UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM
FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE
BACHELORSCRIPTIE
FISCALE ECONOMIE
DE WERKKOSTENREGELING
EEN BEOORDELING VAN DE WERKKOSTENREGELING BINNEN HET NEDERLANDSE FISCALE STELSEL.Auteur: Elise Kemper
Adres: Schelphoek Zuid 12, 1749BH Warmenhuizen Telefoon nummer: +31 6 53 56 14 28 Student nummer: 10209697
Begeleider: J.A. de Vries MSc RA Datum: 04-07-2014
Inhoudsopgave:
1. Inleiding 2
1.1 Aanleiding van het onderzoek 2
1.2 Centrale vraag en subvragen 3
1.3 Onderzoeksopzet 3
2. Het huidige systeem van vrije vergoedingen en verstrekkingen 5
2.1 Inleiding 5
2.2 Beschrijving van het huidige systeem van vrije
vergoedingen en verstrekkingen 5
2.3 De voor- en nadelen van dit systeem 9
2.3.1 De voordelen 9
2.3.2 De nadelen 10
2.4 Aanleiding voor verandering van systeem 11
2.5 Criteria voor een nieuw systeem 12
2.6 Subconclusie 13
3. De werkkostenregeling 15
3.1 Inleiding 15
3.2 Beschrijving van de werkkostenregeling 15
3.3 De voor- en nadelen van de werkkostenregeling 18
3.3.1 De voordelen 18
3.3.2 De nadelen 19
3.4 De beoordeling 20
3.4.1 Het criterium van effectiviteit 20
3.4.2 Het rechtvaardigheidscriterium 24
3.4.3 Het criterium van gelijkheid 26
3.5 Subconclusie 29
4. Evaluatie en alternatieven op de werkkostenregeling 31
4.1 Inleiding 31
4.2 De evaluatie en het toekomstperspectief 31
4.3 Alternatieven op de werkkostenregeling 33
4.4 Subconclusie 37
5. Conclusie 39
5.1 Inleiding 39
5.2 Beantwoording van de subvragen 39
5.3 Beantwoording van de centrale vraag 40
5.4 Aanbevelingen en suggesties voor vervolgonderzoek 41
Bibliografie 42
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1
Aanleiding onderzoek
Het Nederlandse fiscale stelsel wordt niet altijd ervaren als gemakkelijk. Zo is dit ook het geval bij de belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen in de loonbelasting. Dit systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen is in de loop van tijd steeds uitgebreider geworden en er zijn veel toevoegingen en uitzonderingen bijgekomen. Doordat de
regelgeving zo is uitgebreid is het systeem ook steeds onoverzichtelijker geworden. Het kabinet heeft op verzoek van het bedrijfsleven de werkkostenregeling ontwikkeld. De werkkostenregeling zou de administratieve lasten van bedrijven moeten verminderen. Ook zou de werkkostenregeling een vereenvoudiging zijn ten opzichte van het huidige systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen (Rijksoverheid, 2014).
De werkkostenregeling van art. 31a Wet op de Loonbelasting 1964 (hierna: Wet LB 1964) is een forfaitair stelsel. Werkkosten ten hoogte van 1.5% van het fiscale loon uit tegenwoordige dienstbetrekking mogen belastingvrij verstrekt worden. Als er boven dit bedrag wordt uitgekomen, dient een eindheffing van 80% te worden betaald. Er is nog wel een aantal uitzonderingen op deze regelingen zoals de intermediaire kosten, de
nihil-waarderingen op loon in natura en de gerichte vrijstellingen. Deze uitzonderingen nemen geen ruimte van het forfait in en kunnen onbelast worden verstrekt.
In 2011 is de werkkostenregeling geïntroduceerd door de Fiscale vereenvoudigingswet 2010, met als doel het systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen te
vervangen. Tussentijds is een keuzeregime ingesteld om de overgang naar de nieuwe regeling gemakkelijker te maken. In een brief van de Staatsecretaris van Financiën (2013) is bekend gemaakt dat het keuzeregime wordt verlengd omdat het bedrijfsleven nog niet overtuigd is van de nieuwe regeling en slechts 10% over is gestapt (Staatsecretaris van Financiën, 2013).
Volgens de wetgever zou de werkkostenregeling een vereenvoudiging zijn binnen het systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen in de loonbelasting (Rijksoverheid 2014). De regeling zou voor een vermindering van administratieve lasten zorgen. Maar waarom zijn er dan nog maar zo weinig bedrijven overgestapt naar de werkkostenregeling? Volgens van Schendel (2012) zijn het verkeerde loonbegrip van de regeling en de
onderschatte administratieve lasten, de grootste knelpunten. Van Schendel bepleit dan ook de afschaffing van de regeling. Het gebruikelijkheidscriterium van artikel 31a lid 1 sub f Wet
LB, dat binnen de werkkostenregeling moet bepalen of de hoogte van uitgaven niet in belangrijke mate hoger zal zijn dan in vergelijkbare omstandigheden, wordt gezien als een onduidelijk en onbruikbaar begrip (Van Ballegooijen, Werger, 2013).
Met al de kritiek op de werkkostenregeling maakt het voor belanghebbende zeer relevant te weten in hoeverre de werkkostenregeling nu eigenlijk een verbetering is ten opzichte van het huidige regime. Voor bedrijven, voor belastingadviseurs, maar ook voor de Belastingdienst is het van belang zo weinig mogelijk lasten te ondervinden en de
belastingheffing zo soepel mogelijk laten verlopen.
1.2
Centrale vraag en subvragen
Het doel van dit onderzoek is de beantwoording van de centrale vraag. De centrale vraag luidt:
In hoeverre is de invoering van de werkkostenregeling van art. 31a Wet LB 1964 een verbetering voor het Nederlands fiscale stelsel?
Om deze vraag zo zorgvuldig mogelijk te kunnen beantwoorden is er een verdeling gemaakt van drie subvragen. Deze vragen luiden als volgt:
1. Hoe is het huidige systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen geregeld?
2. Wat houdt de werkkostenregeling van art. 31a wet LB 1964 in en in hoeverre is het gewenste resultaat met deze regeling behaald?
3. Hoe ziet de evaluatie en het toekomstperspectief van de werkkostenregeling eruit en wat zijn de alternatieven van de werkkostenregeling?
1.3
Onderzoeksopzet
De vraag naar in hoeverre de werkkostenregeling een verbetering is voor het Nederlandse fiscale stelsel wordt onderzocht door middel van een literatuuronderzoek. Het nieuwe en het huidige systeem worden onderzocht en met elkaar vergeleken. Er wordt hiervoor gebruik gemaakt van vakliteratuur, wetsartikelen en de parlementaire geschiedenis.
In hoofdstuk 2 wordt eerst het oude systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen uiteengezet, waarna de voor- en nadelen van dit systeem worden besproken. Vervolgens wordt er uitgelegd wat de aanleiding is geweest tot een verandering van het systeem. Er worden criteria besproken waaraan een nieuw systeem zou moeten voldoen. Deze criteria vormen vervolgens beoordelingscriteria waarmee de werkkostenregeling wordt beoordeeld in het derde hoofdstuk.
Hoofdstuk 3 behandelt de werkkostenregeling. De werking, de achtergrond en het ontstaan van deze regeling komen hierin naar voren. Er wordt beoordeeld in hoeverre het gewenste resultaat met de nieuwe regeling is behaald. Dit wordt gedaan aan de hand van de criteria die in hoofdstuk 2 zijn gegeven aan een nieuw systeem, deze zouden moeten voldoen aan de werkkostenregeling om het gewenste resultaat te behalen. De tweede subvraag kan worden beantwoord nadat de werkkostenregeling één voor één is toegepast op de criteria. De criteria die worden gebruikt zijn: effectiviteit, rechtvaardigheid en gelijkheid.
Vervolgens wordt in het vierde hoofdstuk de evaluatie en het toekomstperspectief van de werkkostenregeling geschetst. Hierin worden de evaluaties van de werkkostenregeling nader besproken. Ook komt naar voren of de werkkostenregeling in de huidige staat blijft bestaan of dat er mogelijke aanpassingen worden verwacht. Ten slotte worden er in dit hoofdstuk de alternatieven op de werkkostenregeling benoemd en uiteengezet.
In het laatste hoofdstuk wordt allereerst een korte samenvatting gegeven van dit onderzoek en de uitkomsten van de subvragen. De beantwoording van de centrale vraag zal dan naar voren komen bij bespreking van deze subconclusies. Ook worden er in dit hoofdstuk aanbevelingen gedaan en wordt er een voorstel voor vervolgonderzoek aangeboden.
Hoofdstuk 2: Het huidige systeem van belastingvrije vergoedingen
en verstrekkingen
2.1 Inleiding
Het vergoedingenregime in de loonbelasting is een aantal keer ingrijpend veranderd. Ook met de invoering van de werkkostenregeling wordt er veel gewijzigd in de wetgeving. In dit hoofdstuk wordt het systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen besproken en in het bijzonder de periode na de invoering van de Wet Inkomstenbelasting 2001 (hierna: Wet IB 2001). Omdat er in 2001 voor het laatst een dermate grote wijziging is geweest in de wetgeving over vergoedingen en verstrekkingen wordt de periode van 2001 tot nu gekenmerkt als wetgeving van het huidig systeem. In paragraaf twee wordt voornamelijk gekeken naar de werking en het doel van dit systeem.
In de derde paragraaf worden de voor- en nadelen van dit systeem besproken. Vanuit deze nadelen wordt er gekeken naar wat de aanleiding is geweest voor verandering naar een nieuw systeem. Na de bespreking van dit huidige systeem worden er criteria opgesteld waaraan een nieuw systeem zou moeten voldoen. Deze criteria vloeien voort uit de positieve aspecten en uit verbeterpunten van het huidige systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen. Aan het eind van dit hoofdstuk, wordt er een antwoord gegeven op de eerste subvraag: ‘Hoe ziet het huidige systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen eruit’
2.2 Werking huidige systeem
In beginsel behoren alle beloningen die een werknemer verkrijgt door verrichtte arbeid tot het belastbare loon. Dit is geformuleerd in art. 10 lid 1 Wet LB 1964, waarin staat; ‘loon is al hetgeen uit een dienstbetrekking of een vroegere dienstbetrekking wordt genoten, daaronder mede begrepen hetgeen wordt vergoed of verstrekt in het kader van de dienstbetrekking’. Daarnaast zijn er ook uitgaven die worden gedaan ter bevordering van de arbeid van de werknemer. Deze uitgaven kunnen belastingvrij of deels belastingvrij worden gedaan. Dit werd voor 2001 geregeld in de inkomstenbelasting en in de loonbelasting.
Met de invoering van de Wet IB 2001 werd de mogelijkheid om aftrekbare kosten in mindering te brengen van het inkomen geschrapt. Binnen de loonbelasting bleef de optie om onbelaste vergoedingen te maken wel gehandhaafd. Het vergoedingenregime diende vanaf dit moment “zelfdragend” te zijn en mocht niet meer leunen op het begrip van aftrekbare kosten uit de inkomstenbelasting (Kamerstukken II, 1999-2000, 26 728, nr. 6, p. 14.). Om een zelfdragend systeem te verkrijgen moest een open systeem worden gecreëerd. Dit open systeem zou bereikt moeten worden door het toen voorgestelde nieuwe hoofdstuk IIA van de Wet LB 1964. De belastingvrije loonbestandsdelen werden in dit hoofdstuk gedefinieerd als vergoedingen en verstrekkingen voor zover zij naar algemene maatschappelijke opvattingen niet als beloningsvoordeel worden ervaren (Kamerstukken II, 1999-2000, 26 728, nr. 6, p. 14.). Met de introductie van het regime van vrije vergoedingen en verstrekkingen heeft de wetgever beoogd ruimte te creëren voor het niet tot het loon rekenen van vergoedingen en verstrekkingen, die naar algemeen erkende maatschappelijke opvattingen niet als loon worden ervaren. Met deze zienswijze zou het loonbegrip openstaan voor maatschappelijke
ontwikkelingen (Weerepas, 2009)
Ook Alink (2005) beschrijft de noodzakelijkheid van een zelfstandige definitie voor de belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen met de invoering van de nieuwe Wet IB 2001 zonder aftrekbare kosten. Deze vrijstelling van loon is beschreven in voormalig art. 11, lid 1 wet LB 1964; ‘tot het loon behoren niet: a. vergoedingen die naar algemene maatschappelijke opvattingen niet als beloningsvoordeel worden ervaren, een en ander volgens de in of krachtens hoofdstuk IIA gestelde normeringen en beperkingen (vrije vergoedingen); b. verstrekkingen die naar algemene maatschappelijke opvattingen niet als beloningsvoordeel worden ervaren, een en ander volgens de in of krachtens de artikelen 17 en 17a gestelde normeringen en beperkingen (vrije verstrekkingen)’. Deze vrije vergoedingen zijn
onderverdeeld in vergoedingen en verstrekkingen. Tot 2001 bestond er een samenhang tussen de belastingvrije vergoedingen en aftrekbare kosten van de inkomstenbelasting, terwijl de regelgeving omtrent verstrekkingen daar los van stond. Met het nieuwe open systeem is juist de regelgeving tussen de vergoedingen en verstrekkingen gelijkgetrokken (Arts, 2001). Maar er is nog wel degelijk verschil tussen de vergoedingen en verstrekkingen, daarom worden deze nu één voor één behandeld.
Vergoedingen
Een vergoeding is loon uitgedrukt in geld. In beginsel behoort dit tot het fiscale loon, art. 10 lid 1 wet LB 1964. Een vergoeding is vrijgesteld als zij aan de voorwaarden van art. 11 lid 1 onderdeel a Wet LB 1964 voldoet. Vervolgens moet in hoofdstuk IIA gekeken worden naar de vereisten. Deze staan voor vergoedingen in artikel 15 van de Wet LB 1964 (oud). Het eerste vereiste is dat de vergoeding wordt geacht te zijn gemaakt, ter bestrijding van kosten, lasten en afschrijvingen die voor een behoorlijke vervulling van de dienstbetrekking nodig zijn. Dit vereiste is vrijwel hetzelfde gebleven om voor continuïteit van de definitie te zorgen. Het tweede vereiste is van sub b: ‘zover zij naar maatschappelijke maatstaven niet als beloningsvoordeel worden ervaren’. Het laatste vereiste, het beloningsvoordeel, is in 2001 toegevoegd en geeft behalve een toevoeging ook de algemene voorwaarde voor een vrijstelling aan. Deze toevoeging past goed binnen het nieuwe open systeem van
vergoedingen en verstrekkingen omdat het met maatschappelijke ontwikkelingen mee kan bewegen. Het begrip is uitgebreid, hierdoor kunnen er situaties voorkomen dat er voor het intreden van dit vereiste geen sprake was van een belastingvrije vergoedingen en dat er vanaf 2001 wel sprake is van een vergoeding. De wetgever heeft met de uitbreiding van de definitie van belastingvrije vergoedingen geen beperking van deze vergoedingen beoogd (Arts, 2001).
In de artikelen 15a en 15b Wet LB 1964 (oud) zijn er nadere regels gesteld aan belastingvrije vergoedingen. Zo wordt er in art. 15a Wet LB 1964 (oud) een nieuw criterium toegevoegd, dit criterium is het ‘in redelijkheid’ criterium. Voor bepaalde kosten heeft art. 15a, in acht neming van dit criterium, een aantal genoemde plafonds ingesteld waarmee een maximum wordt gegeven aan de onbelaste uitgave. In art. 15b Wet LB 1964 (oud) staat beschreven welke kosten niet of slechts beperkt belastingvrij kunnen worden vergoed. Zo zijn er in art. 15b Wet LB 1964 (oud) ook plafondvrijstellingen net als in art. 15a, maar zijn er ook drempelvrijstellingen. Bij de drempelvrijstelling zijn vergoedingen tot een bepaald bedrag belast en boven dit bedrag vrijgesteld. In art. 15c bevindt zich een delegatiebepaling waarvan de vrijstelling van elke soort bij een ministeriële regeling aan voorwaarden of beperkingen kan worden gebonden. In de Uitvoeringsregeling van de Loonbelasting staan, door middel van deze delegatiebeperking, nadere voorwaarden en beperkingen voor verschillende vergoedingen.
Comment [J1]: Deze zin snap ik niet. Herformuleer.
Verstrekkingen
Naast belastingvrije vergoedingen bestaan er ook belastingvrije verstrekkingen. Verstrekkingen behoren in beginsel ook tot het fiscale loon, art. 10, lid 1 Wet LB 1964. Verstrekkingen zijn geen loon in de vorm van geld, maar loon in natura. Daarom geldt art. 13 Wet LB 1964 voor de verstrekkingen. In het eerste lid van dit artikel wordt vermeld dat loon in natura wordt gewaardeerd op de waarde in het economisch verkeer. Ook mag eventueel de besparingswaarde worden genomen. Dit is het bedrag wat de werknemer bespaart op zijn uitgaven door de verstrekking. De besparingswaarde mag alleen worden genomen indien de werknemer de verstrekking nodig heeft voor de uitoefening van zijn dienstbetrekking. Als de werknemer een eigen bijdrage voor de verstrekking dient te betalen wordt dit in mindering genomen op het belastbare bedrag. De waardering van verstrekkingen is na 2001 niet veranderd.
De gelijke behandeling van vergoedingen en verstrekkingen is wel veranderd. Verstrekkingen zijn namelijk net als vergoedingen belastingvrij, als zij naar algemene maatschappelijke opvattingen niet als beloningsvoordeel worden ervaren, art. 11 lid 1 onderdeel b Wet LB 1964 (oud). Deze norm is ook voor verstrekkingen in hoofdstuk IIA nader uitgewerkt. Deze normen zijn voor vergoedingen als verstrekkingen vrijwel identiek. Op grond van art. 17, lid 1 onderdeel a Wet LB 1964 (oud), is een verstrekking vrijgesteld voor zover zij geacht kan worden te strekken tot ‘voorkoming’ van kosten, lasten en afschrijvingen ter behoorlijke vervulling van de dienstbetrekking. Bij vergoedingen gaat het om het bestrijden van kosten en bij verstrekking gaat het dus om voorkoming van kosten. Dit verschil is er door de verschillende aard van vergoedingen en verstrekkingen (Arts, 2001).
Bij verstrekkingen wordt eerst gekeken naar hoofdstuk IIA van de wet om te bepalen welk gedeelte van de verstrekking is vrijgesteld. Op grond van art. 17 lid 2 Wet LB 1964 (oud) zijn de artikelen 15a tot en met 16c van overeenkomstige toepassing op verstrekkingen. Vervolgens wordt er bij verstrekkingen in art. 13 Wet LB 1964 verder bepaald wat de hoogte van de waarde van de verstrekking is.
De gehele regeling voor vergoedingen en verstrekkingen kan worden onderverdeeld in vier verschillende vormen:
- volledig vrijgestelde vergoedingen of verstrekkingen; - volledig belaste vergoedingen of verstrekkingen;
- vergoedingen of verstrekkingen met een plafondvrijstelling en
- vergoedingen of verstrekkingen met een drempelvrijstelling.
Met de invoering van de werkkostenregeling in 2011 zijn sub a en b van artikel 11 Wet LB 1964 komen te vervallen. Wel is door middel van een keuzeregime de optie opengebleven om het huidige systeem van vergoedingen en verstrekkingen te gebruiken tot 2015 (Staatssecretaris van Financiën, 2013). Vanaf 2015 dient iedere werkgever over te zijn gestapt naar de werkkostenregeling. Het keuzeregime staat beschreven in art. 39c Wet LB 1964 en is verder uitgewerkt in art 12.7 Uitvoeringsregeling loonbelasting 2011. In deze artikelen staat beschreven dat de inhoudingsplichtige voor aanvang van het kalenderjaar een keuze dient te maken tussen de vervallen wetsartikelen van vrije vergoedingen en
verstrekkingen of voor de nieuwe werkkostenregeling.
Naast de vergoedingen en verstrekkingen worden er in art. 11 wet LB 1964 meerdere
categorieën van het loon uitgesloten. Deze categorieën zijn onder te verdelen in vier soorten: vrijgestelde aanspraken en op het loon ingehouden bijdragen met betrekking tot deze
vrijgestelde aanspraken, vrijgestelde uitkeringen en verstrekkingen en hetgeen wordt genoten ter zake van het verrichten van arbeid in de onderneming van de partner van de werknemer (Alink, 2005). Deze overige categorieën worden verder niet behandeld in deze scriptie.
2.3 Voor- en nadelen
2.3.1 Voordelen:
Het systeem van belastingvrije vergoedingen en vertrekkingen heeft een zeker aantal
voordelen. Een daarvan is de vertrouwdheid en gewenning met de oude fiscale regels (Tombe, 2011). De handigheid binnen het systeem wat accountants en andere gebruikers verkregen hebben wil men niet ineens vervangen in een systeem wat zich nog niet heeft bewezen. De prioriteit in deze tijd ligt niet bij het wijzigen van administratieve systemen (Tombe, 2011).
Een ander voordeel van het huidige systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen is de delegatiebevoegdheid van art. 15c (oud). Hiermee kan de Minister van Financiën een nieuwe bepaling toevoegen voor vergoedingen en verstrekkingen die wel of niet tot het loon behoren (Kamerstukken II, 1998-1999). Hij kijkt naar de algemeen gevoelde maatschappelijke opvattingen die aangeven of loonbestandsdelen aanvoelen als
arbeidsopbrengst. Hiermee kan er steeds makkelijk geanticipeerd worden op maatschappelijke ontwikkelingen en zo kan het systeem zo modern mogelijk blijven.
Tot slot is er een voordeel van compleetheid van het huidige systeem. Het systeem van vrije vergoedingen en verstrekkingen is namelijk erg uitgebreid. Er zijn vele bepalingen en in 2001 is de uitvoeringsregeling van hoofdstuk IIA van de wet LB 1964 opgenomen. Hierin staan weer nadere uitwerkingen van de wet, zoals normeringen en beperkingen van
verschillende voorzieningen. Volgens de redactie van de NTFR (2007) zouden minder details voor minder administratieve lasten zorgen, maar zou de loonheffing een grover karakter krijgen. Door deze details kan er verfijnder rekening worden gehouden met de kosten gemaakt bij dienstbetrekking. Zo kan iedere vrijstelling zo worden behandeld zoals in die situatie het wenselijkst is.
2.3.2 Nadelen
Naast de voordelen zitten er ook zeker nadelen aan het systeem van vrije vergoedingen en verstrekkingen. Het grootste knelpunt van dit systeem zijn de hoge administratieve lasten. Dit komt doordat de regelgeving van het vergoedingen regime een hoog detailniveau kent (Redactie NDFR, 2007). Mede door de delegatiebepaling wordt de wet steeds uitgebreider en al gedetailleerder. Het systeem van vergoedingen en verstrekkingen wordt daarom als een zeer onoverzichtelijk stelsel ervaren.
De gedetailleerdheid van de huidige regeling van vergoedingen en verstrekkingen komt volgens de parlementaire behandeling van de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 deels voort uit het gemengde karakter van de kostenvergoedingen (Van Ballegooijen & Werger, 2013). Er moet steeds gekeken worden naar de zakelijkheid ten opzichte van het privé -voordeel. De uitkomst of de gemaakte uitgaven een belaste beloning of een belastingvrije zakelijke vergoeding is, is vaak afhankelijk van subjectieve aspecten en daarom moeilijk te bepalen. Met subjectieve aspecten worden persoonlijk waarderingen van beloningen bedoeld.
Voor een werkgever die een belastingvrije vergoeding of verstrekking wil doen is het noodzakelijk om op verschillende plaatsen in de Wet LB 1964 te zoeken. Anders dan in andere belastingwetten, worden bestandsdelen die niet tot het loon behoren in de Wet LB 1964 niet eenduidig omschreven (Alink, 2005). Als hoofdregel voor de vrijstellingen kan worden gewezen op art. 11 Wet LB 1964. Na deze bepaling dient er gekeken te worden in het per 1 januari 2001 in die wet opgenomen hoofdstuk IIA inzake vrije vergoedingen en
verstrekkingen. Met deze bepalingen ontstaat echter nog geen volledig beeld van de voor de loonbelasting geldende vrijstellingen, omdat er vervolgens nog gekeken moet worden naar de
door de minister opgelegde nadere regelgeving in de uitvoeringsregeling en
uitvoeringsbesluit. Een uitgebreide bestudering van de relevante bepalingen kan een groot aantal, wellicht onverwachte, vrijstellingen opleveren (Alink, 2005).
2.4 Aanleiding tot verandering
Nu de voor- en nadelen van het huidige systeem zijn belicht kan er gekeken worden naar wat de aanleiding tot verandering van wetgeving is geweest. Volgens de Rijksoverheid (2014), is er op verzoek van het bedrijfsleven een nieuwe regeling gemaakt wat voor vereenvoudiging van de wetgeving moet zorgen. Naast vereenvoudiging is het ook de bedoeling dat de nieuwe regeling voor minder administratieve lasten bij de gebruikers van dit systeem zorgt. De gebruikers zijn onder andere, de belastingdienst, inhoudingsgerechtigden en hun accountants of adviseur.
De gedetailleerdheid van de huidige regeling van vergoedingen en verstrekkingen is
volgens de parlementaire behandeling van de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 komt deels voort uit het gemengde karakter van de kostenvergoedingen (Werger, 2013). Er moet steeds gekeken worden naar de zakelijkheid ten opzichte van het privé -voordeel. De uitkomst of er sprake is van een belaste beloning of een belastingvrije zakelijke vergoeding is vaak
afhankelijk van subjectieve aspecten en daarom moeilijk te bepalen. Met de vereenvoudiging van de regeling hoopt de wetgever dit te verduidelijken in de nieuwe werkkostenregeling.
Het heeft veel werk gekost om de Uitvoeringsregeling loonbelasting 2001 te
ontwikkelen. Er zijn veel artikelen helder en uitvoerbaar geregeld. Helaas zijn er wel degelijk verbeterpunten. Enkele zaken zijn volgens de Zeeuw (2001) in deze uitvoeringsregeling ronduit slecht en ondoordacht geregeld. De Zeeuw benoemt onder andere de telefoon, maaltijden en de personeelslening als zaken die nog verbeterd moeten worden. Het was volgens hem een verstandige keuze geweest een geheel nieuwe uitvoeringsregeling te ontwikkelen in plaats van de oude te moderniseren. Dit zou ten goede komen van de toepasbaarheid, volledigheid en de leesbaarheid van de nieuwe bepaling. Hieruit kan geconcludeerd worden dat een geheel nieuwe regeling voor het systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen ook een goede start mee kan brengen naar een verbetering van het stelsel.
2.5 Criteria voor een nieuw systeem
Nu het huidige regime van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen uitvoerig is besproken, kan een selectie worden gemaakt van criteria en eisen waaraan een nieuw systeem zou moeten voldoen. Dit kan door middel van de juiste en handige aspecten uit het huidige systeem en door de verbeterpunten aan deze regeling. De criteria zijn; effectiviteit, rechtvaardigheid en gelijkheidscriterium.
Allereerst moet de nieuwe regeling effectief zijn. Als een nieuwe regeling wordt ontwikkeld en ingevoerd, kost dit veel tijd en energie. Voor zowel de wetgever als voor de inhoudingsplichtigen en hun adviseurs moet de overstap naar een nieuw systeem de moeite waarde zijn. Als gekeken wordt naar de aanleiding voor een nieuw systeem is het hoofddoel van de nieuwe regeling, verlichting van de administratieve lasten en het vereenvoudigen van het vergoedingsregime.
Ten tweede moet een nieuwe regeling voldoen aan het rechtvaardigheidscriterium. Dit criterium dient er voor te zorgen dat vergoedingen alleen belastingvrij dienen te zijn als dit rechtvaardig is. Hiermee wordt bedoelt dat de vergoedingen zakelijk dienen te zijn en dat de redelijkheid van de uitgaven wordt beoordeeld. De grens tussen zakelijke en privé gemaakte uitgaven moet zo duidelijk mogelijk aangegeven worden. Vereisten die al eerder zijn gegeven aan het huidige systeem en aan het begrip van aftrekbare kosten uit de inkomstenbelasting (vervallen) kunnen hiervoor als voorbeeld worden genomen. Deze vereisten zorgen ervoor dat vergoedingen binnen de perken der redelijkheid dienen te blijven en dat vergoedingen alleen gedaan kunnen worden ter wille van een behoorlijke dienstbetrekking. Deze criteria zijn door de Hoge Raad al geformuleerd in 1954, maar vormen een belangrijk uitgangspunt als wordt gekeken naar de zakelijkheid en noodzakelijkheid van de gemaakte vergoedingen. Deze criteria vindt je ook terug in het huidige systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen in art. 15 en 15a wet LB (oud).
Het laatste criterium wat uit dit hoofdstuk voortvloeit is het gelijkheidscriterium. Dit criterium dient ervoor te zorgen dat met de invoering van een nieuw systeem ieder gelijk behandeld wordt en dat kosten in een gelijke situatie niet teveel van elkaar verschillen. Dit criterium is vergelijkbaar met het 'omvangs'- en 'vergelijkingscriterium' wat in 1990 werd geïntroduceerd met de Oortwetgeving. Op grond van art. 14, lid 1 Wet IB 1964 (oud) zijn kosten alleen aftrekbaar indien ze in hun totale omvang niet overtreffen hetgeen gebruikelijk is en niet meer bedragen dan personen in vergelijke omstandigheden plegen te maken. Een
cijfermatige beoordeling van de omvang bleek echter niet op zijn plaats, er dient te worden beoordeeld of uitgaven 'redelijkerwijs als normaal' kunnen worden beschouwd (HR 28 juni 1995, nr. 30.321, BNB 1995/255). Dit criterium van omvang en vergelijking is echter niet van toepassing geweest op de vergoeding van kosten (Commentaar art. 15 Wet LB). Wel kan dit criterium gebruikt worden als voorbeeld om de gelijkheid van de nieuwe regeling te toetsen.
2.6 Subconclusie
Dit hoofdstuk heeft als doel, de beantwoording van de eerste subvraag. Deze luidt; ‘hoe is het huidige systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen geregeld’? Hieruit komt een samenvatting van alle paragrafen naar voren.
In het huidige systeem worden vergoedingen en verstrekkingen door artikel 11, lid 1, sub a en b Wet LB 1964 (oud) van het loonbegrip uitgesloten. Hierbij worden 2 vereisten gesteld. Het eerste vereiste is dat de vergoedingen geacht te zijn verstrekt tot zover de bestrijding van kosten, lasten en afschrijvingen ter behoorlijke vervulling van de
dienstbetrekking. Het tweede vereiste is dat deze vergoedingen zijn vrijgesteld zover zij naar maatschappelijke maatstaven niet als beloningsvoordeel worden ervaren. Verstrekkingen zijn sinds 2001 min of meer gelijk gesteld aan vergoedingen. Naast de algemene voorwaarden van vergoedingen en verstrekkingen van art. 11 Wet LB 1964, zijn er nadere voorwaarden en beperkingen gelegd in hoofdstuk IIA van de Wet LB 1964 en in de Uitvoeringsregeling. De soorten vergoedingen en verstrekkingen kunnen worden onderverdeeld in vier verschillende vormen;
-Volledig vrijgestelde vergoedingen of verstrekkingen, -Volledig belaste vergoedingen of verstrekkingen,
-Vergoedingen of verstrekkingen met een plafondvrijstelling, -Vergoedingen of verstrekkingen met een drempelvrijstelling.
Voordelen die worden benoemd over het huidige systeem zijn onder andere; de gewenning aan het huidige systeem de vertrouwdheid van de regelgeving. Het volgende voordeel is de delegatiebepaling van art. 15c Wet LB 1964 (oud), waarmee makkelijk ingespeeld kan worden op de maatschappelijke ontwikkelingen. Ten slotte is de compleetheid van het systeem een voordeel. Dit zorgt voor een verfijnde en gedetailleerde uitwerking van het vergoedingenregime. Hier staat wel direct het grootste nadeel van het systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen tegenover namelijk, de hoge administratieve
lasten. Door deze gedetailleerde regelgeving wordt het er niet makkelijker op gemaakt. Zo is het voor een werkgever die een belastingvrije vergoeding of verstrekking wil toekennen, het noodzakelijk om op verschillende plaatsen in de Wet LB 1964 te zoeken.
De aanleiding tot verandering van de regelgeving is grotendeels gelijk aan de besproken nadelen. Hoofdzakelijk wordt er gestreefd naar vereenvoudiging van de regelgeving. Een geheel nieuw systeem zou de toepasbaarheid, volledigheid en de leesbaarheid van de regeling verbeteren.
De criteria die worden toegepast ter beoordeling van de nieuwe werkkostenregeling zijn; effectiviteit, rechtvaardigheid en gelijkheid. Deze criteria zijn opgesteld door middel van bestudering van de goede aspecten en de verbeterpunten van de huidige regeling.
Hoofdstuk 3: De Werkkostenregeling
3.1 Inleiding
In 2011 is een nieuw fiscaal systeem geïntroduceerd: de werkkostenregeling. Deze nieuwe regeling dient ervoor te zorgen dat de administratieve lasten van de werkgevers worden verminderd. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de systematiek van de
werkkostenregeling en wordt er gekeken naar hoe deze administratieve lasten kunnen worden verminderd. Allereerst wordt in de volgende paragraaf een beschrijving gegeven van de nieuwe werkkostenregeling. Hierin komen alle nieuwe begrippen naar voren die gebruikt zijn voor de nieuwe regeling. In de derde paragraaf wordt de beoordeling van de
werkkostenregeling gegeven aan de hand van de criteria die in hoofdstuk 2 zijn gesteld aan een nieuw systeem. Als laatste wordt er een subconclusie gegeven. In deze subconclusie
wordt er antwoord gegeven op de tweede subvraag:wat houdt de werkkostenregeling van art.
31a wet LB 1964 in en in hoeverre is het gewenste resultaat met deze regeling behaald?
3.2 Beschrijving van de werkkostenregeling
De werkkostenregeling is een geheel nieuw stelsel binnen de loonbelasting en is ingevoerd door de Fiscale vereenvoudigingswet 2010. De nieuwe regeling werkt met een vrije ruimte voor vergoedingen en verstrekkingen aan de werknemer. Daarnaast zijn er gerichte vrijstellingen en intermediaire kosten die buiten deze vrije ruimte vallen en geheel
belastingvrij zijn. Ook zijn er binnen de werkkostenregeling zogenoemde nihilwaarderingen voor verstrekkingen. Bij de invoering van de werkkostenregeling is ook het loonbegrip veranderd. Er is een extra toevoeging gemaakt waarbij vergoedingen en verstrekkingen die in het kader van de dienstbetrekking gedaan worden, voortaan ook tot het loonbegrip behoort.
Forfaitaire vrije ruimte
De werkkostenregeling vervangt het systeem van vrije vergoedingen en verstrekkingen in een forfaitair stelsel en is terug te vinden in art. 31a wet LB 1964. In lid twee van dit artikel staat vermeld: “De verschuldigde belasting met betrekking tot vergoedingen en verstrekkingen als 15
bedoeld in artikel 31, eerste lid, onderdeel f en onderdeel g, wordt bepaald naar een tarief van 80%, met dien verstande dat deze vergoedingen en verstrekkingen worden verminderd, maar niet verder dan tot nihil, met 1.5% van het loon waarover met toepassing van art (…)
belasting wordt geheven, alsmede met vergoedingen en verstrekkingen als bedoeld in art (…), ter zake of in de vorm van: (…)’’. Hieruit kan opgemaakt worden dat een werkgever in een kalenderjaar 1.5% van zijn totale fiscale loonsom als vrije ruimte kan rekenen voor zakelijke onbelaste vergoedingen en verstrekkingen aan zijn werknemer. Zover de werkgever boven deze vrije ruimte uitkomt is over dit meerdere loonbelasting verschuldigd. Er is hierover in beginsel een eindheffing van 80%, deze eindheffing is een kostenpost voor de werkgever en kan niet worden verhaald op de werknemer (Tombe, 2011).
Kosten die binnen de vrije ruimte vallen zijn onder andere kosten voor: personeelsfeesten en personeelsreizen, maaltijden op de werkplek, producten uit eigen bedrijf, etc. (Tombe, 2011).
Gebruikelijkheidstoets
Voor kosten in de vrije ruimte mogen moet eerst worden voldaan aan de
gebruikelijkheidstoets. Deze gebruikelijkheidstoets bepaalt dat kostenvergoedingen binnen de vrije ruimte niet meer dan 30% mogen afwijken van hetgeen gebruikelijk is in vergelijkbare situaties. Dit levert een beperking op voor het gebruik van de vrije ruimte. Als een
kostenvergoeding boven deze 30%-grens uitkomt, zijn deze extra kosten loon voor de werknemer en worden belast tegen de reguliere progressieve belastingtarieven.
Waardering vertrekkingen
Verstrekkingen die binnen de vrije ruimte vallen moeten worden gewaardeerd. Deze waardering vindt plaats volgens de waarderingsregels opgenomen in de Uitvoeringsregeling Loonbelasting 2011. Voor loon in natura zijn hoofdzakelijk vier waarderingsmethoden; waardering tegen factuurwaarde, waardering naar waarde in het economisch verkeer, normbedragen en de nihilwaarderingen.
Nihilwaarderingen komen feitelijk niet ten laste van de vrije ruimte, dit maakt nihilwaarderingen belangrijk. Deze vorm van waarderen wordt voornamelijk gebruikt voor voorzieningen die op de werkplek aan de werknemer worden verstrekt. In art. 1.2 lid 1 onderdeel f Uitvoeringsregeling Loonbelasting 2011 (Hierna: URLB 2011) wordt de definitie
gegeven van het begrip werkplek: “iedere plaats die in verband met het verrichten van arbeid wordt gebruikt en waarvoor voor de inhoudingsplichtige de Arbeidsomstandighedenwet van toepassing is, met dien verstande dat niet als werkplek wordt aangemerkt een werkruimte gelegen in een woning, een duurzaam aan een plaats gebonden schip of een woonwagen (..).’’ Voorbeelden van voorzieningen en verstrekkingen die op nihil gewaardeerd worden zijn: mobiele telefoon of smartphone bij een zakelijk gebruik van meer dan 10%, een verstrekte laptop waarbij het zakelijk gebruik minstens 90% is, arbovoorzieningen, etc. Hierbij is het van belang dat er geen kostenvergoeding plaatsvindt, omdat een kostenvergoeding wel binnen de vrije ruimte valt en een verstrekking op nihil kan worden gewaardeerd. Op deze manier kan de werkgever de vrije ruimte voor andere vergoedingen en verstrekkingen gebruiken.
Intermediaire kosten en gerichte vrijstellingen
Ook is er nog onderscheid te maken tussen intermediaire kosten en vergoedingen. Intermediaire kosten zijn kosten die een werknemer betaalt die voor rekening zijn van de werkgever. Dit is het geval indien een werknemer uitgaven voorschiet en de kosten gericht zijn naar de werkgever. Deze intermediaire kosten vallen niet binnen de vrije ruimte van de werkkostenregeling (Tombe, 2011).
Andere kosten die niet binnen de vrije ruimte vallen zijn de gerichte vrijstellingen. Deze vrijstellingen staan in het tweede lid van art. 31a wet LB 1964. Dit betreffen vergoedingen en verstrekkingen waarbij de huidige voorwaarden van kracht blijven en als vaste vergoeding aan de werknemer kan wordt verstrekt. Er moet echter wel vooraf onderzoek worden gedaan naar de werkelijke kosten van de werknemers. Bij gerichte vrijstellingen gelden vaak normbedragen. Dit houdt in dat tot dit bedrag een vrijstelling geldt en boven dit bedrag een keuze gemaakt dient te worden tussen dit bovenmatige deel onderbrengen in de vrije ruimte van de werkkostenregeling of als loon laten belasten. Kosten die onder andere gericht zijn vrijgesteld zijn, vergoedingen voor het reizen met het eigen vervoer, tijdelijke verblijfskosten in het kader van de dienstbetrekking, cursussen, congressen en dergelijke in het kader van de dienstbetrekking, maaltijden als gevolg van overwerk, koopavonden of dienstreizen, et cetera.
Indien er afspraken met betrekking tot kostenvergoedingen zijn gemaakt tussen de werkgever en de Belastingdienst blijven deze afspraken met introductie van de
werkkostenregeling van kracht voor zover deze kostenvergoedingen vallen onder de gerichte
vrijstellingen. Dit geldt niet voor afspraken die zijn gemaakt over kostenvergoedingen die binnen de werkkostenregeling onder de vrije ruimte vallen. Deze afspraken komen met het in werking treden van de werkkostenregeling wel te vervallen.
Aangiftetijdvak
De vrije ruimte dient per aangiftetijdvak te worden berekend, dit zal voor de meeste gevallen per maand worden geregeld. Om de vrije ruimte te berekenen wordt gekeken nar het totale fiscale loon van het voorafgaande kalenderjaar. Op basis hiervan kan vervolgens de vrije ruimte per maand berekend worden. Bij overschrijding van deze maandelijkse vrije ruimte dient direct eindheffing toegepast te worden, tegen 80%. De eindheffing kan ook worden uitgesteld tot het moment waarop de totale vrije ruimte is ingenomen. Na afloop van het jaar zal er een eindafrekening plaatsvinden. Indien het totale fiscale loon van het betreffende jaar anders uitvalt dient er een correctie gemaakt te worden (Tombe, 2011).
3.3 De voor- en nadelen van de Werkkostenregeling
3.3.1 De voordelen
Het voornaamste voordeel van de werkkostenregeling is de beoogde verlichting van de administratieve lasten voor de werkgever. De introductie van vier waarderingsmethoden in de URLB 2011 is volgens Tombe (2011) voor de verstrekking van loon in natura zeker een vereenvoudiging. Met name de waardering tegen factuurwaarde inclusief BTW, zal volgens hem voor een vermindering van de administratieve lastendruk voor de werkgever zorgen. Binnen een reguliere administratie zijn alle facturen in de meeste gevallen toch al binnen hand bereik. Dan is het makkelijker deze meteen te gebruiken voor de administratie van
kostenvergoedingen (Tombe, 2011).
Aangezien de werkkostenregeling niet meer beoordeelt naar werknemers als individu, scheelt dit ook administratieve werkzaamheden. Er hoeft niet meer per werknemer worden gekeken of aan de eisen van de vergoeding wordt voldaan (Schot, 2012). De enige eis is dat de kostenvergoeding gebruikelijk is. Vervolgens is de vraag of de werkgever de vergoeding of verstrekking wel of niet tot de vrije ruimte wil toekennen (Schot, 2012).
Een andere verlichting is dat er geen onderzoek meer gedaan hoeft te worden naar de economische waarde of naar de besparingswaarde van vergoedingen en verstrekkingen. Deze waarden zijn niet meer van belang, terwijl onder het huidige systeem van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen deze waarden nog wel moeten worden uitgezocht. Deze laatste twee vereenvoudigingen gelden ook voor de Belastingdienst, wat tot vermindering van de uitvoeringskosten leidt.
Een ander voordeel van de werkkostenregeling is dat het voor bepaalde werkgevers financieel gezien gunstiger kan zijn de werkkostenregeling te hanteren. In bepaalde situatie waarin werkgevers binnen de vrije ruimte blijven van het forfait, is er geheel geen belasting verschuldigd over de kostenvergoedingen aan werknemers. Juist voor deze calculerende werkgevers is de toepassing van de werkkostenregeling voordeliger en zullen zij eerder overstappen op de werkkostenregeling (Tombe, 2011).
3.3.2 De nadelen
Een groot nadeel van de werkkostenregeling is onder andere de vraag of de administratieve lasten van de werkgevers wel echt zijn afgenomen. Dit nadeel wordt in par. 3.4 verder behandeld in de beoordeling van het criterium van effectiviteit onder het kopje ‘eenvoud’.
Volgens Tombe (2011) maakt de werkkostenregeling zoals deze nu is geen einde aan de uitgebreide regelgeving in de uitvoeringssfeer. Zo is met de introductie van de
werkkostenregeling, de URLB 2011 toegevoegd. Hierin staan onder andere normbedragen voor vergoedingen en verstrekkingen.
Een ander nadeel van de werkkostenregeling is het strenge werkplekcriterium (Van Schendel, 2014). Alleen de werkplek waarvoor de werkgever arbo-verantwoordelijkheid draagt mag worden aangemerkt als werkplek. Alleen de zaken die op de werkplek worden gebruikt worden op nihil gewaardeerd. Dit terwijl het soms erg onlogisch is, bijvoorbeeld de arts die met al zijn apparatuur zijn eigen werkplek moet verlaten voor een vrijgestelde keuring. Ook zijn zo de zakelijke vergoedingen en verstrekkingen voor thuiswerkers belast. Het is onlogisch en onwenselijk dat een exact zelfde object bij en vergoeding of verstrekking fiscaal anders wordt behandeld (Kramp, 2013).
Ook het overgangsregime wordt als nadelig beschouwd. Het naast elkaar bestaan van twee regelingen is voornamelijk voor de overheid financieel onwenselijk (Van Schendel, 2014). Dit komt omdat inhoudingsplichtige kiezen voor de regeling die voor hun financieel
gezien het voordeligst is. Zo kan het ook zijn dat werkgevers die weinig vergoedingen doen aan hun werknemers, met de werkkostenregeling 1.5% van het reguliere loon niet belast is (Van Schendel, 2014).
Andere nadelen van de wekkostenregeling zijn het onduidelijke loonbegrip, de collectieve benadering van de werkkostenregeling, tariefarbitrage en het onbruikbare gebruikelijkheidscriterium. Deze nadelig aspecten van de werkkostenregeling worden in de volgende paragraaf uitgebreid behandeld.
3.4 Beoordeling werkkostenregeling
In deze paragraaf volgt een beoordeling van de werkkostenregeling aan de hand van de criteria de in hoofdstuk twee zijn benoemd. Dit zijn de criteria van: effectiviteit,
rechtvaardigheid en gelijkheid. Kort wordt de inhoud van deze criteria benoemd. Vervolgens worden deze criteria één voor één toegepast op de werkkostenregeling. Zo kan worden beoordeeld of de werkkostenregeling een verbetering is en of het gewenste resultaat met de nieuwe regeling is behaald.
3.4.1 Criterium van effectiviteit
Dit criterium houdt in dat de werkkostenregeling doeltreffend moet zijn. Een verlichting van de administratieve lasten en het vereenvoudigen van het vergoedingenregime is het doel van de werkkostenregeling. Ook is de houdbaarheid van de regeling van belang voor de
effectiviteit. Een duurzame regeling is belangrijk omdat het ontwikkelen van een nieuwe regeling veel tijd en energie met zich mee brengt. Het zou verspilde tijd en energie zijn als de regeling maar enkele jaren mee zou gaan. Om de houdbaarheid te waarborgen dient de basis van de regeling goed te zijn. Van Schendel (2011) kiest als fundament voor een rechtvaardige belastingheffing voor een loonbegrip wat geen elementen mag bevatten wat voor de
werknemer geen voordeel is. Andersom geldt dit ook, dit betekent dat alles wat wel een voordeel is ook daadwerkelijk belast is. Met dit criterium zijn er twee onderwerpen te onderscheiden om de effectiviteit van de werkkostenregeling te toetsen. Dit zijn: de vereenvoudiging van het stelsel en een fundamenteel loonbegrip.
Eenvoud
Volgens Kawka (2010) is het zeker dat met de invoering van de werkkostenregeling geen sprake zal zijn van vereenvoudiging. Dit blijkt uit zijn enquête onder ruim 300 werkgevers. Deze werkgevers geven aan dat de werkkostenregeling naar hun verwachting tot zowel een administratieve als financiële lastenverzwaring zal leiden. Halverwege zijn onderzoek is dit de uitslag van 85%, respectievelijk 70% van de werkgevers.
Redenen hiervoor zijn er talrijk voor degene die het wetsvoorstel aandachtig heeft bestudeert stelt Kawka. Onder andere de intermediaire kosten. De staatssecretaris (Kamerstukken II 2009/10, 32 130, nr. 7, blz. 7) heeft vermeld dat hij het wenselijk doch zakelijk acht dit begrip te verduidelijken. Hoogstraten (2010) sluit zich daarbij aan en vindt dat de gerechtelijke macht de nadere invulling van het begrip van intermediaire kosten moet toekennen. Kawka (2010) vindt dit zeer opmerkelijk, de invoering van een nieuwe rechtsregel zou volgens hem geen reden moeten zijn tot het voeren van gerechtelijke procedures. Hij stelt hierbij twijfels over het werkelijke doel van de intermediare kosten, een vereenvoudiging lijkt dit in eerste instantie niet.
Enkele salarisverwerkers gaven in het onderzoek van Kawka (2010) aan dat de werkkostenregeling voor een tariefstijging zou gaan zorgen. Dit heeft alles te maken met de 80% eindheffing, wat wordt omschreven als een spannend en complex gevolg, want die eindheffing wordt gezien als erg hoog.
Ook heeft Kawka aanmerkingen over de waardering van loon in natura op de factuurwaarde. Dit lijkt heel eenvoudig, maar als de werkgever een oude laptop verstrekt? Geldt de aanschafprijs dan als loon? Of juist een schilderij wordt verstrekt wat in waarde verdubbeld is? Zo kan lang niet alles gewaardeerd worden op de factuurwaarde. Eenvoud is hierbij niet alles.
Kawka stelt zich duidelijk de vraag of vereenvoudig wel het voornaamste en
belangrijkste doel is. Behalve vereenvoudig is er nagenoeg geen ander inhoudelijk argument voor alle veranderingen. Hij hoopt dat het parlement zich buigt over de vraag wat belangrijker is; een eenvoudig of een rechtvaardig belastingstelsel?
Heithuis (2013) stelt dat de kracht van de werkkostenregeling ligt in de vrije ruimte van 1.5%. Hij wil verder met de werkkostenregeling maar dan met zo min mogelijk gerichte vrijstellingen en nihilwaarderingen. Er moeten namelijk zoveel mogelijk vergoedingen vallen binnen de vrije ruimte om de vereenvoudiging voor de werkgever te bereiken.
Uit de evaluatie van de werkkostenregeling blijkt dat er geen omvangrijke specifieke knelpunten naar voren komen. De groep werkgevers waar zich wel een specifiek probleem voordoet is relatief beperkt. Dit geeft echter weinig zekerheid. Volgens Spanjers (2012) is namelijk nog maar 10% van de werkgevers overgestapt op de werkkostenregeling. Dit heeft als gevolg dat bij de evaluatie 90% van alle werkgevers niet heeft kunnen aangeven wat hun problemen zijn met de werkkostenregeling. Pas als deze 90% in 2015 ook definitief over moeten stappen op de werkkostenregeling is duidelijk wat de echte knelpunten zijn van de werkkostenregeling (Spanjers, 2012).
Van de werkgevers die over zijn op de nieuwe regeling is het grootste gedeelte werkgever met meer dan 500 werknemers. Van deze groep is namelijk 29% overgestapt op de werkkostenregeling, terwijl bij de kleine werkgevers met minder dan vijf werknemers dit slechts 7% is (Spanjers, 2012).
Uit het interimrappot van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen (2012, p. 92) blijkt dat het budgettaire beslag van de werkkostenregeling €1.8 miljard bedraagt, maar dat daarnaast nog eens voor ruim €3.8 miljard aan andere regelingen, zoals de gerichte
vrijstellingen en de nihilwaarderingen, die in de loonsfeer buiten het forfait worden gehouden (Spanjers, 2012). Dus niet eens de helft van alle vergoedingen gaat via het forfait. Uit deze cijfers kan opgemaakt worden dat de werkkostenregeling lang niet het gewenste resultaat van vereenvoudiging haalt.
Goed fundament, het loonbegrip
Het loonbegrip in Nederland is een veel besproken onderwerp, dit komt doordat het loonbegrip als te ruim wordt ervaren (Van Ballegooijen & Werger, 2013) en dat er veel onduidelijkheden zijn over de inhoud van het loonbegrip (Van Schendel, 2013). De afbakeningsproblematiek over wat wel en wat niet tot het loon behoort is in het regime van vrije vergoedingen en verstrekkingen enorm gegroeid. De wetgever vindt dat het op dit gebied wat eenvoudiger en overzichtelijker kan en daarom zijn er diverse wetten ingevoerd,
waaronder de werkkostenregeling, om dit doel te bereiken.
Het loonbegrip van art. 10 Wet LB 1964 is met de invoering van de
werkkostenregeling uitgebreid. De woorden; “daaronder mede begrepen hetgeen wordt vergoed of verstrekt in het kader van de dienstbetrekking”, zijn toegevoegd. Deze toevoeging houdt in dat vergoedingen die zijn verricht ter behoorlijke vervulling van de dienstbetrekking
en andere vergoedingen die naar algemeen maatschappelijke opvattingen niet als een beloningsvoordeel worden ervaren ook tot het loon behoren. In de nota naar aanleiding van het nader verslag deelt de regering mede dat de uitbreiding van het loonbegrip niet groter is dan in het regime van vrije vergoedingen en verstrekkingen (Kamerstukken II 2009/10, 32 130, nr. 7). Van Ballegooijen & Werger (2013) vragen zich af of dit wel klopt. Bij de oude regeling was volgens de wetgever pas sprake van een vergoeding als deze gepaard ging met een aanmerkelijk privévoordeel. Dit privévoordeel werd door de Belastingdienst als
aanmerkelijk geschouwd bij een voordeel van meer dan €454,- ten opzichte van vergelijkbare werknemers. Met de invoering van de werkkostenregeling behoren kleine vergoedingen ook tot het loon, het is immers een voordeel voor de werknemer. Dit heeft als gevolg dat de werkgever kleine verstrekkingen ook moet vermelden in de loonadministratie (Van
Ballegooijen & Werger, 2013). Er geldt overigens wel een uitzondering op situaties waarbij het gebruikelijk is dat andere dan de werkgever een attentie geven. Bij deze uitzondering mag de werkgever een vrije verstrekking doen met een factuurwaarde van maximaal €25,-
(Kamerstukken II 1998/99, 26 728, nr. 3, p. 34-35).
Dit past volgens van Ballegooijen en Werger (2013) en Van Schendel (2013) niet binnen het karakter van de loonheffing. Wat als loon wordt belast, moet aansluiten bij wat de werknemer ervaart als privévoordeel en niet wat verstrekt wordt uit het belang van de werkgever. Van Ballegooijen en Werger (2013) vinden dat het loonbegrip beter afgebakend moet worden en zou moeten aansluiten op wat daadwerkelijk als loon wordt ervaren. Om deze afbakeningsproblematiek op te lossen geven van Ballegooijen en Werger (2013) de volgende definitie van het loonbegrip: “loon is al hetgeen uit een dienstbetrekking wordt genoten, waarbij vergoedingen en verstrekkingen die worden gegeven ter behoorlijke vervulling van de dienstbetrekking niet tot het loon behoren voor zover de terloopse privévoordelen bij de verstrekkingen en terbeschikkingstellingen een bepaald bedrag (€454,-) op jaarbasis niet overschrijden”. Een aantal gerichte vrijstellingen en nihilwaarderingen wordt door middel van dit loonbegrip overbodig en kunnen worden vervallen, wat weer meer eenvoud oplevert.
Het oordeel
Bij de beoordeling van de werkkostenregeling is op basis van het criterium van effectiviteit niet voldaan. Allereerst is de vereenvoudiging van de wetgeving niet gelukt. Van de ondervraagd werkgevers geeft 70% aan een lastenverzwaring te verwachten bij de overstap
naar de werkkostenregeling. De vrije ruimte van de werkkostenregeling dient voor eenvoud te zorgen, maar het aandeel aan gerichte vrijstellingen en nihilwaarderingen is budgettair gezien bijna het dubbele. Pas als deze gerichte vrijstellingen en nihilwaarderingen verminderen wordt de eenvoud van de regeling gewaarborgd. De vraag blijft dan wel: wat is belangrijker? Eenvoud of rechtvaardigheid?
Een sterk fundament heeft de werkkostenregeling ook niet. Er is nog veel onduidelijkheid over de inhoud van het loonbegrip. Ook zou het loonbegrip beter moeten aansluiten bij de ervaring van de werknemer. Een betere definitie van het loonbegrip zou vervolgens ook tot meer eenvoud kunnen leiden.
3.3.2 Rechtvaardigheidscriterium
Het tweede criterium is het rechtvaardigheidscriterium. Bij dit criterium wordt gebruikt om te beoordelen of vergoedingen alleen verstrekt worden indien dit rechtvaardig is. Vergoedingen mogen zo alleen belastingvrij zijn als de gemaakte uitgaven daadwerkelijk zakelijk zijn en dat de redelijkheid van de uitgaven in acht worden genomen. Hierbij is een strikte scheiding tussen zakelijke en privé kosten noodzakelijk. Kosten ter wille van een behoorlijke dienstbetrekking zijn de enige kosten die vergoed mogen worden (HR 20 oktober 1954).
Rechtvaardigheid
Volgens Luja (2012) is het nodig dat de wetgever verder nadenkt over de veranderingen. Het is namelijk noodzakelijk om tot bezinning te komen over enkele aspecten over de
werkkostenregeling. De wetgever was onder andere van plan de gerichte vrijstelling voor overige zakelijke reiskosten van het reiskostendossier af te schaffen. De vrije ruimte van de werkkostenregeling wordt dan wel opgehoogd met €600 miljoen om deze reiskosten af te dekken, maar rechtvaardig is dit niet te noemen. Op macro niveau lijkt het weinig uit te maken, maar op individueel niveau is dit wel anders. Bedrijven waarin veel en ver reizen noodzakelijk is voor hun bedrijfsvoering worden zo extra hard getroffen. Hierbij is een verhoging van het percentage van de vrije ruimte volstrekt ontoereikend (Luja, 2012).
Met het verdwijnen van de aftrekbare werkgerelateerde kosten in de
inkomstenbelasting zijn de kosten die de werknemer zelf kan aftrekken verdwenen. De wetgever heeft hiermee het inzicht gehad dat de werkgever beter kan beoordelen welke kosten
zakelijk zijn en deze kosten dus kan vergoeden of kan verstrekken. Een werkkostenregeling die gerelateerd is aan de totale loonsom doet aan dit inzicht geen recht. Een zakelijk
kostenpatroon van een bedrijf hoeft niet noodzakelijkerwijs evenredig te zijn met het forfaitair percentage van de totale loonsom (Luja, 2012). Zeker niet als gerichte en specifieke
vrijstellingen en ontbreken.
Luja (2012) pleit ervoor de nieuwe werkkostenregeling niet dwingend door te voeren, dit met als voornaamste reden dat de benutting van de vrije ruimte beheerst wordt door discussies met en tussen werknemer over onder andere de reiskosten. Hij stelt ook dat de wetgever in het verleden het vertrouwen heeft uitgesproken dat de werkgever degene zou zijn die kan bepalen welke zakelijke kosten voor de rekening van de werknemer zouden moeten komen en welke niet. De wetgever zou de werkgever dan ook de ruimte moeten geven aan deze verwachtingen te voldoen. Ook stelt hij dat de werkgever het in deze economische turbulente tijden het al moeilijk genoeg heeft ook zonder het risico op eindheffing.
Heithuis (2013) meent dat er een “mismatch” is ontstaan in 2001 door het verdwijnen
van de aftrekbare kosten van werknemers in de inkomstenbelasting. Deze “mismatch” is ontstaan tussen onbelaste vergoedingen enerzijds en aftrekbare kosten die nodig zijn om een dienstbetrekking te vervullen anderzijds. Er bestaat een zekere wrangheid tussen deze kosten, Heithuis (2013) geeft hiervan een voorbeeld in het ontslagrecht: de advocaatkosten van de ontslagen werknemer zijn niet aftrekbaar terwijl de ontslagvergoeding wel volledig belast is. Hierbij zijn de grenzen van rechtvaardigheid overschreden stelt hij. Heithuis zou ook graag zien dat de oude arbeidskostenaftrek wordt herstelt. De herinvoering van de aftrekbare kosten maakt de wetgeving niet eenvoudiger maar dit is de prijs die betaald moet worden voor een rechtvaardiger belastingstelsel (Heithuis, 2013). Als er namelijk een historisch-causaal verband is tussen belast inkomen en de gemaakte kosten, dienen deze kosten ook in aanmerking te komen voor aftrek. Dit is gebaseerd op het draagkrachtbeginsel (Heithuis, 2013).
Heithuis (2013) beschrijft ook de collectieve benadering van de werkkostenregeling. Niet langer is de individuele positie van de werknemer bepalend voor de kostenvergoedingen, maar is de collectiviteit van alle werknemers gezamenlijk bepalend. Er is alleen relevant of de werkgever binnen de vrije ruimte van 1.5% blijft of eindheffing moet betalen. Aan welke werknemers hij de vergoedingen vergeeft is irrelevant. Hierdoor kan er een scheve verhouding ontstaan tussen de verschillende werknemers.
Hier tegenover stelt Heithuis dat de collectieve benadering voor onbelaste
vergoedingen wel voor een aanzienlijke administratieve verlichting voor het bedrijf zorgt.
Het oordeel
Aan het criterium van rechtvaardigheid is niet voldaan. Het de grote verschillen individueel niveau zijn niet te rechtvaardigen op basis van het macroniveau. Het kostenpatroon van een bedrijf hoeft helemaal niet evenredig te zijn met het forfaitaire percentage. Deze conclusies zijn te verklaren doordat bedrijven verschillende bedrijfsvoeringen hebben en niet altijd met elkaar te vergelijken zijn. Een andere conclusie is dat de werkgever meer
verantwoordelijkheid dient te krijgen bij het bepalen van de zakelijke vergoedingen, omdat werkgevers die bij hun normale bedrijfsvoering meer vergoedingen doen dan andere
werkgevers beperkt worden. Een ander onrechtvaardig aspect van de werkkostenregeling is de “mismatch” tussen onbelaste vergoedingen en aftrekbare kosten. Zo kan het zijn dat kosten die verband houden met belast inkomen niet aftrekbaar zijn. Dit gaat tegen het
draagkrachtbeginsel in en kan dus niet te rechtvaardigen zijn. Als laatst wordt de mogelijke scheve verhouding tussen werknemers benoemd. Dit is het gevolg van de collectiviteit van de werkkostenregeling. Hierbij is het irrelevant of de ene werknemer meer vergoedingen krijgt als een vergelijkbare andere werknemer. Hetgeen wel voor een administratieve
lastenverlichting zorgt, maar zeker niet rechtvaardig is.
3.3.3 Gelijkheidscriterium
Het laatste criterium wat gebruikt wordt bij de beoordeling van de werkkostenregeling is het gelijkheidscriterium. Hierbij wordt naar de verhouding tussen belastingplichtige gekeken. Het verschil in de omvang tussen kosten in gelijke situaties dient hiervoor niet te groot te wezen. Kosten dienen alleen belastingvrij te zijn indien ze in hun totale omvang niet overtreffen hetgeen gebruikelijk is en niet meer bedragen dan personen in vergelijkbare omstandigheden plegen te maken (HR 28 juni 1995). Er moet dus beoordeeld worden of kosten als
redelijkerwijs normaal kunnen worden beschouwd.
Gelijkheid
Binnen de werkkostenregeling is er de gebruikelijkheidstoets van art. 31a lid 1 onderdeel f wet LB 1964. De wetgever heeft deze voorwaarde van gebruikelijkheid geïntroduceerd om oneigenlijk gebruik van de werkkostenregeling te voorkomen. Op grond van deze toets mogen door een werknemer als eindheffingsloon aangewezen vergoedingen niet in belangrijke mate hoger zijn dan in het voor overige overeenkomstige omstandigheden gebruikelijk is. Dit klinkt allemaal heel goed en hiermee kan gedacht worden dat aan het criterium van gelijkheid is voldaan, maar helaas is er op de gebruikelijkheidstoets het een en ander aan te merken.
De vraag waar de grens is tussen gebruikelijk en ongebruikelijk is zeer moeilijk te leggen (Van Ballegooijen & Werger, 2013). Het woord hoger en de marge van 30% suggereren dat de grens te vinden is binnen de omvang van de gemaakte kosten. Het is ten eerste moeilijk om aan te geven of een vergoeding binnen de 30% valt, er is namelijk nergens een lijst met gebruikelijke vergoedingen of iets dergelijks. En ten tweede is het voor de belastinginspecteur erg moeilijk om aannemelijk ten maken dat een vergoeding deze grens is overschreden. Een op zichzelf staande kwantitatieve uitleg van het gebruikelijkheidscriterium doet volgens van Ballegooijen en Werger (2013) het doel van de regeling ook tekort. Het gaat niet slechts om de omvang van de vergoedingen en verstrekkingen maar ook om de vraag aan wie deze uitgaven toekomen. Uit de parlementaire geschiedenis komt namelijk naar voren dat het gebruikelijkheidscriterium mede is bedoeld ter voorkoming dat de vrije ruimte worden gebruikt voor een tariefsvoordeel voor één enkele werknemer. Als gevolg hiervan kan tariefarbitrage voorkomen waardoor er minder belasting wordt betaald (Kamerstukken II 2009/10, 32 130, nr. 3, p. 64).
Ook de Belastingdienst heeft factoren opgesteld die volgens hem toepasbaar zijn bij de invulling van het gebruikelijkheidscriterium. Dit zijn: de waarde en de aard van de verstrekking, de hoogte van de vergoeding en de kring van ontvangers. De Belastingdienst kiest voor toepassing van twee methodes. De eerste methode is dat iedere vergoeding en verstrekking moet afzonderlijk worden getoetst op ongebruikelijkheid en ten tweede moet de werkgever het totaal van alle vergoedingen en verstrekkingen in één kalenderjaar beoordelen op gebruik. Over deze methodes is geen enkele aanwijzing te vinden in de wet of
wetsgeschiedenis. De systematiek van de loonheffing verzet zich volgens van Ballegooijen en Werger (2013) zich tegen een benadering op jaarbasis. De werkgever dient de toets uit te
kunnen voeren op het moment van het ontstaan van de uitgaven, niet met toekomstige uitgaven.
Door te refereren met het woord gebruikelijk zou de gebruikelijkheidstoets de invoering van nieuwe arbeidsvoorwaarden kunnen ontmoedigen. Het is niet de bedoeling dat ongebruikelijke, niet veel voorkomende arbeidsvoorwaarden, meteen te bestempelen als onjuist. Het is de bedoeling dat oneigenlijk gebruik wordt tegengehouden, niet dat
arbeidsvoorwaarden als ongebruikelijk worden ervaren terwijl er geen fiscale nadelen voor de belastingdienst aan verbonden zijn (Van Ballegooijen & Werger, 2013). Ook kosten bij incidentele arbeidsvoorwaarden ten gunste van individuele werknemers, zoals bijvoorbeeld een kuuroord bij langdurige ziekte, vallen binnen ongebruikelijke vergoedingen en
verstrekkingen. Dit terwijl deze uitgaven wel binnen goed werkgeverschap behoren. Volgens de opvatting van van Ballegooijen en Werger (2013) past het niet om beroep te doen op het gebruikelijkheidscriterium indien een vergoeding of verstrekking past binnen goed
werkgeverschap.
Van Ballegooijen en Werger (2013) komen tot de conclusie dat het
gebruikelijkheidscriterium niet goed is geformuleerd en daardoor onbruikbaar is. Met name de woorden: “hoger dan in het overige overeenkomstige omstandigheden gebruikelijk is” zijn erg onduidelijk. Dit geeft geen richting aan naar wat de grenzen van redelijkheid zijn.
Het oordeel
De wetgever heeft met de gebruikelijkheidstoets een stap gezet naar gelijkheid. Aan het criterium van gelijkheid is helaas niet voldaan omdat er een aantal gebreken zijn aan deze toets.Ten eerste is de grens van hoger dan 30% moeilijk te gebruiken. Dit geeft aan dat gebruikelijkheidstoets om de omvang van de kosten gaat en het er niet toe doet aan wie de vergoedingen zijn gericht. Ten tweede is de toets onduidelijk geformuleerd, er worden verschillende invullingen gegeven door de wetgever en de belastingdienst, maar er wordt geen duidelijke richting aangegeven naar de grenzen van redelijkheid. Ten slotte kan de
gebruikelijkheidstoets nieuwe arbeidsvoorwaarden tegenwerken. Juist omdat nieuwe, nog niet regelmatig gebruikte, voorwaarden ongebruikelijk zijn, betekent dit niet dat deze
voorwaarden meteen onredelijk zijn. Als deze voorwaarden binnen de grenzen van goed werkgeverschap vallen, zouden deze ook binnen de vrije ruimte mogen vallen van de werkkostenregeling.
3.5 Subconclusie
In deze subconclusie wordt antwoord gegeven op de tweede subvraag; “Wat houdt de werkkostenregeling in en in hoeverre wordt het gewenste resultaat met de nieuwe regeling behaald?” In dit hoofdstuk is allereerst een beschrijving gegeven van de werkkostenregeling, vervolgens zijn de voor- en nadelen van de regeling gegeven. Hierna is een beoordeling gemaakt van de werkkostenregeling op basis van criteria uit hoofdstuk 2. Deze criteria zijn: effectiviteit, rechtvaardigheid en gelijkheid.
De werkkostenregeling is een forfaitair stelsel wat het huidige systeem van vrije vergoedingen en verstrekkingen moet vervangen. Binnen de werkkostenregeling is er een vrije ruimte van 1.5% van de totale fiscale loonsom van een bedrijf. Binnen deze vrije ruimte kunnen vrije kostenvergoedingen worden gedaan. Als een werkgever boven deze vrije ruimte uitkomt dient er een eindheffing betaald te worden van 80%. Hiernaast zijn er intermediaire kosten en gerichte vrijstellingen die belastingvrij kunnen worden verstrekt zonder dat er een deel van de vrije ruimte is besteed. Ook zijn er nog nihilwaarderingen op verstrekkingen. Deze waarderingen zorgen er feitelijk voor dat deze verstrekking belastingvrij kunnen worden verstrekt.
De voordelen van de werkkostenregeling zijn onder andere de administratieve lastenverlichting voor de werkgever, waaronder de nieuwe waarderingsmethoden, de collectieve benadering van de werkkostenregeling en de besparingswaarde die niet meer onderzocht hoeft te worden. Ook de Belastingdienst heeft voordeel van de vereenvoudiging, dit bespaart namelijk uitvoeringskosten. Als laatste is het financiële voordeel voor sommige werkgevers wanneer zij binnen de vrije ruimte van het forfait blijven.
Nadelen van de werkkostenregeling zijn de nog steeds uitgebreide wetgeving, het strenge werkplekcriterium en het overgangsregime. Een ander nadeel is de onzekerheid of de beoogde vereenvoudiging en daarmee de lastenverlichting behaald is. Dit nadeel en de overige nadelen werden in de beoordeling nader belicht.
Het tweede deel van de subvraag: in hoeverre is het gewenste resultaat behaald met de
werkkostenregeling?, kan beantwoord worden door middel van de gegeven beoordeling. Het criterium van effectiviteit is niet voldaan omdat de vereenvoudiging van het stelsel niet is gelukt, met name door het grote aandeel in gerichte vrijstellingen en nihilwaarderingen. Ook het fundament van de regeling is niet goed gedefinieerd waardoor de houdbaarheid van de regeling onzeker is.
Rechtvaardig is de werkkostenregeling ook niet altijd. Bedrijven zijn niet altijd met elkaar te vergelijken, daarom is het ook niet rechtvaardig voor alle bedrijven eenzelfde forfait te handhaven. Een ander onrechtvaardig aspect van de werkkostenregeling is de “mismatch” die ervoor zorgt dat kosten die verband houden met belast inkomen niet in aanmerking komen voor aftrek. Ook de collectiviteit die voor een scheve verhouding kan zorgen tussen
werknemers is niet rechtvaardig genoeg.
Aan het criterium van gelijkheid is slechts deels voldaan. De wetgever heeft beoogd met de gebruikelijkheidstoets werknemers gelijk te behandelen en de kostenvergoedingen binnen de redelijkheid te houden. Dit is echter niet geheel gelukt. Er is namelijk veel kritiek op de gebruikelijkheidstoets. Onder andere de grens van hoger dan 30%, de onduidelijke formulering van de gebruikelijkheidstoets en de ongewenste belemmering voor nieuwe arbeidsvoorwaarden.
Het gewenste resultaat van de werkkostenregeling is niet behaald, omdat aan geen van
de criteria is voldaan.
Hoofdstuk 4 Toekomstperspectief en alternatieven op de
werkkostenregeling
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de derde subvraag behandeld. Deze luidt: hoe ziet de evaluatie en het toekomstperspectief van de werkkostenregeling eruit en wat zijn de alternatieven van de werkkostenregeling? Allereest worden de verschillende evaluaties van de werkkostenregeling besproken waarna wordt aangegeven wat het toekomstperspectief is van de regeling.
Vervolgens worden verschillende alternatieven besproken van de werkkostenregeling. Ten slotte kan antwoord gegeven worden op de subvraag.
4.2 Evaluatie van de werkkostenregeling en het toekomstperspectief
De werkkostenregeling is op 23 december 2009 met de Fiscale vereenvoudigingswet 2010 in het staatsblad aangekondigd (Staatsblad, 2009, 611), waarna de regeling op 1 januari 2011 in werking trad. Oorspronkelijk zou dit met de regeling een overgangsregime van drie jaar gepaard gaan. Dit is in het belastingplan 2014 met een extra jaar verlengd (Staatsblad, 2013, 565).
Voordat de eindevaluatie van de werkkostenregeling in 2013 is uitgevoerd, hebben in 2011 en in 2012 tussenevaluaties plaatsgevonden. In 2011 kwam het Ministerie van Financiën tot de conclusie dat de systematiek van de werkkostenregeling juist is, dit blijkt uit de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer (2011). In 2011 paste 10% van de werkgevers de werkkostenregeling toe. De forfaitaire ruimte werd over het algemeen als krap bevonden. De ruimte van het forfait werd dan ook met de invoering van de Wet uniforming
loonbelasting verhoogd van 1.4% naar 1.5%. Ook concludeerde het Ministerie dat er veel vragen zijn naar de grens van het loonbegrip (Staatssecretaris van Financiën, 2011). In deze brief komt hij ook met de mogelijkheid voor invoering van een ‘optionele mix’, waarbij er een keuzemogelijkheid is tussen meer gerichte vrijstellingen of juist meer vrije forfaitaire ruimte (Kamerstukken 2010/11, 32 504, nr. 70).
De tussenevaluatie van 2012 is door de staatssecretaris op 22 oktober 2012 aangeboden aan de Tweede Kamer. In deze evaluatie van de werkkostenregeling bleek dat
gemiddeld slechts 10% van alle werkgevers de werkkostenregeling gebruikten. Vooral de kleine werkgevers maakten geen gebruik van de werkkostenregeling. De Staatssecretaris belichtte een aantal mogelijke oorzaken voor het beperkte gebruik, namelijk: de onbekendheid met de regeling, het gebrek aan administratieve lastenverlichting (uit het rapport bleek dat 58% van alle werkgevers invoeringsproblemen verwacht van administratieve aard),
het ontbreken van de noodzaak om over te stappen en het financieel niet aantrekkelijk genoeg zijn. Ook kwam uit de evaluatie naar voren dat de werkkostenregeling een vooruitgang is en dat het terugdraaien van de regeling “(…) zowel beleidsmatig als vanuit de
uitvoeringspraktijk bezien niet wenselijk is” (Staatsecretaris van Financiën, 2012). Verder vermeldt hij dat de administratieve lastenverlichting en het fiscale loonbegrip nog wel knelpunten zijn.
Uit de eindevaluatie van de werkkostenregeling uit 2013 blijkt ook dat teruggaan naar het oude regime van belastingvrije vergoedingen en verstrekkingen geen optie is
(Kamerstukken II 2012/13, 33 402, nr.9). Uit de uitkomst van het evaluatierapport blijkt dat van de werkgevers met meer dan 500 werknemers er ongeveer 30% is overgestapt naar de werkkostenregeling. Deze overgestapte werkgevers willen en kunnen niet meer terug (Kamerstukken II 2012/13, 33 402, nr.9). Ook blijkt uit dit rapport dat het eindpunt van vereenvoudiging nog niet is bereikt. Dit is pas mogelijk als het verschil tussen de ervaren administratieve lasten en de theoretische lastenverlichting weggenomen is.
Het totale aantal werkgevers dat is overgestapt in 2013 is nog steeds beperkt. Dit heeft niet altijd te maken met de werkkostenregeling zelf (Kamerstukken II 2012/13, 33 402, nr.9). Het heeft onder andere te maken met het feit dat ruim één derde van de werkgevers,
voornamelijk kleine werkgevers, geen kennis heeft van vergoedingen en verstrekkingen in het algemeen en dus zeker niet van de werkkostenregeling. Ook is er een deel van de werkgevers die wel bekend is met de regeling, maar niet wil overstappen omdat zij nauwelijks
vergoedingen geven. Daarnaast is er een groep werkgevers die gewoonweg afwachten tot hun boekhouder over wil stappen. Deze genoemde redenen worden genoemd door 15% van de werkgevers die nog niet zijn overgestapt naar de werkkostenregeling (Kamerstukken II 2012/13, 33 402, nr.9).
Een reden die wordt genoemd die wel direct samenhangt met de werkkostenregeling is onder andere dat het financieel niet gunstig is en dat er nog teveel onduidelijkheden zijn (Kamerstukken II 2012/13, 33 402, nr.9). In het evaluatierapport wordt geconstateerd dat er veel te doen is op het gebied van voorlichting over de regeling bij kleine bedrijven. Daarnaast
