Hoofdstuk 4: Staan er nog andere, in beginsel niet strafrechtelijke, verplichtingen in de weg
4.2 De verplichtingen
4.2.4 Plicht om cannabisteelt tegen te gaan, artikel 14 Sluikhandel
´Elke Partij neemt passende maatregelen om op haar grondgebied de illegale teelt van planten die verdovende of psychotrope stoffen bevatten, zoals opium, cocaplanten en cannabisplanten, te voorkomen, en om deze planten uit te roeien, indien zij daar illegaal worden geteeld.´100
Er moeten dus passende maatregelen worden genomen om de illegale teelt tegen te gaan. In principe is dat juist wat de regulering van teelt voor ogen staat. De huidige illegale teelt moet verdwijnen, en er moet een nieuw gereguleerd stelsel van teelt komen dat onder toezicht van de overheid staat. Letterlijk gezien is die teelt nog steeds illegaal, aangezien het nog steeds strafbaar gesteld is in de Opiumwet. Maar aangezien het beleidsmatig niet vervolgd wordt en zelfs door de overheid wordt gereguleerd, kun je zeggen dat het in de praktijk niet als illegaal
99P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, Internationaal recht en cannabis, Een beoordeling op basis van
VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 34.
100 Artikel 14 lid 2 Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en
hoeft te worden beschouwd. Als je een beetje een losse interpretatie voorstaat van de term illegaal, kun je beredeneren dat het telen onder het plan van de gereguleerde teelt hier in de praktijk niet onder valt. Dan zou ook dit artikel dus geen belemmering vormen voor het toestaan van de gereguleerde teelt.
4.3 Conclusie
Zelfs wanneer wij ons met succes beroepen op ons opportuniteitsbeginsel, blijven er nog andere verplichtingen over die rusten op Nederland. Op die verplichtingen heeft het voorbehoud geen betrekking. Echter wanneer je naar deze bepalingen kijkt zie je dat het hierbij vaak gaat om een inspanningsverplichting van de staat. Er vloeien geen
vervolgingsverplichtingen uit voort. Vaak wordt er ook gebruik gemaakt van vage termen zoals 'beperken'. Aangezien er in de commentaries ook niet wordt uitgelegd wat er wordt bedoeld met 'beperken', kun je dit zo uitleggen dat de Nederlandse staat er aan kan voldoen, terwijl het reguleren van teelt ook nog mogelijk blijft. In geen van de besproken artikelen staan harde verplichtingen opgesteld. Het bestaat grotendeels uit inspanningsverplichtingen waar Nederland aan kan voldoen zonder strafrechtelijk op te treden en bevoegdheden. Door het nemen van een aantal niet strafrechtelijk maatregelen kun je aan deze verplichtingen voldoen, en daarnaast ook de teelt reguleren. Ik denk dus niet dat deze andere verplichtingen die op Nederland rusten het reguleren van de teelt in de weg staan.
Conclusie
De onderzoeksvraag die ik aan het begin van dit onderzoek gesteld heb luidt als volgt: 'Bieden het voorbehoud dat bestaat in het Sluikhandel Verdrag en art. 36.4 van het
Enkelvoudig Verdrag voldoende ruimte om tot het reguleren van cannabisteelt over te kunnen gaan?'
Om deze vraag te beantwoorden heb ik eerst een aantal deelvragen beantwoord. Ik zal deze hieronder kort bespreken om vervolgens tot mijn conclusie te komen.
Waaruit bestaan de strafbaarstellings- en vervolgingsplichten van het Enkelvoudig Verdrag en vormen die een belemmering voor het toelaten van gereguleerde teelt?
In artikel 36.4 van het Enkelvoudig Verdrag is een bepaling opgenomen die Nederland de mogelijkheid geeft om gebruik te maken van haar opportuniteitsbeginsel. Dit beginsel brengt met zich mee dat het Openbaar Ministerie mag bepalen wanneer ze wel en niet vervolgen. Ze zouden er dus voor kunnen kiezen om beleidsmatig geen teelt te vervolgen. Mijns inziens staat het Enkelvoudig Verdrag de gereguleerde teelt dus niet in de weg, aangezien er ruimte is voor Nederland om haar opportuniteitbeginsel te gebruiken. Wanneer het niet de bedoeling was om Nederland die ruimte te geven, dan had dit lid geen deel uit moeten maken van het artikel. Zoals het daar nu staat heeft Nederland de ruimte om een eigen beleid te vormen voor verdovende middelen, inclusief het reguleren van de teelt. De strafbaarstellings- en
vervolgingsplichten van het Enkelvoudig Verdrag staan dus niet in de weg van gereguleerde teelt.
Wat is de internationale publiekrechtelijke fixatie van de inhoud en werking van de voorbehouden gemaakt in het Sluikhandel Verdrag en verzetten die zich tegen latere uitbreiding van de toepassing daarvan?
In artikel 3 lid 6 van het Sluikhandel Verdrag is een bepaling opgenomen die er voor moest zorgen dat alle verdragsstaten ertoe verplicht waren de feiten strafbaar gesteld in lid 1 en lid 2 strikt te handhaven. Nederland heeft een 'understanding' geformuleerd bij dit lid en bij
ondertekening van het verdrag een voorbehoud bij de leden 6,7 en 8. Met dit voorbehoud heeft de Nederlandse regering willen bereiken dat het Nederlandse recht onverkort blijft gelden op de terreinen waar deze drie leden betrekking op hebben. Door dit voorbehoud te
maken hebben ze zeker gesteld dat ze het opportuniteitsbeginsel ook konden blijven hanteren bij drugsdelicten en het huidige gedoogbeleid dus konden blijven voeren.
Reguleren van teelt viel eerder niet onder het toenmalige vervolgingsbeleid van Nederland. In principe kan de reikwijdte van het voorbehoud niet later nog aangepast worden. Ik vind echter dat je kunt beredeneren dat het gedogen van de teelt ook viel onder het voorbehoud ten tijde van opstellen. Een belangrijk deel van het huidige en toenmalige gedoogbeleid is het
verkopen van cannabis in coffeeshops. Teelt is nodig om de coffeeshops te bevoorraden. Verkoop en teelt zijn dus met elkaar verbonden, je hebt teelt nodig om verkoop mogelijk te maken. Zo kun je redeneren dat wanneer Nederland met het voorbehoud de verkoop van cannabis in coffeeshops veilig wilde stellen, de teelt hier ook onder valt. Dat teelt toen nog niet gedoogd werd, betekent niet dat er geen ruimte voor was. De verkoop van cannabis brengt onlosmakelijk met zich mee dat er geteeld moet worden, anders kun je niets verkopen. Zo zou je beiden onder het voorbehoud kunnen scharen. Ik denk dat het mogelijk is om het gemaakte voorbehoud op deze wijze te interpreteren en zo ook teelt er onder te laten vallen.
Staan de ´object and purpose´van het Sluikhandel Verdrag en het Enkelvoudig Verdrag de toelating van cannabisteelt in de weg?
Wanneer je een voorbehoud maakt bij een verdrag mag dit volgens het Weens
verdragenverdrag niet in strijd zijn met de 'object & purpose' van dit verdrag. Je mag het doel van het verdrag niet teniet doen met het voorbehoud.
Wanneer je wilt weten of het voorbehoud dat Nederland heeft gemaakt bij artikel 3 lid 6 van het Sluikhandel Verdrag in strijd is met het 'doel en voorwerp' van het Sluikhandel Verdrag, is het belangrijk om ook te kijken naar het Enkelvoudig Verdrag. Lid 6 is namelijk
toegevoegd om de ruimte die gecreëerd is in artikel 36.4 Enkelvoudig Verdrag teniet te doen. Het Sluikhandel Verdrag verwijst voor de strafbare feiten veel naar het Enkelvoudig Verdrag. We moeten dus kijken wat het 'doel en voorwerp' is van artikel 36.4 Enkelvoudig Verdrag, en vervolgens of het gedoogbeleid van Nederland en het reguleren van teelt daarmee in strijd is. Het Enkelvoudig Verdrag is in 1961 samengesteld uit alle eerdere verdragen die zagen op verdovende middelen. De tekst van artikel 36.4 komt uit het derde Verdrag van Genève van 1936. In 1936 had Nederland nog steeds handelsbelangen in verdovende middelen en verdiende er ook nog steeds geld aan. Ook andere landen hadden toen nog economische belangen bij opiumhandel. Gezien de heersende belangen bij opiumhandel van vele verdragspartijen is het waarschijnlijk dat het artikel is toegevoegd om landen de ruimte te geven hun eigen vervolgingsbeleid te vormen. Op deze manier konden ze hun economische
belangen blijven behartigen. Aangezien het oorspronkelijk de bedoeling van het artikel was om de verdragpartijen ruimte te geven om een eigen vervolgingsbeleid te hanteren, en de tekst later niet in belangrijke mate aangepast of verwijderd is, kun je dus niet zeggen dat het
gemaakte voorbehoud van Nederland in strijd is met het 'doel en voorwerp' van het artikel. En aangezien artikel 3 lid 6 Sluikhandel Verdrag ook terugslaat op dit artikel, is het voorbehoud ook daarmee niet in strijd. Het Nederlandse voorbehoud is dus niet in strijd met het 'doel en voorwerp' van het Enkelvoudig Verdrag en van het Sluikhandel Verdrag.
Staan er nog andere, in beginsel niet strafrechtelijk, verplichtingen in de weg aan gereguleerde teelt?
Wanneer wij ons met succes kunnen beroepen op ons opportuniteitsbeginsel, blijven er nog andere verplichtingen over die rusten op Nederland. Op die verplichtingen heeft het
voorbehoud geen werking. Echter wanneer je naar deze bepalingen kijkt zie je dat het hierbij vaak gaat om een inspanningsverplichting van de staat. Er komen veelal geen
vervolgingsverplichtingen uit voort. Vaak wordt er ook gebruik gemaakt van vage termen zoals 'beperken'. Aangezien er in de commentaries ook niet wordt uitgelegd wat er wordt bedoeld met 'beperken' kun je dit zo uitleggen dat de Nederlandse staat er aan kan voldoen, onderwijl het reguleren van teelt ook nog nodig blijft. Met een beetje goede wil en creatief denkvermogen kun je door het nemen van een aantal niet strafrechtelijk maatregelen aan deze verplichtingen voldoen, en daarnaast ook de teelt reguleren. Ik denk dus niet dat deze andere verplichtingen die op Nederland rusten het legaliseren van de teelt in de weg staan.
Wat ik uit het voorgaande kan concluderen is dat zowel het Enkelvoudig Verdrag als het Sluikhandel Verdrag ruimte bieden om teelt te reguleren. Bij het Enkelvoudig verdrag is die conclusie snel getrokken. Artikel 36.4 biedt duidelijk de ruimte voor landen om de vervolging zelf te regelen, wat Nederland de mogelijkheid biedt gebruik te maken van haar
opportuniteitsbeginsel. Wanneer het niet de bedoeling was dat Nederland hier gebruik van zou maken, dan had men dit lid achterwege moeten laten. Bij het Sluikhandel Verdrag en het gemaakte voorbehoud lag dat iets moeilijker, omdat je rekening moet houden met de
reikwijdte van het voorbehoud. Maar aangezien teelt en verkoop op onlosmakelijke wijze met elkaar verbonden zijn denk ik dat beide onder het voorbehoud vallen. Nederland wil nu pas gebruik maken van die ruimte, dat betekent niet dat die niet al eerder bestond. Teelt is niet in strijd met de 'object and purpose' van de verdragen. Voor de 'object and purpose' moet je eerder kijken dan 1961, aangezien de bepaling waar het allemaal om draait, artikel 36.4
Enkelvoudig Verdrag, oorspronkelijk in 1936 is opgesteld. Kijkend naar de handelsbelangen die toen golden, was het juist de bedoeling van het artikel om de verdragslanden een bepaalde ruimte te geven omtrent vervolgen. Aangezien het artikel ongewijzigd is gebleven kun je niet anders dan concluderen dat die ruimte nog steeds bestaat. Wat betreft de overige
verplichtingen die op Nederland rusten, die stellen niet heel veel voor en behelzen voornamelijk inspanningsverplichtingen waar Nederland vrij makkelijk aan zou kunnen voldoen.
Al met al denk ik dat het voor Nederland wel mogelijk is om de teelt te reguleren, wanneer je kijkt naar het Enkelvoudig Verdrag en het Sluikhandel Verdrag. Er liggen wat obstakels op de weg erheen, maar met enige goede wil en een breed interpretatievermogen zijn die zeker te omzeilen. Ik kom hierbij dus tot een compleet andere conclusie dan van Kempen en
Fedorova. Daarnaast vind ik dat hun onderzoek op dit punt vollediger had kunnen zijn. Wellicht zouden zij, wanneer hun onderzoek dieper zou gaan, ook tot een andere conclusie kunnen komen. Misschien dat dat toch nog gaat gebeuren. De gemeentes Utrecht, Eindhoven, Heerlen, Nijmegen en Rotterdam laten van Kempen een onderzoek doen om te kijken of internationale mensenrechten, zoals de volksgezondheid, de gereguleerde teelt kunnen rechtvaardigen.101. Ik ben benieuwd naar de uitkomst van dit onderzoek. Aangezien het
onderzoek nu in opdracht van een andere partij wordt verricht en er andere rechten worden meegenomen, zou er ook wel eens een heel andere conclusie uit kunnen komen. Daar komt bij dat mensenrechten niet zijn meegenomen in het vorige onderzoek. Ik hoop dat er uit het onderzoek blijkt dat er via de internationale mensenrechten ruimte is voor de regulering van de teelt. Want buiten het feit dat ik vind dat het mogelijk is, is het in mijn ogen ook
noodzakelijk. De situatie zoals die nu is, is krom. Laten we die rechttrekken.
Literatuurlijst
Literatuur Blom 2008
Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008
Fijnaut & Ruyver, de 2014
C. Fijnaut & B. De Ruyver, De derde weg, een pleidooi voor een evenwichtig Cannabisbeleid, Antwerpen-Cambridge: Intersentia 2014
Haar, van der, 1996
J. van der Haar, Drug control through legalisation. A plan for regulation of the drug problem in the Netherlands, Haarlem: 1996
Hullu, de 2012
J. de Hullu, Materieel strafrecht, over algemene leerstukken van strafrechtelijke aansprakelijkheid naar Nederlands recht, Deventer: Kluwer 2012
Kempen, van & Fedorova 2014
P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova, internationaal recht en cannabis, Een
beoordeling op basis van VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014
Rest, van 1996
H.S. van Rest, Drugs: Nationale aanpak, Internationale grenzen, Groningen: Wolters- Noordhoff 1996
Vanvugt 1985
E. Vanvugt, Wettig Opium, 350 jaar Nederlandse Opiumhandel in de Indische Archipel, Haarlem: Onze Tijd 1985
Bronnen
Kamerstukken II 1990-1991, 22 080 (R 1406), nr. 3, p. 10 (MvT) Kamerstukken II 1991-1992, 22 080 (R1406), nr. 6, p. 7 (MvA) Manifest Joint regulation, Utrecht 31 januari 2014
Tractatenblad, 1959, nr. 48
United Nations, Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York: 1973
United Nations, Commentary on the United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, Vienna: 1988
Krantenartikelen
'Gemeenten geven geen vervolg aan eis gereguleerde wietteelt', NRC 4 december 2014 'Rotterdam klaar voor proef met gereguleerde wietteelt', NRC 16 april 2015
'Steden drukken gereguleerde wietteelt door', De volkskrant, 16 december 2004' Steden: Weer onderzoek gereguleerde teelt', Telegraaf 7 april 2015
Websites
www.mijnwoordenboek.nl www.cannabisbureau.nl
Verdragen en wetgeving
Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, New York: 1975, Tractatenblad, 1987 nr. 90.
Verdrag van 1936 tot onderdrukking van de sluikhandel in verdovende middelen, Geneve: 1936, Tractatenblad, 1959 nr. 48.
Opiumwet, Den Haag: 1928, Staatsblad, 1928 nr. 238.
Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen, Wenen: 1988, Tractatenblad, 1989 nr. 97.