De rol van lokaal bestuur in de strijd
tegen ondermijnende criminaliteit
De bestuurlijke handhaving van stad Gent in kaart gebracht
Masterproef neergelegd tot het behalen van
de graad van Master in de Criminologische Wetenschappen door (01502622) Oosterlynck Nemo
Academiejaar 2019-2020
Promotor : Commissaris :
Prof. Dr. Vandeviver Christophe Schuermans Frank
Aantal woorden: 13601
Executive summary
Due to the slow and over-saturation of traditional judicial authorities, the role of local governments in tackling organized- and undermining crime is becoming increasingly more important. Administrative enforcement enables local authorities to keep organized crime out of their territory. This will be discussed in detail. In addition, the administrative approach policy of the city of Ghent is mapped out and some recommendations are made for their future policy.
Het doel van dit onderzoek is enerzijds de ondermijnende criminaliteit als de bestuurlijke handhaving ervan te situeren, definiëren en bespreken. Anderzijds wordt de bestuurlijke handhaving van stad Gent in kaart gebracht. Daartoe werden kwalitatieve interviews opgezet om na te gaan in hoeverre de bestuurlijke handhaving in stad Gent is uitgebouwd, welke partners hierbij betrokken zijn en wat goed en slecht verloopt. Op die manier zijn enkele aanbevelingen gemaakt om het toekomstig bestuurlijk handhavingsbeleid van stad Gent te optimaliseren.
Stad Gent startte vanaf eind 2016 met het ontwikkelen van een bestuurlijk handhavingsbeleid. Bestuurlijke handhaving situeert zich binnen stad Gent in twee diensten. Enerzijds de dienst Toezicht Wonen, Bouwen en Milieu en anderzijds de Juridische Dienst. Binnen de Juridische Dienst bestaat er een cel bestuurlijke handhaving. In het begin focuste de bestuurlijke handhaving zich hoofdzakelijk op de horecasector. Later werd dit uitgebreid naar onder andere nachtwinkels, carwashes en de kansspelsector. Aan de hand van flex-acties worden relevante partners samengebracht in de controle en handhaving van een bepaalde sector.
Het is aan te bevelen dat stad Gent toekomstgericht aan de hand van diepgaand onderzoek ondermijnende criminaliteit geografisch in kaart brengt alsook onderzoekt wat de effecten hiervan zijn op de Gentse samenleving. Daarnaast kunnen de Gentse politieke bestuurders een betere evenwichtsoefening maken tussen handhaving enerzijds en preventie anderzijds. Voor de preventie van ondermijnende criminaliteit dienen meer middelen vrijgemaakt te worden. Als laatste dient het protocolakkoord bestuurlijke handhaving zo snel als mogelijk te worden goedgekeurd.
Woord vooraf
Beste lezer,Deze masterproef vormt het symbolisch eindpunt van een vier jaar durende opleiding die mij niet enkel vormde tot criminoloog, maar die mij ook heeft gebracht tot waar ik nu sta als persoon.
Ik hoop dat deze masterproef een meerwaarde kan bieden voor alle personen werkzaam rond bestuurlijke handhaving, die tot op vandaag rond dit thema al fantastisch werk hebben geleverd.
Deze masterproef kon slechts worden gerealiseerd dankzij de hulp en ondersteuning die ik van enkele personen heb gekregen. Zonder hun had ik dit resultaat niet kunnen bereiken. Ik wil hen hiervoor dan ook bedanken:
Allereerst mijn promotor Prof. Dr. Christophe Vandeviver voor zijn advies en ondersteuning gedurende dit academiejaar. U stond steeds klaar met nuttige tips, nodige verduidelijkingen en feedback.
Daarnaast verdienen de geïnterviewde respondenten eveneens een oprechte bedanking. Ondanks hun drukke agenda hebben ze toch de tijd gevonden om me te woord te staan en het Gentse bestuurlijk handhavingsbeleid in detail met mij door te nemen.
Vervolgens wil ik mijn mama bedanken voor het nalezen van de masterproef. Zij staat steeds voor mij klaar op elke denkbare manier.
Tot slot wil ik alles professoren en medewerkers aan de faculteit recht en criminologie bedanken voor deze mooie opleiding.
Inhoudsopgave
1. Inleiding ...1 1.1. Doelstelling ...3 1.2. Vraagstelling ...3 1.3. Methodologie ...4 2. Ondermijnende criminaliteit ...6 2.1. Begripsverwarring? ...6 2.2. Definitie ...62.3. Verschil met georganiseerde criminaliteit ...8
2.4. Oorsprong term ‘ondermijnende criminaliteit’ ...9
2.5. Internationaal begripsvorming ondermijnende criminaliteit ... 10
2.6. Ondermijnende criminaliteit in de samenleving ... 10
2.7. Verwevenheid tussen de onderwereld en de bovenwereld ... 11
2.7.1. Op welke manier manifesteert de verwevenheid zich in de samenleving? ... 12
2.7.2. Structuur criminele organisatie ... 12
2.7.3. Private en publieke actoren ... 13
3. Bestuurlijke handhaving ... 14
3.1. Het ontstaan van de term ... 14
3.2. Bestuurlijke handhaving: een term met vele ladingen ... 14
3.3. De ontwikkeling van het Belgisch bestuurlijke handhavingsbeleid ... 16
3.4. De keten van de bestuurlijke handhaving... 19
3.4.1. Beeldvorming ... 19 3.4.2. Beleid en cultuur ... 19 3.4.3. Informatie-uitwisseling ... 20 3.4.4. Regelgeving ... 21 3.4.5. Operationalisering ... 21 3.5. Bestuurlijke maatregelen ... 22 3.5.1. Moraliteitsonderzoek ... 23
4. De bestuurlijke handhaving van stad Gent in kaart gebracht ... 24
4.1. Ondermijnende criminaliteit in stad Gent ... 24
4.1.1. Welke soorten georganiseerde/ondermijnende criminaliteit komen in Gent voor ………..en wat zijn de negatieve gevolgen ervan? ... 24
4.1.2. Infiltratie van georganiseerde criminelen in de Gentse politiek of Gentse ………..stadsdiensten ... 25
4.2. Bestuurlijke handhaving in Gent ... 26
4.2.1. Hoe kijkt men naar bestuurlijke handhaving? ... 26
4.2.3. Op welke manier wordt stad Gent op de hoogte gehouden inzake nieuw
………..bestuurlijke handhavingsbeleid? ... 27
4.2.4. Voorziet de Gentse politiek voldoende middelen voor bestuurlijke handhaving? 28 4.2.5. Hoe wordt de bestuurlijke handhaving bij stad Gent georganiseerd? ... 28
4.2.6. Wat is de rol van de Gentse politie in de bestuurlijke handhaving? ... 31
4.2.7. Op welke manier spelen flex-acties een rol in de bestuurlijke handhaving? ... 32
4.2.8. Hoe wordt bestuurlijke handhaving in de Gentse horecasector georganiseerd? 33 4.2.9. Wat loopt goed en wat kan beter inzake bestuurlijke handhaving in Gent? ... 35
5. Conclusie ... 37 6. Discussie ... 38 7. Aanbevelingen ... 39 8. Bibliografie ... 41 9. Bijlagen ... I 9.1. Informed consent ... I 9.2. Data Management Plan ... II
1
1. Inleiding
In een tijd waar ‘samenwerken’, ‘integraal’ en ‘informatiedoorstroming’ centrale begrippen zijn wanneer overheden over veiligheid nadenken, is het vanzelfsprekend dat iedereen zijn bijdrage levert in de strijd tegen ondermijnende criminaliteit (Bauwens, 2011). De strijd tegen drugproductie en drughandel, het witwassen van criminele gelden in de horeca en mensenhandel zijn enkele voorbeelden waar lokale overheden een belangrijke rol kunnen spelen. Dit vereist evenwel een georganiseerde overheid die alle instrumenten en middelen inzet om barrières op te werpen. Naast het opsporen en vervolgen zal ook het afbreken van de economische machtspositie van criminelen en de verstoring van de gelegenheidsstructuren een fundamenteel onderdeel vormen in de integrale aanpak van ondermijnende criminaliteit (De Ruyver, Vereecke, Kazadi tshikala, Vander beken, & Janssens, 2016).
De bestuurlijke aanpak van ondermijnende criminaliteit situeert zich binnen een breder projectkader, namelijk het Belgische veiligheidsbeleid (De Ruyver et al., 2016). De vraag stelt zich dan op welke manier een lokaal bestuur zich weerbaar kan opstellen tegen een innesteling van ondermijnende criminaliteit op hun grondgebied. Aanvankelijk was dit de taak van klassieke gerechtelijke instanties zoals politie en justitie. Maar door de opkomst van het integrale veiligheidsdiscour, groeide het besef dat de politionele en justitiële aanpak slecht een beperkte schakel zijn van de totale veiligheidsketen (Bauwens, 2011). Daarbovenop komt het feit dat de Belgische strafrechtsketen meer dan ooit oververzadigd is, waardoor de klassieke reactieve strafrechtelijke aanpak vaak te laat komt om ondermijnende criminaliteit efficiënt en effectief te bestrijden. De bestuurlijke handhaving kan complementair aan de strafrechtelijke aanpak een cruciale rol spelen om een geïntegreerde aanpak van ondermijnende criminaliteit mogelijk te maken (De Ruyver et al., 2016).
Daarnaast is er ook een verandering merkbaar in de georganiseerde criminaliteit doorheen de jaren. Deskundigen stellen dat de onderwereld zich steeds meer professionaliseert en verhardt. Een criminele organisatie wordt vaak zoals een legaal bedrijf bestuurd (Von Lampe, 2007). De verharding in het criminele circuit zorgt voor meer ondermijnende effecten in de samenleving. Het stijgend aantal criminele liquidaties in België en Nederland is hier een sprekend voorbeeld van. Deze gewijzigde georganiseerde criminaliteit vergroot de negatieve impact op de samenleving (Boerman, Grapendaal, Nieuwenhuis, & Stoffers, 2017).
2 Om hierop een effectief weerwoord te kunnen bieden, dient de overheid zich anders te organiseren. Via bestuurlijke aanpak kunnen criminele groeperingen ontmoedigd worden om zich in een bepaalde gemeente te vestigen. De bestuurlijke aanpak houdt in dat een lokaal bestuur in overleg met zijn strafrechtelijke, private en fiscale partners op een geïntegreerde en integrale manier vermijdt om de ingroei van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit op lokaal niveau te faciliteren. Dit vormt een uitdaging, aangezien alle betrokken partners initieel verschillen in bevoegdheden, taken, werkwijzen, verantwoordelijkheden en bedrijfsculturen (De Ruyver et al., 2016).
Deze masterproef wordt onderverdeeld in drie delen. In het eerste deel wordt duidelijk gedefinieerd wat ondermijnende criminaliteit precies inhoudt. Ondermijning, ondermijnende criminaliteit en georganiseerde criminaliteit worden in de literatuur nog vaak aan elkaar gelijkgesteld. Dit is niet geheel correct en zal daarom verder worden gespecificeerd. Verder wordt er ingegaan op het ontstaan van de term alsook hoe hiermee in het buitenland wordt omgegaan. Als laatste wordt er een antwoord geboden op de vraag hoe de verwevenheid tussen de onder- en bovenwereld in elkaar zit.
Het tweede deel heeft betrekking op de bestuurlijke handhaving. Eerst wordt de oorsprong ervan besproken waarna de term gedefinieerd wordt. Vervolgens wordt verder ingegaan op de evolutie van het bestuurlijk handhavingsbeleid in België. Als laatste worden ook enkele bestuurlijke handhavingsmogelijkheden besproken die een lokaal bestuur kunnen nemen en hierbij wordt het moraliteitsonderzoek in detail doorgenomen.
Het derde deel zal de resultaten van de interviews bespreken. Als eerste wordt er gekeken hoe stad Gent kijkt naar ondermijnende criminaliteit en welke vormen er zoal op het Gentse grondgebied voorkomen. Vervolgens wordt het bestuurlijk handhavingsbeleid beschreven aan de hand van informatie verkregen van de respondenten. Er wordt voorts dieper ingegaan op de manier waarop stad Gent bestuurlijk handhaaft in de horecasector, gezien dit de eerste sector was die de Gentse autoriteiten aanpakten. Tenslotte worden aan de hand van de bekomen gegevens aanbevelingen uitgewerkt voor het Gentse stadsbestuur in het kader van de verdere uitbouw van het bestuurlijke handhavingsbeleid.
3
1.1.
Doelstelling
Dit beleidsdocument stelt drie doelstellingen voorop waardoor het duidelijk moet zijn voor lezers op welke manier bestuurlijke handhaving een aanpak is voor ondermijnende criminaliteit en hoe het bestuurlijk handhavingsbeleid in Gent wordt georganiseerd en kan worden geoptimaliseerd.
Een eerste doelstelling van deze masterproef is het op een duidelijke manier formuleren wat ondermijnende criminaliteit precies inhoudt. Door middel van een literatuurstudie wordt er nagegaan welke definitie aan deze term vasthangt alsook vanwaar deze term afkomstig is. Daarnaast wordt de samenhang tussen de onder- en bovenwereld verduidelijkt.
De tweede doelstelling is het duidelijk stellen hoe bestuurlijke aanpak een onderdeel van de oplossing vormt in de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Een antwoord op de vraag wat bestuurlijke handhaving is en hoe dit evolueerde doorheen de tijd. Tenslotte worden de bevindingen afgetoetst in de interviews met ervaringsdeskundigen.
De laatste doelstelling vooropgesteld in deze masterproef, is het in kaart brengen van de bestuurlijke handhaving van stad Gent, gebaseerd op de beschrijving van de actuele situatie. Hiertoe werden interviews afgenomen bij relevante personen die rond dit onderwerp veel expertise hebben opgebouwd. Vandaaruit worden aanbevelingen gesuggereerd voor stad Gent inzake het verbeteren van het beleid op het vlak van bestuurlijke handhaving.
1.2.
Vraagstelling
• Wat is ondermijnende criminaliteit?
o Welke definitie wordt er in de literatuur vooropgesteld? o Wat is het verschil met georganiseerde criminaliteit? o Welke oorsprong kent de term?
o Op manier hanteren andere landen deze term?
o Op welke manier manifesteert zich de verwevenheid tussen de onder- en bovenwereld?
4 • Welke rol speelt bestuurlijke handhaving in de aanpak van ondermijnende criminaliteit?
o Wat is bestuurlijke handhaving en wat ligt er aan de oorsprong?
o Welke evolutie kan gezien worden in de Belgische bestuurlijke handhaving? o Welke bestuurlijke maatregelen vallen onder bestuurlijke handhaving?
• Hoe verloopt de bestuurlijke handhaving bij stad Gent?
o Welke bestuurlijke maatregelen neemt stad Gent in de strijd tegen ondermijnende criminaliteit?
o In welke mate is het vergunningenbeleid van stad Gent in staat om ondermijnende criminaliteit te voorkomen?
o Hoe verloopt de informatie-uitwisseling tussen de verschillende partners? o Waar zitten de pijnpunten en grootste uitdagingen?
o Wat zouden optimalisaties kunnen zijn en wat zijn hierbij de belemmerende factoren?
1.3.
Methodologie
De gehanteerde methode om een antwoord te bieden op de doelstellingen en vraagstelling van deze masterproef is tweeledig. Enerzijds wordt er door middel van een explorerend onderzoek een integraal beeld gevormd over ondermijnende criminaliteit en de rol van bestuurlijke handhaving in de aanpak hiervan. Anderzijds wordt er op basis van kwalitatief onderzoek over het Gentse bestuurlijke handhavingsbeleid relevante kennis verzameld om daaruit relevante praktijkgerichte aanbevelingen te kunnen opstellen voor stad Gent.
Vandaar is het gebruik van een casestudie een gepaste onderzoeksstrategie voor deze masterproef. Een casestudie tracht een diepgaand en integraal beeld te vormen van één afgebakend onderwerp. Bij een casestudie ligt de focus meer op het kwalitatieve dan op het kwantitatieve. Dit impliceert ook een nadeel. Doordat er een klein aantal onderzoekseenheden in de diepte worden bestudeerd, kan de externe geldigheid onder druk komen te staan. Het is daarom moeilijker om de bevindingen toe te passen op analoge situaties (Decorte & Zaitch, 2016). In deze masterproef hebben de bekomen resultaten vooral betrekking op het Gentse beleid en is het dan ook niet de bedoeling dat de gegevens worden gegeneraliseerd. Indien dit toch gebeurt, dient er rekening gehouden te worden met een beperkte externe geldigheid.
5 In deze casestudie wordt er gebruik gemaakt van twee verschillende onderzoekstechnieken. Als eerste een literatuurstudie rond de onderwerpen ondermijnende criminaliteit en bestuurlijke handhaving. Hierbij wordt er gebruik gemaakt van door anderen geproduceerd materiaal om zo de belangrijkste inzichten van dit onderwerp samen te brengen tot een overzichtelijk geheel. Wetenschappelijke teksten worden onderzocht, de relevante gegevens daaruit worden verzameld en samengebracht.
Daarnaast is een informatiebevraging georganiseerd bij experten, met name sleutelfiguren die werken rond bestuurlijke handhaving bij de Gentse stadsorganisatie en politiezone. Dit vanuit de doelstelling een overzicht te verkrijgen van de kennis en inzichten omtrent dit onderwerp. Daartoe werden semigestructureerde diepte-interviews afgenomen, waarbij een logisch opgebouwde lijst met vragen en thema’s werd gehanteerd. Natuurlijk werd de mogelijkheid gegeven aan de respondenten om af te wijken van de vragen, om op die manier nieuwe relevante invalshoeken te bekomen omtrent het onderwerp.
Doordat op het internet niet veel informatie te vinden was over wie zich bij stad Gent bezighoudt met bestuurlijke handhaving, is het vinden van respondenten gebeurd via de methode ‘snowball sampling’. Voor deze casestudie zijn vier interviews afgenomen bij sleutelfiguren met een hoge vertrouwdheid met dit onderwerp. Doordat de focus vooral ligt op het beleid van stad Gent, zijn drie interviews afgenomen van personeelsleden van stad Gent. Daarnaast is één interview afgenomen bij een personeelslid van de Gentse lokale politie aangezien de politie samen met stadsorganisatie een belangrijke rol vervult inzake bestuurlijke handhaving. Om de anonimiteit van de respondenten te garanderen, zijn geen namen of functies gebruikt in deze masterproef. Er wordt daarom gerefereerd naar respondent 1,2,3 en 4.
6
2. Ondermijnende criminaliteit
2.1.
Begripsverwarring?
Het thema ‘ondermijning’ geniet tegenwoordig veel aandacht in zowel België als Nederland. Vanuit het federaal- en lokaal bestuur als politie wordt hiernaar steeds vaker verwezen en onderzoek rond gevoerd (Verbergt, 2018). Evenwel is het niet altijd duidelijk wat met deze term bedoeld wordt. In de literatuur worden nog vaak de begrippen ‘ondermijning’, ‘ondermijnende criminaliteit’ en ‘georganiseerde criminaliteit’ onlosmakelijk met elkaar verbonden (Kolthoff & Khonraad, 2016). Deze drie begrippen worden frequent als synoniemen naast elkaar en door elkaar gebruikt. Hierdoor is het maken van een duidelijk onderscheid tussen deze begrippen moeilijk en leidt dit tot enige begripsverwarring (Lam, Van Der Wal, & Kop, 2018)
Een mogelijke oorzaak voor deze begripsverwarring wordt beschreven door Kolthoff en Khonraad. Volgens deze auteurs wordt de term ondermijning te pas en te onpas gebruikt waardoor het eerder een politieke dan een wetenschappelijke betekenis lijkt te hebben. Het wetenschappelijk debat blijft hangen in het beschrijven van georganiseerde misdaad waarbij ondermijning, als bijkomend aspect wordt beschouwd. Het mainstreamdebat wordt voornamelijk gevoerd in de praktijk- en beleidspublicaties. Dergelijke publicaties onderstrepen wel de noodzaak voor een wetenschappelijke benadering van de term ondermijning (Kolthoff & Khonraad, 2016).
2.2.
Definitie
Verschillende auteurs hebben zich al gewaagd aan een definitie van ondermijning. Elk gebruikt een bepaalde invalshoek om dit fenomeen te verklaren. Zo focussen sommige auteurs zich eerder op de gevolgen van ondermijning, terwijl anderen zich dan weer richten naar de zichtbare verschijningsvormen in de samenleving (Kolthoff & Khonraad, 2016). Wel hebben alle definities met elkaar gemeen dat ondermijning de structuren van de samenleving behoorlijk aantast (Lam et al., 2018). De term ‘ondermijning’ is op zich een pleonasme omdat elke vorm van criminaliteit immers ondermijnend is. Daarom volgen de auteurs de gangbare aanname dat ondermijning te maken heeft met georganiseerde misdaad. De centrale vraag is wat er onder het begrip ondermijning moet worden verstaan, en vooral ook wat niet (Kolthoff & Khonraad, 2016).
7 De Nederlandse politie van Amsterdam-Amstelland ondernam als eerste een poging om ondermijning te definiëren. Hierbij is het politieperspectief in de eerste plaats bepalend aangezien de politie de opdrachtgever was voor het desbetreffend onderzoek:
‘Ondermijning is het verzwakken of misbruiken van de structuur van onze maatschappij, leidend tot een aantasting van haar fundamenten en/of van de legitimiteit
van het stelsel dat haar beschermt.’ (Politie Amsterdam-Amstelland, 2009)
In 2014 komen Tops en Van Der Torre met een nieuwe definitie:
‘Ondermijnende criminaliteit is criminaliteit die de formele (rechtstaat) of de informele (fatsoenlijke verhoudingen) grondslag van onze samenleving systematisch aantast.’
(Tops & Van Der Torre, 2014)
In deze definitie staan de maatschappelijke gevolgen en niet zozeer de organisatorische vorm van ondermijnende criminaliteit centraal (Tops & Van Der Torre, 2014). De maatschappelijke gevolgen ontstaan doordat de onderwereld en bovenwereld vermengd geraken en niet meer duidelijk te onderscheiden zijn. Criminelen maken gebruik van diensten en burgers uit de bovenwereld om hun illegale activiteiten uit te voeren. Met de gegenereerde inkomsten uit illegale activiteiten breiden de criminelen enerzijds hun illegale organisatie uit en kopen ze anderzijds luxegoederen om mee te pronken. Dit opscheppen kan verleidelijk werken en anderen aanzetten tot criminaliteit. Onderwereldfiguren kopen zich eveneens met crimineel geld een weg naar de bovenwereld. Ze ontwikkelen een zekere machtspositie en krijgen aanzien en loyaliteit in hun wijk of buurt. De criminelen wanen zich onaantastbaar. Wanneer ze worden tegengewerkt door de overheid, kunnen ze bijvoorbeeld lokale politici of medewerkers van de gemeente onder druk zetten of zelf bedreigen. Dit resulteert in een minder leefbare en minder veilige samenleving (Winninghoff, 2019).
8
2.3.
Verschil met georganiseerde criminaliteit
De voornaamste definitie van georganiseerde criminaliteit werd opgemaakt door de onderzoeksgroep Fijnaut:
‘Er is sprake van georganiseerde criminaliteit indien groepen die primair gericht zijn op illegaal gewin systematisch misdaden plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving, en
in staat zijn deze misdaden op betrekkelijk effectieve wijze af te schermen, in het bijzonder door de bereidheid te tonen fysiek geweld te gebruiken of personen door middel van corruptie
uit te schakelen.’
(Enquêtecommissie Opsporingsmethoden, 1996)
Wanneer de definitie van Torps en Van Der Torre wordt vergeleken met de bovenstaande definitie, vallen daar enkele bevindingen uit te trekken. Ten eerste is ondermijnende criminaliteit een breder en meer overstijgend begrip dan georganiseerde criminaliteit. Er is altijd sprake van ondermijning bij georganiseerde criminaliteit, terwijl bij ondermijnende criminaliteit er niet noodzakelijk georganiseerde criminaliteit aan te pas moet komen. Ten tweede is het begrip ondermijning nog ruimer. Er dient zelfs geen criminaliteit te spelen om de samenleving fundamenteel te ontwrichten. Onderstaande figuur visualiseert hoe ondermijning, ondermijnende- en georganiseerde criminaliteit zich tot elkaar verhouden (Lam et al., 2018).
9
2.4.
Oorsprong term ‘ondermijnende criminaliteit’
De termen ‘ondermijning’ en ‘ondermijnende criminaliteit’ vinden hun oorsprong in Nederland. Eind jaren zeventig gaf toenmalig hoofdcommissaris van de Rotterdamse politie Blaauw de eerste waarschuwende signalen over een nieuwe criminele dreiging binnen de Nederlandse samenleving. Ondanks de jarenlange afname van de geregistreerde criminaliteit doken andere vormen van georganiseerde criminaliteit op. Deze waren minder zichtbaar in het straatbeeld en burgers ondervonden er geen of in mindere mate directe hinder van (Lam et al., 2018).
In het midden van de jaren negentig worden de eerste manifestaties van het begrip ondermijning teruggevonden in de literatuur. Men spreekt dan nog niet zozeer van ‘ondermijnende criminaliteit’, maar wel van de ondermijnende gevolgen van georganiseerde misdaad (Kolthoff & Khonraad, 2016). In een rapport gemaakt door de Nederlandse Raad van Korpschefs in 2007 wordt de term ondermijning als criminaliteitsvorm geïntroduceerd. Hierin beschrijft men wat het politioneel antwoord dient te zijn op de sterk veranderende maatschappelijke ontwikkelingen van de laatste decennia. Er wordt voor het eerst gesproken over de ontwrichtende en ondermijnende effecten van ondermijnende criminaliteit op de samenleving (Lam et al., 2018).
Enkele belangrijke onderzoeken en rapportages hebben de laatste jaren een belangrijke rol gespeeld in de bekendheid van deze termen. Daarnaast doet recente media-aandacht soms vermoeden dat ondermijnende criminaliteit een hype zou zijn, een nieuw fenomeen. Dit blijkt niet het geval. De verwevenheid van de onder- en bovenwereld is al decennialang waarneembaar. Lange tijd werd ondermijnende criminaliteit gewoon aanzien als georganiseerde misdaad (Lam et al., 2018).
In België zijn de concepten ‘ondermijning’ en ‘ondermijnende’ criminaliteit veel langer onderbelicht gebleven dan in Nederland. Zowel in het Nationaal Veiligheidsplan 2016-2019 als de Kadernota Integrale Veiligheid 2016-2019 komen deze termen niet aan bod. Er wordt enkel verwezen naar georganiseerde criminaliteit (Federale Politie, 2016; Federale Regering, 2016). De laatste twee à drie jaar kan wel vastgesteld worden dat door de steeds toenemende politieke, wetenschappelijke en media-aandacht in Nederland, er duidelijke signalen zijn dat de concepten ‘ondermijning’ en ‘ondermijnende criminaliteit’ ook in België voet aan grond krijgen (Janssens & Colman, 2018).
10
2.5.
Internationaal begripsvorming ondermijnende criminaliteit
Naast België en Nederland vond er ook internationaal een vergelijkbare zoektocht plaats met betrekking tot het definiëren van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit. De definities variëren van heel specifiek tot heel breed. Zo hanteert het Duitse Bundeskriminalamt enkel een zeer enge interpretatie van georganiseerde criminaliteit waardoor slechts een minimum aantal zaken gekwalificeerd kunnen worden onder deze term. Daartegenover gebruikt het Amerikaanse FBI een meer allesomvattende definitie van georganiseerde criminaliteit. Het is dus de vaststelling dat er ook op internationaal niveau tot nader order geen eenduidige definitie voor handen is (Lam et al., 2018).
Met uitzondering van Nederland en België is het begrip ondermijning op internationaal vlak vrijwel onbekend. Zowel in de buitenlandse criminologische literatuur als bij buitenlandse overheidsinstanties komt deze term nauwelijks voor (Lam et al., 2018). Wetenschappelijke referenties op de zoektermen ‘under‐ mining’, ‘undermining crime’ of ‘pervasive crime’ zijn zo goed als afwezig. De zoekterm ‘consequences of organized crime’ levert wel resultaten op die in verband kunnen worden gebracht met het Nederlandse concept ondermijning. Daarentegen is er in de internationale literatuur één term die enkele raakvlakken vertoont met wat in Nederland en België met ondermijning bedoeld wordt. Lyman en Potter hebben in 2011 de term ‘undermining’ geïntroduceerd. Deze term heeft evenwel meer betrekking op de destabilisatie van het openbaar bestuur dan de Nederlandse en Belgische interpretatie van een aantasting van de fundamenten van de samenleving. Niettegenstaande het begrip ondermijning internationaal geen gemeengoed is, betekent dit geenszins dat in het buitenland deze problematiek niet aan de orde is (Kolthoff & Khonraad, 2016).
2.6.
Ondermijnende criminaliteit in de samenleving
Zoals eerder vermeld, is ondermijnende criminaliteit een criminaliteitsvorm dewelke al lange tijd bestaat maar steeds onder de noemer georganiseerde criminaliteit terecht kwam (Lam et al., 2018). Er kunnen voornamelijk twee redenen voorop worden gesteld voor de toenemende aandacht. Enerzijds groeit het maatschappelijk besef dat zowel de criminele onderwereld en legale bovenwereld met elkaar verbonden zijn (Persoone, 2019). En anderzijds stellen deskundigen dat de onderwereld zich meer professionaliseert en verhardt (Hignett, 2012). Beide redenen zorgen voor meer zichtbare ondermijnende effecten waardoor de impact op de samenleving vergroot en er meer aandacht aan wordt besteed (Boerman, Grapendaal, Nieuwenhuis, & Stoffers, 2017).
11 Ondermijnende criminaliteit heeft de potentie om sluipenderwijs een zodanige economische en sociale invloed te ontwikkelen, dat het de fundamenten van onze rechtstaat kan ondergraven. Op die manier bedreigt het ook de integriteit en veiligheid van de samenleving an sich. Er is dus een zeer grote bezorgdheid bij zowel wetenschappers als beleidsmakers voor de steeds toenemende inmenging van de illegale onderwereld in de bovenwereld (Persoone, 2019). De verwevenheid tussen onder- en bovenwereld vergt om deze reden verder verdieping.
2.7.
Verwevenheid tussen de onderwereld en de bovenwereld
In de criminologische literatuur is al veel gediscussieerd over een definitie van de onderwereld en de bovenwereld. In het algemeen wordt de onderwereld gezien als de illegale wereld van de criminelen en de bovenwereld als de legale, niet-criminele wereld. Desalniettemin is de scheiding theoretisch. In de praktijk is veel minder duidelijk wat de grenzen tussen onder- en bovenwereld moeten voorstellen. Tussen de twee werelden bestaat namelijk een schemergebied. Zo bestaan er legale ondernemingen die naast hun conventionele activiteiten ook illegale activiteiten verrichten en omgekeerd. Dit toont aan dat de grens tussen onder- en bovenwereld niet zo duidelijk kan gelegd worden als gesuggereerd. Beide werelden gaan soms moeiteloos in elkaar over (Tijhuis, 2006)
In de literatuur wordt meestal onderstaande ruime definitie gehanteerd.
‘Er is sprake van verwevenheid tussen onder- en bovenwereld wanneer bij het ontplooien van criminele activiteiten gebruik wordt gemaakt van de legale wereld (privaat en/of publiek) en er een zekere relatie of verbondenheid tussen beide bestaat. De bovenwereld kan al dan niet
bewust, gedwongen of verwijtbaar criminele activiteiten faciliteren.’ (te Pest, Nieuwdorp, Smeets, & Van Wijnen, 2014)
De relatie of verbondenheid tussen beide werelden wordt door criminoloog Fijnaut onderverdeeld in drie categorieën. Als eerste is er sprake van een parasitaire relatie: de onderwereld gebruikt of misbruikt de bovenwereld voor criminele activiteiten. Criminelen trachten te profiteren van de bovenwereld en de actoren tot slachtoffer te maken. Ten tweede kan een symbiotische relatie voorkomen: de bovenwereld biedt bewust zijn diensten en/of producten aan de onderwereld aan. Beide partijen gebruiken elkaar en profiteren van de samenwerking. Als laatste kan de bovenwereld afglijden naar de onderwereld en vice versa (Fijnaut, Bovenkerk, Bruinsma, & van de Bunt, 1996).
12
2.7.1. Op welke manier manifesteert de verwevenheid zich in de samenleving?
Ondermijnende criminaliteit beweegt zich niet enkel in de onderwereld als gevolg van de uitvoering van illegale activiteiten. Criminelen hebben vaak nood aan machtsposities en belangen binnen de legale bovenwereld om hun criminele organisaties te laten draaien. De verwevenheid stelt criminele organisaties in staat om het normale economische functioneren dienstbaar te stellen aan de illegale activiteiten: gebruik van onroerend goed, manipuleren van prijzen, vereenvoudigen witwassen van crimineel geld zijn hiervan enkele sprekende voorbeelden (de Jong, 2006).
Vooral drugscriminaliteit, mensensmokkel, witwassen en fraude in vastgoed hebben nood aan een inmenging in de bovenwereld om op een efficiënte manier te kunnen opereren. Bijna alle sectoren zijn in zekere mate vatbaar voor inmenging van de onderwereld, maar meestal gebruiken de criminelen enkel de meest vatbare sectoren zoals horeca, de vastgoedsector, transportfirma’s en groothandelsondernemingen (Joldersma et al., 2008). Daarnaast kan de verwevenheid zich ook manifesteren doordat topfiguren binnen een criminele organisatie een respectabele positie bekleden in de bovenwereld. Dit kan resulteren in een afname van het vertrouwen in de overheid en imagoverlies voor de opsporingsinstanties (de Jong, 2006).
Bij de verwevenheid draait het bijna altijd om zwart geld op een bepaalde manier in het legaal economisch circuit te brengen. Het witwassen van crimineel geld staat met stip op nummer één bij het waarom criminelen de legale bovenwereld nodig hebben (Joldersma et al., 2008). De illegale inkomsten worden in tal van branches geïnvesteerd zoals de immobiliënsector, transportsector, bruidswinkels, nachtwinkels, massagesalons en zelf supermarkten. Het grote probleem hierin bestaat erin dat bepaalde goederen en diensten worden aangeboden aan bodemprijzen. Legale ondernemers kunnen tegen deze praktijken niet opboksen (Persoone, 2019).
2.7.2. Structuur criminele organisatie
Tegenwoordig zien we dat criminele samenwerkingsverbanden zich niet meer organiseren zoals traditionele maffiaorganisaties met een piramidale structuur. Het hebben van een strenge hiërarchie, een gedragscode en een intern sanctiesysteem zijn eerder uitzondering dan regel. Criminele organisaties moeten eerder als losse, fluïde netwerken worden gezien, waarin wisselende samenwerkingsverbanden tussen criminelen centraal staat. Tussen de betrokken criminelen is er meestal sprake van hechte familiale en sociale relaties. Anderzijds kunnen losse
13 relaties op een grote geografische afstand beschikken over bijzondere capaciteiten en nieuwe handelsmogelijkheden (Van de Bunt & Kleemans, 2007).
Naast criminele samenwerkingsverbanden spelen criminele faciliteerders ook een belangrijke rol in de steeds groter wordende verwevenheid tussen onder- en bovenwereld. Deze faciliteerders situeren zich op belangrijke knooppunten binnen deze samenwerkingsverbanden. Hierbij kan gedacht worden aan documentvervalsers, geldkoeriers, mensenhandelaren, … (Kleemans, Brienen, & Van de Bunt, 2002).
2.7.3. Private en publieke actoren
Private actoren spelen een zeer belangrijke rol in het faciliteren van ondermijnende criminaliteit. Doordat criminelen en private actoren samenwerken ontstaat een link tussen onder- en bovenwereld. Criminelen maken gebruik van verscheiden personen uit tal van economische sectoren. Op die manier worden legale diensten en kennis zowel onbewust als bewust ter beschikking gesteld aan criminele organisaties (te Pest et al., 2014). In de literatuur worden drie karakteristieken vooropgesteld over dewelke private actoren meestal beschikken om met criminele organisaties samen te werken. Ten eerste valt het op dat veel private beroepen iets te maken hebben met mobiliteit, logistiek of transport. Enkele voorbeelden van dergelijke beroepen zijn autohandelaars, garagehouders, taxichauffeurs, havenarbeiders, loodsmedewerkers, bagagemedewerkers, directeurs van transportbedrijven of stewards. Vervolgens kan geconstateerd worden dat veel beroepen ‘sociaal’ van karakter zijn zoals portiers, goudhandelaren of seksclubexploitanten (Van de Bunt & Kleemans, 2007). Een laatste karakteristiek is dat de betrokken beroepsbeoefenaren betrekkelijk zelfstandig kunnen opereren. Ze voeren hun beroep individueel en onafhankelijk uit en zijn zelf verantwoordelijk voor de verleende diensten (Joldersma et al., 2008)
Naast de private actoren geraken ook publieke actoren verstrengeld met georganiseerde en ondermijnende criminaliteit. De overheid creëert, al dan niet bewust, de gelegenheid door een gebrekkige controle, regelgeving en handhaving. Het nemen van begunstigende beslissingen omtrent subsidies, vergunningen en aanbestedingen in het voordeel van criminelen, draagt eveneens bij tot de uitbouw van een criminele organisatie (te Pest et al., 2014). Daarnaast kunnen ook individuele publieke personen zoals ambtenaren, politici en bestuurders betrokken geraken in de ondersteuning van een criminele organisatie door middel van corruptie. (Nelen & Nieuwendijk, 2003)
14
3. Bestuurlijke handhaving
3.1.
Het ontstaan van de term
Het concept ‘bestuurlijke handhaving’ is in de loop van de jaren negentig vanuit de Verenigde Staten van Amerika overgewaaid naar Nederland en kort daarna ook naar België. In de jaren negentig staat in de Europese Unie de georganiseerde criminaliteit en de dreiging hiervan op de samenleving hoog op de politieke agenda. Zowel op nationaal als internationaal niveau is rond dit thema beleid ontwikkeld (Janssens & De Vos, 2018). Echter wisten veel Europese lidstaten niet goed wat georganiseerde criminaliteit precies inhield, hoe het zich manifesteerde en of het op hun grondgebied plaatsvond. Om die reden werd gezocht naar informatie over dit fenomeen op plaatsen waar het zich voordeed en erkend werd. Dit was voornamelijk het geval in de Verenigde Staten en in Italië. Uit onderzoek naar deze problematiek in de Verenigde Staten bleek een zeer sterke verwevenheid tussen de legale en illegale economie, dus tussen de onder- en bovenwereld. Daarnaast werd gemeld uit Italië en de VS dat criminele netwerken via hun illegaal verworven vermogen zich opwerkten tot legale ondernemers, rechters of politici en op die manier greep kregen op de samenleving (Janssens & Colman, 2018)
Nederland was het eerste Europese land dat onderzocht of de verwevenheid tussen de illegale onderwereld en de legale bovenwereld zich ook in hun maatschappij manifesteerde. Al in 1992 uitte de Nederlandse overheid haar sterke bezorgdheid hierover. In een daaropvolgend onderzoeksrapport verscheen in Nederland voor het eerst de term ‘gewapend bestuursrecht’. Het idee om bestuurlijke middelen naast de klassieke repressieve interventies door politie en justitie te gebruiken, werd opgedaan bij de New York State Police in de Verenigde Staten begin de jaren negentig (Prins, 2016). De auteurs beoogden met de term ‘wapenen’ de versterking van de bestaande publiekrechtelijke regels, net zoals het gewapend maken van beton met ijzeren staven. Later werd minder over gewapend bestuur gesproken, maar veelal over bestuurlijke handhaving (De Ruyver et al., 2016).
3.2.
Bestuurlijke handhaving: een term met vele ladingen
Bestuurlijke handhaving situeert zich in de bestuurlijk-preventieve schakel in de veiligheidsketen en verwijst naar de kerntaak van de bestuurlijke overheden: de samenleving ordentelijk organiseren en het vrijwaren van de openbare orde (De Ruyver et al., 2016).
15 Op terminologisch vlak valt op dat de begrippen ‘bestuurlijke handhaving’ en ‘gewapend bestuur’ vaak door elkaar gebruikt worden. Beide begrippen zijn ontstaan uit een Nederlands rapport van Struiksma en Michiels. Zij zagen gewapend bestuur in het kader van het steviger maken van het bestuursrecht, in het bijzonder vergunningstelsels en aanbestedingsbeslissingen zodat deze minder vatbaar zouden worden voor misbruik. Het toepassingsgebied van ‘bestuurlijke handhaving’ is in vergelijking met ‘gewapend bestuur’ veel ruimer (Delvaux, 2018). In een omzendbrief van de procureur-generaal bij het Hof van Beroep te Gent wordt bevestigd dat bestuurlijke handhaving een noemer moet dekken die zowel overlast, gewone (niet-georganiseerde) criminaliteit en georganiseerde criminaliteit omvat. Deze worden samen gedefinieerd als onveiligheidsfenomenen (Omz. nr. 11, 2017).
In België zijn doorheen de recente geschiedenis verschillende pogingen ondernomen om het begrip bestuurlijke handhaving te definiëren (Devolder, 2017). De parlementaire onderzoekscommissie naar georganiseerde criminaliteit omschreef als één van de eerste bestuurlijke handhaving als volgt:
“De uit Nederland overgewaaide term houdt in dat wanneer de overheid de criminele organisatie wil vervolgen zij niet alleen reactief via het strafrecht kunnen optreden, maar ook
een bestuursomgeving moet creëren die moeilijk te misbruiken is of moeilijk te infiltreren door georganiseerde criminaliteit.”
(Parlementaire Commissie van Onderzoek naar de Georganiseerde Criminaliteit in België, 1998)
De wetenschap en de rechtsleer heeft hierna verwoede pogingen ondernomen tot het definiëren van deze term. Behoudens dat ze elk verschillend zijn aangezien ze vanuit een andere invalshoek benaderd worden, zijn er ook enkele gelijkenissen. Ze hebben voornamelijk met elkaar gemeen dat het van belang is om stevige regulerende, administratiefrechtelijke instrumenten te creëren om georganiseerde en ondermijnende criminaliteit aan te pakken. Dit enerzijds met het doel te verhinderen dat er misbruik wordt gemaakt van de bestaande regelgeving. Anderzijds om te voorkomen dat de economische en publieke sector geïnfiltreerd en misbruikt wordt door criminele organisaties (Janssens & Colman, 2018).
16 De definitie die doorheen de literatuur het meest wordt gebruikt, is opgesteld door Brice De Ruyver:
“Onder "bestuurlijke handhaving" begrijpen we het geheel van preventieve- en repressieve bestuurlijke maatregelen dat kan verhinderen dat de (georganiseerde) criminaliteit zich, verdoken onder legale activiteiten, in onze maatschappij kan vestigen.”
(De Ruyver et al., 2016)
3.3.
De ontwikkeling van het Belgisch bestuurlijke handhavingsbeleid
De ontwikkeling van een bestuurlijk handhavingsbeleid verloopt doorheen de jaren negentig en de eerste jaren van de 21ste eeuw in België als Nederland quasi gelijklopend. In de jaren negentig is België, net zoals Nederland, op zoek naar de aard en omvang van het fenomeen georganiseerde criminaliteit. In het in 1996 verschenen ‘actieplan van de regering tegen de georganiseerde criminaliteit’ wordt de nood aan preventieve, administratieve maatregelen voor het eerst erkend (De Hert, Enhus, & Saelens, 2011):
‘Vergelijkbaar met wat in Nederland het gewapend bestuursrecht wordt genoemd, moet worden onderzocht in hoeverre het administratief recht dient te worden aangepast en aldus gebruikt kan worden in het raam van de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit. (…) Uit
onderzoek blijkt namelijk dat de georganiseerde misdaadwereld juist van de gebrekkige en onvoldoende reglementering en een tekort aan administratieve controle gebruikt maakt om
hun illegale activiteiten te verschonen enz. (van Heddeghem & Vander Beken, 1996)
Verdere initiatieven om het gewapend bestuur uit te rollen worden kenbaar gemaakt in de Kadernota Integrale Veiligheid 2004. Er wordt gestreefd naar een meer integrale veiligheidsketen door een uitbreiding van de betrokken partners. Zo dienen administratieve diensten, private partners, inspectiediensten, gewesten en gemeenschappen meer betrokken te worden in de veiligheidsketen (Federale Regering, 2004)
Vier jaar later wordt het Nationaal Veiligheidsplan 2008-2011 opgesteld. Het toepassen van het ‘gewapend bestuursrecht’ is één van de negen doelstellingen die dit plan vooropstelt. Desondanks België enkele belangrijke stappen zette in de uitbouw van bestuurlijke handhaving
17 (met name de GAS wetgeving), bleef een volwaardig bestuurlijk handhavingsbeleid zoals in Nederland uit. Daarbovenop is in België ook een breuklijn waar te nemen tussen het Franstalig- en Nederlandstalig landsgedeelte. Het concept ‘gewapend bestuur’ werd vertaald als ‘administration armée’ en omwille van de verschillende connotaties die deze term met zich meebracht, werd dit slecht onthaald. Het is vanaf deze tijd dat een duidelijke breuklijn terug te vinden is in het Belgische en Nederlandse bestuurlijke handhavingsbeleid (Bruggeman, 2009).
In de voorbije twintig jaar wordt er, ondanks de goede voornemens van de opeenvolgende regeringen, pas sinds 2015-2016 werk gemaakt van een volwaardig bestuurlijk handhavingsbeleid. In de Kadernota Integrale Veiligheid 2016-2019 (KIV) wordt bestuurlijke handhaving en informatie-uitwisseling genoemd als een essentieel onderdeel in de integrale aanpak van georganiseerde criminaliteit (Federale Regering, 2016). De KIV geeft aandacht aan de groeiende dreiging van georganiseerde criminaliteit op lokaal niveau en aan de redenen waarom criminele organisaties zich inwerken in het lokaal sociaal weefsel. Er wordt hierin ook verwezen naar een zichtbare verschuiving van een aantal criminele fenomenen vanuit Nederland naar de Belgische grensgemeenten (De Ruyver et al., 2016).
Doorheen de ontwikkeling van het Belgische bestuurlijke handhavingsbeleid valt op dat initiatieven slechts heel geleidelijk worden genomen. Er wordt gepoogd om een juridisch kader te creëren waardoor politionele, gerechtelijke, administratieve en bestuurlijke overheden informatie met elkaar kunnen uitwisselen. Dit proces loopt evenwel niet zo vlot als het zou moeten. De federale regering voorziet en creëert maar langzaam de nodige instrumenten die een volwaardige bestuurlijke handhaving mogelijk moeten maken (Janssens & Colman, 2018).
De federale regering heeft lange tijd achtergelopen op lokale ontwikkelingen inzake bestuurlijke handhaving. Heel wat steden en gemeenten hebben niet gewacht om hun beleid te ‘wapenen’ en pogen om via bestuurlijke handhaving georganiseerde en ondermijnende criminaliteit tegen te gaan. Ook het gebrek aan een sluitend juridisch kader weerhield deze steden en gemeenten niet om extra beleid te voeren (De Ruyver et al., 2016). Met het wetsontwerp bestuurlijke handhaving tracht de federale regering toekomstgericht de al bestaande lokale praktijken inzake bestuurlijke handhaving wettelijk te omkaderen. Deze wet moet lokale besturen in staat stellen om krachtdadiger op te treden tegen georganiseerde en ondermijnende criminaliteit welke plaatsvindt op hun grondgebied. Het ontwerp omvat de creatie van een wettelijke basis voor gemeenten om met een gemeentelijk politieverordening
18 een ‘integriteitsonderzoek’ te kunnen voeren. Aldus kan een stad of gemeente extra voorwaarden koppelen aan de aanvraag van een vergunning of subsidie (Geens, 2019).
Het wetsontwerp voorziet ook in de oprichting van een Directie Integriteitsbeoordelingen voor Openbare besturen (DIOB). De DIOB is, net zoals de Nederlandse variant BIBOB, een organisatie die de informatiepositie van een gemeente of stad zal versterken. De DIOB kan een niet-bindend advies verlenen, zodoende de stad of gemeente in staat te stellen om met kennis van zaken beslissingen te nemen over enerzijds het integriteitsonderzoek en anderzijds omtrent het toekennen, intrekken of vernieuwen van vergunningen, subsidies, overheidsopdrachten of concessieovereenkomsten. De DIOB zal onafhankelijk functioneren en fungeren als informatiepunt waarbij het gebruik zal kunnen maken van gerechtelijke en bestuurlijke informatie zoals strafregister, politionele gegevens, gegevens van overheidsdiensten alsook van open bronnen zoals de Kruispuntbank van Ondernemingen (Geens, 2019).
Ook op Vlaams niveau wordt hard gewerkt aan bestuurlijke handhaving. Vlaanderen is binnen de Belgische federatie de eerste deelstaat met een Kaderdecreet Bestuurlijke Handhaving (KBH). Deze kaderregeling bevat een reeks van fundamentele beginselen en onmiddellijk toepasbare, concrete procedures. Bovendien regelt het KBH ook een aantal aspecten rond informatiedoorstroming tussen parket en bestuurlijke vervolgingsinstanties (Vlaams Parlement, 2019)
Na een aarzelende periode wordt dus weer volop werk gemaakt van een Belgisch bestuurlijk handhavingsbeleid. Het is dan ook relevant om een stand van zaken omtrent dit beleid te schetsen. Op het federaal niveau is het wetsontwerp bestuurlijke handhaving goedgekeurd en voorgelegd aan de Raad van State en de Gegevensbeschermingsautoriteit. Op een verdere uitwerking en oprichting van de DIOB zal het nog afwachten zijn (Geens, 2019). Op Vlaams niveau is het KBH goedgekeurd en zal minister van Justitie en Handhaving Zuhal Demir het evalueren, implementeren alsook uitbreiden. Met het evalueren tracht de minister na te gaan welke aanvullingen nodig zijn om de informatie-uitwisseling tussen overheden te stroomlijnen. Voor de implementatie moet er nog per beleidsdomein een implementatiedecreet opgesteld worden dat de uitvoering regelt. De minister wenst ook een uitbreiding door een tweede decreet inzake bestuurlijke maatregelen in te voeren (Brouns, 2020).
19
3.4.
De keten van de bestuurlijke handhaving
Voor een performante en daadkrachtige bestuurlijke handhaving is het cruciaal dat alle stappen uit de keten van bestuurlijke handhaving worden doorlopen. Deze keten wordt opgedeeld in vijf stappen die elk een belangrijke rol spelen in de totstandkoming van bestuurlijke handhaving op het domein. Op onderstaande figuur wordt de keten van de bestuurlijke handhaving schematisch weergegeven (De Ruyver et al., 2016):
Figuur 2: (De Ruyver et al., 2016).
3.4.1. Beeldvorming
Een eerste stap in de keten betreft een duidelijke beeldvorming en een beter bewustzijn van georganiseerde en ondermijnende criminaliteit in de samenleving. Het hebben van een duidelijk beeld op de impact van deze criminaliteitsvormen als op de manier hoe de onder- en bovenwereld met elkaar zijn verweven, is cruciaal om het verdere beleid hierop af te stemmen. Doordat de wetenschappelijke wereld de laatste jaren veel meer aandacht besteedde aan bestuurlijke handhaving resulteerde dit alvast in een betere beeldvorming van de problematiek (De Ruyver et al., 2016).
3.4.2. Beleid en cultuur
De tweede stap vereist een beleids- en cultuurverandering. Door een betere beeldvorming maakte de politiek de laatste jaren een inhaalbeweging op beleidsmatig vlak. Er kwam meer omkadering en inbedding van bestuurlijke handhaving. Zowel in het Nationale Veiligheidsplan als in de Kadernota Integrale Veiligheid speelt bestuurlijke handhaving een prominente rol. Daarnaast wordt er ook een cultuur- en attitudeverandering verondersteld. Elke partner dient de eigen rol op te nemen, elkaar tijdig te informeren en samen gerichte interventies te voeren. Ondanks dat een groeiend aantal gemeenten en steden bestuurlijke handhaving trachten uit te rollen, kan op vandaag nog niet echt worden gesproken van een cultuur van bestuurlijke handhaving in de Belgische samenleving. Het blijft daarom noodzakelijk om te blijven investeren in de bewustmaking en kennis van de mogelijkheden van bestuurlijke handhaving. Het uitwisselen van goede praktijken en expertise kunnen ervoor zorgen dat een cultuur van bestuurlijke handhaving zich verder ontwikkelt (De Ruyver et al., 2016).
20
3.4.3. Informatie-uitwisseling
Een volgende en niet te miskennen stap is de informatiehuishouding of de manier waarop de overheid kennis krijgt van gegevens die relevant zijn voor de bestuurlijke aanpak. Voor een performante informatiehuishouding op lokaal niveau dient in eerste instantie de eigen beschikbare informatie samen te worden gebracht. Vervolgens kan deze informatie worden aangevuld met informatie afkomstig van partners uit het lokale veiligheidsveld of partners die over relevante gegevens van een persoon of organisatie beschikken (De Ruyver et al., 2016).
Een lokaal bestuur heeft toegang tot open- en halfopen bronnen. Enkele voorbeelden van open bronnen zijn de Kruispuntbank van Ondernemingen, het Belgisch Staatsblad, de jaarrekeningen bij de Nationale Bank, de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid, de databank FOD Financiën… . Halfopen bronnen bevatten informatie waar de gemeente zelf over beschikt in haar databases of dat bij andere overheidsdiensten kan worden opgevraagd. Enkele voorbeelden hiervan zijn het OCMW, bevolkingsregister, vreemdelingenregister, vergunningen, sociale huisvesting, kadastrale gegevens, … (Van Heddeghem & Van Moerkerke, 2015)
Naast informatie door eigen inbreng, kunnen bestuurders ook informatie verkrijgen van partners uit het lokale veiligheidsveld. De bestuurlijke overheid kan in kennis worden gesteld van deze informatie of deze zelf opvragen. De belangrijkste bron van informatie is de gerechtelijke informatie. Het betreft informatie van lokale politie, federale politie, procureur des Konings en de arbeidsauditeur. Om de informatiehuishouding te vervolledigen is informatie uit de publieke en private sector eveneens van groot belang. Hierbij wordt gedacht aan informatie van nutsbedrijven zoals energieleveranciers of aan informatie uit de private veiligheidssector (De Ruyver et al., 2016).
Zoals eerder aangegeven blijft een performante informatie-uitwisseling de hoeksteen van een effectieve bestuurlijke handhaving. Doordat voornamelijk persoonsgegevens worden uitgewisseld, komt de bestuurlijke handhaving onvermijdelijk in aanraking met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit heeft evident gevolgen voor de uitwisseling als voor de verwerking van persoonsgegevens. Daarbovenop spelen nog andere rechtsbeginselen zoals het beroepsgeheim, het geheim van het onderzoek en de discretieplicht een niet te onderschatten rol (De Ruyver et al., 2016).
21
3.4.4. Regelgeving
Er is vervolgens behoefte aan een regelgevend kader dat voorziet in alle aspecten van de bestuurlijke handhaving. Sinds bestuurlijke handhaving een belangrijk onderdeel vormde in het Nationaal Veiligheidsplan 2016-2019 en de Kadernota Integrale veiligheid 2016-2019 is de federale regering volop aan het werk om de wettelijke problemen zo snel als mogelijk opgelost te krijgen. Zo is in 2017 een artikel 485ter aan de Belgische Strafwet toegevoegd dat casusoverleg inzake georganiseerde criminaliteit mogelijk maakt tussen dragers van beroepsgeheim (Janssens & Colman, 2018). Ook op Vlaams niveau is, sinds de intrede van de nieuwe regering in 2019, een nieuwe dynamiek waarneembaar inzake bestuurlijke handhaving. Zo is er voor het eerst een Vlaamse minister bevoegd voor Justitie en Handhaving. Ook het Kaderdecreet Bestuurlijke Handhaving is een belangrijke stap in de goede richting voor de uitrol van bestuurlijke handhaving (Brouns, 2020).
3.4.5. Operationalisering
Indien een gemeente of stad een cultuur en beleid heeft ontwikkeld rond bestuurlijke handhaving en een duidelijke regelgeving omtrent informatie-uitwisseling is geïnstalleerd, kan tot de laatste stap in het bestuurlijk handhavingsproces worden overgegaan: de operationalisering. Dit gaat over de manier waarop een concreet dossier zal worden samengesteld en hoe tot uitvoering zal worden overgegaan (De Ruyver et al., 2016).
Het dossier vangt aan met het plegen van een strategisch overleg, waarbinnen signalen, zogenaamde ‘knipperlichten’ worden besproken die over een bepaalde periode worden opgevangen, aangemeld en geregistreerd uit de diverse informatiebronnen. Op basis daarvan wordt beslist of een concreet dossier wordt opgesteld en welk traject dit moet volgen: het traject van de bestuurlijke handhaving of van de strafrechtelijke handhaving. Bij deze keuze worden drie kernvragen gesteld. (1) Welk doel moet er bereikt worden? (2) Welke instrumenten kunnen worden ingezet? (3) Wie zijn de relevante partners (De Ruyver et al., 2016)?
Dergelijk strategisch overleg kan plaatsvinden in het lokaal zonaal veiligheidsoverleg, een bijeenkomst van burgemeester, procureur des konings en korpschef. Indien gewenst wordt dit overleg aangevuld met andere relevante actoren. Daarnaast kan het strategisch overleg ook binnen de Lokale Integrale veiligheidscel (LIVC) (De Ruyver et al., 2016). Alhoewel deze LIVC’s oorspronkelijk opgericht zijn in het kader van terrorismebestrijding, kunnen deze ook
22 van pas komen bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Hierin verloopt de uitwisseling van gegevens ook soepeler in vergelijking met andere overlegorganen (Van Heddeghem, 2016).
Indien het strategisch overleg resulteert in de keuze voor een traject van bestuurlijke handhaving, kan worden overgegaan tot de concrete operationalisering. Het initiatief om het bestuurlijk handhaven tot een effectief en efficiënt handhavingsinstrument te maken, ligt bij het lokaal bestuur zelf. De uitvoerende organen met de burgemeester op kop, vervullen de voortrekkersrol om de bestuurlijke handhaving te coördineren (De Ruyver et al., 2016). Als eerste stap dient het lokaal bestuur de coördinatie tussen de verschillende diensten te optimaliseren. Vervolgens kunnen indien nodig gecoördineerde flex-acties worden uitgevoerd. Dit zijn controleacties op het terrein door flexibele samengestelde teams. Voornamelijk bestaan deze teams uit politie, stedelijke diensten en inspectiediensten (Kersten & Roevens, 2015).
3.5.
Bestuurlijke maatregelen
Via bestuurlijke handhaving kunnen criminele organisaties ontmoedigd worden om zich in een bepaalde stad of gemeente te vestigen. Daarnaast kunnen ook al reeds gevestigde criminelen geweerd worden door het verhinderen dat hun illegale activiteiten kunnen plaatsvinden (CCV, 2010). Hieronder volgt een opsomming van maatregelen en initiatieven van bestuurlijke tussenkomsten tegen georganiseerde en ondermijnende criminaliteit die onder de noemer ‘bestuurlijke aanpak’ vallen (Vincke, 2012):
- Screening van nieuwe bedrijven, kandidaat-ambtenaren en sectoren
- Screening van vergunningsaanvragers en vergunningsdeelnemers (bv. door het uitvoeren van een moraliteitsonderzoek)
- Toezicht op subsidies, verwerving van monopolyposities - Sluiten en onteigening van panden/woningen
- Verlenen/intrekken/schorsen van vergunningen - Nemen van economische en sociale maatregelen
- Verbod om een bepaald product op de markt te brengen - Ambtshalve schrapping en inschrijving
Omdat het moraliteitsonderzoek tijdens de interviews veelvuldig aan bod kwam, wordt dit hieronder besproken.
23
3.5.1. Moraliteitsonderzoek
Een moraliteits- of integriteitsonderzoek is een vergaand onderzoek naar het profiel van een vergunningsaanvrager. Het is wettelijk vereist bij het aanvragen van een drankvergunning en een wapenvergunning. Een moraliteitsonderzoek bestaat meestal uit drie verschillende onderdelen. (1) Een onderzoek naar de zedelijkheid, (2) een onderzoek naar de politionele en gerechtelijke antecedenten en (3) een onderzoek gebaseerd op feiten, op een proces-verbaal of ernstige aanwijzingen van fraude (De Hert, Enhus, & Saelens, 2011)
De uiteindelijke inhoud en omvang van het moraliteitsonderzoek is afhankelijk van de finaliteit of het doel waarvoor het onderzoek moet dienen. Soms volstaat een getuigschrift van goed gedrag en zeden, maar soms wordt ook een uitgebreid onderzoek gevoerd naar de persoonlijkheid van de burger (Saelens, De Hert, Enhus, & Bauwens, 2012). Voor nachtwinkels, wedkantoren, videotheken, private bureaus voor telecommunicatie, clubhuizen van motorclubs, seksinrichtingen, etc. vereist de wet geen moraliteitsonderzoek als voorwaarde voor het verkrijgen van een vergunning. Enkel voor het bekomen van een drank- en wapenvergunning is het moraliteitsonderzoek wettelijk geregeld (De Ruyver et al., 2016). Evenwel maakt de georganiseerde en ondermijnende criminaliteit van voorgenoemde sectoren gretig misbruik. Hierdoor hebben de laatste jaren verscheidene gemeenten voor deze sectoren een moraliteits- en financieel onderzoek in hun politieverordeningen en reglementen laten inschrijven zonder dat daar evenwel een wetgevend kader voor bestaat. Hierdoor wordt nogmaals duidelijk dat de federale regering achterloopt op de lokale initiatieven (Janssens & Colman, 2018)
Zoals eerder vermeld, heeft de federale regering de intentie voor het oprichten van een Directie Integriteitsbeoordelingen voor Openbare Besturen (DIOB). Dergelijke organisatie zal naar Nederlands voorbeeld de opdracht hebben om de moraliteitsonderzoeken te verwerken. Ze voorzien in een niet-bindend advies waarmee een lokaal bestuur een beslissing inzake vergunningen, subsidies en aanbestedingen maakt. Het grote voordeel hier is dat veel informatie uit diverse sectoren en overheidsdiensten bij de DIOB wettelijk kan samengebracht worden (Janssens & Colman, 2018)
24
4. De bestuurlijke handhaving van stad Gent in kaart gebracht
Aan de hand van interviews wordt de bestuurlijke handhaving van stad Gent in kaart gebracht. Om de anonimiteit van de respondenten te garanderen zijn geen namen of functies gebruikt. Er wordt daartoe verwezen naar respondent 1,2,3 en 4. Respondenten 1,3 en 4 zijn werknemers van stad Gent, respondent 2 is werknemer bij de lokale politie van Politiezone Gent. Aan de hand van de verkregen informatie wordt enerzijds dieper ingegaan op de ondermijnende criminaliteit aanwezig op het grondgebied van stad Gent en anderzijds over hoe de bestuurlijke handhaving bij stad Gent georganiseerd wordt. Hierbij wordt de bestuurlijke handhaving in de horecasector belicht, als exemplarisch voor de stand van zaken van de huidige aanpak.4.1.
Ondermijnende criminaliteit in stad Gent
4.1.1. Welke soorten georganiseerde/ondermijnende criminaliteit komen in Gent voor en wat zijn de negatieve gevolgen ervan?
Aan de respondenten werd gevraagd een opsomming te geven van de vormen van georganiseerde/ondermijnende criminaliteit, voorkomend op het Gentse grondgebied. Respondent 1 geeft aan dat de georganiseerde criminaliteit met verscheidene Gentse sectoren verstrengeld is geraakt. Zo zijn huisjesmelkerij en het systematisch omzeilen van de wetgeving in de woonsector een zeer groot probleem voor stad Gent. Daarnaast vestigde de georganiseerde criminaliteit zich eveneens in de Gentse afvalsector. Respondent 2 vermeldt vooral dat zwartwerk en witwasprakijken een serieus probleem vormen, vooral geassocieerd aan carwashes, nachtwinkels en horeca. Ook respondent 3 duidt de horecasector aan, als een sector met sterke banden met de georganiseerde criminaliteit.
“Ik denk sowieso dat er geld wordt witgewassen in bepaalde cafés. Sommige cafés draaien voor geen meter, maar bestaan al jaren.” (respondent 3)
Volgens respondent 4 situeert het probleem zich vooral rond stro-ondernemingen die worden opgezet. Hierbij heeft hij het over nachtwinkels, pizzeria’s en cafés die zich komen vestigen in Gent en als dekmantel fungeren van georganiseerde criminaliteit.
“Het is meestal een dekmantel voor andere zaken zoals sociale fraude, zwartwerk, mensenhandel en uitbuiting.” (respondent 4)
25 Het ontstaan van deze stro-ondernemingen heeft volgens respondent 4 te maken met het waterbedeffect. Wanneer wordt geprobeerd om in een bepaalde gemeente of stad voet aan wal te krijgen en dit niet lukt, gaat men over naar een volgende. Wanneer het betreffende lokaal bestuur dit laat gedogen, kan dit lijden tot “negatieve reclame”. Criminelen raden dan de betreffende stad of gemeente aan omdat er geen repressieve acties te verwachten vallen. Een tweede en meer zichtbaar nadelig effect is volgens respondent 4 de overlast die de georganiseerde criminaliteit met zich meebrengt.
“Daarom hebben we 4 jaar geleden met het parket afgesproken om in te zetten op bestuurlijke handhaving om dat effect te vermijden en tot nu toe is dit zeer goed gelukt.” (respondent 4)
4.1.2. Infiltratie van georganiseerde criminelen in de Gentse politiek of Gentse stadsdiensten
Zoals eerder vermeld, valt onder de term ondermijnende criminaliteit ook infiltratie in overheidsdiensten. Criminelen trachten op een legale manier het systeem te veranderen ten voordele van hun criminele organisaties. Daartoe werd tijdens het interview ook kort gepolst in welke mate de respondenten weet hebben van zulke praktijken binnen Gent. Zowel respondent 2, 3 als 4 vertellen geen weet te hebben van dergelijke praktijken. Op basis van de wetgeving overheidsopdrachten wordt strikt toegezien op het rechtmatig toepassen van de gebruikte procedures. Daarnaast wordt in stad Gent veel aan risicobeheersing gedaan. Bij het nemen van beslissingen moeten de werknemers vastliggende kaders gebruiken. Dit zorgt ervoor dat beslissingen transparant zijn en bij een eventuele afwijking, direct merkbaar zijn (respondent 1).
“We hebben ook nog niet gemerkt dat er lekken zijn van bepaalde acties, dat uitbaters getipt worden. We hebben al altijd het verrassingseffect kunnen bewaren. Het zou me zeer sterk verwonderen.” (respondent 4)
Respondent 1 verklaart als enige dat er wel vanuit de Gentse politie gelekt wordt naar criminelen toe.
“Bij de politie weet ik er wel van dat dit gebeurt, ja het is niet moeilijk om te lekken van daaruit.” (respondent 1)
26
4.2.
Bestuurlijke handhaving in Gent
4.2.1. Hoe kijkt men naar bestuurlijke handhaving?
Alle vier de respondenten hebben een duidelijk zicht op wat bestuurlijke handhaving inhoudt en waarvoor het gebruikt wordt. Volgens respondent 1 is bestuurlijke handhaving in de eerste plaats gecreëerd om het strafrechtelijke spoor te ontlasten. Alle respondenten zijn het erover eens dat het strafrechtelijke spoor te traag werk en dat men vanuit bestuurlijke handhaving sneller kan reageren op problemen. Respondent 4 benadrukt wel dat de bestuurlijke handhaving niet los staat van de gerechtelijke aanpak. Beiden zijn complementair aan elkaar.
“Het feit dat de sanctionering ook bestuurlijk kan naast het strafrechtelijk spoor is relatief nieuw en vind ik wel een interessante piste. Ik ben er zelf wel voorstander van.” (respondent 1)
Daarnaast benadrukt respondent 4 dat de burgemeester bevoegd is inzake bestuurlijke handhaving. Bij deze komen klachten van buurtbewoners terecht waardoor de burgemeester perfect weet waar de problemen schuilen. Het is vervolgens aan de stad of gemeente om deze problemen zoveel als mogelijk zelf op te lossen door gebruik te maken van bestuurlijke handhaving.
“Ik denk dat het ook een goede zaak is dat het bij de gemeente blijft, vanuit de eigenheid van de gemeente. Wie is er beter geplaatst dan de burgemeester om te gaan kijken wat er nodig is.” (respondent 4)
4.2.2. Ontwikkelt stad Gent een cultuur van bestuurlijke handhaving?
Zoals reeds eerder vermeld in deze paper ontwikkelt bestuurlijke handhaving zich de laatste jaren sterk in België. In het Nationale Veiligheidsplan staat bestuurlijke handhaving als een transversale prioriteit. Ondanks dat de wet op bestuurlijke handhaving nog niet is gestemd, is het bewustzijn groot en werkt iedereen samen om veranderingen te weeg te brengen (respondent 2).
“We moeten gaan naar een verhaal van integraal werken waartoe iedereen zijn steentje bijdraagt. Ik heb wel het gevoel dat de wil er is om dat te doen.” (respondent 2)
27 Ook stad Gent is sinds 2016 bezig met het uitbouwen van een bestuurlijk handhavingsbeleid. Eind 2016 werd een zonale veiligheidsraad georganiseerd waarbij de prioriteiten voor stad Gent werden bepaald. Hierbij werd beslist dat voor zowel stad Gent als het parket de bestuurlijke handhaving als prioriteit dient beschouwd te worden (respondent 4). Volgens respondent 1 heeft het wel wat tijd gekost om eraan te wennen en dit geïmplementeerd te krijgen.
“Het had wellicht sneller gekund, maar inderdaad zien we wel de evolutie van het meer zelf in handen nemen en ons eigen grondgebied goed proberen te managen. Dit is absoluut een positieve evolutie.” (respondent 1)
Ook bij de Gentse politie ontwikkelt zich een cultuur van bestuurlijke handhaving. Respondent 2 vermeldt dat de Gentse politie in 2017 van start is gegaan met bestuurlijke handhaving, en dit ondanks dat daarvoor geen extra middelen werden verkregen.
“Het is een kwestie van mentaliteitswijziging, mensen blijven motiveren. Wij hebben daar intern ook politiemensen voor moeten warm maken (…) De mogelijkheden zijn niet oneindig maar als iedereen binnen de perken van zijn bevoegdheden het maximale doet, zijn we al een stuk verder.” (respondent 2)
4.2.3. Op welke manier wordt stad Gent op de hoogte gehouden inzake nieuw bestuurlijke handhavingsbeleid?
Zowel op Vlaams als federaal niveau wordt rond bestuurlijke handhaving gewerkt. Het is daarom belangrijk om duidelijke informatie te krijgen over wat wel en niet kan inzake bestuurlijke handhaving. Respondent 1 vindt dat ze het wel allemaal zelf moeten opvolgen. Het initiatief wordt nog te veel bij de lokale overheden gelaten. Stad Gent probeert daartoe in verschillende fora aanwezig te zijn. De voornaamste partner inzake uitwisseling van informatie omtrent bestuurlijke handhaving is de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG). Respondent 2 vermeldt eveneens dat het Gedeconcentreerde Coördinatie en Steundirectie (CSD) Oost-Vlaanderen een netwerk heeft rond bestuurlijke handhaving welke regelmatig samenkomt en waar men informatie van ontvangt.
“Ik denk dat onze informatiepositie wel redelijk ok zit. En anders weten we wel de juiste kanalen te vinden.” (respondent 2)
