Wie wil maaien moet zaaien
Een onderzoek naar de vraag of gereguleerde wietteelt mogelijk is onder de
internationale verdragen.
Susanne Aster Gase
Studentnummer: 10001740
Master: Publiekrecht, Strafrecht
Aantal EC: 12
Begeleider: Deborah Bruin
Datum: 31 mei 2015
Inhoudsopgave
Inleiding...4
Hoofdstuk 1: Waaruit bestaan de strafbaarstellings- en vervolgingsplichten van het Enkelvoudig Verdrag en vormen die een belemmering voor het toelaten van gereguleerde teelt? 1.1 Inleiding...10
1.2 Uit welke strafbaarstellings- en vervolgingsplichten bestaat het Enkelvoudig Verdrag?...11
1.3 Is het Nederlandse gedoogbeleid in strijd met de strafbaarstellings- en vervolgingsverplichtingen van het Enkelvoudig Verdrag?...12
1.4 Vormen de strafbaarstellings- en vervolgingsplichten een belemmering voor het toelaten van gereguleerde teelt? 1.4.1 Inleiding...14
1.4.2 Coffeeshops zullen zelf in een samenwerkingsverband per stad wiet gaan kweken, onder controle van de gemeentes...15
1.4.3 Het telen van wiet komt in handen van de gemeentes...16
1.4.4 Cannabisteelt in Clubverband...17
1.5 Conclusie...18
Hoofdstuk 2: Wat is de internationale publiekrechtelijke fixatie van de inhoud en werking van de voorbehouden gemaakt in het Sluikhandel Verdrag en verzetten die zich tegen latere uitbreiding van de toepassing daarvan? 2.1 Inleiding...19
2.2 Waaruit bestaan de strafbaarstellingverplichtingen van het Sluikhandel Verdrag?...19
2.3 Het Nederlandse voorbehoud gemaakt bij het Sluikhandelverdrag 2.3.1 Artikel 3 lid 6 Sluikhandel Verdrag...20
2.3.2 De ´Understanding´...22
2.3.3 Het voorbehoud...23
2.4 Is het mogelijk om het reguleren van teelt onder het voorbehoud gemaakt bij het Sluikhandel Verdrag te laten vallen?...24
Hoofdstuk 3: Staan de ´object and purpose´van het Sluikhandel Verdrag en het Enkelvoudig Verdrag de toelating van cannabisteelt in de weg?
3.1 Inleiding...27
3.2 ´Doel en voorwerp´ van het Sluikhandel Verdrag 3.2.1 Preambule van het Sluikhandel Verdrag...28
3.2.2 Inhoud van het Sluikhandel Verdrag...29
3.3 ´Doel en voorwerp´ van het Enkelvoudig Verdrag 3.3.1 Preambule van het Enkelvoudig Verdrag...29
3.3.2 Artikel 36 lid 4 Enkelvoudig Verdrag...30
3.3.3 Verdragen voorafgaand aan het Enkelvoudig Verdrag van 1961...30
3.4 Omstandigheden waaronder het derde Verdrag van Genève tot stand is gekomen...32
3.5 Conclusie...35
Hoofdstuk 4: Staan er nog andere, in beginsel niet strafrechtelijke, verplichtingen in de weg aan gereguleerde teelt? 4.1 Inleiding...36
4.2 De verplichtingen 4.2.1 Algemene verplichting om maatregelen te nemen, artikel 4 Enkelvoudig Verdrag ...37
4.2.2 Verplichtingen artikel 33 en artikel 37 Enkelvoudig Verdrag...38
4.2.3 Plicht om maatregelen tegen cannabisgebruik te nemen, artikel 38 Enkelvoudig Verdrag...40
4.2.4 Plicht om cannabisteelt tegen te gaan, artikel 14 Sluikhandel Verdrag...41
4.3 Conclusie...43
Conclusie...44
Literatuurlijst...48
Inleiding
Op 16 september 2014 verschijnt in de volkskrant de volgende kop: 'Steden drukken gereguleerde wietteelt door'
De boodschap is duidelijk: Nederlandse gemeentes zijn klaar voor het reguleren van de teelt. In 2014 ondertekenden 53 burgemeesters het zogenoemde wietmanifest, een initiatief uit Heerlen, Utrecht en Eindhoven.1 In dat manifest dringen de burgemeesters er bij de minister
op aan om wietteelt te reguleren, en als dat niet mogelijk is zou hij lokale experimenten moeten toestaan. Dit zou beter zijn voor de volksgezondheid en de veiligheid. De gemeenten willen wietteelt in eigen hand nemen, zodat ze de kwaliteit kunnen controleren
(volksgezondheid) en criminele groepen buitenspel kunnen zetten. Deze exploiteren nu nog vaak wietkwekerijen, waarvan een deel is bestemd voor illegale bevoorrading van
coffeeshops en een ander deel voor buitenlandse export. Een overheidsorgaan is in staat om deze illegale teelt voor export tegen te gaan en om de kwaliteit te waarborgen voor de volksgezondheid.2
De burgemeesters kregen een flinke steun in de rug toen de rechter in Groningen twee principiële wietkwekers wel schuldig achtte, maar geen straf oplegde omdat zij volgens het Nederlandse gedoogbeleid zouden handelen.
De mening van de burgersmeerders van de steden is dat de minister te star vasthoudt aan zijn mening, terwijl de wereld aan het veranderen is. Ze vinden het scheef dat mensen wel
softdrugs mogen kopen, maar dat wiet niet geteeld mag worden. Burgermeester Paul Depla van Heerlen zei hierover: 'We vergunnen nu een systeem dat bestaat bij de gratie van een illegale markt die in handen is van criminelen. Dat kan ik niet uitleggen'
Kortom, de situatie rondom softdrugs moet aangepakt worden en er moet een logischer beleid worden gevoerd rondom de teelt. De burgemeesters denken dat men de wiethandel kan reguleren, zoals ook gokken en wapenbezit wettelijk zijn geregeld.3 In principe dus verboden,
maar onder bepaalde omstandigheden toegestaan. Zo werkt ook ons huidige gedoogbeleid.
1Manifest Joint regulation, Utrecht 31 januari 2014.
2 J. van der Haar, Drug control through legalisation. A plan for regulation of the drug problem in the Netherlands, Haarlem: 1996.
De gemeentes zijn dus voor de regulering van teelt. Op deze manier kunnen ze de kwaliteit controleren en de misdaad die gepaard gaat met illegale teelt beperken. Wanneer je kijkt naar de actieplannen van sommige steden als Utrecht, Venlo en Rotterdam dan zijn er drie vormen van gereguleerde teelt die voornamelijk worden voorgesteld. Allereerst is er een plan waarbij coffeeshops zelf in een samenwerkingsverband per stad wiet gaan kweken, onder controle van de gemeente. Coffeeshops zullen dan in overleg met de gemeente locaties uitkiezen en
ontplooien voor het kweken van wiet. Er zal met de gemeente vooraf afspraken worden gemaakt over het THC-gehalte, die in ieder geval niet hoger mag uitvallen dan 15%. Elke coffeeshop wordt verplicht om zich aan te sluiten bij het samenwerkingsverband. De coffeeshops zijn in dit plan dus verantwoordelijke voor de kweek, de gemeente controleert slechts. Er zijn ook voorstellen waarin de gemeente de teelt op zich neemt. Coffeeshops zullen dan verplicht worden om hun cannabis bij de gemeente af te nemen. Een laatste optie die wordt genoemd is het introduceren van zogeheten sociale cannabisclubs. De club is alleen toegankelijk voor leden, om lid te worden moet er worden voldaan worden aan bepaalde criteria die door de clubs worden opgesteld. De club teelt op een locatie plantjes die aan individuele leden toebehoren. Ieder lid mag maximaal vijf planten bezitten, dit in overeenstemming met het huidige gedoogbeleid. Op deze wijze zou het huidige gedoogbeleid dus niet aangepast hoeven te worden.4
Ondanks de plannen, de ondertekening van het wietmanifest en de duidelijke standpunten die de gemeentes innemen, hebben de meeste aangegeven geen stappen te ondernemen zonder goedkeuring van de minister. Rotterdam heeft onlangs aangegeven klaar te zijn voor een proef met gereguleerde teelt, maar pas wanneer dit wettelijk mogelijk is.5 De vraag blijft dus, is het
wettelijke gezien mogelijk om wietteelt te reguleren? Nationale wetgeving is het probleem niet, immers die zouden we aan kunnen passen om de teelt zo mogelijk te maken. Maar Nederland is verdragspartij bij een aantal verdragen over verdovende middelen. De
belangrijkste zijn het Enkelvoudig Verdrag van 1961 en het Sluikhandel Verdrag van 1988. Het Enkelvoudig Verdrag is bedoeld om er voor te zorgen dat verdovende middelen alleen beschikbaar zijn voor geneeskundige en wetenschappelijk doeleinden. Het verdrag wil gebruik van verdovende middelen voor andere doeleinden bestrijden.6 Het Sluikhandel
4 Ik heb deze vormen overgenomen uit de actieplannen van de steden Utrecht, Venlo en Rotterdam. Er is voor
zover ik weet nog geen wetsvoorstel geformuleerd voor het reguleren van teelt. Wanneer dit wel gebeurd, denk ik dat hierbij voor een van de hierboven genoemde vormen zal worden gekozen. Daarom zal ik deze vormen ook bespreken in hoofdstuk 1.
5 'Rotterdam klaar voor proef met gereguleerde wietteelt', NRC 16 april 2015. 6 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008, p. 15.
Verdrag houdt een versterking in van de internationale anti-drugsregelgeving.7 De verdragen
zijn er dus op gericht om gebruik, anders dan voor geneeskundige en wetenschappelijk doeleinden, en handel in verdovende middelen tegen te gaan. Zij zouden dus een belemmering kunnen vormen voor de Nederlandse plannen om teelt te reguleren. Aan de andere kant is er een bepaling in het Enkelvoudig Verdrag en een gemaakt voorbehoud bij het Sluikhandel Verdrag waar Nederland zich wat betreft het reguleren van de teelt succesvol op zou kunnen beroepen. De vraag of Nederland onder de internationale regels nou wel of niet de wietteelt mag reguleren, was er een die beantwoording behoefde.
Omdat duidelijkheid nodig was omtrent de positie van regulering van teelt binnen het internationale recht heeft het Ministerie van Veiligheid en Justitie opdracht gegeven om een onderzoek te houden. Dit onderzoek is gedaan door P.H.P.H.M.C. van Kempen en M.I. Fedorova en is vorig jaar uitgekomen onder de naam: 'Internationaal recht en cannabis. Een beoordeling op basis van VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik.' Zoals de titel al zegt hebben ze in dit onderzoek gekeken naar drugsverdragen en regelgeving, zoals het Enkelvoudig Verdrag en het Sluikhandel Verdrag, en of cannabisteelt hieronder mogelijk is. Ik heb eerder al genoemd dat Nederland bij het Sluikhandel Verdrag een voorbehoud heeft gemaakt en dat er ook een bepaling bestaat in het Enkelvoudig Verdrag waar Nederland zich wat betreft dit onderwerp op zou kunnen beroepen. Dit zijn belangrijke argumenten voor voorstanders van de gereguleerde teelt. Maar over de werking en reikwijdte van het
voorbehoud bestond nog enige onzekerheid. Je zou ervan uit kunnen gaan dat, aangezien het een belangrijk en onzeker punt is, de vraag of het voorbehoud dat Nederland heeft gemaakt gereguleerde teelt mogelijk kan maken, een prominente plek inneemt in het onderzoek. Dit is echter niet het geval. Er wordt heel diep in gegaan op allerlei internationaal rechtelijke bepalingen, maar deze belangrijke vraag wordt nauwelijks beantwoord. Op pagina 162 wordt het behandeld. Van Kempen en Fedorova concluderen dat het voorbehoud gemaakt bij het Sluikhandel Verdrag geen ruimte biedt om teelt te reguleren. Ze geven hier vier argumenten voor, die vluchtig en onvolledig in de vier volgende pagina's besproken worden. Dat zijn alle pagina's en woorden die aan het onderwerp besteedt worden. Ik vind dat er niet diep genoeg is ingegaan op het vraagstuk en ook ben ik het niet eens met de conclusie die ze trekken.8 Dit
onderbelichte stuk van het onderzoek vormt de basis van mijn scriptie.
7 Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008, p. 52.
8Je kunt ook je vraagtekens zetten bij de conclusie als je kijkt naar de opdrachtgever. De toenmalige minister van
De onderzoeksvraag die ik in deze scriptie wil beantwoorden luidt als volgt:
'Bieden het voorbehoud dat bestaat in het Sluikhandel Verdrag en art. 36.4 van het
Enkelvoudig Verdrag voldoende ruimte om tot het reguleren van cannabisteelt over te kunnen gaan?'
Ik wil deze vraag beantwoorden omdat ik denk dat daarin de kern ligt van het vraagstuk of Nederland teelt mag reguleren. Wanneer het onder deze verdragen mogelijk is, is er weinig wat het nog in de weg zal staan.
Ik zal deze onderzoeksvraag beantwoorden door eerst vier deelvragen te beantwoorden. Ik heb deze deelvragen gebaseerd op de vier argumenten die van Kempen en Fedorova
aanvoeren om hun conclusie, dat gereguleerde teelt niet mogelijk is onder het voorbehoud, te onderbouwen. Mijn scriptie bestaat uit vier hoofdstukken, in elk hoofdstuk zal ik een
deelvraag beantwoorden om zo tot mijn conclusie en beantwoording van de onderzoeksvraag te komen.
Mijn eerste deelvraag luidt: 'Waaruit bestaan de strafbaarstellings- en vervolgingsplichten van het Enkelvoudig Verdrag en vormen die een belemmering voor het toelaten van gereguleerde teelt?'
Hun eerste argument is dat het voorbehoud slechts betrekking heeft op het Sluikhandel Verdrag en niet op het Enkelvoudig Verdrag. Aangezien het Enkelvoudig Verdrag ook strafbaarstellings- en vervolgingsverplichtingen kent is het reguleren van teelt op grond van dit verdrag al niet mogelijk. Ik ga kijken welke strafbaarstellings- en vervolgingsplichten het Enkelvoudig Verdrag kent en of die daadwerkelijk een belemmering vormen voor de
Daarna behandel ik de volgende deelvraag: 'Wat is de internationale publiekrechtelijke fixatie van de inhoud en werking van de voorbehouden gemaakt in het Sluikhandel Verdrag en verzetten die zich tegen latere uitbreiding van de toepassing daarvan?'
Van Kempen en Fedorova stellen dat de regulering van teelt niet valt binnen de reikwijdte van het gemaakte voorbehoud. Alleen ons huidige gedoogbeleid zou daar onder vallen, omdat we dat ten tijde van ondertekening al hadden. Ik zal in dit hoofdstuk kijken wat de inhoud en werking is van het voorbehoud en of het wel mogelijk zou kunnen zijn om de regulering van teelt er onder te scharen.
Vervolgens zal ik de volgende deelvraag beantwoorden: 'Staan de ´object and purpose´van het Sluikhandel Verdrag en het Enkelvoudig Verdrag de toelating van cannabisteelt in de weg?'
Van Kempen en Fedorova zijn van mening dat het reguleren van cannabisteelt niet kan omdat het in strijd is met de 'object and purpose' van de verdragen. Immers die zijn in het leven geroepen om gebruik en handel, voor andere dan geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden, tegen te gaan. Ik zal bespreken wat daadwerkelijk de 'object and purpose' van de verdragen zijn. Daarna zal ik beargumenteren of reguleren van de teelt daar wel of niet mee in strijd is.
Mijn laatste deelvraag luidt: 'Staan er nog andere, in beginsel niet strafrechtelijke, verplichtingen in de weg aan gereguleerde teelt?'
In het onderzoek wordt beweerd dat er ook nog andere verplichtingen, buiten de
strafbaarstellings- en vervolgingsverplichtingen aan de teelt in de weg staan. Dus zelfs als Nederland zich aan de vorige verplichtingen kan onttrekken door zich bijvoorbeeld te beroepen op een voorbehoud, moet het nog voldoen aan deze verplichtingen, waar het
voorbehoud niet voor geldt. Ik zal deze verplichtingen bespreken, kijken wat Nederland moet ondernemen om er aan te voldoen en beargumenteren of ze al dan niet het reguleren van teelt in de weg staan.
Door de beantwoording van deze deelvragen hoop ik een goed beeld te krijgen van wat de internationale verplichtingen zijn op gebied van verdovende middelen, waar Nederland zich aan moet houden. Ook wil ik meer duidelijkheid creëren over wat de reikwijdte is van die verplichtingen en in hoeverre Nederland, op basis van bepalingen in het verdrag of gemaakte voorbehouden, zich daar aan kan onttrekken. Zo zal ik aan het einde van mijn onderzoek in
staat zijn om antwoord te geven op mijn onderzoeksvraag, namelijk of het voorbehoud van het Sluikhandel Verdrag en artikel 36.4 van het Enkelvoudig Verdrag genoeg ruimte bieden om wietteelt te reguleren.
Op deze wijze hoop ik een vollediger antwoord te kunnen geven op de vraag of gereguleerde teelt mogelijk is naar internationale regelgeving en verdragen dan is gedaan in het onderzoek door van Kempen en Fedorova.
Ik geef hieronder ter verduidelijking een drietal termen weer die veel voorkomen in mijn onderzoek. Ik zal per term toelichten hoe ik deze gebruik in dit onderzoek.
Regulering: Met regulering bedoel ik dat een bepaalde illegale handeling niet wordt vervolgd, wanneer aan nader te bepalen voorwaarden en regels is voldaan. Bijvoorbeeld ons
gedoogbeleid voor coffeeshops. Wanneer aan de gestelde voorwaarden is voldaan wordt de verkoop in een coffeeshop niet vervolgd, al is het wel strafbaar gesteld in de wet.
Legalisering: Hiermee bedoel ik dat een handeling legaal wordt gemaakt en dus uit het Wetboek van Strafrecht wordt gehaald. De handeling is niet langer strafbaar.
Teelt: Wanneer ik in het onderzoek spreek over teelt, bedoel ik daarmee niet teelt voor medicinaal gebruik of kleinschalige teelt. Ik doel op grootschalige teelt die bedoelt is voor onder andere de bevoorrading van coffeeshops en momenteel illegaal en niet gedoogd is in Nederland.
Hoofdstuk 1
Waaruit bestaan de strafbaarstellings- en vervolgingsplichten van het Enkelvoudig Verdrag en vormen die een belemmering voor het toelaten van gereguleerde teelt?
1.1 Inleiding
In het onderzoek van Kempen en Fedorova wordt gesteld dat gereguleerde teelt in strijd zou zijn met het Internationale recht. Het voorbehoud van het Sluikhandel Verdrag geldt immers niet voor het Enkelvoudig Verdrag. En ook in het Enkelvoudig Verdrag staat een
strafbaarstellingplicht en een handhavingplicht. Gereguleerde teelt zou dus sowieso niet mogelijk zijn en afstuiten op het Enkelvoudig Verdrag.9 Het Enkelvoudig Verdrag ging
vooraf aan het Sluikhandel Verdrag van 1988. Het Enkelvoudig Verdrag vormt eigenlijk de basis van de strijd tegen drugs, hierin staan alle handelingen die strafbaar moeten worden gesteld. Het Sluikhandel Verdrag sluit hier op aan en bevat een aantal nieuwe regelingen. Daarom is het noodzakelijk om ook naar het Enkelvoudig Verdrag te kijken. Ik wil in dit hoofdstuk toetsen of het Enkelvoudig Verdrag de regulering van teelt in de weg staat. Het voorbehoud bij het Sluikhandel Verdrag komt in het volgende hoofdstuk aan bod. Ik zal om te verwijzen naar het Enkelvoudig Verdrag de afkorting EV gebruiken.
In 1961 is het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen door de Verenigde Naties geconcipieerd.10 Dit verdrag is een samenvoeging van alle eerdere verdragen van de verenigde
naties op het gebied van opiumwetgeving. Het EV is bedoeld om er voor te zorgen dat het gebruik van verdovende middelen zich exclusief beperkt tot geneeskundige en
wetenschappelijke doeleinden.11 Om dit te bereiken stelt het EV een aantal verplichtingen
waar lidstaten aan moeten voldoen. Het bevat onder meer een aantal srafbaarstellings- en vervolgingsplichten. Maar het stelt ook grenzen waarbinnen de lidstaten hun eigen beleid moeten voeren.12 Nederland is lid van dit verdrag. Dit betekent dat wanneer Nederland
9 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 163.
10T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008, p 76 .
11P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 15.
regelgeving over verdovende middelen creëert, zij daarbij binnen de grenzen van het EV moeten blijven. Ook moet Nederland voldoen aan de stafbaarstellings- en vervolgingsplichten van het EV. In dit hoofdstuk wil ik allereerst kijken waar die strafbaarstellings- en
vervolgingsplichten van het EV uit bestaan. Daarna wil ik kijken of Nederland daarmee in strijd handelt door het huidige gedoogbeleid te hanteren. En tot slot wil ik kijken of de strafbaarstellings- en vervolgingsplichten een belemmering vormen voor het toelaten van gereguleerde teelt. Ik zal hierbij kijken naar de verschillende vormen van gereguleerde teelt die voorgesteld zijn door ondermeer de gemeentes.
1.2 Uit welke strafbaarstellings- en vervolgingsplichten bestaat het Enkelvoudig Verdrag?
Artikel 4 van het Enkelvoudig Verdrag houdt een algemene verplichting in voor de lidstaten. Zij moeten een wettelijke regeling formuleren die ertoe strekt de productie, de vervaardiging, de uit- en invoer, de afgifte van, de handel in, het gebruik en het bezit van verdovende
middelen, anders dan voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden, te beperken. Deze regeling moet ook gehandhaafd worden.13 Wetgeving alleen is dus niet voldoende, de
naleving moet afgedwongen worden. De overheid moet het verdrag toepassen en zich verder onthouden van met het verdrag strijdige wetgeving en beleid.14
Artikel 36 van het Enkelvoudig Verdrag formuleert een verplichte strafbaarstelling. In lid 1 staat dat de partijen maatregelen dienen te nemen die er voor zorgen dat productie, bezit, distributie, aankoop, verkoop en vervoer van verdovende middelen in strijd met de bepalingen van het verdrag, als strafbare feiten worden beschouwd, indien zij opzettelijk zijn begaan. Ook moet het begaan van ernstige strafbare feiten op passende wijze worden gestraft, in het bijzonder met gevangenisstraf of andere vrijheidsstraffen. Daarnaast wordt er bepaald dat ook andere handelingen, die naar mening van een der partijen in strijd zijn met de bepalingen van het verdrag, strafbaar gesteld moeten worden. 15 De verdragspartijen zijn volgens dit artikel
dus verplicht om de genoemde handelingen strafbaar te stellen in hun nationale wetgeving.
13 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008, p 76.
14 P.H.S. van Rest, Drugs: Nationale aanpak, Internationale grenzen, Groningen: Wolters-Noordhoff 1996, p.
135.
15Art. 36.1 Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, New York: 1975, Tractatenblad, 1987 nr.
Nederland heeft dit gedaan in de Opiumwet. In artikel 2 van de Opiumwet is het strafbaar gesteld een middel van lijst I binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen, te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren, aanwezig te hebben of te vervaardigen. Dezelfde handelingen zijn strafbaar gesteld voor middelen van lijst II, in artikel 3 Opiumwet. In artikel 10 en 11 van de Opiumwet staan de strafbepalingen opgenomen van de delicten genoemd in artikel 2 en 3.
In artikel 36.1 EV staat dus een strafbaarstellingverplichting en uit artikel 4 volgt de strafbaar gestelde handelingen ook gehandhaafd moeten worden.
Verder staat er in artikel 36 lid 4 EV dat de strafbare feiten worden omschreven, vervolgd en gestraft overeenkomstig de nationale wetgeving van een partij.16 De partijen zijn dus verplicht
om de strafbaar gestelde handelingen te handhaven, maar op welke wijze is afhankelijk van de nationale wetgeving.
1.3 Is het Nederlandse gedoogbeleid in strijd met de strafbaarstellings- en vervolgingsverplichtingen van het Enkelvoudig Verdrag?
We hebben net besproken welke strafbaarstellings- en vervolgingsverplichtingen het Enkelvoudig Verdrag kent. Is het Nederlandse gedoogbeleid daarmee in strijd?
Artikel 36.1 EV kent een strafbaarstellingverplichting. Nederland heeft hier aan voldaan. De in het EV genoemde handelingen zijn strafbaar gesteld in de Opiumwet.17 Hoe zit dat met de
vervolgingsverplichting? In artikel 4 van het EV staat dat partijen wetgevende en
administratieve maatregelen moeten nemen die nodig zijn om de bepalingen uit het verdrag op hun gebied in werking te stellen en uit te voeren. Hier volgt dus een handhavingplicht uit. In sub c van dit artikel wordt gezegd dat partijen die maatregelen moeten nemen: 'Met inachtneming van de bepalingen van dit verdrag de productie, de vervaardiging, de uit- en invoer, de afgifte van, de handel in, het gebruik en het bezit van verdovende middelen uitsluitend tot geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden te beperken.' In eerste instantie zou je zeggen dat het gedoogbeleid dus niet mogelijk is volgens de
verdragsbepalingen, aangezien het de verkoop van verdovende middelen toelaat, anders dan voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden.
In dit artikel staat echter ook dat dit moet gebeuren met inachtneming van de bepalingen van het EV. De verdere bepalingen van het EV zijn dus van belang voor de vraag welke
16 Art. 36.2 Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, New York: 1975, Tractatenblad, 1987 nr.
90.
maatregelen verdragspartijen moeten nemen en op welke wijze. Wanneer we kijken naar de bepalingen van het EV is er vooral één die interessant is voor de vraag of Nederland zich houdt aan de vervolgingsverplichtingen.
In artikel 36 lid 4 EV staat:
'Geen enkele bepaling van dit artikel tast het beginsel aan, dat de strafbare feiten waarop het betrekking heeft worden omgeschreven, vervolgd en gestraft overeenkomstig de nationale wetgeving van een partij'
Dit is een interessante bepaling, omdat we in Nederland het opportuniteitsbeginsel kennen, artikel 167 Wetboek van Strafvordering. Dit houdt in dat het Openbaar Ministerie het
vervolgingsmonopolie heeft en per zaak uit kan maken of ze wel of niet vervolgen. Ze kunnen er dus een beleid op na houden, dat er niet wordt vervolgd bij bepaalde delicten. Dat is ook het geval bij het gedoogbeleid. Het verkopen en in voorraad hebben van bepaalde afgesproken hoeveelheden cannabis bij coffeeshops wordt door het Openbaar Ministerie niet vervolgd.18
Gezien lid 4 van artikel 36 zou je zeggen dat dit mogelijk moet kunnen zijn. Tegenstanders van dit argument wijzen op artikel 4 sub c, dat stelt dat die handelingen alleen mogelijk mogen zijn voor geneeskundige of wetschappelijke doeleinden. Aan de andere kant staat er ook duidelijk in sub c dat de beperking van productie, vervaardiging etc. van verdovende middelen plaats moet vinden met inachtneming van de bepalingen van het EV. Artikel 36 lid 4 is niet voor niets opgenomen. Blijkbaar vond met het wenselijker het vervolgen van de strafbaar gestelde feiten aan de partijen zelf over te laten, volgens hun eigen nationale regels. Ten tijde van ondertekening van het EV kende Nederland al een opportuniteitsbeginsel. Artikel 167 maakte toen al deel uit van het Nederlandse Wetboek van Strafvordering en dus van het Nederlandse Vervolgingsbeleid.19Wanneer het dus niet de bedoeling van het Verdrag
was dat Nederland daar gebruik van zou maken, dan had dat toentertijd opgenomen moeten worden. Of lid 4 had niet moeten worden toegevoegd aan artikel 36. Nu dat wel is gedaan, in de wetenschap dat Nederland een opportuniteitsbeginsel heeft in haar vervolgingsbeleid waar ze gebruik van kan maken, ga ik ervan uit dat daar ten tijde van ondertekening geen bezwaar tegen was. Daarom zie ik niet in waarom dat nu wel het geval zou moeten zijn.
18 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008, p. 177.
19 Ik ben in het bezit van een aantal oude Wetboeken van Strafrecht en Strafvordering. Ik heb de oudste in mijn
bezit, uit 1922, geraadpleegd. Ook daar komt het opportuniteitsbeginsel al voor. In artikel 242 van het Wetboek van Strafvordering staat het beginsel omschreven. Ten tijde van ondertekening van het EV, 1961, bestond het dus al.
Samenvattend, artikel 36.4 EV biedt de mogelijkheid voor landen om te vervolgen overeenkomstig nationaal recht. Het opportuniteitsbeginsel, artikel 167 Wetboek van Strafvordering, maakt deel uit van ons Nederlandse vervolgingsbeleid. Artikel 36.4 biedt Nederland dus de ruimte om gebruik te maken van het opportuniteitsbeginsel. Artikel 4 sub c EV stelt daarbij dat de beperking van productie, etc. van verdovende middelen plaats moet vinden met inachtneming van de bepalingen van het EV. Bij de genoemde beperkingen moet artikel 36.4 EV dus in acht worden genomen. Daar artikel 36.4 EV in acht moet worden genomen bij de beperking van productie, etc. van verdovende middelen en het de
mogelijkheid biedt voor Nederland om haar opportuniteitsbeginsel te gebruiken, vind ik niet dat het Nederlandse gedoogbeleid ermee in strijd is. Bij het gedoogbeleid wordt immers gebruik gemaakt van het opportuniteitsbeginsel, wat mogelijk is onder het verdrag.
1.4 Vormen de strafbaarstellings- en vervolgingsplichten een belemmering voor het toelaten van gereguleerde teelt?
1.4.1 Inleiding
Ik heb zojuist geconcludeerd dat ik niet vind dat het Nederlandse gedoogbeleid in strijd is met het Enkelvoudig verdrag. Zou dit anders zijn bij de toelating van gereguleerde teelt? Bij het gedoogbeleid gaat het namelijk om kleinschalige teelt voor eigen gebruik en kleinschalige verkoop vanuit coffeeshops. Het gaat niet om ernstige strafbare feiten. Dat is bij gereguleerde teelt anders. Grootschalige teelt wordt gezien als een ernstig strafbaar feit. In artikel 36 lid 1a staat dat ernstige strafbare feiten op gepaste wijze moeten worden gestraft. Aangezien er expliciet staat dat deze feiten moeten worden gestraft, kun je je afvragen of we gereguleerde teelt kunnen toestaan onder het opportuniteitsbeginsel. Daarnaast moet je rekening houden met artikel 23 en 28 EV. Ook deze zijn relevant wanneer we kijken naar de teelt. Artikel 23 28 EV stelt dat wanneer een verdragsstaat de verbouw van de cannabisplant toelaat, die staat daarop de bepalingen van artikel 23 dient toe te passen.20 Deze artikelen vormen geen
belemmering voor de huidige gereguleerde wietteelt, voor medicinaal gebruik. Artikel 23 EV stelt dat teelt alleen mogelijk is wanneer dit gebeurd in de vorm van een regeringbureau dat zich aan bepaalde genoemde eisen moet houden. Nederland kent zo'n bureau voor medicinale
20 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 39.
cannabis, namelijk het Bureau voor medicinale cannabis.21 Dit bureau voldoet aan de eisen
van artikel 23 en 28 EV en vormt geen probleem. Artikel 23 en 28 EV zouden echter wel een probleem kunnen vormen voor de gereguleerde wietteelt die ik bespreek in mijn onderzoek. Ik zal dit hieronder bespreken per voorgestelde vorm van gereguleerde teelt.22
1.4.2 Coffeeshops zullen zelf in een samenwerkingsverband per stad wiet gaan kweken, onder controle van de gemeentes.
Deze vorm van regulering houdt in dat coffeeshops zelf verantwoordelijk zullen zijn voor het telen van de wiet. Dit zal uiteraard gebeuren onder toezicht van de gemeenten. Een bezwaar hier tegen kan zijn dat in het Enkelvoudig Verdrag expliciet staat dat ernstige strafbare feiten op gepaste wijze moeten worden gestraft. Vervolgens laten we leken grootschalig wiet telen, aan te merken als een ernstig strafbaar feit naar internationale regels, om dit vervolgens te verkopen. Is dit mogelijk? Ik zelf zie niet in waarom niet. Ik vind dat de regulering van de teelt mogelijk is onder dezelfde voorwaarden als waaronder het gedoogbeleid mogelijk is. Artikel 36.4 geeft ons de mogelijkheid om te vervolgen volgens nationale regels. We kunnen zo ons opportuniteitsbeginsel gebruiken om te besluiten de teelt van cannabis niet strafbaar te stellen. Dat grootschalige teelt een ernstig strafbaar feit is en dat het gedoogbeleid niet ziet op ernstig strafbare feiten, staat dat niet in de weg. Immers het reguleren of gedogen van de teelt is nodig om het gedoogbeleid uit te voeren. De situatie zoals die nu is, is krom. Het verkopen van cannabis mag wel, maar het telen van de cannabis om te leveren aan de coffeeshops mag niet. Je zou zeggen dat wanneer verkoop is gedoogd, dit inherent met zich meebrengt dat telen ook wordt gedoogd. Immers cannabis komt niet uit de lucht vallen, het moet ergens vandaan komen. Verkoop en telen zijn in mijn ogen met elkaar verbonden. Wanneer er ruimte is voor ons gedoogbeleid, kun je met een beetje goede wil dus ook ruimte vinden voor het gedogen van telen. Daarom vind ik dat beide gedoogd kunnen worden op grond van artikel 36.4 Enkelvoudig Verdrag. Wanneer de coffeeshops mogen verkopen, mogen ze ook telen.
Natuurlijk zullen er regels gesteld moeten worden omtrent de kwaliteit van de cannabis en het THC-gehalte, waarbij de gemeente een controlerende en handhavende rol zal moeten spelen. Maar de teelt van de cannabis is in handen van de personen die deze cannabis ook verkopen.
21www.cannabisbureau.nl.
22 De drie vormen die ik hier bespreek, zijn de meest voorkomende wanneer je kijkt naar de actieplannen van
Daarbij komt dat wanneer de teelt voor binnenlands gebruik gereguleerd wordt er meer tijd en ruimte is om grootschalige teelt voor de export tegen te gaan, nog steeds een ernstig strafbaar feit.23 Er is dan een duidelijk onderscheid te maken tussen illegale teelt en gereguleerde teelt.
Dan rest nog de vraag of artikel 23 en 28 EV een beletsel zullen vormen, immers daaruit volgt dat wanneer een van de verdragspartijen de verbouwing van verdovende middelen toestaat, dit moet gebeuren in de vorm van een overheidsbureau dat aan bepaalde eisen moet voldoen en telers vergunningen moet verlenen. Ik zie hier geen probleem. Wij kennen immers al een zodanig bureau. Wanneer dit bureau vergunningen verleend aan de coffeeshophouders en deze zich houden aan alle regels die gelden, wordt er voldaan aan de eisen van artikel 23 en 28 EV.
1.4.3 Het telen van wiet komt in handen van de gemeentes.
Bij deze vorm van regulering is het de gemeente die de teelt van de wiet in handen heeft. In plaats van een controlerende en handhavende functie regelen zij de volledige teelt. In principe geldt hier hetzelfde als wat ik eerder besproken heb. Zowel gedogen van de verkoop als gedogen van de teelt is mogelijk door gebruik van ons opportuniteitsbeginsel, wat mogelijk is gemaakt door artikel 36.4 Enkelvoudig Verdrag. Je kunt je afvragen in hoerverre dit een taak is voor de gemeenten. Telen wordt internationaal immers gezien als een ernstig strafbaar feit, moet de gemeente, een overheidsinstelling, zich daarin mengen? Aan de andere kant, ervan uit gaande dat reguleren van de teelt mogelijk is onder internationale verdragen, zou de gemeente juist goed in staat zijn om een bepaalde kwaliteit te garanderen en om te zorgen dat het THC-gehalte niet te hoog is. Wanneer de coffeeshops de wietteelt in handen zouden krijgen, zou de gemeente hier sowieso toezicht op moeten houden. Wanneer zij dit zelf doen kunnen ze zorgen voor een goede kwaliteit. Een ander argument is dat de overheid de volksgezondheid als verantwoordelijkheid heeft. Zo bekeken zou het juist de taak van de overheid, en dus de gemeenten, moeten zijn om te zorgen voor een bepaalde kwaliteit en samenstelling van cannabis wanneer dit gedoogd wordt. Zo beschermen ze de gebruikers. Ik vind dus niet dat het een probleem zou zijn wanneer de gemeente de cannabisteelt op zich zou nemen. Wanneer cannabis aan bepaalde maatstaven voldoet en een goede kwaliteit heeft is dit beter voor de volksgezondheid, wat onder de verantwoordelijkheid van de overheid valt. Ook hier vormen wat mij betreft artikel 23 en 28 EV geen belemmering. Wanneer de gemeente de
23 J. van der Haar, Drug control through legalisation. A plan for regulation of the drug problem in the Netherlands, Haarlem: 1996.
wietteelt gaat regelen, zouden zij onder het bureau kunnen vallen, ook een overheidsinstelling, om vervolgens vergunningen te verlenen aan telers.
1.4.4 Cannabisteelt in Clubverband
Hierbij wordt in clubverband cannabis geteeld en gebruikt. Ik denk dat deze vorm van cannabisteelt het minst op gespannen voet staat met internationale wetgeving. Ervan
uitgaande dat deze clubs niet op commerciële voet worden georganiseerd, wat betekent dat de cannabis op naam van de leden wordt geteeld. Hier zou een brug geslagen kunnen worden tussen artikel 3 lid 2 van het verdrag van Wenen24, waarbij onder omstandigheden persoonlijk
gebruik van cannabis mogelijk is en het feitelijk grootschalig gebruik van cannabis over de wereld.25 Zelfs wanneer we de voorbehouden van het sluikhandel verdrag en het enkelvoudig
verdrag buiten beschouwing zouden laten, dan zou deze vorm van regulering nog mogelijk zijn. Sommigen zijn van mening dat dit de enige manier van teeltregulering is die mogelijk is, gezien de internationale wetgeving.26 Bij deze vorm van regulering zie ik dus de minste
problemen. Immers het gaat om persoonlijk gebruik en kleine hoeveelheden, wat mogelijk is onder de verdragen. Deze vorm is dus toegestaan onder de verdragen, zonder te kijken naar voorbehouden etc.
24Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, Wenen: 1969, Tractatenblad, 1972 nr. 52.
25 C. Fijnaut & B. De Ruyver, De derde weg, een pleidooi voor een evenwichtig Cannabisbeleid,
Antwerpen-Cambridge: Intersentia 2014, p. 264.
26 Van Kempen & Fedorova en Fijnaut & De Ruyver zijn van mening dat zelfs dit op gespannen voet zou staan
1.5 Conclusie
Ik vind niet dat het Enkelvoudig Verdrag in de weg staat van de regulering van teelt. In artikel 36.4 EV is een bepaling opgenomen die Nederland de mogelijkheid geeft om gebruik te maken van haar opportuniteitsbeginsel. Dit beginsel brengt met zich mee dat het Openbaar Ministerie mag bepalen wanneer ze wel en niet vervolgen. Daar is ook ons huidige
gedoogbeleid op gebaseerd. Het Openbaar Ministerie heeft besloten om gebruik en verkoop in coffeeshops, onder bepaalde voorwaarden, beleidsmatig niet te vervolgen. Wanneer er ruimte is voor verkoop in een coffeeshop, dan is er mijns inziens ook ruimte voor teelt om aan die coffeeshop te leveren. Immers de teelt is nodig om de verkoop mogelijk te maken. Beide zijn daarom volgens mij mogelijk onder artikel 36.4 EV. Wanneer het niet de bedoeling was om Nederland die ruimte te geven, dan had men dat lid niet aan het artikel toe moeten voegen. Zoals het daar nu staat heeft Nederland de ruimte om een eigen beleid te vormen voor
verdovende middelen, inclusief het reguleren van de teelt. Teelt is dus mogelijk onder het EV. Artikel 36.4 EV biedt daar ruimte voor. Artikel 23 en 28 EV staan de regulering van teelt ook niet in de weg. Immers we kunnen de regulering van teelt onder het huidige bureau laten vallen. Zo kunnen we voldoen aan de vereisten van het EV en gebruik maken van de ruimte die artikel 36.4 EV biedt. Zo is teelt mogelijk onder het EV.
Hoofdstuk 2
Wat is de internationale publiekrechtelijke fixatie van de inhoud en werking van de voorbehouden gemaakt in het Sluikhandel Verdrag en verzetten die zich tegen latere uitbreiding van de toepassing daarvan?
2.1 Inleiding
Van Kempen en Fedorova stellen dat het voorbehoud dat is gemaakt in het Sluikhandel Verdrag ziet op vervolgingsafwegingsruimte en niets afdoet of beoogt te doen aan strafbaarstellingverplichtingen. Zij vinden dat het niet de plicht tot strafbaarstelling wegneemt. Het voorbehoud kan slechts ruimte bieden om via het opportuniteitsbeginsel beleidsmatig van vervolging af te zien bij cannabisteelt voor eigen gebruik in de zin van artikel 3 lid 2 Sluikhandel Verdrag.27 Volgens hen kan het voorbehoud dus niet dienen als
grond om cannabisteelt te reguleren. In dit hoofdstuk wil ik kijken of dat inderdaad het geval is. Ik wil eerst kijken naar de strafbaarstellingsverplichtingen die het Sluikhandel Verdrag heeft. Daarna zal ik het voorbehoud dat Nederland heeft gemaakt en de werking daarvan bespreken. Ook wil ik kijken wat ten tijde van het maken van het voorbehoud, de gedachte daarachter was. Als laatste wil ik kijken of het mogelijk is om de toepassing van de inhoud en werking van een voorbehoud later uit te breiden. Door deze aspecten te bespreken hoop ik een antwoord te kunnen geven op de deelvraag die centraal staat in dit hoofdstuk. Wanneer ik verkort wil verwijzen naar het Sluikhandel Verdrag zal ik de afkorting SV gebruiken.
2.2 Waaruit bestaan de strafbaarstellingverplichtingen van het Sluikhandel Verdrag?
De feiten die volgens het Sluikhandel Verdrag strafbaar moeten worden gesteld door partijen staan opgesomd in artikel 3 van het SV.28 Voor veel van de strafbare feiten wordt verwezen
naar het Enkelvoudig Verdrag, waar immers al veel handelingen strafbaar zijn gesteld.29 Het
eerste lid van artikel 3 voegt weinig toe aan wat al strafbaar was gesteld in het Enkelvoudig
27 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 164.
28art. 3 Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen,
Wenen: 1988, Tractatenblad, 1989 nr. 97.
Verdrag.30 Wat anders is dan voorgaande verdragen is lid 2. Hierin wordt bepaald dat ook
bezit, aankoop en teelt van verdovende middelen of psychotrope stoffen voor persoonlijk gebruik strafbaar gesteld moet worden. Echter volgens de memorie van antwoord bij de goedkeuringswet hoeft het toenmalige bestaande Nederlandse vervolgingsbeleid geen
wijziging te ondergaan, omdat het elfde lid van artikel 3 bepaalt dat strafbare feiten gestraft en vervolgd moeten worden in overeenstemming met nationaal recht.31
Overduidelijk is dat teelt, wat valt onder productie, ook onder dit verdrag strafbaar gesteld moet worden in de nationale wetgeving.32
2.3 Het Nederlandse voorbehoud gemaakt bij het Sluikhandelverdrag
2.3.1 Artikel 3 lid 6 Sluikhandel Verdrag
In artikel 3 lid 6 van het Sluikhandel Verdrag staat een bepaling die ziet op de vervolgingsplichten en het opportuniteitsbeginsel.
De tekst van dit lid luidt:
'De Partijen streven ernaar te verzekeren dat wettelijke bevoegdheden, die door hun
nationale recht worden toegekend bij de beoordeling van de opportuniteit van de vervolging van personen wegens de in overeenstemming met dit artikel strafbaar gestelde feiten, zodanig worden uitgeoefend dat de opsporing en rechtshandhaving ten aanzien van deze strafbare feiten zo doeltreffend mogelijk is, mede met het oog op de noodzaak personen te weerhouden van het begaan van deze strafbare feiten.'33
Dit lid is toegevoegd omdat men een bepaling wilde die de vervolgingsautoriteiten in alle verdragsstaten ertoe verplichtte om strikte handhaving te verwezenlijken van de feiten strafbaar gesteld in artikel 3 van het SV.34 Dit artikel vormt een compromis tussen een
absolute vervolgingsplicht en de belangen die bij het delict betrokken zijn.35 Het UN
30 P.H.S. van Rest, Drugs: Nationale aanpak, Internationale grenzen, Groningen: Wolters-Noordhoff 1996, p.
159.
31 Ibid., p. 60.
32 Productie is strafbaar gesteld in art. 3 lid 1 sub a onder I Sluikhandelverdrag.
33 art. 3 lid 6 Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope
stoffen, Wenen: 1988, Tractatenblad, 1989 nr. 97.
34 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 61.
35P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p . 62.
commentary gaat niet in op de vraag of deze bepaling even sterk geldt voor drugsfeiten gericht op eigen gebruik als voor meer ernstige delicten. Wel wordt er in het algemeen opgemerkt dat deze bepaling mede beoogt te verzekeren dat vooral de sluikhandeldelicten genoemd in het eerste lid van artikel 3 van het SV met passende ernst door de rechtsprekende macht en de vervolgingsautoriteiten van elke verdragspartij worden behandeld.36 Dit lijkt te
suggereren dat deze plicht van maximale doeltreffendheid bij opsporing en rechtshandhaving minder sterk geldt voor delicten van het tweede lid (bezit, koop en teelt voor persoonlijk gebruik). Hier zouden de autoriteiten iets meer ruimte kunnen hebben. Verder impliceert lid 6 een sterk uitgangspunt van vervolging, waaraan slechts afbreuk mag worden gedaan voor zover rationele prioriteitstelling in het algemeen vervolgingsbeleid en de beschikbaarheid van algemene middelen daartoe noodzaken of wanneer zwaarder wegende belangen van
handhaving van strafrechtelijke drugswetgeving in individuele zaken daarom vragen.37 Artikel
3 lid 6 SV staat dus niet toe dat de partijen van het verdrag de feiten die strafbaar moeten worden gesteld legaliseren of decriminaliseren. Dit geldt dus ook voor cannabisteelt, -aanvoer en -handel voor de bevoorrading van coffeeshops.38
Nederland heeft het hele Sluikhandel Verdrag zonder uitzondering bij wet goedgekeurd. Deze goedkeuring geldt dus ook voor het artikel 3 lid 6 SV, hiervoor besproken.39 De vraag is
echter in hoeverre de bepaling geldt voor Nederland. Ondanks de goedkeuring van het SV heeft Nederland bij ondertekening een 'Understanding' geformuleerd bij ondermeer artikel 3 lid 6 SV en bij de verdragsaanvaarding heeft Nederland daarbij een voorbehoud
geformuleerd.40 We gaan hier onder verder op in.
2.3.2 de 'Understanding'
Nederland heeft dus bij artikel 6 lid 3 SV een 'Understanding' geformuleerd. Deze luidt:
36United Nations, Commentary on the United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and
Psychotropic Substances, Vienna: 1988, p. 97 (nr. 3.132); vgl. p. 82-83 (nrs. 3.94-3.96).
37P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 63.
38 Ibid. 39 Ibid., p. 69. 40 Ibid., p. 64.
'With respect of article 3, paragraph 6, [the Government of the Netherlands] notes that its provisions cover offences established both under paragraph 1 and paragraph 2. In view of the provisions of paragraph 4 (d) and paragraph 11 of the same article [the Government of the Netherlands] understands that the measure of discretionary legal powers relating to the prosecution for offences established in accordance with paragraph 2 may in practice by wider than for offences established in accordance with paragraph 1.' 41
Waar het in de 'Understanding' dus eigenlijk op neer komt is dat Nederland meer vrijheid ziet voor opportuniteitsafwegingen bij delicten uit artikel 3 lid 2 SV dan bij delicten uit lid 1 van datzelfde artikel. Lid 2 gaat om strafbare gedragingen omtrent persoonlijk gebruik. Impliciet volgt daar dus uit dat Nederland minder ruimte ziet voor het opportuniteitsbeginsel voor delicten die niet gericht zijn op persoonlijk gebruik.42 Daar kun je uit afleiden dat bepaalde
handelingen, zoals teelt, aanvoer, handel en consumentenverkoop vallen binnen die beperktere ruimte, omdat ze niet gericht zijn op persoonlijk gebruik van de pleger.43 Bij
grootschalige teelt zou er dan dus minder sprake kunnen zijn van opportuniteitsafwegingen. Ik vraag me echter af dat zo is. De meeste mensen hebben namelijk geen cannabisplanten in huis, maar gaan naar de coffeeshop om aan cannabis te komen voor persoonlijk gebruik. Coffeeshops en telen om aan de coffeeshop te kunnen leveren zijn dus nodig om te voorzien in het persoonlijk gebruik van mensen. Coffeeshops mogen ook maar een beperkte
hoeveelheid cannabis in huis hebben en mensen mogen maar een bepaalde hoeveelheid kopen en op zak hebben. Dit alles is gericht op het persoonlijke gebruik van de mensen die cannabis kopen in Coffeeshops. Het maakt dit gebruik als het ware mogelijk.
Zo bekeken kun je beargumenteren dat de Nederlandse coffeeshops en de teelt die nodig is om die coffeeshops te bevoorraden vallen onder artikel 3 lid 2 SV, wanneer je dit artikel enigszins ruim interpreteert. En dan zou teelt dus ook vallen onder de 'Understanding' die Nederland heeft gemaakt bij lid 6 en daarmee onder de ruimere toepassing van het
opportuniteitsbeginsel. Het Nederlandse vervolgingsorgaan, het Openbaar ministerie, zou dan meer ruimte hebben om te bepalen of ze teelt wel of niet vervolgen.
2.3.3 Het voorbehoud
41 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 69-70.
42 Ibid., p. 70 43 Ibid.
Nederland heeft bij de bekrachtiging van het Sluikhandel Verdrag een voorbehoud geformuleerd dat ziet op de toepassing van artikel 3 leden 6, 7 en 8 van het verdrag. 44
Dit voorbehoud luidt als volgt:
'The government of the Kingdom of the Netherlands accepts the provisions of article 3, paragraph 6,7 and 8 only in so far as the obligations under these provisions are in accordance with Dutch criminal legislation and Dutch policy on criminal matters.' 45
De bedoeling van dit voorbehoud was dat het Nederlandse recht onverkort blijft gelden op de terreinen waar deze drie leden betrekking op hebben.46 De bedoeling was niet om een beleid te
voeren dat tegen de letter en de geest van het verdrag ingaat. Met Dutch criminal legislation and Dutch policy on criminal matters wordt voornamelijk het opportuniteitsbeginsel bedoeld, wat ook als een reden wordt aangevoerd voor het formuleren van het voorbehoud. 47 De vraag
is of het nodig was een voorbehoud te formuleren om het opportuniteitsbeginsel te behouden. Immers uit het SV blijkt niet dat Nederland het opportuniteitsbeginsel moet afschaffen, het voorbehoud is dus niet nodig om dat tegen te gaan. In de memorie van antwoord stelt de regering dat met het voorgestelde voorbehoud bij het zesde lid 'zeker wordt gesteld dat het bestaande Nederlandse vervolgingsbeleid als gevolg van het verdrag geen wijziging behoeft te ondergaan.' 48 Hieruit kun je opmaken dat Nederland het toenmalige huidige drugsbeleid dat
gevoerd werd veilig wilde stellen. Nederland wilde het toenmalige gedoogbeleid niet hoeven aanpassen door ondertekening van het SV. Door dit voorbehoud te maken heeft Nederland zeker gesteld dat ze het opportuniteitsbeginsel ook konden blijven hanteren bij
drugsdelicten.49 Gekeken naar het voorbehoud en de eerder besproken 'Understanding', waar
ook ruimte werd gecreëerd voor het opportuniteitsbeginsel bij strafbare gedragingen gericht op persoonlijk gebruik in de zin van artikel 3 lid 2 Enkelvoudig Verdrag, kun je concluderen
44P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 71.
45 Ibid.
46 Kamerstukken II 1990-1991, 22 080 (R 1406), nr. 3, p. 10 (MvT).
47 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 71.
48 Kamerstukken II 1991-1992, 22 080 (R1406), nr. 6, p. 7 (MvA). 49T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008, p 96.
dat ons huidige softdrugsbeleid valt binnen het voorbehoud gemaakt bij het verdrag.50 Ons
gedoogbeleid is dus niet in strijd met het Sluikhandel Verdrag.
De volgende vraag is of het reguleren van teelt ook onder het voorbehoud kan vallen. Immers er werd in de memorie van antwoord gesproken over het bestaande Nederlandse
vervolgingsbeleid.51 Het huidige softdrugsbeleid valt daar onder, gereguleerde teelt niet. Dat
maakte toentertijd immers geen deel uit van het bestaande Nederlandse vervolgingsbeleid. Zou er toch nog ruimte zijn om het reguleren van teelt onder het voorbehoud te laten vallen? Dat zal ik hieronder bespreken.
2.4 Is het mogelijk om het reguleren van teelt onder het voorbehoud gemaakt bij het Sluikhandel Verdrag te laten vallen?
Aangezien reguleren van teelt in de tijd van ondertekening niet behoorde tot het Nederlandse vervolgingsbeleid, is de vraag of het er nu alsnog onder het gemaakte voorbehoud kan vallen. Het aanpassen van de reikwijdte van een voorbehoud of het later formuleren van een
voorbehoud kan slechts wanneer dat uitdrukkelijk is toegestaan in het verdrag of wanneer geen van de verdragpartijen zich hiertegen verzet. Zowel in het Enkelvoudig Verdrag als het Sluikhandel Verdrag is het aanpassen van de reikwijdte van het voorbehoud niet uitdrukkelijk toegestaan.52 Wanneer Nederland dat toch zou doen weet ik zeker dat er verdragspartijen zijn
die zich hiertegen verzetten. Immers, Nederland krijgt momenteel al veel commentaar door het huidige gedoogbeleid. Van deze uitzonderingen is dus geen sprake.
Ook wanneer je kijkt naar de Guidelines van de ILC Guide to reservations zie je dat het niet mogelijk is om latere wetgeving en/of beleidsmaatregelen in afwijking van het verdrag door te voeren onder het eerder gemaakte voorbehoud. Hierin wordt niet de mogelijkheid erkend om een voorbehoud te formuleren dat ruimte houdt voor toekomstige wetgevingsinitiatieven en beleidmaatregels. Er staat juist een verbod opgenomen om vage of algemene voorbehouden te formuleren (Guideline 3.1.5.2). In de commentaries staat dat dit verbod impliceert dat landen,
50 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 72.
51 Kamerstukken II 1991-1992, 22 080 (R1406), nr. 6, p. 7 (MvA).
52 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 74.
bij voorbehouden ter behoud van nationaal recht, de te beschermen wetsbepalingen dienen te specificeren. Per definitie gaat het dan dus om al bestaande wetsbepalingen.53
Het is dus niet mogelijk om de reikwijdte van het bestaande voorbehoud te vergroten of om het voorbehoud op andere wijze aan te passen. Echter, je kunt je afvragen of het reguleren van teelt niet al onder het voorbehoud viel ten tijde van ondertekening van het verdrag. Dit heb ik ook al eerder besproken bij de reikwijdte van de 'understanding'. Het is te verdedigen dat, ondanks het feit dat gereguleerde teelt ten tijde van ondertekening geen deel uitmaakte van ons vervolgingsbeleid, wanneer je de verkoop van cannabis in coffeeshops toestaat, je inherent ook de teelt en levering aan die coffeeshops toestaat. Als je het zo bekijkt, maakte teelt eigenlijk al automatisch deel uit van ons softdrugsbeleid, wij gaven er alleen nog niet de juiste uitwerking aan. Door teelt te reguleren verbeteren we slechts de toepassing van ons al heersende gedoogbeleid. Met wat creatief denkwerk en interpretatie zou je op deze wijze de teelt ook onder het gemaakte voorbehoud kunt scharen. Zo bezien gaat het immers niet om een nieuwe beleidsvoering, maar om nadere concretisering en uitwerking van de al bestaande beleidsvoering. Wanneer telen onder het voorbehoud valt, is het mogelijk om beleidsmatig het opportuniteitsbeginsel toe te passen en te beslissen teelt niet langer te vervolgen, onder in het vervolgingsbeleid geformuleerde voorwaarden.
53P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 75
2.5 Conclusie
In artikel 3 lid 6 van het Sluikhandel Verdrag is een bepaling opgenomen die er voor moest zorgen dat alle verdragsstaten ertoe verplicht waren de feiten strafbaar gesteld in lid 1 en lid 2 strikt te handhaven. Nederland wilde ruimte behouden voor haar opportuniteitsbeginsel, om zo het huidige gedoogbeleid voort te kunnen zetten. Daarom heeft Nederland een
'understanding' geformuleerd bij dit lid en bij ondertekening van het SV een voorbehoud gemaakt bij de leden 6,7 en 8. Met dit voorbehoud wilde de Nederlandse regering bereiken dat het Nederlandse recht onverkort blijft gelden op de terreinen waar deze drie leden betrekking op hebben. Ze wilde het toenmalige drugsbeleid dat Nederland voerde veilig stellen. Door dit voorbehoud te maken hebben ze zeker gesteld dat ze het
opportuniteitsbeginsel ook konden blijven hanteren bij drugsdelicten en het gedoogbeleid dus konden blijven voeren.
Maar reguleren van teelt viel niet onder het toenmalige, geldend ten tijde van ondertekening van het SV, vervolgingsbeleid van Nederland. Kan het dan alsnog onder het gemaakte
voorbehoud vallen? In principe kan de reikwijdte van het voorbehoud niet later nog aangepast worden. Als iets ten tijde van het maken van het voorbehoud geen deel uit maakte van dit voorbehoud, dan kan dit er later ook niet onder vallen. Ik vind echter dat je kunt beredeneren dat het gedogen van de teelt ook viel onder het voorbehoud ten tijde van opstellen. Met dit voorbehoud heeft Nederland het huidige gedoogbeleid willen veiligstellen. Een belangrijk deel daarvan is het verkopen van cannabis in coffeeshops. Coffeeshops moeten de cannabis die ze verkopen ergens vandaan halen. De teelt is nodig om de coffeeshops te bevoorraden. Verkoop en teelt zijn dus met elkaar verbonden, je hebt teelt nodig om verkoop mogelijk te maken. Je kunt dus redeneren dat wanneer Nederland met het voorbehoud de verkoop van cannabis in coffeeshops veilig wilde stellen, de teelt hier ook onder valt. Het politieke klimaat was op dat moment nog niet klaar voor het gedogen van teelt, dat betekent niet dat de ruimte er wel was. De verkoop van cannabis brengt onlosmakelijk met zich mee dat er geteeld wordt. Zo zijn beiden onder het voorbehoud te scharen. Nu is de politiek er misschien wel klaar voor om gebruik te maken van de ruimte die het voorbehoud biedt om teelt te reguleren.
Hoofdstuk 3
Staan de ´object and purpose´van het Sluikhandel Verdrag en het Enkelvoudig Verdrag de toelating van cannabisteelt in de weg?
3.1 Inleiding
In artikel 19 van het Verdrag van Wenen inzake verdragenrecht is de mogelijkheid
opgenomen voor het maken van een voorbehoud bij een verdrag. Ook staat er in artikel 19 opgenomen wanneer het maken van een voorbehoud niet mogelijk is. In artikel 19 onder c staat dat een voorbehoud niet gemaakt mag worden wanneer het in strijd is met het voorwerp en doel van het verdrag.54 Van Kempen en Fedorova zijn van mening dat zowel het huidige
gedoogbeleid als het reguleren van de teelt onverenigbaar zijn met het doel en voorwerp van het Sluikhandel Verdrag.55 Zij verwijzen naar Guideline 3.1.5 ILC Guide to Reservations
waarin staat dat een voorbehoud niet verenigbaar is met het 'voorwerp en doel' van het verdrag als het een essentieel onderdeel van het verdrag raakt dat voor de algemene zin ervan noodzakelijk is en dit op zodanige wijze gebeurt dat het voorbehoud de 'raison d'être' van het verdrag schaadt. Ook staat er in de guidelines dat het 'voorwerp en doel' van het verdrag te goeder trouw dient te worden vastgesteld.56 Er moet dus rekening worden gehouden met de
begrippen in het verdrag en de context waarin zij worden gebruikt, vooral die in de verdragstitel en de preambule. Ook kan gekeken worden naar de voorbereidende
werkzaamheden van het verdrag, de omstandigheden van de sluiting ervan en soms de latere praktijk van de partijen. In elk geval is het niet toegestaan dat partijen een verbehoud dat gemaakt is ter bescherming van nationaal recht misbruiken ter afdekking van het feitelijk niet aanvaarden van de aangegane verplichtingen.57 Van Kempen en Fedorova vinden het tegen
deze achtergrond moeilijk verdedigbaar dat gebruik van het voorbehoud door Nederland om cannabisteelt ter bevoorrading van de coffeeshops te gedogen of te reguleren, aanvaardbaar kan zijn gelet op het 'voorwerp en doel' van het verdrag. Immers bij zowel het Enkelvoudig Verdrag als het Sluikhandel Verdrag staat bestrijding van illegale cocaproducten,
54 artikel 19 Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht.
55P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 165.
56 Ibid., p. 76. 57 Ibid.
papaverproducten en cannabisproducten centraal.58 Regulering van de teelt van
cannabisproducten kan daarom nooit verenigbaar zijn met het 'voorwerp en doel' van deze verdragen.
In dit hoofdstuk ga ik kijken in hoeverre dat waar is. Ik ga daarbij zowel naar het Sluikhandel Verdrag kijken als naar het Enkelvoudig Verdrag.
3.2 'Doel en voorwerp' van het Sluikhandel Verdrag
3.2.1 Preambule van het Sluikhandel Verdrag
In de preambule van het Sluikhandel Verdrag komt de volgende zinsnede voor: 'De Partijen bij dit Verdrag,
Ten zeerste verontrust door de omvang en de groei van de clandestiene productie van, de vraag naar en de handel in verdovende middelen en psychotrope stoffen, die een ernstige bedreiging vormen voor de gezondheid en het welzijn van mensen en de economische, culturele en politieke fundamenten van de samenleving aantasten,
Eveneens ten zeerste verontrust door het feit dat de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen in toenemende mate in verschillende maatschappelijke groepen weet binnen te dringen,....' 59
Het SV richt zich dus in het bijzonder op clandestiene productie van, de vraag naar en de handel in verdovende middelen en uitroeiing van de sluikhandel. Onder sluikhandel vallen gedragingen die zijn omgeschreven in art. 3 lid 1 en lid 2 Sluikhandel Verdrag.60 Hieronder
valt dus ook de cannabisteelt, -aanvoer en - handel voor de bevoorrading van en
consumentenverkoop door coffeeshops.61 Gekeken naar de preambule zou de eerste conclusie
zijn dat het reguleren van teelt dus in strijd is met het 'doel en voorwerp' van het SV, immers het heeft mede ten doel om de teelt en de sluikhandel uit te roeien. Dit is ook de conclusie die van Kempen en Fedorova trekken.
58 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 77.
59 Preambule Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope
stoffen, Wenen: 1988, Tractatenblad, 1989 nr. 97.
60 Volgt uit artikel 1 sub m Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en
psychotrope stoffen, Wenen: 1988, Tractatenblad, 1989 nr. 97.
61 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 77.
3.2.2 Inhoud van het Sluikhandel Verdrag
Niet alleen de preambule is van belang bij de vaststelling van het 'voorwerp en doel' van het verdrag. Er moet ook gekeken worden naar de bepalingen in het verdrag en hun context.62 Het
Enkelvoudig Verdrag vormt eigenlijk de basis van de strijd tegen drugs, hierin staan alle handelingen die strafbaar moeten worden gesteld. Het Sluikhandel Verdrag sluit hier op aan en bevat een aantal nieuwe regelingen. Het kent een aantal bepalingen die de justitiële en politiële samenwerking tegen de illegale handel in drugs dienen te bevorderen.63 Het is het
eerste verdrag waarin alle tot dan toe bekende vormen van internationale rechtshulp een plaats hebben gekregen. Zo is in het SV ondermeer de uitlevering geregeld, de wederzijdse hulp in strafzaken en de politiële samenwerking.64 Het gaat in het SV dus voornamelijk om
strafprocesrecht. Er wordt voor de strafbaar te stellen handelingen verwezen naar het EV. Zo bekeken is het verdrag bedoeld om betere werking te kunnen geven aan het EV en de feiten die daar strafbaar zijn gesteld beter te kunnen vervolgen. Aangezien het uitroeien van
strafbare feiten genoemd in het EV tot het 'doel en voorwerp' van het SV behoren, moet voor een betere uitleg van dit 'doel en voorwerp' ook gekeken worden naar het EV. Wat was het 'doel en voorwerp' van het EV? Deze vraag, die belangrijk is om te bepalen wat het 'doel en voorwerp' is van het SV, zal ik in de volgende paragraaf beantwoorden.
3.3 'Doel en voorwerp' van het Enkelvoudig Verdrag
3.3.1 Preambule van het Enkelvoudig Verdrag
In de preambule van het Enkelvoudig Verdrag komt de volgende zinsnede voor: De Partijen,
...
Verlangende een algemeen aanvaardbaar internationaal verdrag te sluiten ter vervanging van de bestaande verdragen inzake verdovende middelen, waarbij het gebruik van die verdovende middelen beperkt wordt tot gebruik voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden en waarbij maatregelen worden genomen ter verzekering van een voortdurende internationale samenwerking en een voortdurend internationaal toezicht voor het bereiken van die doelstellingen,
62 P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 76.
63P.H.S. van Rest, Drugs: Nationale aanpak, Internationale grenzen, Groningen: Wolters-Noordhoff 1996, p.
157.
Komen overeen als volgt: 65
Het doel van het Enkelvoudig Verdrag is dus voornamelijk om er voor te zorgen dat het gebruik van verdovende middelen zich exclusief beperkt tot geneeskundige en
wetenschappelijke doeleinden en om de al bestaande verdragen inzake verdovende middelen te vervangen. We moeten dus ook naar de voorgaande verdragen kijken. Hieronder zal ik uitleggen waarom dit belangrijk is.
3.3.2 Artikel 36 lid 4 Enkelvoudig Verdrag
Nederland heeft een voorbehoud gemaakt bij artikel 3 lid 6 van het Sluikhandel Verdrag. Met dit voorbehoud proberen zij de opportuniteitsruimte te behouden die gecreëerd is door artikel 36 lid 4 EV, welke artikel 3 lid 6 SV teniet probeert te doen. Aangezien artikel 3 lid 6
Sluikhandel Verdrag en het daarbij gemaakte voorbehoud van Nederland terugslaan op artikel 36 lid 4 EV is het 'doel en voorwerp' van die bepaling van belang bij de vaststelling of het voorbehoud in strijd is met het 'doel en voorwerp' van het SV. Het EV is een vervanging van alle eerder bestaande verdragen inzake verdovende middelen.66 Om het doel van artikel 36 lid
4 te achterhalen zullen we dus moeten kijken uit welk verdrag het komt, om het in context te kunnen plaatsen.
3.3.3 Verdragen voorafgaand aan het Enkelvoudig Verdrag van 1961
Het eerste verdrag dat zag op verdovende middelen was het Verdrag van Den Haag van 1912. In de preambule van dit verdrag stond dat het verdrag een voortzetting was van de bestrijding van de problematiek waarover reeds in de eerdere Sjanghai bijeenkomst over was
gedebatteerd.67 Zowel die bijeenkomst als het Verdrag van Den Haag waren het resultaat van
het aandringen van de Verenigde Staten.68 Het doel van het verdrag was om te betrokken
partijen ertoe te bewegen om in eigen land de fabricage, verkoop en het gebruik van verdovende middelen te beperken tot het gebruik voor geneeskundige en wetenschappelijk doeleinden.69 Echter er wordt in het verdrag wel rekening gehouden met de economische
65 Preambule Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, New York: 1975, Tractatenblad, 1987
nr. 90.
66P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 15.
67 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008, p. 4.
68C. Fijnaut & B. De Ruyver, De derde weg, een pleidooi voor een evenwichtig cannabisbeleid,
Antwerpen-Cambridge: Intersentia 2014, p. 11.
69 C. Fijnaut & B. De Ruyver, De derde weg, een pleidooi voor een evenwichtig cannabisbeleid,
belangen die sommige landen hadden bij handel in verdovende middelen.70 Dit verdrag
dwong nog niet tot een strafrechtelijke aanpak. Wel moesten de verdragspartijen onderzoek doen naar de mogelijkheid om wetten en reglementen uit te vaardigen, waarbij onwettig bezit van bepaalde verdovende middelen strafbaar zou worden gesteld.71 Het verdrag werd op 20
juni 1914 goedgekeurd door Nederland, wat leidde tot de eerste Nederlandse Opiumwet van 1919.72
Het eerste Verdrag van Genève van 1925 was, in tegenstelling tot het verdrag van 1912, bedoeld om via bepaalde maatregelen het toezicht op de internationale handel in de genoemde verdovende middelen te verscherpen en ze de smokkel en het misbruik ervan te bestrijden. Er werden meer producten onder de werking van het verdrag gebracht. Belangrijke gedeelten van dit verdrag hadden nu ook betrekking op cannabis.73 Dit verdrag had tot doel een krachtiger
bestrijding van het misbruik van verdovende middelen. Er werd echter gekozen voor een indirecte bestrijdingsmethode, namelijk de bestrijding van drugs door middel van regulering en toezicht op de handel.74
Belangrijk was het derde Verdrag van Genève, uit 1936. Dit was het Verdrag tot
onderdrukking van sluikhandel in verdovende middelen. Vooral het volgende artikel, artikel 2, is van belang:
'Elke Hoge Verdragsluitende Partij verbindt zich de wettelijke bepalingen uit te vaardigen, welke nodig zijn voor strenge bestraffing, met name met gevangenisstraf of andere
vrijheidsstraffen, van de volgende feiten, te weten:
a. Vervaardiging, omzetting, extractie, bereiding, bezit, aanbod, aanbod ten verkoop, distributie, aankoop, verkoop, levering op welke voorwaarde ook, makelaardij, verzending, verzending in doorvoer, vervoer, invoer en uitvoer van verdovende middelen in strijd met de bepalingen van voornoemde Verdragen;
b. Opzettelijke deelneming aan de in dit artikel bedoelde feiten;
c. Samenspanning tot het plegen van één van de bovengenoemde feiten;
70 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008, p. 5. 71 Ibid., p. 6.
72 Ibid.
73 C. Fijnaut & B. De Ruyver, De derde weg, een pleidooi voor een evenwichtig cannabisbeleid,
Antwerpen-Cambridge: Intersentia 2014, p. 12.
