1
De rek van sociale
netwerken
Een onderzoek naar de totstandkoming van informele zorg bij
kwetsbare burgers
Nicole Markslag – 11007982 Begeleider: Dhr. dr. I. Verhoeven Tweede lezer: Dhr. dr. R. Pistorius 24 juni 2016
Universiteit van Amsterdam
2
Voorwoord
Lange tijd heb ik erg opgekeken tegen de periode dat ik mijn masterscriptie zou gaan schrijven. Het puzzelen met zinnen in ellenlange teksten, het leuren aan respondenten en ondertussen een onderzoek uit willen voeren dat voldoet aan mijn ambitie en een waardig sluitstuk is van een belangrijke periode in mijn leven – het leek me nogal een ding. Nu wil ik niet ontkennen dat het schrijven van een masterscriptie best een ding is, maar het is me meegevallen: zowel het thema als het hele onderzoeksproces vond ik ontzettend interessant. De verhouding tussen samenleving en overheid heeft altijd mijn interesse gehad en is de reden geweest dat ik ooit politicologie ben gaan studeren. Ik ben erg blij dat ik in mijn masterscriptie een klein onderdeel van het snijvlak tussen overheid, beleid en samenleving heb kunnen uitpluizen, al ging dat niet altijd van een leien dakje.
Mijn grote dank gaat uit naar mijn scriptiebegeleider Imrat Verhoeven, die mijn stukken iedere keer van nuttige kritieken en suggesties voorzag en in tijden van wanhoop altijd met nieuwe ideeën en oplossingen wist te komen. Dank ook aan de experts op het gebied van informele hulp en sociale netwerken die ik heb mogen interviewen. Familie, vrienden, Robert, dank jullie wel voor jullie hulp, luisterend oor en opbouwende kritieken in de laatste fase van het schrijven. Tot slot dank ik alle respondenten van dit onderzoek voor hun tijd en alle bijzondere, persoonlijke verhalen die ze mij hebben toevertrouwd. Ik hoop met mijn onderzoek bij te dragen aan de kennis- en beleidsvorming rond informele hulp en sociale netwerken, waarmee kwetsbare burgers steeds beter geholpen kunnen worden een mooi en waardevol leven te leiden.
Nicole Markslag Leiden, juni 2016
3
Samenvatting
In 2015 zijn drie grote stelselwijzigingen in de Nederlandse verzorgingsstaat doorgevoerd, waaronder de verschuiving van bepaalde taken in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Sindsdien zijn gemeenten verantwoordelijk voor ondersteuning aan mensen met een fysieke of psychische beperking bij hun deelname aan de maatschappij. De gedachte in het beleid is dat mensen zo min mogelijk afhankelijk moeten zijn van professionele hulp en zoveel mogelijk ondersteuning organiseren vanuit hun eigen kracht en hun eigen omgeving. De nieuwe Wmo doet dan ook een groot beroep op informele zorg en hulp vanuit sociale netwerken van hulpbehoevende burgers.
Uit eerder onderzoek blijkt een grote bereidheid van mensen om anderen te helpen. Dat is niet nieuw: informele zorg, zoals hulp in het huishouden en mantelzorg, komt al sinds jaar en dag tot stand. Tegelijkertijd laat ander onderzoek zien dat veel kwetsbare burgers niet kunnen rekenen op hulp uit hun sociale netwerk. Deze scriptie onderzoekt welke factoren belangrijk zijn bij het activeren van sociale netwerken tot het leveren van informele zorg. Hiertoe zijn mensen die reeds informele zorg krijgen geïnterviewd en is teruggeredeneerd naar de factoren die hebben geleid tot de totstandkoming daarvan. In het bijzonder is gekeken naar de manier waarop gemeenten hierbij een rol kunnen spelen.
Uit de bevindingen van dit onderzoek is te concluderen dat sterke sociale netwerken zelfstandig tot informele zorg komen wanneer iemand dat nodig heeft. De informele zorg komt voort uit persoonlijke relaties die mensen met elkaar hebben. Wanneer mensen open staan voor de hulp van anderen wordt deze dan ook vaak gegeven. Hulpbehoevenden blijven het echter vervelend vinden om anderen om hulp te moeten vragen.
Vaak komen mensen met een hulpvraag pas bij de gemeente wanneer het sociale netwerk al is benut. In veel gevallen leidt een extra interventie van de gemeente, zoals een Eigen Kracht-conferentie of een keukentafelgesprek waarin wordt gehamerd op het doen van een beroep op het sociale netwerk, niet tot extra informele zorg. Burgers vinden echter het wel prettig om dergelijke gesprekken te voeren vanwege de informatieve kant ervan. Maar als het gaat om de activering van sociale netwerken doen burgers het liever zelf. Gemeenten hebben dan ook voornamelijk een rol bij het ontstaan en behoud van sociale netwerken. Daarnaast zien burgers een rol voor gemeenten bij de ondersteuning van mantelzorgers.
4
Inhoudsopgave
Voorwoord 2
Samenvatting 3
Inhoudsopgave 4
Deel I: Context van het onderzoek Hoofdstuk 1: Introductie
1.1. Probleemstelling 6
1.2. Onderzoeksvragen 8
1.3. Leeswijzer 9
Hoofdstuk 2: Theoretisch kader
2.1. Ontwikkelingen in de Nederlandse verzorgingsstaat vanaf 1945 10
2.2. De nieuwe Wmo van 2015 12
2.3. Informele zorg gedefinieerd 15
2.4. De potentie voor informele zorg 16
2.5. Sociale netwerken als onderdeel van sociaal kapitaal 19
Hoofdstuk 3: Methodologie
3.1. Casusselectie 22
3.2. Literatuuronderzoek en beleidsanalyse 24
3.3. Interviews met kwetsbare burgers 24
3.4. Expertinterviews 26
Deel II: Empirische analyse
Hoofdstuk 4: Het activeren van sociale netwerken – mogelijkheden voor gemeenten
4.1. Outreachend werken 27
4.2. Het keukentafelgesprek 28
4.3. Eigen Kracht-conferentie 29
4.4. Sociale Netwerkversterking 30
5 4.6. De nieuwe Wmo en de rol van sociale netwerken in Dordrecht 33
4.7. Conclusie 36
Hoofdstuk 5: De dynamiek van sociale netwerken
5.1. Vraagverlegenheid opnieuw bezien 37
5.2. Handelingsverlegenheid opnieuw bezien 39
5.3. Bronnen van informele zorg 41
5.4. Ervaringen met informele zorg 44
5.5. Conclusie 46
Hoofdstuk 6: Het belang van een gemeentelijke inzet
6.1. Negatieve houding van kwetsbare burgers 47
6.2. Het belang van de outreachende werkwijze 49
6.3. Het belang van algemene voorzieningen 51
6.4. Mogelijke overige taken voor overheden bij informele zorg 53
6.5. Conclusie 55
Hoofdstuk 7: Conclusies en aanbevelingen
7.1. Conclusie 57
7.1.1. Sociale netwerken naar aanleiding van de nieuwe Wmo 57 7.1.2. De rol van gemeenten bij de activering van sociale netwerken 59 7.1.3. Het onderhouden van sociale netwerken en informele zorg 60
7.2. Aanbevelingen 61
Literatuurlijst 63
Bijlage I: Topiclist interviews met kwetsbare burgers 66
6
Hoofdstuk 1: Introductie
“Vanaf het begin hebben veel gemeenten niets anders gedaan dan die verantwoordelijkheid – die ze zo
graag wilden – 'van zich af te organiseren'; naar de zorgverleners, naar mensen zelf via algemene voorzieningen, naar de mantelzorgers.” – Wilma Schrover, directeur van Katholieke Bond van
Ouderen in Noord-Brabant, in het Eindhovens Dagblad, 16 juni 2016.
1.1.Probleemstelling
Diverse media berichtten begin mei over het feit dat veel gemeenten miljoenen euro’s overhouden op het budget voor maatschappelijke ondersteuning (o.a. Bekkers 2016; NOS 2016; Huisman 2016). De Centrale Raad van Beroep floot op 18 mei 2016 verschillende gemeenten terug door te stellen dat de verantwoordelijkheid voor huishoudelijke hulp aan hulpbehoevende burgers bij gemeenten ligt (Eindhovens Dagblad 2016). Ondertussen vertelt het programma De Monitor van de NCRV verhalen over de overbelasting van mantelzorgers en de gevolgen hiervan voor hulpbehoevende burgers (De Monitor 2016). De maatschappelijke discussies rond de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning vliegen gemeenten om de oren.
Sinds 1 januari 2015 zijn Nederlandse gemeenten onder meer verantwoordelijk voor de ondersteuning van mensen met een fysieke of psychische beperking en de begeleiding van deze mensen bij hun deelname aan het maatschappelijk leven (Movisie 2015). Deze taken vallen onder de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Het uitgangspunt van de nieuwe Wmo is om zorg en ondersteuning zo dicht mogelijk bij de hulpbehoevende te organiseren en zo goed mogelijk aan te laten sluiten bij wat mensen daadwerkelijk nodig hebben. Dit moet enerzijds leiden tot betere kwaliteit en tegelijkertijd een kostenbesparing door verspilling en overbodige zorg voorkomen (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 10; Regeerakkoord 2012, p. 20-22). Kort gezegd zijn gemeenten verantwoordelijk voor meer zorg voor hun inwoners, terwijl zij hier minder geld voor kunnen uitgeven.
Veel gemeenten zijn dan ook terughoudend met het verstrekken van professionele zorg, waarmee zij proberen fors te bezuinigen op het budget voor maatschappelijke ondersteuning aan hulpbehoevenden. Gemeenten doen in plaats daarvan een groot beroep op
7 zelfredzaamheid en eigen kracht van mensen zelf, al dan niet aangevuld door verschillende vormen van hulp vanuit het sociale netwerk (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 72).
In de wetenschap zijn ondertussen ook discussies gaande over de nieuwe Wmo, onder meer over de mate waarin er daadwerkelijk een beroep gedaan kan worden op sociale netwerken. Slechts een klein percentage van de Wmo-gebruikers kan zelfstandig problemen oplossen, zo blijkt uit onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (Pommer & Boelhouwer 2016, p. 221-222). Bovendien kan een grote groep mensen in de nieuwe Wmo niet rekenen op voldoende hulp van het eigen netwerk (Pommer & Boelhouwer 2016, p. 260). Ander onderzoek van het SCP wijst weliswaar op een grote bereidheid van mensen om te zorgen voor anderen in hun sociale netwerk (o.a. De Boer & De Klerk 2013; De Klerk et al. 2015a), maar bereidheid tot zorgen is iets anders dan het daadwerkelijk verlenen van zorg.
Uit onderzoek van Lilian Linders (2010) blijkt dat er inderdaad drempels kunnen zijn voor zowel aanbieders als ontvangers van informele zorg. Deze drempels zijn het best te vatten in de termen ‘vraagverlegenheid’ en ‘handelingsverlegenheid’ (Linders 2010, p. 140-141). Vraagverlegenheid houdt in dat hulpbehoevende burgers niet om hulp uit hun omgeving durven vragen, bijvoorbeeld omdat ze zich schamen voor hun problemen of hun naasten niet tot last willen zijn. Handelingsverlegenheid komt voor bij diegenen die wel bereid zijn zorg te bieden, maar bijvoorbeeld niet weten hoe ze dit kunnen aanpakken of zich niet bij anderen willen opdringen (Linders 2010, p. 140).
Gemeenten proberen een interveniërende rol te spelen in de sociale netwerken van burgers met als doel vraagverlegenheid en handelingsverlegenheid te doorbreken en de zorgkracht uit die netwerken daadwerkelijk naar voren te halen (Steyaert & Kwekkeboom 2012). Op www.socialevraagstukken.nl discussiëren onderzoekers en professionals over de effectiviteit van die gemeentelijke interventies op sociale netwerken, zoals Eigen Kracht-conferenties (o.a. Van der Helm 2016; Metze 2016). Kortom, de vraag leeft in hoeverre er nog rek zit in sociale netwerken: derhalve de titel van dit onderzoek. Hoe flexibel zijn sociale netwerken, en op welke manier kunnen gemeenten hieraan trekken, zonder dat het elastiek knapt?
8
1.2. Onderzoeksvragen
Dit onderzoek heeft als doel inzicht te bieden in de manieren waarop gemeenten en burgers sociale netwerken kunnen activeren tot het leveren van informele zorg. Het onderzoek zet daarmee een stap verder dan onderzoeken die gaan over de potentie voor zorg uit sociale netwerken. Bovendien zijn er nog niet veel onderzoeken die de effecten van meerdere factoren die van invloed zouden kunnen zijn op de totstandkoming van informele zorg analyseren. Dit onderzoek kijkt zowel naar factoren die bij burgers zelf liggen, als naar de mogelijkheden die gemeenten hebben bij het activeren van het sociale netwerk. De resultaten van het onderzoek kunnen dienen als advies aan gemeenten over het beleid rond informele zorg en sociale netwerken. De hoofdvraag van het onderzoek is:
Hoe kunnen sociale netwerken van burgers worden geactiveerd tot het verlenen van informele zorg en ondersteuning en in hoeverre draagt een eventuele inzet van de gemeente hier volgens burgers aan bij?
Hierbij zijn drie deelvragen opgesteld:
1. Hoe kunnen gemeenten een bijdrage leveren aan de activering van sociale
netwerken tot het verlenen van informele zorg en ondersteuning aan burgers?
2. Hoe kunnen burgers zelf hun sociale netwerk activeren met als doel het verkrijgen
van informele zorg en ondersteuning?
3. Welk belang hechten burgers aan de inzet van de gemeente bij het activeren van
hun sociale netwerken, afgewogen tegen hun eigen inzet?
De eerste twee deelvragen worden beantwoord de factoren te schetsen die een positieve invloed kunnen hebben op het activeren van het sociale netwerk van burgers (Markslag 2016, p. 5). De derde deelvraag zoekt naar het belang van de inzet van de gemeente voor burgers. Met name vanuit deze derde deelvraag kunnen aanbevelingen worden geformuleerd over de opstelling van gemeenten bij het activeren van het sociale netwerk van burgers. Het onderzoek maakt gebruik van literatuurstudie, beleidsanalyse, korte interviews met kwetsbare burgers en enkele expertinterviews.
9
1.3. Leeswijzer
Het volgende hoofdstuk schetst de theoretische context van het onderzoek, dat onder meer ingaat op de ontwikkelingen in de Nederlandse verzorgingsstaat en de totstandkoming van de nieuwe Wmo. De begrippen informele zorg en sociale netwerken zijn centrale concepten in dit onderzoek en worden in het theoretisch kader nader geduid.
Het derde hoofdstuk licht het methodologische gedeelte van dit onderzoek toe. Onder meer de keuze voor de gemeente Dordrecht als casus voor het onderzoek wordt uitgelegd en er zal worden uitgeweid over de verschillende gehanteerde vormen van dataverzameling, namelijk literatuuronderzoek, beleidsanalyse, korte interviews met kwetsbare burgers en expertinterviews.
Hoofdstuk vier beantwoordt de eerste deelvraag: “Hoe kunnen gemeenten een bijdrage leveren aan de activering van sociale netwerken tot het verlenen van informele zorg en ondersteuning aan burgers?”. Op basis van literatuurstudie, beleidsanalyse en expertinterviews geeft het hoofdstuk een overzicht van bestaande kennis rond de activering van sociale netwerken, waarbij verschillende strategieën en instrumenten aan bod komen. Daarnaast zet het vierde hoofdstuk uiteen wat de gemeente Dordrecht doet rond het benutten van sociale netwerken in de nieuwe Wmo.
Hoofdstuk vijf beantwoordt de tweede deelvraag: “Hoe kunnen burgers zelf hun sociale netwerk activeren met als doel het verkrijgen van informele zorg en ondersteuning?”. Hiervoor worden de factoren beschreven waar burgers zelf invloed op hebben die kunnen leiden tot informele zorg.
Hoofdstuk zes richt zich op de derde deelvraag: “Welk belang hechten burgers aan de inzet van de gemeente bij het activeren van hun sociale netwerken, afgewogen tegen hun eigen inzet?”. Voor de hoofdstukken vijf en zes wordt gebruik gemaakt van de data die zijn verzameld door interviews op straat. Ook zullen de ervaringen van experts die in de expertinterviews naar voren zijn gekomen gebruikt worden.
Ten slotte komen de conclusies en de daaruit volgende aanbevelingen van dit onderzoek in hoofdstuk zeven naar voren.
10
Hoofdstuk 2: Theoretisch kader
2.1. Ontwikkelingen in de Nederlandse verzorgingsstaat vanaf 1945
Na het einde van de Tweede Wereldoorlog kreeg de Nederlandse overheid een steeds grotere rol in de verzorgingsstaat. In toenemende mate werd de overheid gezien als verantwoordelijk voor een bepaalde bestaanszekerheid van haar inwoners. Van Doorn (1978) omschrijft de verzorgingsstaat als “de maatschappelijke belichaming van een garantieformule: de samenleving, georganiseerd als nationale staat, waarborgt alle burgers een redelijk bestaan. Daartoe houdt die samenleving, geleid en gestimuleerd door de overheid, een uitgebreid stelsel van voorzieningen in stand die een gevarieerde ‘verzorging’ van de burgers tot opdracht hebben” (Van Doorn 1978, p. 18). Deze voorzieningen voor het welzijn van burgers waren niet nieuw: al ver voor de twintigste eeuw zorgde men voor elkaar, al dan niet in georganiseerd verband (WRR 2006, p. 28). Ten tijde van de verzuiling voerden maatschappelijke organisaties, die oorspronkelijk als particulier initiatief waren ontstaan, een groot deel van de ‘taken’ van de verzorgingsstaat uit. Na 1945 werden deze taken steeds meer vervlochten en uiteindelijk financieel en organisatorisch overgenomen door de overheid (Van der Veen 1986, p. 7). Deze overheidsbemoeienis was niet eerder zo groot geweest. De verzorgingsmaatschappij, die al veel langer bestond, werd overgenomen en daarmee in stand gehouden door de verzorgingsstaat (Van Doorn 1978, p. 17).
De voorzieningen in de verzorgingsstaat dienden initieel als aanvullende hulp voor de zwakkeren in de samenleving (Van Doorn 1978, p. 18). De grens vanaf waar men ‘recht’ zou moeten hebben op die aanvullende hulp, schoof echter steeds meer op. Vanwege de snelle economische groei in de Nederlandse samenleving in de jaren vijftig en zestig groeide de norm van het bestaansminimum tot het niveau van de middenklasse (WRR 2006, p. 31). Er was sprake van gelijke behandeling van iedereen en de overheid stelde weinig aanvullende eisen aan de voorzieningen. Een steeds groter deel van de bevolking maakte aanspraak op een pakket van overheidssteun. Veel burgers zagen de steun als een vanzelfsprekendheid en hadden een passieve, calculerende houding jegens de overheid (Van Doorn 1978, p. 18; Tonkens 2009, p. 9-12). De overheid en de maatschappelijke elites hadden een paternalistische rol ten opzichte van burgers, die zich onder leiding daarvan zouden moeten kunnen ontplooiien maar verder vooral van hun ondersteuning afhankelijk waren. Van de vier
11 functies van de verzorgingsstaat die de WRR onderscheidt (verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden) lag de nadruk tot 1970 dan ook op de eerste drie (Tonkens 2009, p. 9).
Vanaf het begin van de jaren zeventig kwam kritiek op die paternalistische en verheffende rol van de elite. Het idee dat burgers verheven moesten worden door andere burgers druisde in tegen ideeën van gelijkheid en gelijkwaardigheid. Daarnaast kwam, naast de sociale rechten van de verzorgingsstaat, behoefte aan politieke rechten als zeggenschap over en invloed op voorzieningen (Tonkens 2009, p. 10-11). Bovendien klonken er vanuit de wetenschap geluiden dat de verzorgingsstaat in haar toenmalige vorm onhoudbaar zou zijn voor latere generaties: de passieve, afhankelijke houding van burgers legde een groot beslag op de overheidsorganisatie en –financiën (Van Doorn 1978, p. 19, 24-25; Tonkens 2009, p. 11-12). Het idee van een actievere burger en een minder sterke rol van de overheid, met als doel de overheidsfinanciën in toom te kunnen houden, is in theorie verenigbaar: wanneer de overheid zich terugtrekt uit het domein van de verzorging van burgers, ontstaan mogelijk initiatieven in de samenleving voor onderlinge zorg en ondersteuning (Tonkens 2009, p. 12).
De ideeën van actieve burgers en een minder sterke rol voor de overheid uitten zich in verschillende beleidsmaatregelen. In de jaren tachtig en negentig werden delen van de verzorgingsstaat weggehaald bij de overheid door middel van onder meer marktwerking en privatisering en kregen burgers in toenemende mate een rol als consument (Tonkens 2009, p. 12). Daarmee richt het beleid sinds de jaren negentig zich op het activeren van burgers: enerzijds moet de overheid burgers beschermen, anderzijds moeten burgers zelfstandig ‘verder kunnen komen’ (WRR 2006, p. 34). Naast diverse reorganisaties en herziening van regelgeving wordt decentralisatie van beleid gezien als een logische manier om de verzorgingsstaat beheersbaar te houden: door verzorgingstaken op een lager (lokaal of regionaal) niveau neer te leggen zou het beleidscentrum ontlast en de invloed van directe betrokkenen vergroot worden (Van Doorn 1978, p. 40). Diverse maatschappelijke en economische ontwikkelingen die meer druk leggen op de verzorgingsstaat, zoals de toenemende vergrijzing, moedigen deze ontwikkelingen in het beleid aan (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 73).
Tonkens (2009, p. 13) ziet vanaf ongeveer 2005 ontwikkelingen waarbij participatie van burgers en de verbindende functie van de verzorgingsstaat centraal komen te staan. Het burgerschapsideaal draait om betrokken, actieve en verantwoordelijke burgers (Tonkens 2009, p. 15). Overheden en markten hebben een belangrijke rol als het gaat om sociale
12 problematiek, maar ook van burgers wordt in toenemende mate een actieve houding verwacht. De sociale ongelijkheid en het gebrek aan binding in de jaren negentig leidden tot het besef dat sociale problemen in samenwerking met burgers moeten worden opgelost (2009, p. 14).
Om hiertoe te komen moet er volgens Tonkens sprake zijn van een uitnodigende en verbindende houding van de overheid, die brede voorzieningen voor iedereen biedt, maar daar ook iets voor terug vraagt. Voorzieningen moeten zo ingericht zijn dat burgers niet enkel passieve ontvangers zijn, maar worden aangesproken op hun burgerschap en geactiveerd worden tot een bijdrage aan en verbintenissen met de rest van de samenleving (Tonkens 2009, p. 15-16). Voorbeelden van dergelijk activeringsbeleid die Tonkens noemt gaan over combinaties van het bieden van hulp en ondersteuning door de overheid aan burgers die dat nodig hebben, in ruil voor bijvoorbeeld vrijwilligerswerk.
2.2. De nieuwe Wmo van 2015
De nadruk in de huidige verzorgingsstaat ligt op eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en activering tot participatie in het sociaal domein (Tonkens 2009, 13). Deze elementen komen sterk naar voren in de grote stelselwijziging die het kabinet Rutte II in haar regeerakkoord van 2012 aankondigde: de drie decentralisaties in het sociaal domein (de Participatiewet, de Jeugdwet en een deel van de taken van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten naar de Wet maatschappelijke ondersteuning). Met de drie decentralisaties streeft het kabinet ernaar betere aansluiting te vinden bij zorg of ondersteuning die mensen daadwerkelijk nodig hebben en de mate waarin (lokale) overheden daarbij iets voor hen kunnen betekenen. Dit moet leiden tot kostenbesparing en efficiëntie, zodat de voorzieningen ook beschikbaar blijven voor latere generaties (Regeerakkoord 2012, p. 22).
De nieuwe inrichting van de Wet maatschappelijke ondersteuning is een van de onderdelen van de grote stelselwijziging. Sinds 1 januari 2015 zijn Nederlandse gemeenten verantwoordelijk voor nog meer taken in de zorg, die voorheen vielen onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Deze taken zijn met ingang van 1 januari 2015 overgeheveld naar de Wmo, waarvan de uitvoering sinds 2007 onder de verantwoordelijkheid van gemeenten valt. In 2007 werden met de Wmo de bevoegdheden en bijbehorende budgetten voor welzijnswerk gedecentraliseerd naar lokale overheden: zij worden beter in staat geacht om dergelijke ondersteuning te bieden en problemen op te lossen dan de
13 Rijksoverheid (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 10). De aanname in het beleid is namelijk dat zorg en ondersteuning vanaf gemeentelijk niveau beter toegesneden kan worden op wat mensen daadwerkelijk nodig hebben. Dit moet verspilling en overbodige zorg voorkomen en leiden tot betere kwaliteit en kostenbesparing (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 10; Regeerakkoord 2012, p. 20-22). Sinds de uitbreiding van de Wmo zijn gemeenten verantwoordelijk voor ondersteuning aan hulpbehoevende burgers (zoals langdurig zieken en ouderen), begeleiding bij hun deelname aan het maatschappelijk verkeer en taken in de extramurale zorg (zorg die buiten zorginstellingen wordt verleend) (VNG 2011, p. 27).
Er zijn diverse verschillen tussen de Wmo van 2007 en de nieuwe Wmo van 2015. In de oude Wmo stond de compensatieplicht centraal: gemeenten dienden mensen met pyschische of fysieke problemen te compenseren voor eventuele beperkingen die zij ondervonden bij deelname aan de maatschappij (Movisie 2015). In de nieuwe Wmo kijken gemeenten per individuele casus welke aanvullende diensten, hulpmiddelen en maatregelen nodig zijn om iemand te ondersteunen, en houden ze rekening met de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van die persoon (Wmo 2015, art. 1.1.1). Dit wordt de maatwerkvoorziening genoemd: een aanvulling vanuit de overheid op wat iemand zelf kan organiseren aan ondersteuning, al dan niet met behulp van zijn of haar sociale netwerk (Movisie 2015). De ondersteuning voor hulpbehoevende burgers wordt in de nieuwe Wmo dus vooraf geregeld, in plaats van achteraf gecompenseerd.
Met de uitbreiding van de Wmo kregen gemeenten te maken met een grotere doelgroep en daarmee in sommige gevallen met een andere verantwoordelijkheid. De doelgroep van de Wmo van 2007 bestond uit mensen die met minimale steun weer zelfstandig kunnen participeren. Daarnaast waren ouderen al een grote doelgroep: door ouderdomsklachten hebben mensen naarmate ze ouder worden steeds vaker ondersteuning nodig (VNG 2013, p. 11). Sinds 2015 is de doelgroep van de Wmo uitgebreid met burgers met verstandelijke beperkingen, psychische, psychiatrische of psychogeriatrische aandoeningen en lichamelijke beperkingen (VNG 2013, p. 12). In veel gevallen gaat het om beperkingen van blijvende aard, waarmee het beroep op ondersteuning vanuit de nieuwe Wmo structureler is. Ook bij deze nieuwe doelgroep noemt de VNG het van belang om te kijken naar eigen kracht en de rol van het sociale netwerk, om tot een “zo hoog mogelijke graad van welbevinden en autonomie te komen” (VNG 2013, p. 12).
14 In de nieuwe Wmo draait het bovendien meer om maatwerk, zelfredzaamheid en een sterke sociale gemeenschap: de eigen verantwoordelijkheid en eigen kracht van de burger en zijn netwerk staan voorop en de overheid voorziet waar nodig in ondersteuning op maat (VNG 2011, p. 27; Matthijssen 2014, p. 5). De nieuwe Wmo verkiest informele zorg zoveel mogelijk boven professionele zorg (De Boer & De Klerk 2013, p. 10). De gedachte in het beleid is dat burgers een beroep kunnen doen op hun sociale netwerk als het gaat om het bijvoorbeeld hulp in het huishouden en begeleiding bij deelname aan de maatschappij, en dat de gemeente waar nodig dat sociale netwerk van burgers extra kan betrekken. Toenemende onderlinge betrokkenheid van burgers en informele zorgnetwerken zou bovendien de sociale cohesie bevorderen (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 10-11). Zodoende worden burgers zelfredzaam en de samenleving als geheel ‘samenredzaam’ (Matthijssen 2014, p. 16).
Wetenschappelijk onderzoek biedt verschillende inzichten over de mate waarin eigen kracht en hulp vanuit het sociale netwerk daadwerkelijk tot stand komen. Uit onderzoek van Kwekkeboom (1990) blijkt bijvoorbeeld dat de hoeveelheid informele zorg al decennialang groter is dan de hoeveelheid professionele zorg (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 16). Anderzijds kenmerkt de Nederlandse samenleving zich na de jaren zestig onder meer door toenemende individualisering: familierelaties en andere verbanden in het sociale netwerk van burgers zijn niet meer zo hecht als voorheen, en het verlenen van hulp op basis van persoonlijke relaties is dus ook geen vanzelfsprekenheid meer (o.a. Verhoeven 2009, p. 46; Verhoeven et al. 2013, p. 14). Individuele burgers onttrekken zich gemakkelijk aan de invloed van naasten, waardoor gebeurtenissen die maken dat iemand hulpbehoevend wordt aan de aandacht van die naasten kunnen ontsnappen (Verhoeven 2009, p. 46). Het sociale netwerk van burgers met een probleem of een hulpvraag is dus niet altijd als vanzelfsprekend betrokken (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 50; Matthijssen 2014, p. 49). Met name voor de meest kwetsbare burgers in onze samenleving is het moeilijk om een sociaal netwerk te onderhouden waaruit informele zorg kan komen (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 34). Hierbij lijken de beleidsaannames dus op gespannen voet te staan met bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen.
Dit onderzoek kijkt naar de manier waarop informele zorg toch tot stand kan komen en de factoren die hierbij belangrijk zijn. Hiertoe zullen eerst enkele belangrijke thema’s toegelicht worden, waaronder informele zorg, de potentie voor informele zorg en sociale netwerken.
15
2.3. Informele zorg gedefinieerd
Er zijn diverse onderzoeken geweest naar sociale netwerken van burgers als bron van informele zorg en hulp, met gebruik van verschillende definities. Vaak wordt informele zorg gebruikt als synoniem voor mantelzorg: het leveren van onbetaalde hulp of zorg vanuit een bestaande sociale relatie, gebaseerd op bijvoorbeeld liefde en betrokkenheid (Linders 2010, p. 31). Het rapport ‘Informele zorg in Nederland’ van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) ziet informele zorg breder, namelijk als een combinatie tussen mantelzorg en vrijwilligerswerk, en daarmee als tegenhanger van professionele zorg (De Boer & De Klerk 2013, p. 10). Ook inzet door vrijwilligers kan worden gezien als informele zorg. Sommige vormen van vrijwilligerswerk zijn er specifiek op gericht het sociale netwerk te versterken (Linders 2010, p. 31). Bovendien kan vrijwillige hulp ook leiden tot een onderlinge band, waarmee het sociale netwerk uitbreidt.
Lilian Linders (2010) hanteert een nog bredere definitie. Zij rekent ook ‘kleine’ diensten tussen mensen mee, en noemt daarbij burenhulp ook als onderdeel van informele zorg (2010, p. 29-30). Daarnaast kunnen vormen van sociale steun, zoals huishoudelijke hulp of vervoer van en naar afspraken bij zorginstellingen, maar ook emotionele steun onder informele zorg vallen (Linders 2010, p. 30). Een van de redenen die Linders hiervoor noemt is dat kleine, incidentele vormen van hulp snel en vaak ongemerkt kunnen leiden tot structurelere ondersteuning, ook wel mantelval genoemd (2010, p. 30). Linders stelt dat ook zelfzorg onder informele zorg valt: het oplossen van eigen psychische en fysieke problemen kenmerkt zich door het ontbreken van een beroepsmatige grondslag (Linders 2010, p. 31). Ten slotte noemt Linders contact met lotgenoten: mensen met dezelfde problematiek of aandoening die elkaar vinden en steun en informatie uitwisselen (Linders 2010, p. 31).
De nieuwe Wmo doet een groter beroep op informele zorg dan voorheen. In de wet staat omschreven dat de gemeente zorg draagt voor maatschappelijke ondersteuning. Gemeenten zijn onder meer verantwoordelijk voor “het bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk (…) en het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving” (Wmo 2015, art. 1.1.1). Er wordt dus eerst gekeken naar de mogelijkheden voor zorg en ondersteuning van hulpbehoevende burgers in de eigen leefomgeving, en daarna komt eventueel pas professionele hulp aan de orde.
16 De Wmo definieert mantelzorg als “hulp ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie en beschermd wonen, opvang, jeugdhulp en opgroeien van jeugdigen en zorg en overige diensten als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, die rechtstreeks voortvloeit uit een tussen personen bestaande sociale relatie en die niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep” (Wmo 2015, art. 1.1.1). Vrijwilligerswerk definieert de Wmo niet, maar dit kan worden omschreven als het verrichten van onbetaalde en onverplichte ondersteuning in georganiseerd verband aan anderen met wie initieel geen persoonlijke relatie bestaat (De Klerk et. al. 2015b, p. 26).
Kortom, informele zorg is een veelomvattend begrip voor verschillende vormen van zorg en ondersteuning. Kenmerk van het geheel is in elk geval dat het hulp is die niet wordt verleend vanuit beroepsmatig perspectief en waar in principe niet direct voor wordt betaald. Daarmee staat het tegenover professionele hulp. Gezien het feit dat de Wmo zowel mantelzorg als vrijwilligerswerk expliciet aanhaalt, en gezien het argument van Linders over mantelval, hanteert dit onderzoek de volgende definitie van informele zorg:
alle vormen van fysieke of mentale hulp en ondersteuning aan hulpbehoevenden die niet op beroepsmatige basis tot stand komt en waar niet voor wordt betaald.
Informele zorg komt volgens deze definitie uit het sociale netwerk van een hulpbehoevende of via vrijwilligers tot stand. Het zal grotendeels extramuraal (buiten zorginstellingen) plaatsvinden, maar het is ook denkbaar dat vrijwilligers binnen zorginstellingen mentale hulp geven, bijvoorbeeld door de organisatie van bepaalde activiteiten waar mensen met lotgenoten in contact kunnen komen (Linders 2010, p. 31).
2.4. De potentie voor informele zorg
Er zijn diverse onderzoeken geweest naar informele zorg en de factoren die het verlenen daarvan beïnvloeden. Over het algemeen zijn de cijfers over de potentie voor informele zorg vanuit sociale netwerken positief. Zo blijkt uit onderzoeken van het SCP dat ongeveer 33 procent van de Nederlandse bevolking in 2014 mantelzorg verleende (De Klerk et al. 2015a, p. 3). Van het deel dat geen mantelzorg geeft, zegt ongeveer 70 procent zich wel in te zetten voor anderen (o.a. De Klerk et al. 2015a, p. 16). Bovendien is het verlenen van informele zorg niet iets nieuws: al in de jaren tachtig bleek uit onderzoek dat de omvang informele zorg veel
17 groter was dan professionele zorg: veel mensen doen dit uit vanzelfsprekendheid voor elkaar (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 15-16).
Een recent rapport van het SCP geeft inzicht in de ontvangers van informele zorg en ondersteuning in Nederland. Volgens het SCP ontvangt ruim 10 procent van de Nederlandse volwassen bevolking informele hulp, waaronder wordt gerekend: hulp bij het huishouden, hulp bij persoonlijke verzorging, verpleging en begeleiding, komend vanuit het sociale netwerk van de hulpbehoevende (Putman et al. 2016, p. 6-7). Voornamelijk mensen met een lichamelijke beperking, ouderen boven de 75 jaar, eenpersoonshuishoudens en mensen met een laag inkomen ontvangen zorg en ondersteuning, informeel dan wel professioneel. (Putman et al. 2016, 14-18). De Klerk et al. (2015) lieten professionele hulp buiten beschouwing, en stellen vast dat de tweederde van de ontvangers van informele hulp 65 jaar of ouder zijn en meer dan de helft van de hulpontvangers en langdurige lichamelijke beperking heeft (2015, p. 63).
Het is in Nederland dus over het algemeen positief gesteld met de bereidheid tot het verlenen van informele zorg. Men vindt het over het algemeen prettig iets voor een ander te kunnen doen, maar kan het ook ervaren als een zware belasting (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 16). Er is al jarenlang sprake van onderlinge hulp en ondersteuning (Kwekkeboom 1990; Steyaert & Kwekkeboom 2012), maar in sommige gevallen kan er sprake zijn van een mentale drempel voor mensen om hulp te bieden. Dit verschijnsel noemt Lilian Linders (2010) ‘handelingsverlegenheid’: mensen zijn wel bereid hulp te bieden, maar wachten af tot ze worden gevraagd te helpen. Ongevraagd iemand helpen past niet bij de sociale afstand die mensen aannemen en mensen willen zich niet aan anderen opdringen (Linders 2010, p. 140). Een veel genoemd probleem bij informele zorg is bovendien dat het vaak niet duidelijk is waar de grenzen van verantwoordelijkheden liggen en dat aanbieders van informele zorg niet weten waar ze op kunnen terugvallen als het nodig is (Matthijssen 2014, p. 59). Dit kan een extra drempel opleveren en handelingsverlegenheid versterken.
Anderzijds ziet Linders ook ‘vraagverlegenheid’: de schroom om hulp te vragen aan het sociale netwerk (2010, p. 141). Veel ontvangers van informele zorg zijn blij met de zorg en ondersteuning die zij uit hun sociale netwerk krijgen, maar sommigen voelen zich bezwaard om hulp te vragen of willen geen afhankelijkheidsrelatie ten opzichte van hun sociale netwerk (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 17). Niet iedereen voelt zich er prettig bij wanneer buren of familieleden zich bezig houden met zijn of haar problemen (Matthijssen
18 2014, p. 22). Hilhorst en Van der Lans suggereren bijvoorbeeld dat mensen zich generen om hun familieleden om hulp te vragen, omdat die familieleden maar al te goed weten hoe de hulpbehoevende de problemen over zichzelf heeft afgeroepen (2015, p. 17). Linders stelt dan ook dat mensen liever een beroep doen op professionele hulp om hun zelfstandigheid te kunnen behouden, geen afhankelijkheid te ervaren ten opzichte van hun sociale netwerk en er geen persoonlijke relatie betrokken is (2010, p. 165).
Een combinatie van vraagverlegenheid en handelingsverlegenheid is volgens Linders “funest voor het tot stand komen van informele zorg” (2010, p. 141). Het verkrijgen van professionele hulp is echter steeds minder mogelijk in de nieuwe Wmo, en dus wordt de urgentie om vraagverlegenheid en handelingsverlegenheid te doorbreken en sociale netwerken te versterken groter (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 73). Mensen met een zwak of klein sociaal netwerk die tegelijkertijd minder steun uit de professionele hoek krijgen, dreigen tussen wal en schip vallen (Matthijssen 2014, p. 22). Steyaert en Kwekkeboom (2012) merken op dat de instandhouding van sociale netwerken en de persoonlijke gezondheidssituatie een negatief verband hebben: “wie geen zorgbehoefte heeft kan zijn sociaal netwerk makkelijker overeind houden en het vergroten, wie zorgbehoefte heeft en veel te winnen heeft bij een gezond sociaal netwerk heeft het moeilijker dat netwerk overeind te houden” (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 34).
Een voorbeeld waarop gemeenten hierop kunnen inspelen is door te zorgen voor sterke sociale cohesie in buurten zodat mensen op elkaar kunnen terugvallen. Op individueel niveau kunnen gemeenten zorgen voor een goede samenwerking en afstemming tussen formele en informele zorg, en het verspreiden van de hulp over meerdere mantelzorgers (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 23). Ook kunnen gemeenten mantelzorgers tijdelijk ontlasten door vrijwilligers in te zetten (‘respijtzorg’) (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 23). Overbelasting van mantelzorger is een veelvoorkomend probleem, zo constateren De Boer en Schyns (2014) op basis van onderzoeken van onder meer het CBS. De combinatie van mantelzorg en een baan is bijvoorbeeld zwaar, en wanneer mensen eenmaal beginnen met het geven van hulp sluipen er vaak steeds meer zorgtaken in (eerder aangeduid als mantelval) (De Boer & Schyns 2014, p. 49).
De nadruk op informele zorg betekent daarnaast een andere taakinvulling voor professionele zorgverleners: in plaats van ‘zorgen voor’ burgers, moeten zij gaan ‘zorgen dat’ burgers de hulp en ondersteuning krijgen die zij nodig hebben (Matthijssen 2014, p. 7). Dit
19 houdt in dat professionals moeten streven naar een goede samenwerking met mantelzorgers, vrijwilligers en andere bronnen van informele zorg. Een goede samenwerking en afstemming tussen formele zorg en informele zorg is van groot belang voor optimale benutting van alle mogelijkheden tot zorg en ondersteuning (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 23). Daarnaast voeren veel gemeenten beleid op versterking en activering van sociale netwerken om te zorgen dat burgers in de Wmo daadwerkelijk een beroep kunnen doen op informele zorg (o.a. Matthijssen 2014).
2.5. Sociale netwerken als onderdeel van sociaal kapitaal
Sociale netwerken zijn een belangrijk onderdeel van verschillende sociale wetenschappen en worden vaak gezien in relatie tot sociale cohesie (sociale relaties tussen mensen) of sociale uitsluiting (ongelijkheid tussen mensen) (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 24-25). Een sociaal netwerk kan worden gedefinieerd als een netwerk van mensen met wie een individu een min of meer duurzame verstandhouding heeft. Daarbij gaat het niet alleen om het aantal mensen waarmee een relatie bestaat, maar ook verbondenheid: het gevoel ergens bij te horen en zich vertrouwd te voelen met anderen (Bartelink & Verheijden 2015, p. 3). Het concept sociale netwerken is onderdeel van het sociaal kapitaal van een samenleving: de aanwezigheid van sociaal kapitaal in een samenleving, in de vorm van onderling vertrouwen, normen van burgerschap en sociale netwerken, leidt tot een beter werkende overheid en economische bloei (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 30).
Volgens Völker (2005) kan sociaal kapitaal vanuit twee perspectieven worden bestudeerd. Enerzijds is er het microperspectief, waarover door Coleman (1990) is geschreven. Coleman beschrijft sociaal kapitaal als een hulpbron voor individuen om iets te bereiken dat anders niet bereikt kan worden (Völker 2005, p. 9; Coleman 1990, p. 302-304). Het microperspectief gaat ervan uit dat mensen hun sociale netwerken kunnen benutten om hun eigen welzijn te maximaliseren. Mensen investeren in relaties om deze op een later moment voor het eigen belang te kunnen gebruiken. Het microperspectief kijkt dus naar het ontstaan en de ontwikkeling van sociale relaties tussen individuen (Völker 2005, p. 9-10).
Daarnaast is er het macroperspectief op sociaal kapitaal, waarbij het werk van Putnam invloedrijk is. In zijn boek ‘Making democracy work’ (1993) bestudeert Putnam de ontwikkeling van democratische instituties in verschillende regio’s in Italië en de factoren die
20 hierop van invloed zijn. Hij constateert dat sociaal kapitaal een belangrijke determinant is voor een positieve bijdrage vanuit de samenleving aan de ontwikkeling en het behoud van democratische instituties, maar ook aan het economische succes van die maatschappij. Putnam definieert sociaal kapitaal als kenmerken van maatschappelijke organisaties die bijdragen aan een efficiëntere samenleving. Hij noemt hierbij expliciet sociaal vertrouwen, sociale netwerken en normen van burgerschap (1993, p. 167). In een samenleving met veel sociaal kapitaal is sprake van meer onderlinge samenwerking, wat leidt tot een betere maatschappij in termen van economisch functioneren en geluk, volgens de theorie van Putnam (Völker 2005, p. 9-10; Putnam 1993, p. 167).
Het micro- en het macroperspectief zijn in de praktijk niet zo scherp te onderscheiden. Wanneer individuen veel investeren in sociale relaties en een sterk sociaal netwerk hebben, kan dit leiden tot onderling begrip, vertrouwen en zorg. Op macroniveau kan dit leiden tot een beter functionerende samenleving waarin sprake is van meer geluk. Coleman (1990) beschrijft andersom dat sociaal kapitaal als eigenschap van een collectief invloed heeft op het individu: een samenleving met bepaalde sociale structuren en ongeschreven regels kan het sociale gedrag van individuen beïnvloeden (Völker 2005, p. 10; Coleman 1990, p. 302).
Aan de andere kant is ook te beargumenteren dat sterk sociaal kapitaal op individueel niveau juist niet bijdraagt aan succes op macroniveau. Wanneer sociale netwerken te veel in zichzelf gekeerd zijn, of wanneer sociaal kapitaal zich concentreert in bepaalde delen van de samenleving, dragen die netwerken niet per definitie bij aan het welzijn van de maatschappij als geheel. In dit opzicht onderscheidt Putnam ‘bonding social capital’ (ofwel gebonden sociaal kapitaal, exclusief voor een bepaalde groep), dat voornamelijk intern is gericht en bepaalde andere groepen uitsluit, van ‘bridging social capital’ (ofwel overbruggend sociaal kapitaal), waarbij verschillende sociale groepen met elkaar verbonden zijn (Putnam 2000, p. 22-23). Overbruggend sociaal kapitaal draagt bij aan het sociaal kapitaal van de samenleving als geheel, maar kan ook voor individuen van groot belang zijn. Onderzoek van Granovetter wijst erop dat individuen de meeste baat hebben bij brede sociale netwerken, bestaande uit sterke én zwakkere sociale relaties (Groot et al. 2013; Granovetter 1973). Sterke sociale relaties zijn weliswaar behulpzaam, maar vaak in zichzelf gekeerd, terwijl zwakke sociale relaties de brug kunnen vormen naar andere netwerken, en zodoende tot meer informatie en variatie aan hulp en contacten kunnen leiden (Granovetter 1973, p. 1377-1378; Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 29; Groot et al. 2013, p. 68).
21 Een veel gehoord geluid vanuit macroperspectief is dat er in de huidige Nederlandse samenleving sprake is van afnemend sociaal kapitaal (Völker 2005, p. 10). Het is vanuit het microperspectief echter eerder denkbaar dat sociaal kapitaal met het beleid rond de nieuwe Wmo toeneemt: mensen worden in toenemende mate op zichzelf en hun sociale netwerk aangewezen en investeren daardoor wellicht meer in sociale relaties. De nieuwe invulling van de Wmo benadrukt het belang van ondersteuning die zo dicht mogelijk bij burgers georganiseerd wordt, om zodoende de hulp te kunnen bieden die burgers daadwerkelijk nodig hebben. Een van de doelen hierbij is om burgers zo lang mogelijk thuis te kunnen laten wonen en zoveel mogelijk op eigen kracht te laten participeren in de samenleving (Wmo 2015, art. 2.1.2). Lokale overheden en maatschappelijk dienstverleners voeren rond de nieuwe Wmo beleid op het aanboren van eigen kracht van burgers enerzijds, en anderzijds de ontwikkeling en versterking van sociale netwerken om zo meer informele zorg en ondersteuning te kunnen mobiliseren (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 14). Op die manier stimuleert de nieuwe Wmo mensen meer gebruik te maken van hun sociaal kapitaal in de vorm van het verkrijgen van informele zorg en ondersteuning uit hun sociale netwerk.
Sociaal kapitaal kan dus een belangrijke rol spelen als het gaat om de invulling van een beheersbare, duurzame verzorgingsmaatschappij en dan specifiek rond de nieuwe Wmo: sterk sociaal kapitaal, in de vorm van sterke sociale netwerken kunnen een deel van de zorg aan hulpbehoevenden in de Wmo opvangen en daarmee de (lokale) overheid financieel en organisatorisch ontlasten. De manier waarop dit daadwerkelijk tot stand komt is de centrale vraag van dit onderzoek.
22
Hoofdstuk 3: Methodologie
3.1. Casusselectie
Er is nog niet veel onderzoek geweest naar de totstandkoming van informele zorg waarbij verschillende strategieën en factoren voor de activering van sociale netwerken worden meegenomen. Dit onderzoek zoekt dan ook naar nieuwe verklarende mechanismen in de theorie rond het activeren van sociale netwerken en de manier waarop burgers dit ervaren. Het is een intensief en gedetailleerd onderzoek: een case study, waarin een enkel fenomeen wordt bestudeerd, is in dit geval geschikt (Swanborn 2010, p. 2). Er is sprake van een inductieve benadering: kijkend naar reeds geactiveerde sociale netwerken wordt terug geredeneerd naar de factoren die tot die activering hebben geleid (Markslag 2016, p. 4). Zodoende is dit onderzoek een heuristic case study (George & Bennett 2005, p. 75; Markslag 2016, p. 4). Voor dergelijke studies zijn casussen geschikt die afwijken van het gemiddelde (‘deviant’) of boven alle andere casussen uitschieten (‘outlier’), omdat deze niet stroken met de traditionele theorieën en tot nieuwe inzichten kunnen leiden (George & Bennett 2005, p. 75).
Een gemeente die in positieve zin afwijkt van het gemiddelde, een ‘voorbeeldgemeente’ als het gaat om informele zorg en sociale netwerken, is daarom de meest geschikte casus voor dit onderzoek. Om tot een geschikte casus te komen is een kort vooronderzoek gedaan in de vorm van gesprekken en mailwisselingen met instanties als het Instituut voor Publieke Waarden, Movisie, Stichting MEE en het programma Gemeenten van de Toekomst van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Markslag 2016, p. 6). Daarbij is de doelstelling van dit onderzoek geschetst en gevraagd of er goede voorbeelden zijn van innoverende gemeenten wat betreft activering van sociale netwerken. Dit leverde veel verschillende voorbeelden op, waarbij opviel dat de gemeenten Dordrecht en Zaanstad steeds terugkerende voorbeelden waren.
Een blik op het Wmo-beleid van Dordrecht en Zaanstad laat inderdaad zien dat beide gemeenten op verschillende wijzen proberen bij te dragen aan sociale netwerken van burgers in de Wmo. In de gemeente Dordrecht worden strategieën die ontwikkeld zijn door bijvoorbeeld de VNG of particuliere organisaties, vrijwel geheel geïncorporeerd in het beleid (Gemeente Dordrecht 2014, p. 31-32). De gemeente Zaanstad maakt gebruik van soortgelijke interventies, maar heeft deze zelf opgezet. In die zin is de gemeente Zaanstad meer een outlier
23 dan de gemeente Dordrecht en zouden de opbrengsten van een onderzoek in Dordrecht beter generaliseerbaar zijn: er zijn meerdere gemeenten die dezelfde strategieën hanteren (Markslag 2016, p. 6).
Vervolgens is gekeken naar verschillende factoren die van invloed kunnen zijn op de kracht van sociale netwerken in Dordrecht. Wat betreft bevolkingssamenstelling naar leeftijd ligt de gemeente Dordrecht dichtbij het landelijk gemiddelde (zie tabel 1).
Bevolkingssamenstelling;
leeftijd Dordrecht 2015 % Nederland 2015 %
Totaal 118899 100,00 16.900.726 100,00
Jonger dan 20 jaar 26875 22,60 3828059 22,65
20 tot 65 jaar 71285 59,95 10064982 59,55
65 jaar of ouder 20739 17,44 3007685 17,80
Tabel 1: Bevolkingssamenstelling Dordrecht en Nederland in 2015. Bron: CBS Statline.
Uit cijfers van de website www.waarstaatjegemeente.nl blijkt dat de verhouding tussen alleenstaanden en meerpersoonshuishoudens in Dordrecht vergelijkbaar is met het landelijk gemiddelde.1 Universitair kenniscentrum Telos heeft in 2015 gemeten dat, op een schaal van 0 tot 100, de maatschappelijke participatie in Dordrecht een score van 44 heeft tegenover een landelijk gemiddelde van 45.2 Op het gebied van sociaal-cultureel kapitaal (‘de waardering van sociale interacties binnen een samenleving met betrekking tot sociale rechtvaardigheid en maatschappelijke betrokkenheid’) scoort Dordrecht 45, waar het landelijk gemiddelde 48 is.3 Dordrecht scoort dus relatief gemiddeld op kenmerken die bijdragen aan de kracht van sociale netwerken en de totstandkoming van informele zorg. Het feit dat Dordrecht volgens experts zo onderscheidend is wat betreft sociale netwerken komt dus waarschijnlijk niet door deze kenmerken, maar door het gemeentelijk beleid. Zodoende is de keuze op Dordrecht gevallen als context voor dit onderzoek.
De gemeente Dordrecht is benaderd met het verzoek om het onderzoek daar uit te voeren. Wegens gebrek aan capaciteit kon dit verzoek helaas niet worden gehonoreerd. Ook de gemeente Zaanstad bleek niet beschikbaar, wegens overvraging van de doelgroep. Naar
1 In Dordrecht zijn 61,7% meerpersoonshuishoudens en 38% alleenstaanden, tegenover de landelijke
gemiddelden van 62,6% respectievelijk 37,4%. Zie: http://www.waarstaatjegemeente.nl/dashboard/Leefklimaat--c20/. Geraadpleegd op 19 mei 2016.
2 Zie:
http://www.waarstaatjegemeente.nl/dashboard/Maatschappelijke-participatie--c17/Maatschappelijke-participatie--tel_participatie/. Geraadpleegd op 19 mei 2016.
3 Zie:
24 aanleiding hiervan is besloten het onderzoek zelfstandig uit te voeren, met gebruik van literatuuronderzoek, beleidsanalyse, interviews op straat en expertinterviews.
3.2. Literatuuronderzoek en beleidsanalyse
Hoofdstuk 4 schetst met behulp van bestaande literatuur een beeld van de mogelijkheden die gemeenten hebben rond de activering van sociale netwerken tot het verlenen van informele zorg. Daarnaast is het beleid van de gemeente Dordrecht rond dit thema in beeld gebracht met behulp van openbare beleidsdocumenten. Dordrecht werkt op het terrein van de nieuwe Wmo samen in het samenwerkingsverband de Drechtsteden, waarbinnen Dordrecht als centrumgemeente fungeert (Drechtsteden 2014, p. 2). Het beleidsplan dat is geanalyseerd is de versie die is toegesneden op de gemeente Dordrecht, dat dateert van 5 juni 2014. Er is gekeken naar het Wmo-beleid van de gemeente Dordrecht, de aspecten waarbij de gemeente een rol ziet voor het sociale netwerk van hulpbehoevende burgers en de manieren waarop de gemeente aangeeft dat sociale netwerk in te willen zetten.
3.3. Interviews met kwetsbare burgers
De te onderzoeken populatie wordt gevormd door kwetsbare burgers die informele zorg ontvangen. Zoals eerder aangegeven blijkt uit onderzoek van het SCP dat voornamelijk ouderen boven de 65 en mensen met een fysieke of psychische beperking zorg en ondersteuning nodig hebben (Putman et al. 2016, p. 12-14; De Klerk et al. 2015, p. 63). Deze mensen vormen dan ook de doelgroep van dit onderzoek. De doelgroep is ondervraagd op strategisch gekozen plekken. Zo is gekeken naar de verdeling van ouderen en het aantal Wmo-arrangementen in Dordrecht, gespecificeerd naar wijkniveau.4 Op basis hiervan is ervoor gekozen het veldwerk uit te voeren in de wijken Crabbehof/Zuidhoven, Sterrenburg en Staart, vanuit de verwachting dat hier veel mensente treffen zijn die hulp krijgen uit hun sociale netwerk.
Mensen die mogelijk in de doelgroep van het onderzoek vallen zijn op straat of in een zorginstelling benaderd. Er is uitgelegd wat informele zorg inhoudt en gevraagd of diegene wel eens dergelijke hulp krijgt. Het benaderen en ondervragen van ouderen en burgers die in
4 De totale bevolking volgens tabel 2 komt niet overeen met de totale bevolking volgens tabel 1: dit vanwege
25 de Wmo zitten, en het stellen van een dergelijke screeningsvraag, kan worden opgevat als een selectiebias: door onderzoek te doen onder een selecte groep is het niet representatief. Gezien het doel van dit onderzoek, namelijk het leveren van inzichten in en voorbeelden van hoe informele zorg tot stand kan komen, wordt dit niet als een probleem gezien.
Tabel 2: Absoluut en relatief aantal ouderen op wijkniveau in Dordrecht in 2015. Bron: CBS Statline.
Tabel 3: Aantal Wmo-arrangementen op wijkniveau in Dordrecht in de eerste helft van 2015. Bron: CBS Statline.
De dataverzameling werd aanvankelijk gedaan met behulp van enquêtes, om een zo groot mogelijk aantal kwetsbare burgers dat informele zorg krijgt te ondervragen naar de totstandkoming daarvan. Zodoende kon het belang van een inzet van de gemeente letterlijk worden afgewogen tegen andere factoren. Tijdens het veldwerk bleek echter dat het stellen van een screeningsvraag ertoe leidde dat weinig mensen in aanmerking kwamen voor de enquête: velen gaven aan alles nog zelfstandig te doen of enkel een betaalde hulp te hebben. Bij de mensen die wel konden worden geënqueteerd bleek echter een grote bereidheid om veel te vertellen over de ervaring met informele zorg en de totstandkoming daarvan. Niet al
Leeftijd wijken en buurten Dordrecht 2015
Wmo-arrangementen per 10.000 inwoners naar wijkniveau, eerste helft 2015
65 + Totaal % 65+ Aantal
Wijk 01 Binnenstad 1500 8450 17,75 Wijk 01 Binnenstad 385
Wijk 02 Noordflank 1235 7440 16,60 Wijk 02 Noordflank 580
Wijk 03 Oud Krispijn 1205 10815 11,14 Wijk 03 Oud Krispijn 335 Wijk 04 Nieuw-krispijn 980 5365 18,27 Wijk 04 Nieuw-krispijn 525 Wijk 05 Het Reeland 1390 11480 12,11 Wijk 05 Het Reeland 250
Wijk 06 Staart 1145 5360 21,36 Wijk 06 Staart 610
Wijk 07 Wielwijk 1015 6255 16,23 Wijk 07 Wielwijk 685
Wijk 08
Crabbehof/Zuidhoven 1780 8760 20,32
Wijk 08
Crabbehof/Zuidhoven 700 Wijk 09 Sterrenburg 4910 21550 22,78 Wijk 09 Sterrenburg 475
Wijk 10 Dubbeldam 3105 12530 24,78 Wijk 10 Dubbeldam 420
Wijk 11 Stadspolders 2275 19545 11,64 Wijk 11 Stadspolders 300 Wijk 19 Industriegebied West 105 870 12,07
Wijk 19 Industriegebied
West 105
Wijk 98 Verspreide bebouwing 105 435 24,14
Wijk 98 Verspreide
bebouwing 210
26 deze informatie kon door enquêtevragen ondervangen worden. Al deze extra informatie is in eerste instantie meegeschreven en geparafraseerd verwerkt door de onderzoeker.
Om alle informatie die men buiten de enquête om gaf te kunnen benutten en omdat het streven van een groot aantal respondenten niet haalbaar bleek, is in overleg met de begeleider van dit onderzoek besloten van de enquête af te stappen en in plaats daarvan korte interviews van ongeveer tien minuten te houden. Hiermee kunnen de dynamiek en de mechanismen rond het activeren van sociale netwerken tot het leveren van informele zorg zoveel mogelijk worden blootgelegd en kan een zo compleet mogelijk beeld worden gevormd. Er zijn in totaal 221 mensen aangesproken, waarvan uiteindelijk 57 mensen in de doelgroep vielen en zijn geïnterviewd. De topiclist voor deze interviews is te vinden in bijlage I.
De interviews zijn opgenomen, getranscribeerd en digitaal geanalyseerd met behulp van het programma ATLAS.ti. De opbrengst van de eerdere gesprekken die tot stand kwamen tijdens het afnemen van de enquête zijn meegenomen als geparafraseerde quotes en gebruikt als aanvulling op de citaten uit de interviews.
3.4. Expertinterviews
Om het beeld van de totstandkoming van informele zorg vanuit sociale netwerken compleet te maken zijn de interviews op straat aangevuld met vier semigestructureerde expertinterviews van elk ongeveer een uur. Veel burgers zullen hun eigen situatie goed kunnen beschrijven, maar minder goed inzicht hebben in het algehele beleid van de gemeente rond informele zorg en de effecten van verschillende strategieën. Door te spreken met enkele experts, die bijvoorbeeld zelf onderzoek naar dit thema hebben gedaan of veel praktijkervaring hebben met verschillende activeringsstrategieën, kunnen de ervaringen van kwetsbare burgers in een bredere context worden gezet. Voor de selectie van experts is gekeken naar eerdere onderzoeken naar informele zorg en gebruik gemaakt van snowball sampling: de respondenten zijn geselecteerd op advies van experts die eerder zijn gesproken, onder wie de begeleider van dit onderzoek (Argyrous 2011, p. 284). De topiclist voor de expertinterviews is te vinden in bijlage II.
27
Hoofdstuk 4: Het activeren van sociale
netwerken – mogelijkheden voor gemeenten
Voor de verwezenlijking van maatschappelijke ondersteuning en informele zorg volgens de nieuwe Wmo is de activering van sociale netwerken van belang. Veel mensen zijn bereid hulp te verlenen aan iemand in hun sociale netwerk, maar in de praktijk uit dat zich nog niet altijd in daadwerkelijke hulpverlening (o.a. Linders 2010, De Boer & De Klerk 2013; De Klerk et al. 2015). Met name bij kwetsbare burgers die te maken hebben met een fysieke of psychische beperking is dit een risico (Steyaert & Kwekkeboom 2012, p. 34). Deze mensen kunnen dus goed hulp gebruiken bij het onderhouden van een sociaal netwerk, bijvoorbeeld van professionals vanuit de gemeente.
Dit hoofdstuk geeft antwoord op de eerste deelvraag van dit onderzoek: “hoe kunnen gemeenten een bijdrage leveren aan de activering van sociale netwerken tot het verlenen van informele zorg en ondersteuning aan burgers?”. Op basis van eerder onderzoek en de interviews die met experts op dit gebied zijn gevoerd spreekt dit hoofdstuk over de nieuwe manier van werken in de veranderende verzorgingsstaat en bijbehorende instrumenten en strategieën. Tot slot komt het beleid rond sociale netwerken en informele zorg van de gemeente Dordrecht aan bod, waar het veldwerk van dit onderzoek is uitgevoerd.
4.1. Outreachend werken
Jarenlang speelde de problematiek van mensen zich af achter de voordeur, afgesloten voor de sociale omgeving en bovendien onbereikbaar voor welzijnsprogramma’s van (lokale) overheden. Tegenwoordig gaan hulpverleners in toenemende mate ‘outreachend’ te werk (Van Doorn 2009, p. 114). Dit houdt onder meer in dat zij op proactieve wijze contact leggen met het persoonlijke netwerk van hulpbehoevende burgers, bewoners in de buurt, informele verbanden, organisaties en bedrijven, en aansluiten bij burgerinitiatieven om bewoners met elkaar te verbinden (Matthijsen 2014, p. 7, Van Doorn 2009, p. 114). Dit sluit aan bij de notie van Tonkens, die stelt dat de overheid een uitnodigende en verbindende houding heeft terwijl burgers de centrale spelers zijn die geactiveerd moeten worden (2009, p. 14-15).
28 Bij outreachend werken gaan hulpverleners op eigen initiatief op zoek naar oorzaken van en oplossingen voor problemen, waarbij zij zich er niet van laten weerhouden om een kijkje ‘achter de voordeur’ te nemen (Van Doorn 2009, p. 118). Matthijssen stelt dat outreachende hulpverlening vooral de negatieve spiraal van steeds verder afglijden kan doorbreken. Hierbij valt te denken aan mensen met een veelheid aan problemen, variërend van verslaving, psychiatrische problemen, schulden, depressie, vervuiling tot vereenzaming (Matthijssen 2014, p. 17). Met zo’n opeenstapeling van problemen is het, bijvoorbeeld om redenen die eerder onder de noemer van vraagverlegenheid zijn genoemd, niet eenvoudig om zelf om hulp te organiseren.
Zodoende zetten professionele hulpverleners waar nodig en gewenst instrumenten en technieken in om het sociale netwerk van burgers in de Wmo te activeren. Een belangrijke notie bij al deze strategieën is dat deze niet enkel door de hulpverlener worden uitgeoefend: de samenwerking tussen hulpverlener en hulpbehoevende is van groot belang voor het streven naar zelfredzaamheid met behulp van de sociale omgeving (eerder aangeduid als samenredzaamheid) (Matthijssen 2014, p. 65). Tonkens merkt daarbij op dat professionals er goed aan doen om de eigen verantwoordelijkheid van burgers te bewaken en niet al te gretig de taken achter de deur van hen over te nemen (2009, p. 112).
In literatuur en in verschillende rapporten over het sociaal beleid van gemeenten zijn verschillende instrumenten, strategieën en methodieken te vinden voor de activering van het sociale netwerk van burgers. Hierna komen drie veel voorkomende instrumenten aan bod, namelijk het keukentafelgesprek, de Eigen Kracht-conferentie en de strategie Sociale Netwerkversterking.
4.2. Het keukentafelgesprek
Nadat iemand zich meldt bij de gemeente voor maatschappelijke ondersteuning, moet de gemeente volgens de nieuwe Wmo een onderzoek doen naar de aanvraag. Dit wordt vaak gedaan in de vorm van een zogenaamd keukentafelgesprek (VNG 2010, p. 5-6). Dit gesprek moet onder meer inzicht geven in de problematiek van de persoon in kwestie, zijn ondersteuningsbehoefte en de mogelijkheden om op eigen kracht of met behulp van het sociale netwerk tot verbetering van de zelfredzaamheid te komen (VNG 2010, p. 7-8; Wmo 2015, art. 2.3.2). De burger en een professional namens de gemeente brengen in
29 gezamenlijkheid de situatie in kaart om zo vast te stellen op welke onderdelen ondersteuning nodig is om de gewenste resultaten te bereiken en maatschappelijk te kunnen participeren (VNG 2010, p. 8; Movisie 2013). Naar aanleiding van het gesprek, dat overigens niet altijd plaats hoeft te vinden, bijvoorbeeld omdat de situatie al bekend en ongewijzigd is, wordt een verslag gemaakt dat door beide partijen wordt ondertekend. Zodoende is het gesprek een voorbereiding op de aanvraag van ondersteuning via de Wmo, waarna het verslag dient als onderbouwing van de aanvraag (VNG 2010, p. 14).
Bij het gesprek ligt de nadruk op de eigen kracht en de mogelijkheden voor ondersteuning die in het netwerk van de persoon in kwestie liggen (VNG 2010, p. 17). Dit geldt ook voor de nieuwe doelgroepen waar gemeenten mee te maken hebben sinds de uitbreiding van de Wmo in 2015: burgers met verstandelijke beperkingen, psychische, psychiatrische of psychogeriatrische aandoeningen en/of lichamelijke beperkingen (VNG 2013, p. 12). Er wordt nadrukkelijk gekeken naar de mogelijkheid en rol van mantelzorg, en mogelijk de ontlasting van mantelzorgers als deel van de ondersteuning. Het is dan ook belangrijk dat de eventuele mantelzorger aanwezig of in elk geval betrokken is bij het gesprek (VNG 2010, p. 17).
4.3. Eigen Kracht-conferentie
In sommige gevallen kan het nuttig zijn om met een grotere groep betrokkenen te kijken naar een bepaalde hulpvraag, in plaats van met alleen een mantelzorger en de hulpbehoevende in kwestie. Hiertoe kan een Eigen Kracht-conferentie dienen: het maken van een plan door een persoon met een hulpvraag in gezamenlijkheid met het sociale netwerk, waarbij een professional een bescheiden rol heeft en de regie bij de persoon in kwestie ligt (Groot et al. 2013, p. 67). Mensen die mogelijk onderdeel zijn van het probleem waar het om draait of een oplossing kunnen aandragen, kunnen worden uitgenodigd voor een Eigen Kracht-conferentie. Voorwaarde hiervoor is dat men elkaar vertrouwt: als dit niet het geval is kan herstel van vertrouwen een van de doelen van de Eigen Kracht-conferentie zijn (Groot et al. 2013, p. 69). Vaak zijn de aanwezigen bij een Eigen Kracht-conferentie mensen die dichtbij de hoofdpersoon staan, zoals gezinsleden, familieleden of vrienden (Groot et al. 2013, p. 73). Het kan echter ook nuttig zijn om mensen uit te nodigen met wie een minder sterke band bestaat, zoals verdere familieleden, buren en vrienden van vrienden: Groot et al. (2013, p. 82)
30 suggereren dat een gemengd netwerk de meeste bronnen van informele zorg kan opleveren. Dit sluit aan bij de theorie van Granovetter (1973), die stelt dat een combinatie van sterke en zwakke sociale relaties het meeste sociaal kapitaal kan opleveren, omdat zwakke sociale relaties de brug kunnen vormen naar andere informatie en sociale systemen.
De organisatie en begeleiding van een Eigen Kracht-conferentie liggen bij een professioneel hulpverlener, die geen belang heeft bij de uitkomst van de conferentie of de inhoud van het op te stellen plan. De professioneel hulpverlener die het geheel organiseert is onafhankelijk, hij of zij is niet aanwezig bij het daadwerkelijk maken van een plan en het plan is ‘eigendom’ van de hulpbehoevende en het netwerk in kwestie.5
Sommige onderzoekers zetten vraagtekens bij de effectiviteit van Eigen Kracht-conferenties. Rosalie Metze (2016) stelt bijvoorbeeld dat ouderen het instrument in de huidige vorm afwijzen, omdat zij moeite hebben om toe te geven dat ze hulp nodig hebben. In plaats daarvan pleit zij ervoor dat ouderen samen met hun netwerk en professionals op zoek gaan naar een balans tussen afhankelijkheid en autonomie, waarbij mensen hun nieuwe rol (bijvoorbeeld hulpbehoevend of hulpgevend) accepteren (Metze 2016).
4.4. Sociale Netwerkversterking
Een strategie die naar die nieuwe rollen zoekt, is Sociale Netwerkversterking: een methodiek die is ontwikkeld door Stichting MEE en is gebaseerd op de werkwijze ‘sociale netwerkstrategieën’ (MEE Plus Groep 2012). Verspreid door Nederland zijn twintig regionale MEE-organisaties die mensen met een beperking ondersteunen in de eigen kracht en het benutten van de mogelijkheden van het netwerk, met als doel maatschappelijke participatie mogelijk te maken.6 Hierbij maken zij gebruik van de werkwijze Sociale Netwerkversterking, die uitgaat van kracht en regie door de ‘cliënt’ en zijn of haar omgeving en zoekt naar gezamenlijke belangen bij de ondersteuning van iemand, zowel bij maatschappelijke participatie als in de weg daar naartoe. MEE hanteert zelf deze strategie bij het organiseren van ‘meedenkbijeenkomsten’ (vergelijkbaar met een Eigen Kracht-conferentie), maar traint ook andere professionals bij instanties en gemeenten in de Sociale Netwerkversterking.7
5 Zie: http://www.eigen-kracht.nl/wat-we-doen/eigen-kracht-conferentie/. Geraadpleegd op 21 mei 2016. 6 Zie: http://www.mee.nl/over-ons/missie. Geraadpleegd op 21 mei 2016.
