1 Scriptie
13 januari 2016
‘Het PPS-contract is als een huwelijk, je weet niet wat er in de toekomst zal gebeuren maar je probeert het te voorzien’ (Tenne, 2015).
Welke factoren verklaren het succes of falen van een PPS in een geopolitiek conflict?
Begeleider: Natascha van der Zwan
Tweede lezer: Joris van der Voet
Student: Anne-li Steutel
Studentennummer: S1577069
Onderwerp: Publiek-Private Samenwerking in een Geopolitiek Conflict
Studie: Management van de Publieke Sector
2 Abstract
Dit onderzoek heeft de succes- en faalfactoren van een publiek-private samenwerking in een geopolitiek conflict onderzocht. Een geopolitiek conflict heeft een negatief effect op een investeringsklimaat van een land (Araya et al., 2013). Om deze reden is het aannemelijk dat de succes- en faalfactoren van een PPS in een geopolitiek conflict anders in elkaar zitten dan een land
zonder conflict.
Voor dit onderzoek zijn twee case studies in de Israëlische watersector bestudeerd. Om de twee casussen te onderzoeken is gebruik gemaakt van een documentenanalyse en semigestructureerde interviews. In de casus is er gekeken naar welke dertien succes- en faalfactoren worden waargenomen en welke andere succes- en faalfactoren naar voren komen.
Opmerkelijk is dat in de analyse alle succesfactoren worden waargenomen, terwijl de faalfactoren nauwelijks tot niet terugkeren. Deze bevinding kan verklaard worden door het feit dat de overheid de sector niet in een negatief daglicht wil zetten. Naast de deductieve factoren zijn er nog een aantal factoren die werden benadrukt in de interviews. Het gaat hierbij om de aspecten vertrouwen, professionaliteit, samenwerking, transparantie en het nemen van de tijd om de juiste analyses uit te voeren.
De resultaten van deze studie tonen aan dat het conflict een negatief effect heeft op de risicoallocatie en de flexibiliteit die worden beschreven in het contract. Ondanks deze negatieve effecten van het conflict ontstaat er een positieve interactie tussen de succesfactoren risicoallocatie en het investeringsklimaat en de succesfactoren risicoallocatie en flexibiliteit. Dit positieve effect wordt gecreëerd doordat de Israëlische overheid zich bewust is van de negatieve effecten en realiseert dat zij door deze situatie bepaalde beschermmechanismen moeten faciliteren. Door de risico’s in het contract tot in detail te beschrijven zijn de betrokken organisaties op de hoogte van de verwachtingen en beschermmechanismen die worden geïmplementeerd op het moment dat een conflict het project hindert. Uit het voorgaande resultaat kan geconcludeerd worden dat investeerders als gevolg van deze zekerheid vertrouwen in de samenwerking met een partner boven de risico’s van een PPS in een geopolitiek conflict verkiezen.
3
Inhoudsopgave
1. Inleiding...5
1.1. Aanleiding onderzoek ...5
1.2 Probleemstelling ...6
1.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie ...7
1.4 Opbouw scriptie ...7
2. Literatuurstudie ...9
2.1 Hoe wordt een geopolitiek conflict in de literatuur beschreven? ...9
2.2 PPS definitie en gebruik ... 10 2.3 Typen PPS ... 11 2.4 Een BOT-contract ... 12 3. Theoretische argumentatie ... 15 3.1 Succesfactoren ... 16 3.2 Faalfactoren ... 19
3.3 Succes-en-faalfactoren in verschillende situaties ... 21
3.4 Koppeling theorie onderzoek ... 22
3.5 Hypothesen ... 24
4. Onderzoeksmethoden ... 26
4.1 Koppeling theorie onderzoek ... 26
4.2 Casusselectie ... 30
4.3 Dataverzameling ... 31
4.4 Data-analyse ... 33
4.5 Validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek ... 34
5. De Israëlische PPS-sector met een focus op de ontziltingsfaciliteiten Ashkelon en Hadera... 36
5.1 Inleiding PPS in Israël ... 36
5.1.2 Effecten van een Geopolitiek Conflict ... 37
5.2 BOT-procedure Israël ... 39
5.3 BOT-overeenkomst ... 42
5.3.1 BOT-contracten in Israël ... 44
5.3.2 Risicoverdeling ... 45
5.3.3 Grensoverschrijdende risico beschreven in het contract ... 48
5.3.4 Force Majeure ... 50
4
5.4.1 Ashkelon ... 52
5.4.2 Hadera ... 54
5.4.3 Zijn de BOT projecten Ashkelon en Hadera succesvol? ... 56
5.5 Succes- en faalcriteria... 57
6. Analyse ... 60
6.1 Conclusie analyse ... 66
6.2 Beperkingen van het onderzoek ... 68
7. Conclusie ... 70
Bijlage 1 Interviewscript ... 85
Bijlage 2 Interviewscript Sagi Ben Simon ... 88
Bijlage 3 Interviewscript Boaz Lessem ... 91
Bijlage 4 Interviewscript Frederic Lokiec ... 96
Bijlage 5 Interviewscript Rani Mairovitch ... 100
Bijlage 6 Interviewscript Ayelet Simon-Vakslar ... 107
Bijlage 7 Interviewscript Abraham Tenne... 114
Bijlage 8 Interview Script Elad Levy ... 124
Bijlage 9 Force Majeure Clausule BOT Contract ... 131
5
1. Inleiding
1.1. Aanleiding onderzoek
In de wereldhistorie bestaan er vele geopolitieke conflicten over natuurlijke bronnen zoals energie en water. Voorbeelden hiervan zijn de inval van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk in Irak, vanwege de olievondst en het waterconflict tussen de Israëliërs en Arabieren dat vrede in de weg staat (Van der Weijden, Hees, Bastein & de Haes, 2014:37-39, Avruch & Zennerm, 2012:2, Wolf, 1995:1). Een ander voorbeeld is de spanning tussen Rusland en Oekraïne over gasprijzen. Dit soort conflicten kunnen een grote impact hebben op het land zelf en de landen er omheen. Een voorbeeld van impact is economische onzekerheid wat kan leiden tot een instabiele export en import
of een daling van de wisselkoers (Van der Weijden et al., 2014:37-39).
In deze scriptie volg ik de definitie van Van der Weijden (et al:1) die een geopolitieke situatie beschrijft als ‘een situatie waar wordt gekeken naar de buitenlandse politieke relaties en
geografische aspecten, zoals de ligging, landprofiel aanwezigheid van zeewegen, beschikbaarheid van basis grondstoffen en water’. Geopolitieke conflicten ontstaan vaak vanwege de geografische
ligging en een stuk land dat gewild is door meerdere partijen. Vroeger ging dit om de beste jachtplekken, maar gedurende de tijd heeft hier een verschuiving plaatsgevonden en gaat het nu om vruchtbare en energierijke grond of belangrijke nederzettingen (Zafar, 2014: 23). In een geopolitiek conflict staat er dus spanning op de relatie tussen bepaalde nationale of internationale partijen over een bepaald stuk land waar meerderen controle over willen hebben (Briscoe & van de Goor, 2012: 77; Berentsen, 2014; Van der Velden & Vliegenthart, 2011:2; Zafar, 2014:23; Newman, 2002: 9).
Om als land beschikking te hebben over primaire levensmiddelen kan dit gewonnen worden uit de beschikbare reserves of worden geïmporteerd. Het onttrekken van deze reserves valt traditioneel onder de taken van de overheid, maar op het moment dat de overheid hier geen kennis of financiële middelen voor heeft kan dit gefaciliteerd worden door particuliere partijen om deze winning effectief en efficiënt uit te voeren (Schuurs & Klopstra, 2013, Worldbank, 2015). De overheid kan dan een samenwerking aan gaan met de partijen die deze service faciliteren. Op het moment dat de overheid samenwerkt met een particuliere partner gaat de overheid een samenwerking aan en kan er worden gekozen voor een Publiek-Private Samenwerking (PPS) of een traditionele aanbesteding (Rijksoverheid, 2015; Pongsiri, 2001:2). De Nederlandse Rijksoverheid (2015) geeft de voorkeur aan
6 Op het moment dat een PPS wordt uitgevoerd in een lastige geopolitieke situatie kan dit zorgen voor problemen. Een voorbeeld van een situatie kan zijn dat er spanning staat op buitenlandse politieke relaties. Deze spanning kan een effect hebben op de economie en kan leiden tot economische onzekerheden, zoals een daling van het inkomen per hoofd van de bevolking of het investeringsklimaat van het land wordt ongunstig beïnvloed (Agnew & Corbridge, 1995, Diehl, 1999). Deze factoren komen volgens verschillende auteurs niet ten goede van een PPS. Een PPS moet juist de zekerheid van een stabiele economische situatie hebben om investeerders aan te trekken en om op lange termijn goed te kunnen functioneren (Araya, Schwartz & Andres, 2013:20, Akiyota, 2011; Zhang, 2005:4; Aerts, Grage, Dooms, & Haezendonck, 2014:288). Opmerkelijk is dat er geen literatuur te vinden is over succes-en faalfactoren voor een PPS die zich bevindt in een geopolitiek conflict en hoe het project deze effecten kan minimaliseren. Om deze reden is het interessant om te onderzoeken welke succes- en faalfactoren gelden voor een PPS in een geopolitiek conflict. De probleemstelling wordt besproken in de volgende paragraaf.
1.2 Probleemstelling
‘Welke factoren verklaren het succes of falen van een PPS in een geopolitiek conflict?’
Om antwoord te kunnen geven op de vraagstelling is er gewerkt met deelvragen zodat er systematisch en gefocust onderzoek wordt verricht. In de literatuurstudie en het theoretisch kader worden deze beantwoord. Daarnaast besteedt het theoretisch kader aandacht aan de afhankelijke variabele; PPS, en de onafhankelijke variabelen, de succes-en faalcriteria. Deze onderwerpen zullen een basis vormen voor het theoretisch kader en de hypothesen. De vragen die beantwoord worden zijn:
1) Wat voor effect heeft een geopolitiek conflict op een land? 2) Wat houdt een PPS in?
3) Wanneer is een PPS succesvol of mislukt? 4) Wat zijn de succes-en faal criteria van een PPS?
De casus die is onderzocht voor deze scriptie is een PPS in Israël. Er is gekozen voor een land in het Midden-Oosten omdat dit gebied bekend staat om haar moeilijke geopolitieke situatie. Deze situatie
7 wordt gecreëerd door internationale spanningen rondom energie, water, grond en nederzettingen. Tot op de dag van vandaag bestaan er meerdere conflicten in dit gebied. Voorbeelden hiervan zijn Iran en de golfstaten, Irak en Amerika, en Israël en Palestina. Het onderzoek maakt gebruik van een PPS in Israël omdat het land zich richt op het gebruik van PPS om de gemeenschap basisbehoeften te leveren en het land niet afhankelijk is van haar buurlanden (Flint, 2006; FEMIP1, 2011:2).
Om de primaire levensmiddelen zoals water te leveren zet Israël in op ontziltingsfaciliteiten die door middel van een PPS methode, een Build Operate Transfer (BOT), worden opgezet. De doelstelling van het Israëlische ministerie is dan ook om deze basismiddelen in tijden van vrede en crisis te kunnen blijven leveren (Ministry of National Infrastructure, Energy & Water Resources, n.d., Raveh, 2004). In de casusbeschrijving wordt er dieper ingegaan op de BOT-uitvoering van de ontziltingsfaciliteiten Ashkelon en Hadera in de periode van 2000 tot 2015. In deze casus wordt onderzocht in hoeverre een PPS kan slagen of falen in een geopolitiek conflict en hoe Israël deze effecten minimaliseert om een PPS alsnog tot een succesvol einde te brengen. Om deze vraag te beantwoorden wordt er eerst gekeken naar de Israëlische PPS sector in het algemeen, BOT procedures en contracten van BOT, de betrokken stakeholders, in hoeverre externe factoren een BOT beïnvloeden en in welke fasen deze het meest aan bod komen. Om af te sluiten is er onderzocht hoe Israël de invloed van externe factoren minimaliseert om een succesvolle PPS te realiseren.
1.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie
Zoals al eerder is benoemd in de inleiding is er nog geen onderzoek gedaan naar het effect van een geopolitiek conflict op een PPS. Er is wel al veel onderzoek gedaan naar PPS in economisch stabiele landen of ontwikkelingslanden en in hoeverre deze succesvol zijn of falen. Deze onderzoeken geven geen antwoord op de succes-en faalfactoren van een PPS in een geopolitiek conflict. Dit betekent dat dit onderzoek een toevoeging kan zijn voor de wetenschap van PPS in lastige geopolitieke situaties en handvatten kan bieden voor andere landen die te maken hebben met een conflict en gebruik willen maken van een PPS. De maatschappelijke relevantie is dan ook dat deze casestudie andere landen inzicht kan geven in hoe externe bedreigingen kunnen worden geminimaliseerd voor een land om te kunnen voorzien in basisbehoeften voor haar burgers.
1.4 Opbouw scriptie
Het doel van dit onderzoek is om te onderzoeken of een PPS kan slagen in een geopolitiek conflict en welke succes- en faalcriteria worden toegepast. Als uitgangspunt van dit onderzoek is er gebruik gemaakt van bestaande literatuur over succes- en faalfactoren van een PPS in stabiele geopolitieke
8 situaties beschreven door de Europese Commissie (Barnier, 2003) aangevuld door auteur Zhang (2005) en Aerts et al. (2014). De concepten die dit onderzoek vormgeven zijn beschreven in de literatuurstudie en de onafhankelijke en afhankelijke variabelen worden beschreven in het theoretische kader waar de theorie wordt gekoppeld aan het onderzoek. Hierna wordt de onderzoeksmethode besproken. Om de theorie te testen is er gebruik gemaakt van een multiple casestudie in Israël. De basis voor de casus wordt gevormd door het gebruik van Israëlische PPS overheidsdocumenten, beschrijvende BOT-studies in Israël, jaarrapporten en BOT-procesrapporten uit Israël die zijn geanalyseerd aan de hand van de meest terugkerende succes- en faalcriteria in de casus. Vervolgens zijn er interviews afgenomen om meer te weten te komen over de factoren die het effect van een geopolitiek conflict minimaliseren. Door het gebruik van documentenanalyse en interviews worden de interviews en documenten door middel van triangulatie geverifieerd. Na de casus beschrijving wordt in de analyse de onderzoeksresultaten besproken en de hypothesen verklaard. Afsluitend wordt in de conclusie wordt de probleemstelling beantwoord.
9
2. Literatuurstudie
Redenen voor de overheid om te werken met een PPS zijn de verbeteringen in prestaties om een publieke dienst te leveren. In een PPS wordt effectiever gewerkt, het kosten-batenplaatje verbetert, een betere dienstverlening wordt verleend en de risico’s van het project worden gedeeld (Schuurs & Klopstra, 2013). Door het veelvuldig gebruik van PPS door overheden is PPS een veel onderzocht onderwerp in de bestuurskundige wetenschap. Omdat dit onderzoek specifiek kijkt naar PPS in een geopolitiek conflict, is er eerst onderzoek gedaan naar de kenmerken en effecten van een geopolitiek conflict. Vervolgens is er gekeken naar de kenmerken van een PPS, de typen PPS en de procedures beschreven in de literatuur.
2.1 Hoe wordt een geopolitiek conflict in de literatuur beschreven?
Er bestaan veel verschillende definities van een geopolitieke situatie. De kern van een geopolitiek conflict wordt beschreven door Flint (2006:2) en Iftode (2013:101) als een machtsstrijd. Een geopolitiek conflict draait om de zee-en landmacht en politieke invloeden van een staat die het buitenlands beleid zodanig beïnvloeden dat er via militaire acties een machtsstrijd wordt uitgeoefend. Deze definitie van Agnew & Corbridge (1995:1) en Daley (2010:173) en Zafar (2015:23) voegt de term machtsstrijd en militaire acties toe. Daarnaast voegen Agnew & Corbridge (1995) de invloed van personen toe aan de definities en beschrijven dat politieke relaties een fundamentele impact hebben op het buitenlands beleid van staten mede door de verschillende visies van de ministers (Agnew & Corbridge, 1995: 1). Hieruit kan worden opgemaakt dat een geopolitiek conflict effect kan hebben op het beleid van een land, maar dit afhangt van de personen die het land leiden.
De kenmerken van een geopolitiek conflict zijn langdurige conflicten die voortkomen uit wrok, identiteit of normen en waarden. Dit type conflict vertoont vijandig en gewelddadig gedrag, vredesprocessen die falen en bedreigen de nationale veiligheid van een land (Bercovitch & Fretter, 2004, Gleick, 1993:79). De aanpak om op deze manier land toe te eigenen is niet humanitair en kan betekenen dat de gemeenschap op lange termijn destabiliseert (Dalby, 2010:173). Als staten geen stabiele situatie creëren kunnen deze staten geen veiligheid garanderen aan de burgers. Dit is dan ook het geval in het Midden Oosten (Rastogi, 2014:98,Tuathail, 2010: 257).
In het proefschrift van Jong-A-Pin (2008:145) beschrijft hij dat dit type conflict zorgt voor politieke instabiliteit en onzekerheden die een negatieve invloed hebben op de kwaliteit van de toekomstige politieke instituties, het economisch beleid en de economie zelf. Collier (1999:181) die de effecten
10 van een oorlog en na-oorlog onderzocht concludeert dat door conflicten als deze het Bruto Binnenlands Product per hoofd (BBP) daalt, de productie en het kapitaal vermindert vanwege vernieling van kapitaal. De sectoren die hierdoor het meeste hinder ervaren zijn constructie, transport en financiën. Vanwege deze hinder ervaren de sectoren dat het lastig is om investeringen aan te trekken. In het rapport van Araya et al. (2013:20) wordt er geconcludeerd dat het land gemiddeld pa na vijf jaar na het conflict weer investeerders aantrekt. Dit betekent dat een geopolitiek conflict een negatief effect heeft op het investeringsklimaat waardoor PPS-projecten kunnen mislukken.
2.2 PPS definitie en gebruik
PPS is een wereldwijd onderzocht fenomeen vanwege het vele gebruik van PPS door overheden en internationale instituten zoals de Wereldbank, de Europese Investeringsbank en de VN (Ahadzi & Bowles, 2004). PPS wordt voornamelijk gebruikt voor projecten in de stad, luchthavens, aanleggen van infrastructuur en energie exploratie (Siemiatycki, 2009). Elk land heeft een eigen wijze van het implementeren van een PPS. Dit betekent dat er in elk land andere PPS-contracten kunnen worden gebruikt (Grimsey & Lewis, 2005). Het Verenigd Koninkrijk is één van de meest actieve landen op vlak van PPS, maar het wordt ook toegepast in andere landen zoals de Verenigde Staten, Canada, Australië en Ierland (Siemiatycki, 2009, Reeves, 2008). Daarnaast wordt PPS ook gebruikt in ontwikkelingslanden, zoals Ghana en India, om het land verder te ontwikkelen (Akiyote, 2011: Zhang 2005, Ministry of Foreign Affairs, The Netherlands, 2013:11). Hieronder wordt kort worden weergeven wat de kenmerken zijn van een PPS, welke type PPS er zijn, de procedures en contracten.
Het verschil tussen een traditionele aanbesteding en een PPS ligt in het feit dat tijdens een traditionele aanbesteding de publieke sector de verantwoording voor de financiën en ontwikkeling van het project draagt. In een PPS wordt deze verantwoording voor de ontwikkeling en constructie gedeeld tussen de overheid en de publieke sector (Pongsiri, 2001). Dit betekent dat de risico’s, kosten, en winst worden gedeeld en beiden partijen een toegevoegde waarde leveren (Klijn & Teisman, 2010: 2, Akintoye, Liyanage, & Renukappa, 2011: 3, Hodge & Greve, 2007:545, Verhoest et al, 2013:10). De kenmerken van een PPS worden omschreven door European Investment Bank (2006) als het delen van risico tussen de overheid en private sector. Diegene die de risico’s voor de minste kosten kan dragen zal deze risico’s op zich nemen. Omdat sommige PPS-definities van elkaar verschillen wordt er in dit onderzoek gebruik gemaakt van een Israëlische PPS definitie beschreven door Tel Aviv Universiteit. Omdat de onderzochte casussen zich in Israël bevinden wordt er gebruik gemaakt van een Israëlisch definitie. De definitie van Sadka (2006:1) is als volgt ‘Public-private
11
partnerships (PPPs) involve the supply by the private sector of infrastructure and services deriving from infrastructure assets which have traditionally been supplied by the public sector’ (Sadka,
2006:1).
2.3 Typen PPS
In de literatuur bestaan er verschillende visies over verschillende toepasbare PPS-contracten. Sommige auteurs omschrijven PPS als een verzamelnaam voor alle PPS-contracten en beschrijven
Build-Own-Transfer’ (BOT), ‘Build-Own-Operate-Transfer (BOOT), ‘Privately Financed Initiative’ (PFI) en ‘Sale-and-lease-back arrangements’ als een PPS (Kwak, Chih, & Ibbs, 2009.).
De auteurs Andrew Arewa & Peter Farrell maken in het rapport van Akintoyem, Liyanage & Renukappa, (2011) onderscheid tussen een PPS en PFI, omdat PFI een verzamelnaam is voor privaat gefinancierde projecten zoals de hierboven genoemde BOT, Sales-and-lease-back-arragements en BOOT. Een PPS-en PFI-contracten worden gebruikt om constructieprojecten te ontwikkelen en beheren om een publieke dienst te leveren aan de gemeenschap, maar verschillen in het samenwerkingsaspect. PPS legt de focus op het creëren van een samenwerking en het creëren van een win-win situatie en een PFI legt de focus op het eigenbelang van de overheid en zorgt voor meer competitie tijdens de aanbestedingsprocedure (Hodge & Greve, 2007:546). In dit hoofdstuk zal er worden gekozen om de verzamelnaam PPS aan te houden om verwarring te voorkomen.
Binnen de verschillende PPS-contracten is PFI een van de meest voorkomende contracten en betekent dat er wordt gekozen om alleen private partijen te betrekken in een publieke aanbesteding (Alshawi, 2009). Als er wordt gekozen voor een van deze contracten betekent dat de overheid de ontwikkeling van de infrastructuur uitbesteed. De private sector zal het project ontwikkelen, bouwen en het product produceren voor een bepaalde tijd. Tijdens de producerende fase levert het private bedrijf het product aan de overheid voor een vastgesteld bedrag. Aan het einde van de vastgestelde periode wordt het project overgedragen aan de overheid (Hodge et al.: 547, Hall, De la Motte & Davies, 2003: 3). In tabel 1 worden de verschillen tussen de typen PFI duidelijk weergeven. Omdat de casus focust op een sub-type van de PFI, een BOT, worden de procedures van een BOT in de volgende paragrafen gedetailleerder beschreven om de toepassing van deze PPS beter te begrijpen.
12 Tabel 1 Verschillen in PFI-contracten(Hall et al., 2003:3)
Definitie Out-sourcing PFI Concession Lease BOT
Operatie Werking van dienstverlening X X X X X
Financiën Kapitaalinvesteringen gefinancierd door particulier
X X X
Terugverdiend door gebruiksrechten
X X
Terugverdiend door het contract van de gemeente
X X X
Constructie Constructie van activa door particuliere onderneming
X X X
Eigenaar publiek tijdens en na de opdracht
X X X X
privaat eigendom tijdens het contract en publiek na het contract
X X
Private private onbepaalde tijd
2.4 Een BOT-contract
Een BOT project is een samenwerking tussen de overheid en private sector om een publieke service te leveren waarbij de private bedrijven de volledige controle en verantwoording hebben over het ontwikkelen, bouwen, onderhouden en opereren van het project (Menheere & Pollalis, 1996: 8). Een BOT valt onder een PFI dat betekent dat particuliere organisaties de financiering rond krijgen. Om een BOT uit te voeren wordt er door de publieke en private organisaties een overeenkomst getekend. Binnen een BOT-contract staat het leveren van een publieke dienst centraal en bundelen de private en de publieke sector elkaars krachten. Elke sector focust op het gene waar zijn kracht ligt. Dit betekent dat diegene die het risico voor de laagste kosten kan dragen de verantwoordelijke is. Deze risico’s worden beschreven in de overeenkomst samen met de verwachtingen en doelstellingen van het project. Aan het einde van de vastgestelde periode wordt het project overgedragen aan de publieke organisatie zonder extra kosten (Menheere & Pollalis, 1996: 8, Nisar, 2007:17).
Menheere & Pollalis (1996:11) beschrijven dat een BOT-contract vijf belangrijke actoren heeft die zijn betrokken bij het project.
13 2) Een concessionaris, de groep die de verantwoordelijkheid op zich zal nemen om het project
op te voeren.
3) Investeerders, die de financiering leveren.
4) De aannemer, die het project ontwikkeld en bouwt
5) De opererende actor die de faciliteit onderhoudt en het product produceert.
Deze vijf stakeholders tekenen een BOT-contract die de ontwikkeling van het project, transfer en risico’s beschrijft. Binnen deze overeenkomst worden er vier contracten afgesloten. Deze bestaan uit een financieel contract, een ondernemerscontract, operationele-contract en een elektriciteitscontract. De contracten worden transparant geacht zodat alle partijen duidelijk weten waar ze aan toe zijn en er zo min mogelijk miscommunicatie kan ontstaan (Menheere & Pollalis, 1996: 13-14).
Binnen de BOT overeenkomst is de risicoallocatie is belangrijk aspect. In eerste instantie draagt de publieke sector het risico over aan de private sector. Dit betekent dat tijdens het ontwikkelen, bouwen, produceren en onderhouden de private sector verantwoordelijk is. Daarnaast bestaan er ook externe risico’s zoals macro economische factoren waar de overheid en de private partijen beiden geen invloed op hebben en waardoor dit niet efficiënt gecoördineerd kan worden. Klijn & Teisman (2010) en Sadka (2006) geven aan dat de publieke sector deze risico’s makkelijker kan dragen zonder te grote schade op te lopen en daarom de concessionaris hier tegen moet beschermen .
Daarnaast bestaat een BOT-project uit verschillende fases. Er zijn totaal vijf fasen geïdentificeerd door Menheere & Pollalis (1996: 16-17).
1) De eerste fase is een voorafgaand onderzoek om te bepalen of het project succesvol kan zijn. 2) De tweede fase richt zich op de selectie van de concessionaris en kijkt naar welke partijen
concurreren tijdens de aanbestedingsprocedure en met wie wordt de concessieovereenkomst getekend.
3) De derde fase implementeert het project door middel van het volgen van het plan dat is ontwikkeld door alle betrokken bedrijven in de voorafgaande en selectie fase. Het is belangrijk dat er in deze fase aandacht wordt besteed aan de belangen van alle betrokken partijen zowel extern als intern, zodat de politieke macht geen barrières kan creëren.
14 4) In de vierde fase zal de faciliteit gaan opereren, produceren en onderhouden door de
opererende partij.
5) In de vijfde fase wordt de faciliteit overgedragen aan de leidende groep (overheidsinstantie). Vanaf dit moment is de overheid verantwoordelijk voor het operationele, onderhoud en het leveren van de juiste diensten.
In dit hoofdstuk wordt beschreven dat de PPS een samenwerking tussen een publiek en private partij. Binnen de PPS-term bestaan er meerdere subtypen PPS. Het grootste verschil binnen de verschillende type PPS is een publiek gefinancierde contract en een privaat gefinancierd contract. Omdat dit onderzoek kijkt naar een privaat gefinancierd contract, het subtype PPS BOT, is het proces van de BOT-proces beschreven. Vergeleken met andere PPS-varianten is het grootse verschil dat het BOT-contract op het moment dat het wordt getekend een private aangelegenheid is. De overheid heeft vanaf dit moment geen invloed op de uitvoering van het project. De verantwoording ligt volledig bij de concessionaris dat het contract is aangegaan, pas als het contract afloopt is de overheid weer eigenaar van de faciliteit die is gebouwd.
In het volgende hoofdstuk wordt er dieper ingegaan op de variabelen die zijn gebruikt voor dit onderzoek. In dit hoofdstuk worden verschillende onderzoeken naar de succesfactoren van BOT en PPS-projecten besproken. De verschillende argumenten worden met elkaar vergeleken, in hoeverre de factoren met elkaar verschillen en waarom. Op basis van deze vergelijking is er een keuze gemaakt welke variabelen worden gebruikt voor dit onderzoek.
15
3. Theoretische argumentatie
In dit hoofdstuk worden de variabelen besproken. Er wordt gekeken naar de voor-en nadelen van een PPS, wanneer een PPS geslaagd of mislukt is en worden de bestaande succes- en faalfactoren voor een PPS besproken en vergeleken. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van literatuur die focust op PPS in ontwikkelingslanden en stabiele economische landen. Daarnaast is er ook gebruik gemaakt van onderzoek dat kijkt naar de succesfactoren van een PPS dat gebruikt maakt van een BOT-casus. Op basis van deze literatuur worden de hypothesen gevormd. Om verwarring te voorkomen over verschillende definities van PPS wordt de Israëlische PPS definitie gebruikt. Deze luidt als volgt: ‘Public-private partnerships (PPPs) involve the supply by the private sector of infrastructure and
services deriving from infrastructure assets which have traditionally been supplied by the public sector’ (Sadka, 2006:1).
Er bestaan verschillende redenen voor de overheid en de private sector om deel te nemen aan een PPS. Redenen voor de overheid om te werken met een PPS zijn de verbeteringen in prestaties, effectiviteit, een voordelig kosten-baten plaatje, betere dienstverlening en een voordelige verdeling van de risico’s en verantwoordelijkheden. De kenmerken van een strategische samenwerking als deze staan voor vertrouwen, openheid, eerlijkheid en wederzijds respect. Redenen voor private partijen om deel te nemen aan een PPS zijn de mogelijkheden om het investeringspotentieel te verhogen, een schappelijke winst en meer mogelijkheden om hun zakelijk belang te vergroten.
Naast de voordelen van een PPS bestaan er ook nadelen van een PPS.Een nadeel van een PPS kan
zijn dat het in plaats van een publieke dienst effectiever en efficiënter levert, het zorgt voor een verhoogde complexiteit, verlies van autonomie en informatieasymmetrie tussen de betrokken organisaties. Deze uitkomsten kunnen ten koste gaan van de democratie en rechtvaardigheid (Pongsiri, 2001:10-11, Klijn, & Teisman, 2010:15, Rosenau, 1999:27). David Hall (2014:5) beargumenteert dat PPS niet werkt omdat PPS kostbaar is, geen efficiënte manier is om de financiën rond te krijgen en de overheid afleidt van de daadwerkelijke uitgaven. Richter (2004) vult dit aan door te veronderstellen dat een PPS vaak te positief wordt benadrukt en niet noodzakelijkerwijs innovatief en efficiënt is. Vaak brengt een PPS te weinig op voor de private partijen en lopen financiële risico’s op als de kosten niet worden terugverdient. Andere auteurs, zoals Klijn & Teisman (2010) benadrukken juist dat een PPS efficiënter is voor de gemeenschap. De overheid heeft vaak zelf de middelen niet om het project uit te voeren. Op het moment dat de overheid een externe
16 ervaren partij aanneemt om het project uit te voeren wordt het project efficiënter en effectiever uitgevoerd. Dit wordt beaamd door het Nederlandse Kennis Centrum dat aangeeft dat een PPS internationaal heeft aangetoond infrastructuur projecten sneller en efficiënter uit te voeren dan als er geen PPS wordt gebruikt. In een PPS wordt er gebruik gemaakt van private organisaties omdat zij ervaring hebben en kostenbewust zijn (Schuurs & Klopstra, 2013; Worldbank, 2015, Klijn & Teisman, 2010: 2).
Op het moment dat men spreekt van een geslaagd PPS-project betekent het dat de doelstellingen van een project zijn behaald. Een mislukt project wordt gedefinieerd als een project dat niet klaar is binnen de vastgestelde periode, het budget of kwaliteitsproblemen ondervindt. Opmerkelijk is dat sommige projecten die de doelstellingen van een project niet hebben behaald wel als succesvol zijn bestempeld (Aerts et al., 2014). De reden die hiervoor wordt gegeven is dat het succes van het
project wordt bepaald door de karaktereigenschappen van het project, afspraken rondom het contract, het management en het interactieve proces tussen de betrokken actoren (Chua, Kog & Loh,
1999:149)
De karaktereigenschappen van een PPS kunnen worden onderverdeeld in interne en externe karaktereigenschappen. De interne karaktereigenschappen bespreken de grootte van het project, haalbaarheid en de methodes die worden toegepast om het project te realiseren. Externe karaktereigenschappen hebben te maken met politieke en economische risico’s, de impact op het algemeen belang, technische goedkeuring van autoriteiten, genoeg investeringen, de omgeving van het project en de locatie zelf (Chua, Kog & Loh, 1999:143). Aan de hand van deze verdeling worden in de volgende paragrafen de succes-en faalfactoren beschreven.
3.1 Succesfactoren
De succesfactoren zijn in deze paragraaf onderverdeeld in interne en externe factoren. Er is hiervoor gekozen zodat in de analyse onderzocht kan worden wat de impact van externe factoren en interne factoren op een PPS zijn.De interne en externe succesfactoren van Barnier (2003), Zhang (2005), en Aerts et al. (2014) worden met elkaar vergeleken, waarna de overeenkomende succesfactoren zullen
worden gekozen voor dit onderzoek.
De interne karaktereigenschappen bespreken de grootte van het project, haalbaarheid en de methodes die worden toegepast om het project te realiseren (Chua et al). Zhang (2005:4) beschrijft vijf
17 succesfactoren voor een PPS waarvan drie interne karaktereigenschappen. Deze bestaan uit ‘een
betrouwbare partner die technisch sterk is’, ‘een realistisch financieel pakket’ en ‘een eerlijke risico verdeling in het contract’. Aerts et al (2014: 291-2) heeft in hun rapport eenentwintig succesfactoren
waaruit zij acht dealbreakers concluderen. Een dealbreaker betekent dat een factor zodanig veel invloed heeft dat het ervoor kan zorgen dat een PPS slaagt of mislukt. Deze dealbrekende factoren bestaan voornamelijk uit interne succesfactoren, waarvan ‘de risicoallocatie’, ‘een realistisch
financieel pakket’ en ‘een betrouwbare en technische partner’ overeenkomen met Zhang (2005).
Naast deze drie overeenkomende factoren benoemt Aerst et al. (2014:291) vijf andere interne succesfactoren zoals ‘een duidelijke en gedetailleerde concessieovereenkomst’, ‘de technische
haalbaarheid van het project’, ‘een aantrekkelijk financieel pakket’, ‘een duidelijke omschrijving van de verantwoordelijkheden’ en ‘de aanwezigheid van een sterke private consortium’.
De Wereldbank refereert aan de succesfactoren van Barnier (2003:8-10). In de beschrijving van zijn succesfactoren komen de succesfactoren ‘het juiste financiële pakket’ en ‘een betrouwbare partner
die technisch sterk is’ als enige overeen met de factoren beschreven door Zhang (2005) en Aerts et
al. (2014). Daarnaast beschrijft Barnier (2003) ‘de flexibiliteit’ die definieert in hoeverre stakeholders flexibel in het project moeten zijn, ‘een PPS die bij het type project past’, ‘timing’ dat betekent dat alle organisaties in een vroeg stadium worden betrokken in de ontwikkeling van het project, ‘transparante werkmethode in de aanloop en tijdens de PPS’ en ‘een duidelijke beschrijving
van de mechanismen’ die worden gebruikt. Ondanks deze factoren wordt er door Barnier (2003)
geconcludeerd dat ‘een open en betrouwbare markt’, ‘waarde van het project maximaliseren’, ‘het
juiste financiële plaatje’ hebben en het kiezen van ‘de juiste PPS’ de belangrijkste kernfactoren zijn
voor het slagen van een PPS.
De interne succesfactoren die door alle onderzoekers worden benoemt zijn ‘een realistisch financieel
pakket’ en ‘een betrouwbare partner die technisch sterk is’. Opmerkelijk is dat Zhang (2005) en
Aerts et al. (2014) deze termen als een alleenstaande factor beschrijven terwijl Barnier dit beschrijft onder het kopje ‘de juiste PPS’. Volgens Barnier (2003:9) betekent een juiste PPS ‘1) het uitvoeren
van een juiste analyse zodat er een realistisch budget is, 2) de waarde van het project wordt gemaximaliseerd en 3) de betrokken juiste private partijen dezelfde doelstellingen en verwachtingen hebben. Deze samenwerking moet 4) effectief en efficiënt gecoördineerd worden door de betrokken partijen’. Naast de overeenkomende interne succesfactoren ‘een realistisch financieel pakket’ en
18
‘een betrouwbare partner die technisch sterk is’ die door alle auteurs worden benoemt, benoemt
Aerst et al. (2014) ‘toewijding partner’, ‘sterk consortium’, ‘duidelijk BOT-contract’ en ‘een
duidelijke beschrijving van de verantwoordelijkheden’. Deze komen overeen met de beschrijving van
juiste PPS door Barnier (2003). Opmerkelijk is dat de interne succesfactoren beschreven door Aerts et al. (2014) overeenkomen met de beschrijving van het kiezen van een juiste PPS door Barnier (2003), om deze reden worden deze factoren onder ‘de juiste PPS’ aangenomen. Buiten deze factor benoemt Barnier (2003) de interne succesfactoren het ‘de juiste bijdrage leveren’, ‘beschrijving van
de beperkingen en hoe hier mee om wordt gegaan’, ‘timing’ en ‘toekomstige benodigdheden’. De
factor het ‘verenigen van de PPS-voorwaarden’ en ‘beschrijving van beperkingen en omgang’ komen overeen met een ‘eerlijke risicoallocatie’ beschreven door Aerts et al. en Zhang, aangezien dit in een risicoallocatie wordt beschreven.
Vanwege de overlapping van de succesfactoren zoals hierboven is aangetoond is er gekozen om in dit onderzoek gebruik te maken van alle succesfactoren die worden benoemt door minstens twee auteurs. Voor de interne succesfactoren komt dit neer op factoren ‘een realistisch financieel pakket’,
‘juiste PPS’, ‘betrouwbare partner’ en ‘risicoverdeling’. Daarnaast is er ook gekozen om gebruik te
maken van de factoren ‘het algemeen belang’, ‘flexibiliteit die beiden alleen door Barnier (2003) worden benoemd. Dit vanwege het feit dat een PPS wordt gebruikt om het algemeen belang te dienen en flexibiliteit kan definiëren of een PPS geslaagd of gefaald is. Als deze succesfactoren goed worden ingezet kunnen deze de risico's beperken en met de juiste invloed vanuit de omgeving het project stimuleren. Daarnaast leveren deze factoren ook een hoge mate van zekerheid, stabiliteit en betrouwbaarheid op het gebied van projectplanning en zorgen ervoor dat een project aantrekkelijk wordt voor bedrijven om te concurreren tijdens een aanbesteding (Aerts et al. p. 292).
Externe karaktereigenschappen worden beschreven als politieke en economische risico’s, de impact op het algemeen belang, technische goedkeuring van autoriteiten, investeringen, omgeving van het project en de locatie zelf (Chua et al.). Zhang (2005:4) beschrijft de volgende externe succes criteria ‘een gunstig investeringsklimaat’ en ‘economische levensvatbaarheid’. De factor ‘economische
levensvatbaarheid’ komt overeen met de factor ‘open en betrouwbare markt’ beschreven door
Barnier (2003) aangezien een land door middel van een betrouwbare economie een project kan ondersteunen. De basis hiervoor ligt in een open en betrouwbare markt. Dit komt ook overeen met de succesfactoren ‘stabiele economie’ en ‘financiële markt’ (Aerts er al., 2014). Opmerkelijk is dat
19 Barnier (2003) de enige is die de externe succesfactoren ‘beschermen van het publieke belang’ en de
waarde van het project maximaliseren’, ‘het verenigen van de PPS-voorwaarden en de staatssteun’
beschrijft. Aerts et al. beschrijft deze succesfactoren ook in het onderzoek, maar neemt deze niet op in de dealbrekende factoren. Verder is Aerts et al. de enige die in het onderzoek de succesfactoren
‘politieke ondersteuning’, ‘publieke ondersteuning vanuit de gemeenschap’ en ‘een gebalanceerde verhouding tussen schuld en eigen vermogen’ (2014:288) beschrijft. Vanwege de overlappende
betekenis van sommige succesfactoren, zoals ‘economische levensvatbaarheid’ en ‘een open en
betrouwbare economie’, zijn deze externe succesfactoren samengevoegd onder een succesfactor
‘economische levensvatbaarheid’. Ondanks het feit dat een gunstig investeringsklimaat voort komt uit een economische levensvatbaarheid is er voor gekozen om in dit onderzoek onderscheid te maken tussen deze twee factoren. Dit omdat economische levensvatbaarheid betekent dat de economie het project moet kunnen dragen en een bredere context heeft dan een gunstig investeringsklimaat dat wordt bekeken vanuit het perspectief van de investeerder. Dit onderscheid wordt in meer detail
beschreven in tabel 2 (p. 30).
De succesfactoren die zullen worden gebruikt voor dit onderzoek bestaan uit zes factoren ‘een
realistisch financieel plaatje’, ‘juiste PPS’, ‘betrouwbare partner’ en ‘risicoverdeling’. ‘een gunstig investeringsklimaat’ en ‘economische levensvatbaarheid’. In het hoofdstuk Methoden zullen deze
variabelen in meer detail worden beschreven in het deductief codeerschema Tabel 2. 3.2 Faalfactoren
De faalactoren zijn in deze paragraaf onderverdeeld in interne en externe factoren. Er is hiervoor gekozen zodat in de analyse onderzocht kan worden wat de impact van externe factoren en interne factoren op een PPS zijn. De interne en externe succesfactoren van Roseneau (2000), Ponsigri (2001), en Klijn & Teisman (2003) en Verweij (2015) worden met elkaar vergeleken, waarna de
overeenkomende faalfactoren zullen worden gekozen voor dit onderzoek.
Rosenau (2000:27) beschrijft interne faalfactoren als ‘een slechte en onduidelijke formulering van
doelstellingen’ en ‘geen rechtvaardigheid en toegang op de markt’. Geen rechtvaardigheid en
toegang op de markt kan zorgen voor een mislukt project omdat er geen competitie is tijdens de aanbesteding. Volgens Rosenau (2000) zijn dit de voornaamste redenen voor het falen van een project. Geen rechtvaardigheid en toegang op de markt wordt ook benoemd door Ponsigri (2001:10-11). Daarnaast is ‘een belangenverstrengeling van betrokken partijen’ ook een dreiging. Een
20 voorbeeld hiervan is een commercieel bedrijf dat verantwoording moet afleggen aan de aandeelhouder die een bepaalde dividendverwachting heeft dat niet overeenkomt met het kosten-en batenplaatje in de overeenkomst. Om dit te bereiken moet een bedrijf meer winst maken, maar wordt gehinderd door het overeengekomen PPS-contract. Klijn & Teisman (2003:144) geven aan dat voornaamste barrières in PPS gaan om ‘de complexiteit van de partners positie’, ‘institutionele
factoren’ en ‘strategische keuzes van publieke en private actoren’. Tevens wordt er volgens Verweij
(2015:190) in veel onderzoeken aangegeven dat ‘het management’ een cruciale rol speelt in een PPS.
Zowel Rosenau (2000) en Klein & Teisman (2003) beschrijven dat ‘de complexiteit van de partners
positie’ ervoor kan zorgen dat een project kan falen en Verweij (2015) en Klijn & Teisman (2003)
benoemen beiden ‘het management’ als faalfactor. Opmerkelijk is dat dit de enige overeenkomende faalfactoren zijn. Overigens hebben de factoren ‘management rol’ en ‘de strategische keuzes van de
publieke en private partijen’ enige overlappingen aangezien het management ook strategische keuzes
moet maken gedurende het management proces. De interne factoren die zijn geselecteerd voor dit onderzoek zijn gebaseerd op overeenkomende factoren door minimaal twee auteurs. De factoren bestaan uit ‘onduidelijke formulering van doelstellingen’, ‘belangenverstrengeling’, ‘geen
rechtvaardigheid en toegang op de markt’ en ‘slecht management’.
Externe karaktereigenschappen worden beschreven als politieke en economische risico’s, de impact op het algemeen belang, technische goedkeuring van autoriteiten, investeringen, omgeving van het project en de locatie zelf (Chua et al.). Een partnerschap zorgt namelijk voor een complexe situatie, waardoor er verdeeldheid over de verantwoording kan ontstaan. Het komt er op neer dat op het moment dat de externe factoren van een PPS minimaal zijn een PPS het meeste kans van slagen heeft (Rosenau, 2000: 28). Rosenau (2000:28) concludeert dat een PPS met zo min mogelijk externe invloeden het meeste kans op slagen heeft. Tevens belicht Rosenau (2000:10) net als Pongsiri (2001:10-11) de minder goed presterende externe aspecten zoals een ‘inadequate democratie’, ‘ingewikkelde beleidsconstructies’ en ‘Institutionele factoren’. Ondanks het feit dat institutionele factoren maar een keer wordt genoemd is er in dit onderzoek er voor gekozen om ook de institutionele factoren toe toevoegen omdat dit een basis is voor het wettelijk systeem. Er is gekozen om in dit onderzoek gebruik te maken van de volgende externe faalfactoren ‘inadequate democratie’, en ‘institutionele factoren’.
21 Totaal wordt er gebruik gemaakt van zeven faalfactoren die bestaan uit ‘onduidelijke formulering
van doelstellingen’, ‘belangenverstrengeling’, ‘slecht management’, ‘institutionele factoren’,
‘adequate democratie’, en ‘geen rechtvaardigheid en toegang op de markt’. De faalfactoren zullen in het hoofdstuk methoden in alinea 4.1 (p. 25) in meer detail worden beschreven in het deductief codeerschema.
3.3 Succes-en-faalfactoren in ontwikkelingslanden
Ontwikkelingslanden hebben te maken met een complexe en moeilijke omgeving dat het lastig maakt voor landen om de juiste investeringen aan te trekken (Beamish, 1985:13). Een land in een geopolitiek conflict heeft ook te maken met belemmeringen in het investeringsklimaat (Araya et al., 2013). Om deze reden is het interessant om te onderzoeken welke succesfactoren er gelden voor ontwikkelingslanden en of deze overeenkomen met de literatuur voor landen in een stabiele
geopolitieke situatie.
Voor ontwikkelingslanden is het lastig om een PPS aan te gaan door de instabiele situatie. Om een PPS alsnog voor elkaar te krijgen is het belangrijk ‘om meer stabiliteit te faciliteren’ en de ‘verschillende publieke partners te minimaliseren' (Beamish, 1985:13, Smooha, 1997: 198, Arian, Hermann, Lebel, Philippov, Zaban, & Knafelman, 2010, de Maeyer, 2006). Vanwege het feit dat een geopolitiek conflict ook leidt tot een instabiele economie is het van belang dat de succescriteria voor
een PPS in ontwikkelingslanden ook worden meegenomen in dit onderzoek.
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken (2013:13) heeft in een literatuurstudie laten uitvoeren naar de succes-en faalcriteria van een PPS in ontwikkelingslanden. Deze is uitgevoerd door de Policy and Operations Evaluation Department. In deze studie worden er zes succesfactoren beschreven. Deze bestaan uit ‘1) een permanente betrokkenheid van de overheid’, ‘2) er moet een duidelijke
beschrijving van de verwachte doelstellingen aanwezig zijn’, ‘3) input en verwachtingen moeten in evenwicht zijn’, ‘4) er moet een waterdicht budget zijn dat zich richt op de kosten en de verdeling van de risico’s van de betrokken partijen’, ‘5) er moet een selectieve partnerselectie worden uitgevoerd die is gebaseerd op compatibiliteit, vermogen, betrokkenheid van de partij die het project moet uitvoeren en een ‘6) gemeenschappelijke visie die werkt door middel van een wederzijdse betrouwbare relatie en transparante onderhandelingen’ over meerdere belangen van de belangrijkste
22 Deze factoren komen overeen met de volgende onderzoeken. Malik (2010) benadrukt de permanente betrokkenheid van de overheid en duidelijke beschrijving. Aziz et el (2011) benadrukt net als Malik een duidelijke omschrijving van de overeenkomst en verwachtingen, een betrouwbare relatie tussen de publieke en private sector en een correcte analyse van het project en Hagen (2002) benadrukt het belang van een goede partnerselectie die bij het project past, het juiste financiële vermogen heeft om het project te dragen en betrokken is.
De factoren voor ontwikkelingslanden bestaan uit ‘een duidelijke beschrijving en verwachtingen’,
‘een juist financieel plaatje’ en ‘de juiste partnerselectie’ komen overeen met PPS in stabiele
economische landen. De enige factor die afwijkt is de permanente betrokkenheid van de overheid. Er moet opgemerkt worden dat de auteurs niet beschrijven over welk type PPS dit gaat, dus het kan ook gaan over een PPS waarbij de overheid de verantwoording heeft (zie tabel 1 op pagina 10). Dit is niet het geval met de succesfactoren beschreven in alinea 3.1 succesfactoren. Vanwege het feit dat drie van de succesfactoren overeen komen met de succesfactoren voor landen in stabiele geopolitieke situaties zullen deze worden gebruikt in het onderzoek onder de factoren de juiste PPS van Barnier (2003) en een realistisch financieel plaatje dat wordt benoemt door alle auteurs beschreven in alinea 3.1.
3.4 Koppeling theorie onderzoek
De succes-en faalfactoren beschreven door de verschillende auteurs laten inzien dat er een meerdere de succes- en faalfactoren bestaan voor een PPS. Deze kunnen worden opgedeeld in interne en externe factoren. De succes-en faalfactoren die zijn geselecteerd worden door de auteurs niet onderverdeeld in interne en externe factoren. Omdat dit onderzoek kijkt of wanneer een PPS slaagt of faalt in een geopolitiek conflict is het van belang om te definiëren op welke factoren het conflict invloed heeft. Om deze reden is er gekozen om in de variabelen onderscheid te maken tussen interne en externe succes-en faalfactoren. Hieronder wordt de koppeling van de theorie aan het onderzoek in meer detail beschreven.
Op basis van definities over de effecten van een geopolitiek conflict van Jong-A-Pin (2008), Collier (1999), Diehl (1999) en Agnew & Corbrdige (1995) en Araya et al (2013) kan er geconcludeerd worden dat een PPS in een geopolitiek conflict te maken heeft met instabiele politieke relaties en militaire acties. Dit kan leiden tot een instabiele economie. Deze effecten komen niet overeen met de benodigdheden om een PPS tot een succesvol einde te brengen (Zhang, 2005, Barnier, 2003, Aerts et
23 al., 2014:274). In figuur 2 (p. 25) wordt dit verband afgebeeld in een organogram. Vooralsnog bestaan er in deze situaties succesvolle PPS. Om deze reden is er in dit onderzoek gekeken wat een PPS in een geopolitiek conflict nodig heeft om succesvol te zijn en of deze overeenkomen met de literatuur beschreven door Aerts et al. (2014) Zhang (2005) en Barnier (2003).
Aerts et al. (2014: 278) beschrijft dat projecten die niet voldoen aan de criteria van een geslaagd project soms ook als succesvol worden bestempeld. Dit maakt het lastig om precies te definiëren wat een succes is. Om deze reden is er gekozen om een geslaagd project te definiëren als een PPS dat de doelstellingen heeft behaald en een mislukt project de doelstellingen van het project niet heeft gehaald. Er wordt gebruik gemaakt van dertien succes-en faalfactoren die kunnen meten en voorspellen of een project zijn doelstellingen zal behalen en dus uiteindelijk succesvol zal zijn. Deze zijn geselecteerd op basis van de overlappende factoren genoemd door de auteurs Zhang (2005) , Aerts et al. (2014) Roseneau (2000), Ponsigri (2001), Verweij (2015), Klein & Teisman (2003) en Barnier (2003). Deze dertien factoren zijn gebruikt als richtlijn in de interviews om te vragen naar definitie van succes en of dit voornamelijk intern of extern wordt bepaald.
De operationalisering van de onafhankelijke variabelen succes- en faalfactoren wordt verder uitgewerkt in het methoden hoofdstuk. De succes-en faalfactoren worden gebruikt om te onderzoeken welke factoren het meest worden genoemd door de respondenten. Op basis hiervan wordt afgeleid welke factoren invloed hebben op het succes of falen van een PPS in een geopolitiek conflict. Daarna wordt er onderzocht of andere succes- en faalfactoren gelden voor een PPS in een geopolitiek conflict.
24 Figuur 2 Invloed van een geopolitiek conflict op de succes- en faalfactoren van een PPS
3.5 Hypothesen
In dit onderdeel zijn de hypothesen geformuleerd aan de hand van de bestaande theorie over succes-en faalcriteria voor esucces-en PPS succes-en de effectsucces-en van esucces-en geopolitiek conflict.
1. Een PPS in een geopolitiek conflict heeft te maken met externe factoren, zoals een instabiele economie en een ongunstig investeringsklimaat, waardoor een PPS faalt.
2. Op het moment dat er in een PPS interne succesfactoren, zoals een realistisch financieel plaatje, de juiste PPS, flexibiliteit en risicoverdeling aanwezig zijn, zal een PPS slagen. 3. Op het moment dat er in een PPS externe succesfactoren, zoals een gunstig
investeringsklimaat en een economische levensvatbaarheid, aanwezig zijn is de kans op slagen groter.
25 4. Op het moment dat er in een PPS alle faalfactoren, zoals onduidelijke formulering van doelstellingen, belangenverstrengeling, slecht management, institutionele factoren, inadequate democratie en er geen rechtvaardigheid op de markt, aanwezig zijn zal een PPS falen.
26
4. Onderzoeksmethoden
4.1 Koppeling theorie onderzoek
Om de vraagstelling te beantwoorden ‘Welke factoren verklaren het succes of falen van een PPS in
een geopolitiek conflict?’ is dit onderzoek verklarend en verkennend gericht. Er wordt gebruik
gemaakt van een bestaande theorie om de theorie te testen en de hypothesen te verklaren. Dit volstaat voor het deductieve gedeelte van het onderzoek (Bryman, 2012: 36). Als dit is vastgesteld wordt er verkend of andere succes-en-faalfactoren naar voren komen in de casus. Dit volstaat voor het inductieve gedeelte (Bryman, 2012: 36). In het onderzoek is er gekeken naar twee gevalstudies zodat de impact van een geopolitiek conflict op de succes-en faalfactoren beter wordt bestudeerd. Echter is de verwachting dat de succes-en faalfactoren uit de literatuur geen zekerheid bieden voor een PPS in een geopolitiek conflict.
Voor het deductieve onderzoek is de correlatie tussen de succes-en-faalfactoren en het slagen van een PPS in een geopolitiek conflict onderzocht. Hiervoor is gebruik gemaakt van deductief coderen, waar er wordt gekeken aan de hand van het codeerschema op pagina 27 hoe vaak variabelen terug keren in het onderzoek. Vervolgens zijn de succes- of faalfactoren verklaard en vergeleken met een PPS in een geopolitiek conflict.
De onafhankelijke variabelen die worden gebruikt voor het deductief coderen zijn gebaseerd op de veronderstellingen van Zhang (2005), Aerts et al. (2014), en Barnier (2003).
1) Een realistisch financieel plaatje 2) De juiste PPS
3) Flexibiliteit 4) Risicoverdeling
5) Een gunstig investeringsklimaat 6) Economische Levensvatbaarheid 7) Algemeen belang
De faalfactoren zijn gebaseerd op de variabelen van Rosenau (2000). 1) Onduidelijke formulering van doelstellingen
2) Belangenverstrengeling 3) Slecht management
27 4) Institutionele factoren
5) Inadequate democratie
6) Geen rechtvaardigheid en toegang op de markt
Vanwege het feit dat een geopolitiek conflict leidt tot een instabiele economie is er ook gekeken naar de succesfactoren voor ontwikkelingslanden omdat deze landen vaak te maken hebben met een instabiele economie en instabiele politieke relaties (Smooha, 1997: 198, Arian, Hermann, Lebel, Philippov, Zaban, & Knafelman, 2010). In de vergelijking bleek dat deze factoren bijna allemaal overeenkomen met de succesfactoren die beschreven worden door andere auteurs en worden om deze reden ook gebruikt in het onderzoek.
4.1.1 Het meten van de afhankelijk variabele
De afhankelijke variabele in dit onderzoek is het slagen of falen van een PPS in een geopolitiek conflict. De afhankelijke variabele wordt gemeten aan de hand van de documentenanalyse en de onderzoeksresultaten van de interviews. In de paragraaf dataverzameling wordt dit in meer detail besproken. Om dit te kunnen meten wordt er gebruik gemaakt van de definitie van Aerts et al. Deze auteurs geven aan dat er gesproken kan worden van een geslaagd project als de doelstellingen van een project zijn behaald. Een gefaald project wordt gedefinieerd als een project dat niet klaar is binnen de vastgestelde periode, budget of kwaliteitsproblemen ondervindt (Aerts et al., 2014:278). 4.1.2 Het meten van de onafhankelijk variabelen
De onafhankelijke variabelen zijn de succes-en faalfactoren van een PPS. Deze worden gemeten aan de hand van de antwoorden die worden gegeven in de interviews en die terugkomen in de documentenanalyse. In de paragraaf dataverzameling wordt dit in meer detail besproken. Omdat de variabelen meerdere definities hebben zijn hieronder de variabelen in Tabel 2 en 3 uitgewerkt in een schema. De operationalisering is uitgewerkt aan de hand van de verschillende definities van de auteurs Zhang (2005), Barnier (2003), Aziz et el (2011) en Aerts et al (2015). Het onderstaande tabel is zelf gemaakt op basis van de hierboven beschreven auteurs. De
Tabel 2 Succesfactoren
Factoren Beschrijving Definitie
Interne succes factoren
1. De juiste PPS Sterke en capabel projectteam. Dit betekent dat de concessionaris een leidinggevende organisatie heeft dat met meerdere organisaties een beter resultaat kan neer te zetten met een effectieve organisatiestructuur.
28
Concessionairs heeft een open en transparante relatie met de autoriteiten. Alle partijen moeten in een vroeg stadium bij elkaar worden gebracht om de juiste analyse van de PPS te maken en de doelstellingen duidelijk te maken. Aanbestedingsanalyse, Dit wordt beoordeeld door een financiële, milieu, risico, economische analyse uit te voeren en op basis van deze uitkomsten wordt het type PPS gekozen en de concessionaris.
Kosteneffectieve technische oplossingen geleverd door concessionaris om de waarde van het project te maximaliseren.
Innovatieve technische oplossing geleverd door concessionaris.
De regels, procedures, methoden en standaarden moeten transparant zijn zodat alle partijen weten waar ze aan moeten voldoen.
Duidelijke beschrijving over de verwachtingen, doelstellingen, mechanismen en verantwoordelijkheden.
2. Sterk financieel pakket Geschikte tol / tarief niveaus en geschikte aanpassing formule.
Sterke financiële analyse met een realistisch uitgave en inkomsten patroon van de private organisaties.
Vaardigheden voor de private organisatie om te gaan met schommelingen in de rente / wisselkoersen.
Bronnen en de structuur van de belangrijkste schulden en standby-faciliteiten.
Langlopende schuldfinanciering dat herfinancieringsrisico minimaliseert. Investeringen- en betalingenschema..
Stabiele valuta's van schulden en eigen vermogen financiering. Lage financiële lasten.
Hoog eigen vermogen / schuldquote.
3. Risico-allocatie Passende risicobeperkende toewijzing via betrouwbare contractuele regelingen.
Juiste risicobeschrijving in de concessieovereenkomst, de partijen die de risico’s kunnen dragen dragen de risico’s.
Leenovereenkomst voor de investeerders, hoeveel en wanneer de investeringen worden terug betaald en wanneer niet. Wie is er verantwoordelijk voor welke kosten onderverdeeld binnen de overheid en private organisatie.
Operatie overeenkomst, is een overeenkomst met de private organisaties wie de verantwoordelijkheid van de opererende fase van de faciliteit op zich neemt en waaraan zij moeten voldoen.
afname-overeenkomst, de overeenkomst die beschrijdt hoeveel de afnemer afneemt van de faciliteit en voor elke prijs.
Design en construct contract, een overeenkomst met de private organisaties wie de verantwoordelijkheid van het ontwikkelen en bouwen van de faciliteit op zich neemt en waaraan zij moeten voldoen.
Het definiëren van de subsidiebijdrage, hoeveel subsidie er wordt gegeven en wanneer deze subsidies worden uitgegeven.
Verzekeringsovereenkomst, beschrijft de verzekeringen die de concessionaris moet hebben tijdens het project.
29
Aandeelhoudersovereenkomst, een precieze beschrijving hoeveel aandelen elke private organisatie heeft.
4. Flexibiliteit Flexibiliteit van het projecten en de betrokken organisaties om door te gaan met het project.
5. Het dienen van algemeen belang
Het project moet voor de meest nominale kosten een publieke dienst aan de gemeenschap leveren.
Externe succesfactoren
6. Economische levensvatbaarheid
Vraag op lange termijn voor het product geleverd door de PPS.
Constante groei van het bruto binnenlands product en een lage en stabiele inflatie
Een sterke lokale financiële markt
Beschikbaarheid van leveranciers om de faciliteiten te kunnen laten draaien.
7. Gunstig investeringsklimaat
Stabiel politiek systeem.
Voordelig economisch systeem. Voorspelbare wisselkoers. Overheidssteun
Voorspelbare risico scenario’s.
Open markttoegang en eerlijke concurrentie Goede winstregeling om investeerders aan te trekken.
30 Tabel 3 Faalfactoren
Factoren Beschrijving Definitie
Interne Faal Factoren 1. Onduidelijke formulering van doelstelling
De formulering van de verwachtingen, taken, risico’s, contracten en doelstellingen zijn onduidelijk beschreven in een document.
De contracten bevatten onduidelijke beschrijving over de verantwoordelijkheden van alle betrokken partijen.
2. Belangenverstrengeling De partijen hebben verschillende belangen in het project, wat resulteert in een slechte samenwerking.
3. Slecht Management Het management maakt niet de juiste keuzes op het juiste moment, waardoor de activiteiten van de organisatie niet soepel verlopen.
4. Geen rechtvaardigheid en toegang op de markt
Inadequate wetmatigheden
Ingewikkelde beleidsconstructies.
Externe Faal Factoren 5. Inadequate democratie Complexe besluitprocessen van de overheid en ingewikkelde beleidsconstructues.
Complexe regelgeving en wettelijk systeem. Geloofwaardigheid publiek beleid. 6. Institutionele factoren Ingewikkelde beleidsconstructies.
Wordt het wettelijk systeem voldoende nageleefd. Is het wettelijk systeem betrouwbaar.
4.2 Casusselectie
Een case studie is geschikt voor verklarend en verkennend onderzoek (Bryman, 2012:71). In dit onderzoek is er gebruik gemaakt van een multiple case study design. Dit betekent dat de geselecteerde casussen met elkaar te vergeleken worden (Bryman, 2012:72). Voorbeelden hiervan zijn het vinden van gelijkenissen in een type project of betrokken partijen. Er is gekozen voor dit design omdat de verwachting is dat de twee casussen inzicht kunnen bieden of Israël andere of extra succes-en faalfactoren gebruikt dan in de huidige literatuur staat beschreven om een PPS in een geopolitiek conflict tot een goed einde te brengen.
Er is gekozen voor PPS in Israël omdat het land bevindt zich in een zeer kwetsbaar gedeelte van de wereld. Experts geven aan dat conflicten over water kunnen groeien en de geopolitieke situatie intenser wordt vanwege de uitbreidende de gemeenschappen in Israël en buurlanden. Daarnaast heeft Israël te maken met een langdurige conflict met de Palestijnen dat steeds weer voor veiligheidsproblemen zorgt in Israël (Flint, 2006).
31 In dit onderzoek is er specifiek gekeken naar twee ontziltingsfaciliteiten in Israël: Ashkelon en Hadera zijn beiden ontwikkeld door een BOT. De keuze om te kijken naar de twee casussen is vanwege de locatie van de twee faciliteiten. De Ashkelon faciliteit ligt tien kilometer naast de Gazastrook en is een doelwit van raketten die worden afgevuurd vanuit Gaza (FEMIP1, 2011:2, Mendell, 2012, The Jewish Policy Center, 2009). Hadera is een faciliteit gelegen in het noorden van Israël en heeft een minder directe dreiging om geraakt te worden door raketten. Om deze reden is het interessant om te onderzoeken welke succes- en faalfactoren voor een BOT opererend in een onveilig gebied en een BOT in een relatief veiliger gebied van Israël.
Ashkelon
De Ashkelon Ontziltingsfaciliteit is gelegen in het zuiden van Israël. Tien kilometer van de Gazastrook. De faciliteit is de eerste ontziltingsfaciliteit opgezet door een BOT in Israël. De bouw van het project startte in 2005. De kosten van het totale project komen neer op tweehonderdtwaalf miljoen dollar en levert vijftien procent van het totale waterverbruik in Israël. De faciliteit produceert honderdtwintig miljoen liter water voor Israël. De faciliteit is opgedeeld in twee gedeelten en kunnen onafhankelijk van elkaar opereren. De reden voor dit project is de noodzaak voor water in Israël en het feit dat Israël niet afhankelijk wil zijn van buurlanden (Water Technology, n.d.).
Hadera
De Hadera ontziltingsfaciliteit is gelegen in het noorden van Israël aan de kuststad Hadera. Op het moment van de BOT procedure en de bouw was Hadera de grootste ontziltingsfaciliteit ter wereld. De bouw van de faciliteit begon in 2007 en werd uitgebreid in 2009 vanwege een grotere vraag naar water. Totaal levert Hadera twintig procent van het totale waterverbruik in Israël. De totale kosten van het project, inclusief de uitbreiding kostte driehonderdeenentachtig miljoen dollar (Egozy & Faigon, 2013)
4.3 Dataverzameling
In dit onderzoek wordt door middel van kwalitatief onderzoek onderzocht welke succes- en faalfactoren het slagen van een PPS in een geopolitiek conflict verklaren. Er is gekozen voor dit type onderzoek omdat er door middel van een kwalitatief onderzoek dieper op de materie kan worden ingegaan en onbekende factoren beter worden achterhaald (Bryman, 2012:24). Bij een kwalitatief onderzoek, horen kwalitatieve gegevens. Alvorens data verzameld kan worden, moet er worden bepaald waar de data vandaan moet komen.
32 De kwalitatieve dataverzameling bestaat uit twee fasen. De eerste fase bestaat uit het analyseren van de officiële PPS overheidsdocumenten, beschrijvende studies over de projecten Ashkelon en Hadera, Jaarrapporten, BOT rapporten en gepubliceerd door de Israëlische overheid, private organisaties en financiële instellingen gebruikt. Deze documenten zijn geselecteerd op basis van betrokkenheid in de projecten Ashkelon en Hadera. De documentenanalyse wordt gebruikt om basisinformatie te genereren voor het onderzoek. De tweede fase bestaat uit de het verzamelen en opnemen van de interviews en worden worden gebruikt om dieper in te gaan op de materie om meer gedetailleerde informatie te vergaren over de prominente succes-en faalfactoren van de BOT-projecten Ashkelon en Hadera.
De documentenanalyse richt zich op BOT-documentatie gepubliceerd door het Ministerie van Financiën, Water Desalination Autority, de betrokken private en financiële organisaties over de Ashkelon en Hadera projecten. Daarnaast is gebruik gemaakt van beschrijvende studies over de PPS-sector gepubliceerd door Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership Trust Fund van de European Investment Bank. Er is voor deze methode gekozen vanwege het feit dat er zeven interviews zijn gehouden en de interviews op deze manier geverifieerd worden zodat de onderzoeksresultaten betrouwbaarder zijn. Deze methode heet triangulatie en wordt gebruikt om een subjectiever beeld te vormen over de projecten in Israël (Bryman, 2012:392). Door middel van deze inhoudsanalyse is de casus transparant, objectief en systematisch onderzocht (Bryman, 2012:304).
Er zijn in totaal zeven interviews gehouden, waarvan in eerste instantie acht respondenten waren geselecteerd door middel van een snowball methode. De concessionaris en het Israëlische Ministerie waren het startpunt. Het ministerie is de belangrijkste speler aangezien zij de samenwerking publiceren en de concessionaris kiezen Via de concessionaris en het Ministerie is er contact gelegd met diverse advocaten, BOT-consultants, private organisaties en de Water Desalination Authority die betrokken zijn en waren bij de projecten Ashkelon en Hadera. Een van de advocaten had geen directe relatie tot de gekozen BOT projecten, maar kon dieper ingaan op de risicoallocatie en de definitie van het conflict in PPS-contracten. Er is hiervoor gekozen om een beter overzicht te krijgen op het formuleren van BOT-contracten in Israël. Ook is er contact gelegd met een respondent die de basisrichtlijnen van de Israëlische PPS heeft ontwikkeld, helaas is het niet gelukt om met deze respondent een interview af te nemen.
Er zijn semigestructureerde interviews gehouden. Tijdens het interview is er gefocust op open en interpretatieve vragen omdat er op deze manier meer informatie te vergaard wordt dan met gesloten
