politiek versterken (Kamerstukken II 2016b, 10). Mevr. Thieme van de PvdD droeg het lek aan als bewijs dat de CIVD niet in een transparante parlementaire democratie past. “De stelselmatige geheimzinnigheid tussen kabinet en Kamer ondermijnt niet alleen het vertrouwen in de parlementaire democratie maar ook de handelingsvrijheid van de Kamer […]. Ik ben de enige fractievoorzitter die de commissie-stiekem in principe en uit principe niet bezoekt” (Kamerstukken II 2016b, 5). Mevr. Thieme opperde daarom de CIVD op te heffen en over te gaan naar een stelsel waarbij het parlement incidenteel vertrouwelijk wordt geïnformeerd. Hierbij worden niet alleen de fractievoorzitters geïnformeerd, maar ook de woordvoerders die kennis van zaken hebben (Kamerstukken II 2016b, 5; Kamerstukken II 2016d, 6-7).
SP-Kamerlid dhr. Van Raak sloot zich aan bij de posities van dhr. Grashoff en mevr. Thieme dat de CIVD te veel onderwerpen bespreekt die daar niet thuishoren. Deze onderwerpen zouden naar het parlement moeten doorgestuurd. Ook gaf dhr. Van Raak aan iets te zien in de plannen van de PvdD. In de CIVD zouden dan idealiter niet de de woordvoerders of specialisten op het gebied van veiligheid zitten in plaats van de fractievoorzitters (Kamerstukken II 2016b, 5; Kamerstukken II 2016d, 7).
Debat 5: Wijziging Regelement van Orde
In december van 2016 hadden de CIVD-leden een voorstel ingediend voor een samenstellingswijziging van de CIVD. Het amendement beperkt het ledenaantal tot de vijf grootste politieke partijen in de Tweede Kamer. Mocht eventueel de verhouding tussen coalitie- en oppositiepartijen ongelijk zijn, dan kunnen er maximaal twee partijen aan de CIVD worden toegevoegd. Het streven blijft, van de CIVD-leden, om een groot deel van de Tweede Kamer vertegenwoordigd te houden in de CIVD (Kamerstukken II 2016e). Dit voorstel werd besproken in het debat Wijziging Reglement van Orde op 7 december 2016. De deelnemer aan het debat zijn te vinden in figuur 6.
24
Partijen Woordvoerders Partij lid van CIVD
2016
Partij lid van CIVD 2017
CDA Dhr. Amhaouch Ja Ja
VVD Dhr. Veldman Ja Ja
PvdA Mevr. Maij Ja Nee
D66 Dhr. Van Meenen Ja Ja
GroenLinks onbekend Ja Ja
ChristenUnie onbekend Ja Nee
SP Dhr. Van Nispen Ja Nee
PVV Dhr. Beertema Ja Ja
SGP Dhr. Van der Staaij Ja Nee
PvdD onbekend Nee Nee
Figuur 6: Deelnemers aan het debat van 7 december 2016
De leden van de CIVD hoopten op deze manier de flexibiliteit te bevorderen om vervolgens sneller en makkelijker in te spelen op de actualiteit. Bovendien hoopten ze zo de kans op lekken uit de CIVD te verminderen (Kamerstukken 2016e). VVD-Kamerlid dhr. Veldman gaf dit ook aan. “Volgens mij is elk Kamerlid dat in aanraking komt met de staatsgeheime informatie in staat om te lekken. Van elk kamerlid kun je zeggen dat hij of zij dit niet moet doen. Precies daarom hebben de leden van de CIVD een amendement ingediend waarmee wordt beoogd in de volgende periode de omvang van de CIVD te beperken…. Volgens mij staat de teller op 65 partijen die willen deelnemen aan de Tweede Kamerverkiezingen. Stel je voor dat dus 65 fractievoorzitters lid zijn van de CIVD. Volgens mij is dat volstrekt onwerkbaar.” (Kamerstukken II 2016f, 7).
De SGP vond het belangrijk om die verandering voor de verkiezingen door te voeren, omdat er alleen dan objectieve regels komen. Het voorstel om het aantal CIVD-leden te verminderen zorgt voor een verminderde kans op lekken, het bevordert de transparantie en helpt met een zo goed mogelijke controle van de inlichtingen-en veiligheidsdiensten. Dit voorstel was tot stand gekomen met een grote consensus onder de CIVD-leden en werd dus ook gesteund door de SGP. “Ook als lid van een kleine fractie steun ik dit amendement, ook al betekent het dat ik, als mijn fractie niet bij de grote vijf gaat horen na de komende verkiezingen, geen deel van de commissie meer zou uitmaken. Daar heb ik geen problemen mee, omdat ik het belang vind dat de politieke controle vanuit de Kamer als geheel zo goed,
25 evenwichtig en verstandig mogelijk plaatsvindt”, aldus dhr. Van der Staaij van de SGP (Kamerstukken II 2016f, 5). De PvdA bevestigd dat dit voorstel met een grote consensus was aangenomen onder de partijen die in de CIVD vertegenwoordigd zijn en steunde dus dit amendement (Kamerstukken II 2016f, 12-13).
26
5. Bevindingen: legitimeringsstrategieën
Om de verschillende legitimeringsstrategieën van de politieke partijen in kaart te brengen en om de verschuivingen vast te stellen worden hun standpunten over de CIVD uit de vijf debatten tussen 2000-2017 en het Presidiumoverleg geplaatst in het eerdergenoemde schema van Bokhorst (Figuur 1).
Het CDA gebruikt als bron van legitimiteit aristocratie. Hierbij ligt de macht in handen van de elite die de beslissingen nemen voor anderen in complexe, gevoelige of controversiële zaken (Bokhorst 2014, 99-103). Het CDA was in 2001 tot 2003 van mening dat de controlerende functie van de CIVD goed werkte. Het CDA was in die periode ook één van de vier grootste partijen in de Tweede Kamer en hadden daardoor ook het recht om plaats te nemen in de CIVD (Kamerstukken II 2003a, 863-864). Ook bij de vergroting van de CIVD wilde het CDA, als CIVD-voorzitter, dat het ledenaantal zou uitbreiden tot zes partijen (Kamerstukken II 2004, 4-5). Hierdoor blijft de elite intact, wat uiteindelijk kan leiden tot een verlies van legitimiteit (Bokhorst 2014, 103). In de casussen van 2004 tot 2016 geeft het CDA geen standpunt prijs over de CIVD.
De VVD is in deze periode, net als het CDA, constant CIVD-lid geweest. In de debatten richt de VVD zich voornamelijk op de traditie van de CIVD. Het feit dat de CIVD in de jaren ‘50 was opgericht om de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te controleren was al een doorbraak in de parlementaire controle: partijen die negatief tegenover de CIVD staan vergeten die jarenlange traditie van de CIVD (Kamerstukken II 2001a, 6; Kamerstukken II 2001c, 5847; Kamerstukken II 2003a, 882). De bron van legitimiteit voor de VVD is dan ook histocratie. Het put legitimiteit uit normen, gewoontes en tradities (Bokhorst 2015, 115-119). De VVD stelt dat het traditie is dat de Tweede Kamer via de CIVD de inlichtingen- en veiligheidsdiensten controleert. De VVD is zich er ook van bewust dat zij de gehele Tweede Kamer vertegenwoordigen in de CIVD en probeert daarom de controlefunctie zo goed mogelijk uit te voeren. Dit is vijftig jaar de gewoonte en norm geweest voor de vier grootste partijen van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2003a, 882). Een histocratische bron van legitimiteit wordt ook gekenmerkt door inflexibiliteit en trage verandering. Dit is ook zichtbaar bij de VVD. Van 2001 tot begin 2003 was het standpunt van de VVD dat de CIVD niet hoefde te veranderen ondanks de kritiek van andere politieke partijen. In 2014 was het standpunt dat het huidige stelsel voornamelijk moet worden versterkt. Zo kan worden vastgesteld dat de VVD ondanks de kritiek traag van standpunt veranderde. Het CIVD liep
27 hierdoor het risico de legitimering te verliezen (Bokhorst 2014, 117; Kamerstukken II 2001a, 6; Kamerstukken II 2001c, 5847; Kamerstukken II 2003a, 882; Kamerstukken 2014, 7).
De PvdA is in de periode van 2000-2017 ook altijd lid geweest van de CIVD. Na de verkiezingen van 2017 hoorde ze niet meer bij de vijf grootste politieke partijen en beëindigde het CIVD-lidmaatschap. Plenair sprak de PvdA zich weinig uit over de CIVD. Alleen in het debat over de Commissie Dessens kwam haar standpunt goed naar voren, toen ging het over de werkwijze en de effectiviteit van de CIVD, namelijk dat de aangeleverde informatie via twee kanalen binnenkomt die niet met elkaar communiceren (Kamerstukken II 2014, 11). D66 verwelkomde in 2001 de oprichting van de CTIVD. Dit is een goede middenweg na lange discussies over eventuele uitbreiding van de CIVD om de parlementaire controle op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te verbeteren, aldus D66 (Kamerstukken II 2001a,15). D66 geeft net als de PvdA in de periode van 2001-2016 weinig prijs over haar standpunten ten aanzien van de CIVD. Hierdoor is het voor deze twee partijen lastig om de bron van legitimiteit te identificeren. Toch kan men op basis van deze informatie spreken van een technocratische bron van legitimiteit. De focus ligt voornamelijk op de werkwijze van de CIVD en hoe deze samen met de CTIVD kan leiden tot een betere parlementaire controle. Beide partijen hechten belang aan de bruikbaarheid en kwaliteit van het werk van de CIVD en zijn waakzaam dat een verlies hiervan automatisch leidt tot een afname van legitimiteit (Bokhorst 2014, 97-99; Kamerstukken II 2001a, 15; Kamerstukken II 2014, 11).
GroenLinks en de SP gebruiken een democratische bron van delegitimering. In de periode 2001-2017 pleitten beide partijen voor meer controle en transparantie in een publieke arena. Om de CIVD te legitimeren zijn beide partijen op zoek naar een democratische bron, die ze op moment nog niet vinden in de CIVD. Kenmerken van een democratische legitimeringsbron is controle en transparantie in een publieke arena. GroenLinks is van mening dat wat openbaar kan ook openbaar moet worden besproken, maar erkent tevens dat er gevallen zijn waarbij informatie achter gesloten deuren besproken moet worden. In 2003 pleit GroenLinks voor meer openheid door het toevoegen van de fractievoorzitters van alle politieke partijen in de Tweede Kamer. Zodoende hoeft niemand te gissen naar informatie (Bokhorst 2014, 110-113; Kamerstukken II 2001a, 20; Kamerstukken II 2003a 917; Kamerstukken II 2014, 15-17; Kamerstukken II 206b, 10).
Het standpunt van de SP was in de periode 2001-2003 dat de CIVD zou moeten worden opgeheven. De Tweede Kamer kon namelijk niet controleren of de controle van het parlement op de inlichtingen-en veiligheidsdiensten correct werd uitgevoerd. In 2001 stelde de SP dat volksvertegenwoordigers niet als taak hebben om daar blindelings vertrouwen in te
28 hebben, maar de regering dienen te controleren. In 2003 merkte de SP op dat er opnieuw weinig sprake was van controle aangezien de meeste CIVD-leden tot de coalitiepartijen behoorden (Kamerstukken II 2001a, 23; Kamerstukken II 2003a, 882-887). In de periode 2014-2016 pleitte de SP net als GroenLinks voor meer controle in de publieke arena. In de CIVD wordt nog over te veel onderwerpen gesproken die daar niet thuishoren (Kamerstukken II 2016b, 5).
De ChristenUnie is heel constant in de periode 2000-2017 in hun standpunt over de CIVD. In principe werkt de CIVD, volgens de ChristenUnie, goed. Het is aan de Tweede Kamer om de CIVD te veranderen als zij vindt dat de CIVD niet goed functioneert. Wel geeft ze in 2016 als kanttekening dat de CIVD alleen kan functioneren als het vertrouwen en de geloofwaardigheid gewaarborgd blijft (Kamerstukken II 2001a, 25; Kamerstukken II 2003a, 869; Kamerstukken II 2016b, 8). Hierdoor is de bron van legitimiteit voor de ChristenUnie nomocratie. Legitimiteit komt volgens haar voort uit wetten, formele regels en procedures. De ChristenUnie geeft aan dat het aan de Tweede Kamer zelf is om de formele regels en procedures te veranderen als partijen vinden dat de CIVD niet goed functioneert. Het informatielek in 2016 maakt dat de CIVD vertrouwen en geloofwaardigheid verliest, aldus de ChristenUnie. De ChristenUnie schrijft het legitimiteitsverlies toe aan het feit dat de CIVD zich niet houdt aan de formele regels en procedures. Het lekken van informatie is hier een voorbeeld van (Bokhorst 2014, 109-110; Kamerstukken II 2001a, 25; Kamerstukken II 2003a, 869; Kamerstukken II 2016b, 8).
De PvdD heeft net zoals de SP en GroenLinks de CIVD nooit gelegitimeerd. Toch kan er gesproken worden van een legitimiteitsbron waar ze uit put. In de debatten tussen 2014-2017 is de PvdD voorstander van het opheffen van de CIVD. In een transparante parlementaire democratie is geen plaats voor de CIVD. De Tweede Kamer moet incidenteel vertrouwelijk geïnformeerd worden. Daarbij moeten niet alleen de fractievoorzitters, maar ook de fractiespecialisten geïnformeerd worden (Kamerstukken II 2016b, 5; Kamerstukken II 2016d, 6-7). Om de CIVD te kunnen legitimeren is de PvdD opzoek naar een combinatie van een democratische en technocratische legitimiteitsbron. Besluiten moeten op de transparante wijze tot stand komen, met de hulp van deskundigen (Bokhorst 2014, 97-99, 1010-113).
De bovengenoemde bronnen van legitimiteit gelden voor de verschillende politieke partijen tot aan de motie voor het wijzigen van de samenstelling van de CIVD in 2016. In het debat Wijziging Regelement van Orde bleek dat de CIVD-leden met een grote consensus hadden ingestemd om het ledenaantal te verminderen. De redenen hiervoor waren om de kans
29 op lekken terug te dringen, de transparantie te bevorderen en het verbeteren van de controle op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Kamerstukken 2016f, 5). Hieruit blijkt een verandering in de manier waarop de politieke partijen de CIVD legitimeren. Ze hebben een collectief doel, namelijk het voorkomen dat er gelekt wordt uit de CIVD en het vertrouwen en geloofwaardigheid terug te winnen. Om dit doel te realiseren kwamen de partijen tot een consensus om te CIVD te verkleinen. Ook al betekent dit voor partijen als de SGP dat zij niet meer deel uitmaken van de CIVD. De politieke partijen gebruiken vanaf eind 2016 een teleocratische bron om de CIVD te legitimeren (Bokhorst 2014, 107-109; Kamerstukken 2016f, 5).
30
6. Conclusie
De CIVD is in 1952 opgericht door de Tweede Kamer met de intentie om de werkzaamheden van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te controleren. Tot 2004 waren alleen de fractievoorzitters van de vier grootste partijen in de Tweede Kamer lid van de CIVD. In 2004 kwam hier verandering in en mochten in principe alle fractievoorzitters hierin plaatsnemen. Echter, in de onderzochte periode hebben twee partijen gekozen om expliciet niet deel te nemen aan de CIVD, namelijk de SP van 2004-2007 en de PvdD vanaf 2014 (Hijzen en Tjepkema 2014, 75; Hijzen 2013, 233).
De controlefunctie van de CIVD is in de praktijk soms lastig voor de Tweede Kamer om uit te voeren door een gebrek aan tijd en kennis bij de CIVD-leden. Daarnaast roept het democratische gehalte van de CIVD veel vragen op, door de strikte geheimhoudingsplicht kunnen CIVD-onderwerpen niet in plenaire Kamerdebatten besproken worden (Hijzen en Tjepkema 2013). De vraagt dringt zich op waarom een democratisch gekozen Tweede Kamer nog steeds de ondemocratische CIVD handhaaft. In dit onderzoek is onderzocht welke strategieën de Tweede Kamer gebruikt om met dit dilemma om te gaan, dus hoe zij de CIVD legitimeert.
Om de centrale vraag te beantwoorden is gebruikgemaakt van Bokhorsts theorie en het conceptuele kader over legitimiteit. Zij bundelde verschillende prominente auteurs over legitimiteit waaronder Weber en Rosanvallon en heeft op basis daarvan een theorie ontwikkeld. Aan de hand van figuur 1 zijn de benutte legitimiteitsbronnen in de Tweede Kamer van 2000 tot 2017 tijdens vijf debatten en het Presidiumoverleg geïdentificeerd. Vaak zijn de legitimeringsstrategieën een mix van verschillende bronnen van legitimiteit (Bokhorst 2014, 77).
Uiteindelijk kan geconcludeerd worden dat de politieke partijen van 2000 tot begin 20176 verschillende bronnen van legitimiteit gebruiken. Deze legitimiteitsbronnen voor de VVD, CDA, PvdA en ChristenUnie waren; histocratie, aristocratie, technocratie en nomocratie. De SP en GroenLinks pleiten beide voor meer controle en transparantie in een publieke arena. Om de CIVD te legitimeren zoeken ze naar een democratische bron van legitimiteit. Beide zijn wel lid geweest van de CIVD, GroenLinks vanaf 2004 en de SP vanaf 2007 (Kamerstukken II 2001a, 20; Kamerstukken II 2003a, 917; Kamerstukken II 2014, 15-17; Kamerstukken II 2016b, 10). De PvdD is als enige nooit lid geweest of heeft de CIVD gelegitimeerd. Ze vindt dat de Tweede Kamer de CIVD maar beter kan opheffen. In een transparantie parlementaire democratie is geen plaats voor de CIVD (Kamerstukken II 2016b, 5; Kamerstukken II 2016d, 6-1). Om de CIVD wel te legitimeren is de PvdD op zoek naar
31 een combinatie van technocratie en democratie. Na het informatielek in 2016 treedt er een verandering op in de legitimeringsstrategie. De politieke partijen hebben een collectief doel, namelijk het voorkomen van een nieuw informatielek in de toekomst. Dit hebben ze opgelost door het aantal fractievoorzitters in de CIVD te verminderen (Kamerstukken II 2016f, 5). Hierdoor schoven de politieke partijen op naar een teleocratische bron van legitimiteit. Dit is, kijkend naar de literatuur over geheimhouding binnen een democratie, een goed teken. De samenwerking tussen coalitie en oppositie is belangrijk om een goede parlementaire controle uit te voeren. Er moeten zo min mogelijk politieke waardes worden meegenomen in de controle op de veiligheidsdiensten (Born and Johsnon 2005, 238; Leigh 2006, 67).
De hypotheses houden dus deels stand. De eerste hypothese die was opgesteld aan de hand van nieuw institutionalisme was dat op het moment dat het aantal CIVD-leden, wijzigt de legitimeringsstrategieën van de Tweede Kamer ook veranderen. In 2004 was dit niet het geval, maar wel in 2016 toen het ledenaantal verkleind werd. Het ging van een combinatie van vier legitimiteitsbronnen(histocratie, aristocratie, technocratie en nomocratie) ) naar één legitimiteitsbron (teleocratie). De tweede hypothese was dat de Tweede Kamer de CIVD legitimeert op een histocratische bron van legitimiteit, namelijk vanuit tradities en gewoontes (Bokhorst 2014, 115-119). Uiteindelijk gebruikte alleen de VVD een histocratische bron van legitimiteit in de periode 2000 tot begin 2016. Daarna gebruikte de VVD ook een teleocratische bron van legitimiteit.
Hoewel de vijf onderzochte debatten al een sterke indicatie zijn van wisselende legitimiteitsbronnen, is verder onderzoek naar de legitimeringsstrategieën is nodig. Om de beweegredenen en argumentatie te achterhalen zouden de betrokken actoren geïnterviewd kunnen worden. Ook kan dan worden vastgesteld of de Tweede Kamer in de toekomst dezelfde strategie blijft houden om de CIVD te legitimeren. De standpunten van de verschillende Kamerleden zijn niet altijd de standpunten van de gehele partij, maar aangezien politieke partijen de CIVD niet opnemen in hun partijprogramma is dit toch de beste manier om de verschillende legitimeringstrategie te ontdekken.
Dit onderzoek geeft een goede indicatie van de verschuivingen van de legitimiteitsbronnen van de politieke partijen en helpt het in de toekomst de legitimeringsstrategie ten opzichte van de CIVD te bepalen en te monitoren (Bokhorst 2014, 136). Zeker nu de politieke partijen in de Tweede Kamer een teleocratische legitimiteitsbron hebben. Misschien krijgt de CIVD als ondemocratische commissie toch een plaats in de Nederlandse parlementaire democratie.
32
7. Referenties
Beetham, David. 2013. The Legitimation of Power. New York/Basingstoke: Palgrave/Macmillan.
Bokhorst, Meike. 2014. Bronnen van legitimiteit. Over de zoektocht van de wetgever naar zeggenschap en gezag. Tilburg University, PhD-thesis.
Braat, Eleni. 2016. “Recurring Tensions Between Secrecy and Democracy: Arguments About the Security Service in the Dutch Parliament, 1974-1995”. Intelligence and National Security 31 (4); 532-555.
Born, Hans, Lock K. Johnson, Ian Leigh. 2005. Who’s Watching the Spies? Washington DC: Potomac Books Inc.
Chambers, Simone. 2004. “Behind Closed Doors; Publicity, Secrecy and the Quality of Deliberation”. The Journal of Political Philosophy 12 (4); 389-410.
De Graaff, Bob. 1992. “From Security Threat to the Protection of Vital Interest; Changing Perceptions in the Dutch Security Service 1945-1991”. Conflict Quarterly spring; 9-35.
Handel, Micheal J. 2003. The Sociology of organizations. Londen; SAGE publications. Hijzen, Constant. 2013. “More Than a Ritual Dance. The Dutch Practice of Parliamentary
Oversight and Control of the Intelligence Community”. Security and Human Rights 24; 227-238.
Hijzen, Constant. 2016. Vijandbeelden: de Veiligheidsdiensten en de Democratie. Rijksuniversiteit Leiden, PhD-thesis.
Hijzen, Constant en Anne Tjepkema. 2014. “De Toekomst van de Inlichtigendiensten”. S and D 71 (4); 73-79.
Horn, Eva. 2011. “Logics of Political Secrecy”. Theory, Culture and Society 28 (7-8); 103-122.
Kamerstukken II. 2000-2001a. 14 juni 2001. Nr 25 877 58. 1-43. Kamerstukken II. 2000-2001b. 19 maart 2001. Nr 25 877 14. 1-75.
33 Kamerstukken II. 2000-2001c. 28 juni 2001. Nr 93. 5838-5848.
Kamerstukken II. 2000-2001d. 28 juni 2001. Nr 25 877 72. 1-30. Kamerstukken II. 2003a. 23 oktober 2003. Nr 15. 863-889. Kamerstukken II. 2003b. 23 oktober 2003. Nr 15. 890-924. Kamerstukken II. 2003-2004. 3 juni 2004. Nr 29 622. 1-5. Kamerstukken II .2013-2014. 17 juni 2014. Nr 33 820 3. 1-41. Kamerstukken II. 2015-2016a. 20 januari 2016. Nr 34 340 2. 1-90. Kamerstukken II. 2015-2016b. 27 januari 2016. Nr 47 3. 1-10. Kamerstukken II. 2015-2016c. 28 januari 2016. Nr 48 7. 1-8. Kamerstukken II. 2015-2016d. 28 januari 2016. Nr 48 9. 1-10. Kamerstukken II. 2015-2016e. 5 december 2016. Nr 34 567 6. Kamerstukken II. 2015-2016f. 7 december 2016. Nr 32 5. 1-27.
Koeble, Thomas. 1995. “Review; The New Institutionalism in Political Science and Sociology”. Comparative Politics. 27 (2); 231-243.
Leigh, Ian. 2006. The Accountability of Security and Intelligence Agencies. In Lock K. Johnson ed. The Handbook of Intelligence Studies. London/ New York. Routledge; 67-81.
Marsh, David and Gerry Stoker. 2012. Theory and Methods in Political Science. NewYork/Bastingstoke: Palgrave/Macmillian.
Nieuwenhuis. Aernout, J. 2016. “Tussen Geheimhouding en Controle: de AIVD in de Democratische Rechtsstaat”. Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 78: 78-98. Rosanvallon, Pierre. 2011. Democratic Legitimacy. Impartiality, Reflexity, Proximity.
Princeton, Princeton University Press.
Stokmans, Derk. 2014. “Afluisterzaak al in December Besproken in Commissie Stiekem” NRC Handelsblad.
34 Van der Walle, Erik. 2016. “ Kamer: Alleen nog Grote Partijen in Commissie Stiekem” NRC
