Turbulentie in het winkellandschap
Biedt collaborative planning uitkomst bij
wijkwinkelcentra herontwikkelingsopgaven?
Afstudeerscriptie:
Teun Ketelaars
10331212
Universiteit van Amsterdam
Master Urban and Regional Planning
Begeleider:
Rick Vermeulen
Tweede lezer:
2
Voorwoord
Ter afronding van de masteropleiding Urban and Regional Planning aan de Universiteit van Amsterdam heb ik de afgelopen vijf maanden intensief gewerkt aan het voor u gelegen product:
“Turbulentie in het winkellandschap; biedt collaborative planning uitkomst bij wijkwinkelcentra herontwikkelingsopgaven?”
Voor mij stond al snel vast dat ik mijn scriptie wilde schrijven over een onderwerp dat aansluit bij de problematiek op de winkelvastgoedmarkt. Deze fascinatie is ontstaan doordat ik voorafgaand aan de scriptieperiode werkzaam ben geweest voor iXin. iXin is een adviesbureau dat zich bezighoudt met
winkelvastgoedvraagstukken in de meeste brede zin van het woord. Gedurende deze periode had ik een drietal afgegleden winkelcentra in Amsterdam in mijn portefeuille, waarvoor ik uiteenlopende marketingstrategieën op papier moest zetten.
Destijds was ik zeer praktisch bezig met oplossingen voor de toenemende problematiek op de
winkelvastgoedmarkt. Door het schrijven van deze scriptie ben ik de afgelopen vijf maanden voornamelijk wetenschappelijk bezig geweest met dit vakgebied. Er heeft dus echt een omslagmoment plaatsgevonden van praktijk naar wetenschap. Om het onderzoek academisch relevant te maken heb ik geprobeerd om
theoretische concepten, die in de masteropleiding zijn besproken, toe te passen op de praktijk van
wijkwinkelcentra. In het begin had dit de nodige voeten in de aarde, maar gedurende het proces kwamen de contouren van het onderzoek steeds duidelijker naar voren.
Via deze weg wil ik alle geïnterviewden hartelijk danken voor hun bijdrage aan dit onderzoek. Bovendien wil ik mijn begeleider Rick Vermeulen bedanken voor de zeer nuttige feedback tijdens de gesprekken. Ik wens u veel leesplezier.
3
Samenvatting
Voorliggende scriptie is het resultaat van onderzoek naar het proces van herontwikkelde wijkwinkelcentra, die als succesvol worden beschouwd. Door allerlei ontwikkelingen worden wijkwinkelcentra geconfronteerd met een toenemend leegstandspercentage, waarvan een steeds groter deel structurele leegstand betreft. Deze winkelgebieden komen terecht in een neerwaartse spiraal van verloedering en verval. De noodzaak om deze afgegleden gebieden aan te pakken begint bij steeds meer belanghebbende door te dringen. Gezien de oplopende problematiek, verwacht men komende decennia een omvangrijke revitalisatieopgave bij wijkwinkelcentra. Als meest ingrijpende maatregel kan besloten worden om het winkelgebied te herontwikkelen.
Deze scriptie focust zich op het proces van herontwikkelde wijkwinkelcentra die het predicaat ‘succesvol’ hebben gekregen. Daartoe wordt het herontwikkelingsproces van een drietal wijkwinkelcentra geanalyseerd, te weten: 1) Overkapel in Utrecht, 2) Emmerhout in Emmen en 3) Marsmanplein in Haarlem.
Als theoretisch fundament wordt de collaborative planningtheorie gebruikt. Vanuit een ‘collaboratieve planningbril’ wordt naar de processen van reeds herontwikkelde wijkwinkelcentra gekeken. Collaborative planning wordt als meest legitieme en democratische manier van planning gezien bij complexe vraagstukken. Wijkwinkelcentra herontwikkelingen zijn bij uitstek complex, vanwege de aanwezigheid van uiteenlopende partijen met verschillende belangen. Samengevat, impliceert collaborative planning een proces waarin alle mogelijke belanghebbenden op basis van gelijkwaardigheid, zonder machtsgebruik, kunnen deelnemen aan het proces. Op constructieve wijze moet worden gezocht naar een gedragen oplossing. Bovendien stelt de theorie dat collaboratieve processen veelal de voedingsbodem vormen voor uiteindelijk succesvolle uitkomsten. Als vertrekpunt kies ik gerevitaliseerde wijkwinkelcentra die in de media als succesvol worden beschouwd. Dit onderzoek bepaalt dus niet of het winkelcentrum succesvol is of niet, maar verklaart succes door middel van uitspraken van anderen. Vervolgens wordt het proces van herontwikkelde wijkwinkelcentra gereconstrueerd en geanalyseerd aan de hand van collaborative planning. Op deze wijze wordt onderzocht in hoeverre collaborative planning ten grondslag heeft gelegen aan herontwikkelde wijkwinkelcentra, die als succesvol worden beschouwd. Of zijn er andere wegen, dan de collaboratieve weg, bewandeld naar het uiteindelijke succes? Deze opzet is verwoord in onderstaande onderzoeksvraag:
In hoeverre ligt collaborative planning ten grondslag aan gerevitaliseerde wijkwinkelcentra die als succesvol worden beschouwd?
Om collaborative planning te toetsen op de specifieke wijkwinkelcentrum context, is collaborative planning gedifferentieerd naar drie onderwerpen: 1) breedte participatie, 2) diepte participatie en 3) consensusbuilding. De eerste twee hebben betrekking op de betrokkenheid van bewoners en winkeliers in het proces. De analyse heeft hierbij dus plaatsgevonden langs de lijn van deze actoren. Bij consensusbuilding heeft de analyse plaatsgevonden aan de hand van de voornaamste geschilpunten. De belangenconfrontaties zijn hierbij geanalyseerd op het mogelijk gebruik van machtsinstrumenten. Door deze structuur bij alle drie de projecten toe te passen, wordt de theorie gekoppeld aan de praktijk, waarmee antwoord op de hoofdvraag gegeven kan worden.
Onder enig voorbehoud (aantal flats Emmerhout), blijkt allereerst de participatie vanuit de bewoners bij alle drie de projecten minimaal te zijn. Soms bleek de behoefte om überhaupt te participeren minimaal (zoals in Overkapel). Ook komt naar voren dat de daadwerkelijke invloed van bewoners zeer gering was (Marsmanplein en Emmerhout). De winkeliers hebben daarentegen wel hun stempel gedrukt op het planproces; bij
Marsmanplein en Emmerhout werden zij vroegtijdig en intensief bij het proces betrokken. Dit correspondeert met collaborative planning, omdat juist de input van deze groep in het planvormingsproces een mogelijk succes zou kunnen verklaren.
4
De belangenconfrontaties bij de projecten lieten zich over het algemeen niet door collaborative planning oplossen, maar door het gebruik van macht. Macht bleek bij alle drie de projecten (in meer en mindere mate) van toepassing om het verloop van het proces te verklaren. Relevant hierbij is dat bepaalde partijen bij Emmerhout en Overkapel macht ontleenden aan de spoed die rondom het project hing. Vanwege de
zorgwekkende situatie waarin veel geweldincidenten plaatsvonden, was snelheid geboden in de planvorming. Deze specifieke omstandigheid creëerde de mogelijkheid voor partijen (meestal projectontwikkelaar) om voet bij stuk te houden wat betreft planvoorwaarden. Met andere woorden: partijen maakten gebruik van deze omstandigheid om bepaalde voorwaarden door te drukken. Met uitzondering van de rol van winkeliers, kan op basis van dit onderzoek geconcludeerd worden dat collaborative planning niet ten grondslag heeft gelegen aan het succes van de onderzochte wijkwinkelcentra herontwikkelingsprojecten.
5
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 2 Samenvatting ... 3 1.Introductie ... 7 1.1 Aanleiding ... 7 1.2 Wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject ... 8 1.3 Probleem- en doelstelling ... 8 1.4 Academische relevantie ... 9 2. Theoretisch kader ... 10 2.1 Verschuivingen in de planologie ... 102.2 Collaborative planning uitgesplitst in drie variabelen ... 11
2.3 Breedteparticipatie ... 12
2.4 Diepteparticipatie ... 13
2.5 Consensus building ... 14
2.6 Kritische blik op collaborative planning ... 15
2.7 Probleemstelling & hypothese ... 16
3. Methodologische verantwoording & casusselectie ... 18
3.1 Onderzoeksdesign ... 18 3.2 Casusselectie ... 18 3.3 Data collectie ... 19 3.4 Beperkingen ... 19 3.5 Data analyse ... 19 4. Overkapel ... 21 4.1 Aanleiding ... 21 4.2 Projectomschrijving ... 21 4.3 Analyse Overkapel ... 22 4.3.1 Breedteparticipatie bewoners ... 22 4.3.2.1 Diepteparticipatie bewoners... 22 4.3.2.2 Diepteparticipatie winkeliers ... 23 4.3.3 Consensus building ... 24 4.4 Conclusie ... 26 5. Emmerhout ... 28 5.1 Aanleiding ... 28 5.2 Projectomschrijving ... 29 5.3 Analyse Emmerhout ... 30 5.3.1 Breedteparticipatie bewoners ... 30 5.3.2.1 Diepteparticipatie bewoners... 31
6 5.3.2.2. Diepteparticipatie winkeliers ... 33 5.3.3 Consensus building ... 33 5.4 Conclusie ... 37 6. Marsmanplein ... 40 6.1 Aanleiding ... 40 6.2 Projectomschrijving ... 40 6.3 Analyse Marsmanplein ... 41 6.3.1 Breedteparticipatie bewoners ... 41 6.3.2.1 Diepteparticipatie bewoners... 42 6.3.2.2 Diepteparticipatie winkeliers ... 43 6.3.3 Consensus building ... 44 6.4 Conclusie ... 45 7. Conclusie ... 47 8. Praktische aanbeveling ... 50 9. Referenties ... 51 10. Bijlage ... 54 9.1 Lijst geïnterviewden ... 54 9. 2 Beoordelingscriteria NRW ... 55
7
1. Introductie
1.1 Aanleiding
De Nederlandse vastgoedmarkt verkeert momenteel in moeilijke tijden. Inmiddels is het aandeel leegstaande kantoren en winkels opgelopen tot respectievelijk 16% en 8% (PBL, 2013). De kantorentragedie is inmiddels volledig maatschappelijk geagendeerd, maar de winkelleegstand is in vergelijking een ondergeschoven kindje. Door uiteenlopende ontwikkelingen zoals: online winkelen, economische crisis, structurele verandering van bevolkingssamenstelling en schaalvergroting van winkels wordt verwacht dat het leegstandscijfer op de winkelmarkt de komende jaren verder zal toenemen tot 10 procent (Platform 31, 2014). Verschillende professionals in het winkelvastgoed waarschuwen voor de alsmaar toenemende winkelleegstand. Er wordt gesteld dat één op de drie fysieke winkels binnen vier jaar zijn bestaansrecht verliest. Als er geen actie wordt ondernomen vreest men zelfs voor het einde van de fysieke winkel (Cor Molenaar, 2013). Door deze
problematiek wordt de winkelvastgoedmarkt in toenemende mate geconfronteerd met een aanzienlijke binnenstedelijke herstructureringsopgave (Evers et al., 2012, p. 27; Platform 31, 2014; NRW, 2014).
Winkelleegstand heeft negatieve gevolgen voor de stedelijke omgeving: leefbaarheid, economische vitaliteit en vastgoedwaarden worden op een negatieve manier beïnvloed. Het leegstandsprobleem blijkt jarenlang te zijn onderschat. Met name de structurele winkelleegstand is groter dan altijd werd aangenomen (Dongen et al., 2013, p. 52). In tegenstelling tot de leegstaande kantoren aan de rand van de stad zorgen de dichtgetimmerde winkels voor maatschappelijke onrust. Winkelleegstand wordt in dit geval een maatschappelijk probleem én gelijktijdig een beleidsprobleem. Als enkele winkels in een winkelcentrum leegstaan hoeft hier nog geen sprake van te zijn. Echter, in het geval meerdere leegstaande winkels andere nabijgelegen winkels negatief
beïnvloeden, waardoor het gebied in een neerwaartse spiraal van verloedering en verpaupering terechtkomt, is hier wél sprake van. Uit recentelijk onderzoek blijkt dat een kwart van de consumenten winkelcentra mijden vanwege leegstand. En consumenten die winkelcentra vermijden, veroorzaken alleen nog maar meer leegstand (Multiscope, 2014). Hieruit blijkt hoe weinig nodig is om de negatieve ontwikkeling in gang te zetten.
Leegstand bevindt zich niet evenredig over winkelgebieden, maar concentreert zich sterk in bepaalde
gebieden. Onder andere buurt- en wijkwinkelcentra (hierna te noemen: ‘wijkwinkelcentra’) staan onder druk. Met name de wijkwinkelcentra in vroeg-naoorlogse wijken worden geconfronteerd met allerlei problemen (NRW, 2014). Allereerst komt dit omdat deze winkelcentra vaak verouderd zijn, weinig uitstraling hebben en functioneel eentonig zijn. Ook zijn de problemen te verklaren door veranderingen op het gebied van de consumentenmarkt, draagvlak en de detailhandelsmarkt. Ten eerste kiezen consumenten, door de
toegenomen mobiliteit, meer voor winkellocaties waar alle boodschappen gedaan kunnen worden. Ten tweede is het draagvlak verminderd door meer één- en tweepersoonshuishoudens en ten derde wordt de
winkeloppervlakte meestal als te klein beschouwd door winkeliers (Buvelot, 2007, p. 211). Tel hierbij ontwikkelingen als online winkelen en de economische crisis op en de problematiek kan verklaard worden. Door de toenemende problematiek verwacht de Nationale Raad van Winkelcentra een aanzienlijke
herontwikkelingsopgave bij verouderde wijkwinkelcentra (NRW, 2014). Deze enorme herontwikkelingsopgave is te herleiden naar de fijnmazige winkelstructuur van Nederland; in absolute aantallen zijn er zeer veel van deze winkelcentra. Relatief maakt het winkelaanbod van wijkwinkelcentra slechts 15% uit van het totale winkeloppervlak in de steden, terwijl het aantal wijkwinkelcentra in de stad veel omvangrijker is, namelijk 75% (NRW, 2014, p. 7).
Als gevolg van deze turbulentie stellen Evers et al. (2012) dat bij de ontwikkeling van winkellocaties aandacht nodig is voor innovatieve publiek-private samenwerkingsverbanden. Daarbij kan gedacht worden aan nauwere betrokkenheid van toekomstige gebruikers (Evers et al., 2012, p. 28). Dit correspondeert met recente
uitlatingen van verschillende winkelpartijen. NRW (2014) beschrijft dat door het betrekken van de eindgebruikers beter rekening gehouden kan worden met de lokale omstandigheden. Juist hierdoor zou innovatie optreden; iets waar een sterke behoefte aan is in de retailwereld (NRW, 2014, p.8).
8
Projectontwikkelaarsorganisatie Neprom (2012) voegt toe dat samenwerken met winkeliers en consumenten van groot belang is, omdat winkelgebieden hierdoor beter op de wensen van de eindgebruikers kunnen worden toegesneden (Neprom, 2012, p. 19). Tot slot, complementeert Platform 31 (2014) dit door te vermelden dat scherpe plannen voor winkelgebieden alleen ontstaan vanuit een zeer brede
samenwerkingsvorm tussen partijen.
1.2 Wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject
Hoe ziet een dergelijk wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject er eigenlijk uit? Een wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject impliceert meer dan simpelweg het vervangen van de winkels. Neprom (2012) beschrijft dat bij de herontwikkeling van winkelgebieden allerlei andere functies zoals woningen,
bedrijfspanden, kantoren, culturele voorzieningen en openbare ruimtes worden gerealiseerd. Vaak hoort hier het saneren van verouderde winkelgebieden én het transformeren van verouderende gebieden naar nieuwe functies bij. Zodoende moet een wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject tegenwoordig worden gezien als integrale gebiedsontwikkeling waarbij vernieuwing, verschuiving, transformatie en herontwikkeling voor verschillende functies aan de orde is. Deze verschuiving in winkelplanning is in tabel 1 weergegeven. Bij een dergelijke herontwikkeling is het op projectinhoudelijk niveau van belang om tot een gedegen winkelbranchering te komen. Uit recent onderzoek blijkt dat winkelbranchering als belangrijkste belevingskenmerk door de consument wordt beschouwd (Janssen et al., 2013, p. 28). Daarbij dient de winkelbranchering, in tegenstelling tot wat vorige decennia gebeurde, idealiter te worden afgestemd op de specifieke bevolkingsopbouw in het gebied (Buvelot, 2007, p. 213).
Tabel 1: Verlegging van accenten in winkelplanning
Winkelplanning oude stijl Winkelplanning nieuwe stijl Winkelcentra Stedelijk gebied
Uitbreiding winkelmeters Inbreiding winkelmeters Winkelfunctie Diversiteit aan functies Kwantitatieve winkelmeters Kwalitatieve winkelmeters
Bron: NRW, 2014, p. 10 (eigen interpretatie)
In vergelijking met nieuwe winkelprojecten aan de rand van de stad brengt een binnenstedelijke
herontwikkelingsopgave een fors prijskaartje met zich mee (Evers, 2012, p. 12).Hajer & Uittenbogaard (2012) beschrijven de financiële implicaties hiervan in hun PBL-rapport middels de termen ‘financiële verknoping’ en ‘binnenplanse verevening’. Dit betekent dat winkels, kantoren, maar ook koopwoningen en dure
huurwoningen veelal worden gebruikt om het project te financieren. Ze stellen dat een ‘kink in de kabel’ van één onderdeel, automatisch gevolgen heeft voor een ander planonderdeel (PBL, 2012, p. 82). Als bijvoorbeeld het aantal winkelmeters na de herontwikkeling minder is, valt er een belangrijke kostendrager weg om de sloop en nieuwbouw te bekostigen. Om het project alsnog financieel haalbaar te maken moeten er nieuwe functies worden toegevoegd, zoals woningen. Deze ‘financiële verknoping’ laat zich duidelijk terugzien in tabel 1, waarin een inbreiding van winkelmeters inherent is aan de toevoeging van andere functies.
Een dergelijke herontwikkelingsopgave wordt vanwege de vele partijen met uiteenlopende belangen als complex bestempeld (Platform 31, 2014, NRW, 2014). Winkelgebieden vormen bij uitstek het strijdtoneel waar verschillende partijen met uiteenlopende belangen, percepties en doelstellingen met elkaar in aanraking komen. Sommige belangen worden gedeeld, terwijl andere belangen tegengesteld zijn aan elkaar. Een winkelier kan door de herontwikkeling bijvoorbeeld zijn winkel geruime tijd niet meer exploiteren. Daarnaast kan een direct omwonende bijvoorbeeld geraakt worden door de herontwikkeling.
1.3 Probleem- en doelstelling
Aangezien een grootschalige herontwikkelingsopgave bij wijkwinkelcentra wordt verwacht, is het interessant onderzoek te doen naar de processen die resulteren in succesvolle gerevitaliseerde wijkwinkelcentra. In deze
9
scriptie worden de processen, die hebben geleid tot succesvolle wijkwinkelcentra herontwikkelingsprojecten, onder een vergrootglas gelegd. Dit onderzoek focust zich dus niet op hoe het succesvolle project er fysiek uitziet, maar focust zich op de onderliggende processen bij succesvolle projecten. Vanuit het blikveld van de collaborative planningtheorie behandelt de scriptie deze processen. Bij deze processen verwacht ik een spanning tussen een collaboratieve aanpak enerzijds en enkele partijen die zoveel macht hebben dat ze het proces kunnen domineren anderzijds. Nadat collaborative planningtheorie nader wordt uitgelegd in hoofdstuk 2, worden de daadwerkelijke onderzoeksvraag en hypothese naar voren gebracht.
Door het evalueren van drie herontwikkelingsprocessen wordt een poging ondernomen om de relatie tussen de procesarchitectuur en een succesvol project inzichtelijk te maken in de specifieke wijkwinkelcentrum context. Door te focussen op een beperkt aantal variabelen wordt getracht de bevindingen te generaliseren naar de wereld van de wijkwinkelcentra. Hiermee beoogt de scriptie ‘bouwstenen’ te bieden voor toekomstige herstructureringsopgaven. Vooralsnog blijkt dat plannen voor winkelgebieden moeilijk van de grond komen, vanwege de grote complexiteit (Platform 31, 2014). In dit licht kunnen de resultaten tevens worden gebruikt als leidraad om überhaupt tot samenwerking tussen partijen komen.
1.4 Academische relevantie
Collaborative planning wordt als meest democratisch en legitieme manier van planning gezien bij complexe projecten waarin verschillende stakeholders met uiteenlopende belangen interacteren (o.a. Healey, 1996; Innes & Booher, 1999). In het verlengde hiervan wordt uitgelegd dat processen overeenkomstig collaborative planning veelal een voorwaarde zijn voor succesvolle uitkomsten (o.a. Innes & Booher, 1999). Door de relatie tussen enerzijds succesvol wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject en anderzijds collaboratieve planning te onderzoeken, poogt de scriptie een bijdrage te leveren aan deze wetenschappelijke discussie in de specifieke wijkwinkelcentra context. Het bestuderen van democratische implicaties van planprocessen is momenteel een actueel thema binnen de planningwetenschap (Sørenson, 2013, p. 83).
10
2. Theoretisch kader
2.1 Verschuivingen in de planologie
In de jaren ’50 en ‘60 werd ruimtelijke planning gedomineerd door een technisch-rationele aanpak. Deze aanpak stelt op basis van de beschikbare informatie aan het begin van het planproces een eindbeeld op. Dit eindbeeld wordt als beste optie gezien voor de gegeven situatie. De maakbaarheid van de omgeving staat hierbij centraal. Toekomstige plannen worden hierbij op volledig rationele wijze als ‘blauwdrukken’ geprojecteerd op de stad. Vandaar dat deze planningbenadering in een adem wordt genoemd met blauwdrukplanning. Met name tijdens de wederopbouw van steden in West-Europa na de Tweede Wereldoorlog werd deze manier van planning toegepast (Faludi, 1973).
In de loop van de jaren ’70 en hierna kon deze manier van planning van achter de tekentafel rekenen op veel kritiek. Als belangrijkste klacht klonk steeds dat ruimtelijke processen veel chaotischer verlopen dan in de blauwdrukplanning wordt aangenomen. Als antwoord op het disfunctioneren van deze blauwdrukplanning ontstonden alternatieve planningbenaderingen die allen gekenmerkt werden door een opwaardering van het proces. Door het accent te verplaatsen naar het proces, zou beter rekening gehouden kunnen worden met de complexiteit van het vraagstuk. Ten eerste stelt Simon aan de hand van zijn bounded rationality theorie dat rationele besluitvorming maar tot een bepaalde hoogte mogelijk is. Volledig rationele besluitvorming, zoals bij blauwdrukplanning, werkt niet bij complexe vraagstukken. Ook Lindblom is met zijn incrementalistische planningtheorie een fervent tegenstander van de technisch-rationele aanpak, waarbij rechtlijnig naar een vooraf bepaald einddoel wordt gewerkt. Deze theorie – die ook wel ‘doormodderen’ wordt genoemd –
benadrukt het feit dat grote veranderingen alleen bewerkstelligd kunnen worden door vele kleine stapjes. Door het nemen van kleine stappen achtte hij het mogelijk om rekening te houden met veranderingen (De Roo & Voogd, 2007, p. 51).
Na verloop van tijd werden ruimtelijke vraagstukken steeds complexer. Gebruikmakend van kunde, positie, informatie en geld proberen meer en verschillende publieke en private actoren de politieke agenda en de uitkomst van het planvormingsproces te beïnvloeden. Plannen zijn hierdoor het resultaat van
interactiespelletjes tussen verschillende actoren met uiteenlopende belangen, percepties en strategieën. Deze interactie vindt plaats binnen een zogenaamd beleidsnetwerk. In een dergelijk beleidsnetwerk is de overheid niet per definitie het middelpunt, maar is nevengeschikt of slechts een van de actoren in het proces. Ruimtelijk beleid komt in dat geval tot stand binnen wederzijdse afhankelijkheid tussen actoren. Dit betekent dat actoren wederzijds afhankelijk zijn om hun individuele doelstellingen te realiseren (Klijn & Koppenjan, 1997).
Door de toegenomen complexiteit in de ruimtelijke ordening ontwikkelden Innes (1995) en Healey (1997) rond de jaren ‘90 de collaborative planningbenadering als nieuwe visie op ruimtelijke planning. De kritiek richtte zich op de zogenaamde objectieve manier waarop plannen werkelijkheid werden van achter de tekentafel. Deze technisch-rationele planning zou nooit in staat zijn om rekening te houden met de uiteenlopende belangen bij een complex ruimtelijke vraagstuk. Processen in de praktijk verlopen veel chaotischer dan wordt verondersteld bij een rationele benadering. Hierdoor werd betoogd dat maakbaarheid van de inhoud onmogelijk is.
Daarentegen zijn Healey (1997) en Innes (1995) van mening dat het proces dat tot een plan leidt, wél maakbaar is. Doordat het eindbeeld van de vraagstukken niet voorspeld kan worden, moet de nadruk komen te liggen op optimalisering van het proces. Niet langer staat de inhoud voorop, maar wordt het proces dat op deze inhoud is gericht van belang. Speerpunt van de benadering is gelegen in interactie tussen partijen om consensus en commitment te krijgen over de definiëring van probleem en oplossing. In de context van onzekere en complexe vraagstukken werd collaborative planning steeds gebruikelijker bij het zoeken naar werkbare strategieën (Innes & Booher, 1999, p. 412).
Innes & Healey leunen sterk op Habermas’ theorie over communicatieve rationaliteit. Deze theorie is ontwikkeld met als doel het nastreven van een meer rechtvaardige en echte democratie en omvat een vijftal proceseisen voor communicatief handelen: 1) generality: alle belanghebbenden moeten uitgenodigd worden
11
voor het discours; 2) autonomy: alle partijen hebben gelijke mogelijkheden om standpunten te presenteren, dan wel te bekritiseren in het proces; 3) ideal role taking: partijen moeten bereid en capabel zijn om zich in te leven in elkaars standpunten; 4) power neutrality: bestaande machtsverschillen tussen partijen moeten geneutraliseerd worden, zodat deze verschillen geen effect hebben op het creëren van consensus; 5) transparence: partijen moeten openlijk hun doelstellingen en intenties uitleggen en hierbij mogen ze geen gebruik maken van strategische acties (Habermas, 1993, p. 31).
In Nederland kreeg de opkomst van de collaborative planning voor het eerst gestalte in de publicatie ‘Planning als spiegel van de westerse samenleving’ van Ton Kreukels (1985). Ruimtelijke plannen zouden niet meer vanaf de tekentafel ontworpen moeten worden, maar zouden idealiter in samenwerking met stakeholders, op basis van gelijkwaardigheid, ontwikkeld moeten worden. Op deze manier zou planning beter rekening houden met verschillende sociale bewegingen en uiteenlopende belangen bij een ruimtelijk vraagstuk (Boelens, 2010, p. 32).
In lijn met De Roo & Voogd (2007) betekent de entree van de collaboratieve benadering niet dat de technisch-rationele benadering overboord gegooid kan worden. Volgens hen is er nog steeds een aantal vraagstukken dat goed vanuit een technische benadering kan worden aangepakt. Echter, voor een groot aantal vraagstukken is dit niet voldoende. De te kiezen benadering ligt ergens in het spectrum tussen de technisch-rationele aanpak en de communicatief-rationele aanpak. Aan de ene kant bevindt zich de technisch-rationele benadering voor de eenvoudige vraagstukken, met een hoge mate van zekerheid. Plannen komen letterlijk tot stand van achter de tekentafel. Aan de andere kant van het spectrum staat de communicatief-rationele aanpak, zoals
collaboratieve planning, welke geschikt is voor zeer complexe vraagstukken die zijn omgeven door
uiteenlopende belangen, interesses en behoeften, zonder dat er één actor is die al deze belangen, interesses en behoeften kan sturen. Met andere woorden: het gaat om vraagstukken waarbij, gegeven de beginsituatie, geen enkele voorspelling mogelijk is, waardoor de nadruk op de optimalisatie van het proces komt te liggen. Hier tegenover staan vraagstukken waarbij, gezien de beginsituatie, het eindbeeld volledig voorspeld kan worden. In algemene zin geldt dus: hoe complexer het vraagstuk, hoe meer verschillende partijen met uiteenlopende belangen betrokken zijn, hoe meer de nadruk ligt op het proces. Volgens deze beredenering is de complexiteit dus bepalend voor de wijze waarop een ruimtelijk vraagstuk het beste kan worden opgepakt. In tabel 2 zijn de eigenschappen van beide planningbenaderingen schematisch weergegeven.
Tabel 2: Spectrum voor planologisch handelen
Technisch-rationele planning Communicatief-rationele planning
Volledige zekerheid Onzekerheid
Inhoud Proces
Doelmaximalisatie Procesmaximalisatie
Eenvoudige vraagstukken Zeer complexe vraagstukken
Bron: De Roo & Voogd, 2007, p. 57
Voor de concrete situatie van winkelplanning betekent dit dat complexe processen door collaborative planning georganiseerd zouden moeten worden. Centraal hierbij staat dat het zwaartepunt zou moeten liggen op de optimalisatie van het proces. Immers, een winkelgebied kenmerkt zich door spanningen tussen verschillende partijen met uiteenlopende belangen. Dit correspondeert met uitlatingen van de NRW (2014), aangezien deze winkelorganisatie eveneens pleit voor een verschuiving van inhoud naar proces bij winkelplanning.
2.2 Collaborative planning uitgesplitst in drie variabelen
De reeds in een notendop beschreven collaborative planning wordt hier verder uitgewerkt aan de hand van 3 onderwerpen: 1) breedteparticipatie, 2) diepteparticipatie en 3) consensus building. Uit de omvattende planningtheoretische discussie rondom collaborative planning zijn deze variabelen gefilterd. Met andere woorden: nadat de theorie rondom collaborative planning is geanalyseerd, zijn deze concrete variabelen er uitgekomen. Binnen de kaders van dit onderzoeken vormen deze variabelen de graadmeters voor collaborative
12
planning. Ten eerste komt ‘breedte- en diepteparticipatie’ naar voren in de theorie, maar dan anders geformuleerd. Habermas (1993) spreekt over ‘generality’, waarmee hij bedoelt dat alle belanghebbenden moeten kunnen deelnemen aan het proces (Habermas, 1993, p. 31). Innes & Booher (1999) spreken in dit verband over een proces dat “includes representatives of all relevant and significantly different interests” (Innes & Booher, 1999, p. 429). Healey (1996) beschrijft het als ‘inclusionary argumentation’, hetgeen inhoudt dat het publieke debat toegankelijk moet zijn voor alle mogelijke belanghebbenden, inclusief de community, en dat de bijdragen van alle deelnemers worden geaccepteerd (Healey, 1996, p. 221). Het onderwerp ‘consensus building’ vindt expliciet zijn grondslag in het artikel van Innes & Booher: ‘Consensus Building and Complex Adaptive Systems A Framework for Evaluating Collaborative Planning’. Dit artikel heeft veel inspiratie opgedaan uit Habermas’ (1993) communicatieve-rationaliteit theorie, waarbij machtsverschillen tussen partijen
geneutraliseerd moeten worden. Hij spreekt in dit verband over ‘power neutrality’ (Habermas, 1993, p. 31). Kortom, collaborative planning wordt in de planningtheoretische discussie op verschillende manieren genoemd, maar voor mij betekent collaborative planning concreet de eerdergenoemde onderwerpen. 2.3 Breedteparticipatie
In lijn met collaborative planning zou het planproces van een complex project toegankelijk moeten zijn voor alle relevante en significant verschillende belanghebbenden (Healey, 1996; Innes, Booher, 1999). In
planningliteratuur spreekt men over ‘breedteparticipatie’, hetgeen wordt gedefinieerd als de mate waarin de mogelijkheid wordt geboden aan belanghebbenden om te participeren in het planproces (Klijn & Edelenbos, 2005, p. 428).
Healey (1996) spreekt over het belang van het incorporeren van de community (1996). Ten eerste is de kans op draagvlak voor de plannen groter, waardoor de kans dat belanghebbenden het proces in de implementatiefase gaan frustreren kleiner is (Klijn & Edelenbos, 2005, p. 420; Innes & Booher, 1999, p. 414). Ten tweede
beargumenteert Healey dat juist de lokale kennis van de community van fundamenteel belang is voor het uiteindelijke succes van het plan. In de volgende paragraaf wordt dit nader uitgewerkt. De community wordt volgens haar gevormd door de groep stakeholders die direct wordt geraakt door de beslissing (spatially based) en een groep stakeholders dat een direct belang heeft bij de beslissing (stake based) (Healey, 1996, p. 224). Edelenbos, van Schie & Gerrits complementeren dit door uit te leggen dat iedereen die geraakt wordt door een besluit, de mogelijkheid zou moeten hebben om deel te nemen aan het proces (Edelenbos, van Schie & Gerrits, 2010, p. 78). Zich baserend op Bryson & Crosby (1992) beschrijft Healey dat de groep die geraakt wordt de mogelijkheid geboden moet worden om het besluit aan te vechten. Ook moeten de condities bekend zijn waarop dit mogelijk is. Pas als aan deze twee voorwaarden wordt voldaan, kan gesproken worden van een effectief insluitend proces (Healey, 1996, p. 229). Tot slot, is het volgens Healey (1996) in de huidige wereld van pluriforme belangen, tegenstellingen en verschillende machtsbronnen van belang om de belanghebbenden goed in kaart te brengen. Hierdoor moet altijd rekening worden gehouden met de toetreding van nieuwe partijen (Healey, 1996, p. 224).
Wanneer dit gereflecteerd wordt op de context van wijkwinkelcentra herontwikkelingsprocessen zouden de winkeliers en direct omwonenden (spatially based) en de wijkbewoners/consumenten (stake based) betrokken moeten worden in het planproces. Binnen de collaboratieve planningbenadering is juist hun visie ten aanzien van het wijkwinkelcentrum van fundamenteel belang voor het uiteindelijke succes van het project. Volgens Sørenson (2013) is het daarbij wel belangrijk om niet iedereen te betrekken bij het planproces, maar degene die echt begaan zijn met de context. De volgende quote verduidelijkt het voorgaande: “groups with intense preferences in relation to a particular policy should be granted more access to influence decisions than
available to the average citizen” (Sørenson, 2013, p. 76).Aan de andere kant moet je je hierbij altijd afvragen of de stakeholders aan tafel de grotere groep stakeholders vertegenwoordigt (Sørenson, 2013).
Om te onderzoeken hoe breed de participatie was bij de verschillende wijkwinkelcentra
herontwikkelingsprojecten wordt gekeken naar het gemeentelijk beleid gericht op uitnodiging van de wijkbewoners. De winkeliers worden niet in deze analyse opgenomen, omdat de winkeliers een direct
13
financieel belang vertegenwoordigen en daardoor per definitie betrokken zijn. Om het uitnodigingsbeleid goed in kaart te brengen staan de volgende twee vragen centraal in de analyse.
Wie werden uitgenodigd om deel te nemen aan het planproces? Wie hebben er uiteindelijk deelgenomen aan het planproces?
Beide aspecten worden beoordeeld aan de hand van een vijf puntenschaal. Dit loopt op van laag naar hoog: ‘erg smal’ (--) ‘smal’ (-) ‘medium’ (+-) ‘breed’ (+) erg breed (++). Een planproces dat toegankelijk is voor alle geïnteresseerden en waar alle geïnteresseerden daadwerkelijk aan deelnemen scoort het hoogst. Op beide punten zou dit proces een ++ scoren.
2.4 Diepteparticipatie
in planningliteratuur spreekt men over ‘diepteparticipatie’ zodra wordt gekeken naar de daadwerkelijke invloed van belanghebbenden in het planvormingsproces (Klijn & Edelenbos, 2005, p. 428). Een proces kan bijvoorbeeld zeer insluitend zijn, terwijl de stakeholders tegelijkertijd geen enkele rol van betekenis hebben gespeeld. Om de mate van invloed te monitoren kan gebruik worden gemaakt van een zogenaamde
participatieladder, geïntroduceerd door Arnstein (1969) en inmiddels meermaals geïnterpreteerd en toegepast (Edelenbos, 1999; Edelenbos & Klijn, 2005).
Wanneer wordt besloten om de community (stake and spatially based stakeholders) bij het planproces te betrekken, kan een projectorganisatie uit verschillende participatievormen kiezen. Afhankelijk van de participatievorm, verschilt de hoeveelheid invloed en dus de rol van de gemeenschap. De gradaties in participatie kunnen op een participatieladder gezet worden. Hoe hoger op de ladder, hoe meer invloed de gemeenschap heeft op het planproces (Arnstein, 1969; Edelenbos & Klijn, 2005). Helemaal onderaan de ladder staat ‘informant’. De rol van de bewoners is op deze trede klein; de community wordt slechts geïnformeerd over de plannen. Omwonenden zouden bijvoorbeeld alleen door middel van een informatiefolder in de brievenbus geïnformeerd worden over het wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject. Vervolgens bestaan de treden achtereenvolgens uit consultant, adviseur, medebeslisser en samenwerkingspartner.
In de vorige paragraaf is reeds voorzichtig aangestipt dat de kans op een succesvol plan toeneemt als de belanghebbenden (stake en spatially based) een rol van betekenis spelen in het planproces (Innes & Booher, 1999; De Graaf, 2007; Klijn & Edelenbos, 2005). Dit komt doordat uiteenlopende partijen (ook diegene met minder macht) eigen specifieke kennis en inzicht ten aanzien van een bepaald probleem in het proces brengen. Op deze wijze worden meer en gevarieerdere aspecten van het probleem aan het licht gebracht, zodat
uiteindelijk een betere oplossing gecreëerd kan worden (Klijn & Edelenbos, 2005, p. 220). Collaborative planning biedt dus de mogelijkheid tot het gebruik van creativiteit, ervaring en expertise van alle betrokkenen, zodat het vraagstuk op een bredere en innovatievere manier aangepakt kan worden (Innes & Booher, 1999, p. 414). De Graaf (2007) spreekt over het toegenomen probleemoplossend vermogen. Hierdoor is de kans op robuustere en kwalitatief betere uitkomsten groter. Met name op lokaal niveau waar men lokale ambities wil verweven in stadsprojecten is dit van belang (Healey, 1996). Sørenson (2013) is van mening dat alle
toekomstige gebruikers van projecten een actieve en beslissende rol zouden moeten vervullen in de planvorming rondom ruimtelijke projecten (Sørenson, 2013, p. 75). Volgens Klijn & Edelenbos (2005) leiden gesloten processen tot arme en één-dimensionele oplossingen, omdat één bepaalde perceptie dominant is binnen de formulering van de oplossing en andere percepties zijn uitgesloten. Enige nuance is op zijn plaats: uit empirisch onderzoek blijkt dat succesvolle uitkomsten ook verkregen kunnen worden op basis van een proces waarin de community een marginale rol heeft gespeeld (Klijn & Edelenbos, 2005, p. 435).
Voorgaande theorie correspondeert met het artikel van Evers et al. (2012) waarin een winkelplanning wordt voorgesteld met nauwere betrokkenheid van de toekomstig gebruikers. Ook sluit deze theorie aan bij recente uitlatingen van partijen uit de winkelpraktijk (Platform 31, 2014; NRW, 2014; Neprom, 2012). Als antwoord op de huidige problematiek pleiten deze partijen voor innovatievere samenwerkingsvormen met meer
14
betrokkenheid voor de eindgebruikers. Op deze manier zouden toekomstbestendige winkelgebieden ontstaan die beter zijn toegesneden op de lokale behoefte en die beter passen bij de lokale omstandigheden. Dit wordt aangevuld met teksten als “het belang van de consument en winkelier moet anno 2014 weer centraal staan” (NRW, 2014, p. 8). In de praktijk blijkt echter dat participatie bij publiek-private samenwerkingen (zoals een wijkwinkelcentrum herontwikkeling) over het algemeen beperkt is. De samenwerking beperkt zich meestal tot partijen met een direct financieel belang, namelijk: projectontwikkelaar, winkeliers, investeerder en gemeente (De Roo & Voogd, 2007, p. 74).
Bij de analyse naar de daadwerkelijke invloed wordt zowel gekeken naar de rol van de wijkbewoners/ omwonenden als naar de rol van de winkeliers in het planproces. Om inzichtelijk te krijgen hoe diep de participatie van de wijkbewoners en de winkeliers is geweest, wordt gekeken naar drie verschillende aspecten in het planproces, namelijk:
In hoeverre hebben ze de mogelijkheid om ideeën in te brengen? In welk stadium werden ze betrokken?
In hoeverre werden ideeën omgezet naar daadwerkelijke plannen?
Op basis van deze analyse kunnen de belanghebbenden op de reeds geïntroduceerde participatieladder worden geplaatst (zie tabel 3). De participatieladder loopt op van zeer weinig invloed (--) tot zeer veel invloed (++). In dit onderzoek wordt de mate van diepteparticipatie gerelateerd aan de mate van collaborative planning. Met andere woorden: hoe meer invloed van winkeliers, hoe collaboratiever het proces. Hetzelfde geldt uiteraard voor de invloed van de wijkbewoners/omwonenden.
Tabel 3: Participatieladder
Rol Uitleg
Samenwerkingspartner (++)
Belanghebbenden bepalen zelf de overlegagenda en nemen beslissingen.
Medebeslisser (+)
Belanghebbenden kunnen zelf beslissen op planonderdelen binnen bepaalde kaders.
Adviseur (+-)
Betrokkenheid in een vroeg stadium met veel ruimte voor advies.
Consultant (-)
In een later stadium kunnen belanghebbenden reageren op de uitgewerkte plannen.
Informant (--)
Belanghebbenden worden geïnformeerd over de plannen en geven antwoord op gerichte vragen.
Bron: Arnstein (1969), (eigen interpretatie)
2.5 Consensus building
De essentie van collaborative planningbenadering is gelegen in interactie tussen belanghebbenden om
consensus te krijgen over de definiëring van oplossing en probleem rondom een bepaald vraagstuk. Niet langer staat de inhoud voorop, maar verschuift het zwaartepunt naar het proces dat op deze inhoud is gericht. Als meest geavanceerde en systematische vorm van collaborative planning spreken Innes & Booher (1999) in dit verband over ‘consensus building’. Hierbij wordt naar consensus gezocht nadat alle conflicterende belangen kenbaar zijn gemaakt en zijn gedeeld op basis van een open, eerlijke en gelijkwaardige discussie. Ze stellen dat de kans op kwalitatief hoogwaardige uitkomsten groot is, omdat partijen nu met elkaar in dialoog gaan die dat normaliter nooit zouden doen. Op deze manier vormt de eerder besproken specifieke actorenkennis onderdeel van de consensus, waardoor wederzijds versterkende oplossingen ontstaan (Innes & Booher, 1999, p. 414). De in de eerste paragraaf genoemde proceseisen van Habermas’ theorie moeten daarbij in ogenschouw worden genomen. Dit betekent dat partijen zich in dit proces dus niet mogen bedienen van machtsmiddelen. De zoektocht naar consensus wordt omschreven als een dialoog met veel interactie tussen belanghebbenden in een sociaal en democratisch proces, waarbij meningen, conflicten en relaties tussen partijen worden blootgelegd (Innes, 1995; Healey; 1997). Met andere woorden: het idee is dat geïnteresseerde partijen met
15
elkaar in gesprek gaan over hun conflicterende belangen en interesses. Partijen die andere percepties op het probleem en/of oplossing hebben, moeten op constructieve wijze elkaars geschillen verkennen en gezamenlijk zoeken naar een gedragen oplossing. Uiteindelijk zal dit gesprek moeten resulteren in een plan, wat dient als overeenkomst tussen de partijen.
Gegeven de complexiteit van een wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject zou dit consensusmodel volgens de theorie kunnen fungeren als aanpak om tot een succesvol plan te komen. Rekening houdend met alle belanghebbenden zou in theorie een gezamenlijke zoektocht moeten plaatsvinden naar het – voor alle partijen – beste alternatief, zodat consensus ontstaat. Dit komt overeen met uitlatingen uit de praktijk. Volgens Neprom (2012) heeft de projectontwikkelaar bij de herontwikkeling van winkelgebieden als belangrijkste taak de uiteenlopende belangen tussen belegger, omwonenden, winkeliers en gemeenten te verbinden en
afwegingen helder te maken. De organisatie geeft blijk van de weerbarstigheid: “Over het algemeen is dit geen eenvoudige opgave” (Neprom, 2012, p. 18). Dit komt omdat de praktijk in deze specifieke context bol staat van de spanningen tussen partijen. Om een beeld te krijgen van mogelijke spanningen, worden hieronder twee typerende belangenconfrontaties bij een dergelijk project uitgelegd.
Vanuit het perspectief van de omwonenden moet de ontwikkeling niet te dicht in de buurt komen. Als het eigenbelang van de omwonenden in het geding is, kan weerstand ontstaan. Partijen die vanuit een weerstandspositie te werk gaan, gaan veelal non-coöperatief te werk. In planningliteratuur wordt dit omschreven als het Nimby-syndroom (Oftewel ‘not in my backyard’) (De Roo & Voogd, 2007, p. 79). Door de herontwikkeling met al haar fysieke implicaties van dien, kunnen omwonenden van mening zijn dat hun dagelijkse omgeving wordt aangetast. Ook kunnen de bewoners tijdens de bouw niet naar ‘hun’ winkelcentrum, maar moeten ze uitwijken naar een ander gebied. Het creëren van draagvlak onder de omwonenden is hierdoor veelal een lastig proces, terwijl een wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject uiteindelijk valt of staat bij draagvlak onder de omwonenden. Immers, de omwonenden zijn de toekomstige bezoekers van het winkelgebied.
Daarnaast kan een spanning optreden tussen de winkeliers en de projectontwikkelaar. De winkeliers – onderverdeeld in zelfstandige ondernemers en grootwinkelbedrijven – vervullen als dagelijks aanwezige in het winkelcentrum een belangrijke rol in het herontwikkelingsproces. Grootwinkelbedrijven beschikken over het algemeen over de kennis, capaciteit en machtsbronnen om sterk te onderhandelen bij de herontwikkeling. Het belang van de zelfstandig ondernemer lijkt daarentegen al snel op gespannen voet te staan met het algemene belang van de kwaliteitsverbetering van de bestaande winkelvoorraad (Neprom, 2012, p. 18). Ten eerste moeten ze de winkel een periode sluiten, tenzij ze zich kunnen vestigen in een noodwinkelcentrum. Dit druist in tegen de wens van continuïteit. Ten tweede is het niet ondenkbaar dat de huurprijs zal stijgen in het nieuwe winkelcentrum, waardoor ze vaak de grootste moeite hebben om een herontwikkeling te overleven.
Projectontwikkelaarsorganisatie Neprom (2012) beschrijft dat altijd getracht zou moeten worden om in goed overleg met de winkelier tot een oplossing te komen. Mocht dit niet lukken, dan is huurbeëindiging volgens de organisatie van projectontwikkelaars noodzakelijk.
2.6 Kritische blik op collaborative planning
In de planningtheoretische discussie rondom collaborative planning is een duidelijke tweedeling: naast de voorstanders betogen verscheidene criticasters dat de tekortkomingen van de collaborative
planningbenadering in de praktijk pijnlijk aan het licht komen. Allereerst worden in de planningtheoretische discussie kanttekeningen geplaatst bij het democratische gehalte van ogenschijnlijke participatieve processen (Cornips, 2008; Sørenson, 2013, p. 74). Er wordt beweerd dat een selectie van belanghebbenden plaatsvindt, met als consequentie dat voornamelijk de machtigste belanghebbenden de mogelijkheid hebben om te participeren. De Graaf (2007) gaat dieper in op de eerder beschreven participatie. Volgens hem wordt collaboratieve planning veelal ingezet als ‘draagvlakmachine’. Op deze manier krijgen belanghebbenden het idee dat ze iets te zeggen hebben, maar in feite komt de input niet tot uitdrukking in het plan. Tevens wijst Woltjer (1997) erop dat collaboratieve planning gemakkelijk een kostbaar, langdurig en onbeheersbaar proces
16
kan worden. Hij betoogt dat in plaats van consensus, juist de conflicten tussen de belanghebbenden duidelijk naar voren komen. Doordat er continue compromissen gesloten moeten worden, ontstaan er volgens hem ‘grijze’ oplossingen.
Bovenal wordt kritiek geuit, omdat de collaborative planningtheorie het aspect ‘macht’ elimineert. Volgens critici is macht van dermate grote invloed bij vraagstukken in de praktijk dat je het niet zomaar kan
bagatelliseren (o.a. Flyvbjerg, 1998; Klijn, Koppenjan, Termeer, 1993; Sørenson, 2013; Hillier, 2000; Scharpf, 1978). Aan de hand van een gereconstrueerd planproces in Aalborg (Denemarken) laat Flyvbjerg (1998) zien dat macht het planproces beïnvloed. Hij stelt dat belanghebbenden door het gebruik van macht doeltreffender te werk kunnen gaan, dan wanneer ze zich baseren op een constructief dialoog gevoerd met het betere argument. Macht verklaart de route die planprocessen volgen (Flyvbjerg, 1998). Getuige voorgaande is het niet verwonderlijk dat Flyvbjerg een faliekant andere visie heeft dan Habermas. Flyvbjerg bekritiseert Habermas’ communicatieve rationaliteit theorie omdat deze ontoepasbaar is in de praktijk, als volgt: “The basic weakness of Habermas's project is it’s lack of agreement between ideal and reality, between intentions and their implementation. This incongruity pervades both the most general as well as the most concrete phenomena of modernity and it is rooted in an insufficient conception of power” (Flyvbjerg, 1998, p. 215).
De mate van macht die actoren kunnen aanwenden wordt bepaald door de combinatie van machtsmiddelen die ze mogelijk kunnen mobiliseren en hun strategische vaardigheden om de middelen überhaupt te mobiliseren (Klijn, Koppenjan, & Termeer, 1993, p. 233). Bij machtsmiddelen moet gedacht worden aan juridische middelen zoals het bestemmingsplan, financiële middelen zoals de directe beschikbaarheid over financiële geldstromen, en grond- en vastgoedbezit. Door het gebruik van machtsinstrumenten kunnen actoren invloed uitoefenen op het proces en daarmee hun doelen realiseren. Scharpf (1978) geeft daarbij aan dat het bezit van middelen, die andere actoren juist nodig hebben, de basis vormt om het gedrag van andere actoren te beïnvloeden. Daarbij geldt dat als partij 1 een middel heeft dat partij 2 niet heeft, partij 1 de macht over partij 2 heeft.
Om te onderzoeken of het consensusmodel uitkomst biedt bij belangenconfrontaties rondom wijkwinkelcentra herontwikkelingsprojecten, worden de voornaamste belangenconfrontaties én oplossingen gereconstrueerd. Bij deze reconstructie wordt systematisch onderzocht op welke manier partijen zich mogelijkerwijs bedienden van machtsmiddelen. De volgende machtsmiddelen worden hierbij onderscheiden: 1) financiële, 2) juridische, 3) grond- of vastgoedbezit. Op deze manier wordt inzichtelijk of de belanghebbenden op constructieve wijze hebben gezocht naar consensus, zonder het gebruik van macht. In dat geval blijkt het consensusmodel dus te werken in deze context. Of juist andersom: belanghebbenden domineerden het planproces doordat ze gebruik maakten van macht. In dit geval blijkt het consensusmodel niet te werken in deze context.
2.7 Probleemstelling & hypothese
Zojuist is de theoretische discussie rondom collaborative planning uiteengezet en geïnterpreteerd voor wijkwinkelcentra herontwikkelingsprojecten. Door gebruik te maken van de collaborative planningbenadering neemt de scriptie de relatie tussen een als succesvol beschouwd wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject en de onderliggende procesarchitectuur onder de loep. Daarvoor worden drie variabelen geprojecteerd op de context van herontwikkelde wijkwinkelcentra. Op deze manier wordt onderzocht in hoeverre collaboratieve planning ten grondslag heeft gelegen aan herontwikkelde wijkwinkelcentra, die als succesvol worden beschouwd. Dit kan vertaald worden naar onderstaande onderzoeksvraag:
In hoeverre ligt collaborative planning ten grondslag aan gerevitaliseerde wijkwinkelcentra die als succesvol worden beschouwd?
Deze scriptie is geschreven met de verwachting dat processen rondom succesvolle wijkwinkelcentra niet volgens de regels van collaborative planning zijn verlopen. Collaborative planning elimineert macht op papier, terwijl dit bij wijkwinkelcentra herontwikkelingsprojecten juist van enorme invloed is. Deze theorie
17
veronderstelt een maatschappijstructuur die in de context van wijkwinkelcentra niet aanwezig is. In deze context moeten zwaarwegende economische en maatschappelijke belangen behartigd worden door de realisatie van een nieuw winkelcentrum. Deze belangen staan op gespannen voet met allerlei andere belangen, zoals het belang van direct omwonenden die mogelijkerwijs geraakt kunnen worden door de herontwikkeling. Om zwaarwegende economische en maatschappelijke belangen te behartigen, verwacht ik dus dat macht een rol speelt in het proces. Hierdoor laat het wijkwinkelcentrum-vraagstuk zich niet oplossen via collaborative planning.
18
3. Methodologische verantwoording & casusselectie
Dit hoofdstuk geeft inzicht in de gekozen methodes die gebruikt zijn voor dit onderzoek, teneinde op wetenschappelijke wijze de onderzoeksvraag te beantwoorden. Uiteenlopende onderzoeksdesigns kunnen toegepast worden met als doel het beantwoorden van de hoofdvraag. Het onderzoeksontwerp geeft aan vanuit welke invalshoek het onderzoek benaderd wordt.
3.1 Onderzoeksdesign
Deze scriptie heeft het karakter van een ‘testing research’. Aan de hand van concepten uit de collaborative planningtheorie wordt het planproces van drie wijkwinkelcentra revitalisatieprojecten gereconstrueerd, zodat onderzocht wordt of collaborative planning aan het project ten grondslag heeft gelegen. Hierdoor is het onderzoek deductief van aard. De resultaten worden vervolgens geanalyseerd in de context van de planningtheoretische discussie omtrent collaborative planning. De volgende projecten worden onderzocht:
1) Overkapel (Utrecht); 2) Emmerhout (Emmen); 3) Marsmanplein (Haarlem).
Om concepten uit de collaborative planningbenadering te projecteren op planningsprocessen van
herontwikkelde wijkwinkelcentra, wordt een ‘multiple case study design’ gebruikt (Yin, 2009). Yin (2009) legt uit dat een case studie een empirisch hedendaags verschijnsel tot in de diepte onderzoekt binnen een bepaalde context teneinde relaties van een bepaald verschijnsel te verklaren. Hierbij zijn de grenzen tussen het
verschijnsel en de context niet goed zichtbaar. Daardoor is een case studie volgens Yin (2009) uitermate geschikt om een complex sociaal fenomeen, zoals een planningsproces rondom een herontwikkeld
wijkwinkelcentrum, te begrijpen. Dit model wordt gebruikt om te onderzoeken of de resultaten in de eerste casus, ook voorkomen in de andere casus. De legitimiteit van het generaliseren van de bevindingen wordt bij meervoudig casusonderzoek vergroot ten opzichte van enkelvoudig casusonderzoek. Een sterkte start voor theoretische replicatie wordt hiermee bewerkstelligd. Anders gezegd: door deze opzet kunnen generaliserende uitspraken over collaborative planning enerzijds en een succesvol wijkwinkelcentrum herontwikkelingsproject anderzijds gedaan worden.
3.2 Casusselectie
Er is gebruik gemaakt van een casusprotocol, om na te gaan of de gekozen casus voldoen aan de gestelde criteria van dit onderzoek.
1) Ten eerste moet het een wijkwinkelcentrum betreffen dat te maken heeft gehad met winkelleegstand en de bijkomende negatieve effecten voor de omgeving, stad of delen daarvan. Lokale
nieuwsberichten aangevuld met project specifieke artikelen, geven een legitieme basis om voorgaande te mogen concluderen. Veelal zijn dit winkelcentra gelegen in de vroeg-naoorlogse wijken;
2) Ten tweede moet het winkelcentrum herontwikkeld zijn;
3) Vervolgens is nagegaan welke wijkwinkelcentra als succesvol worden beschouwd. Succesvol is een erg arbitrair begrip; sommige zien het als maatschappelijk succesvol, terwijl andere economisch succesvol bedoelen. Dit onderzoek bepaalt dus niet het succes van een wijkwinkelcentrum
herontwikkelingsproject. Succes wordt verklaard door middel van uitspraken van anderen. Daarom hanteert de scriptie het volgende criterium: ‘succesvol beschouwd in de media'. Hiervoor zijn verschillende bronnen geraadpleegd. Ten eerste is gekeken naar de jaarlijkse nominatielijst voor het beste (her)ontwikkelingsproject van het NRW. Elk jaar kent een deskundige jury de NRW-jaarprijs toe aan een recent (her)ontwikkelt winkelcentrum. Hierbij vindt uitvoerig consumenten- en
detaillistenonderzoek plaats. De jury wordt gevormd door uiteenlopende representanten van gemeenten, winkeliers, ontwikkelaars en beleggers. De uitgebreide beoordelingscriteria zijn terug te vinden in bijlage 2. Ter aanvulling zijn vervolgens op extensieve wijze lokale nieuwsberichten onder de
19
loep genomen. Hierbij is getracht zoveel mogelijk relevante nieuwsberichten over een project te verzamelen, zodat de aanname dat het een succesvol project betreft, onderstreept wordt. 3.3 Data collectie
Allereerst is literatuuronderzoek verricht om relevante concepten uit de collaborative planningbenadering te destilleren. Tevens is zoals reeds beschreven, een casusprotocol opgesteld om geschikte casus te vinden. Dit vereiste deskresearch.
Vervolgens is nagedacht op welke wijze data gegenereerd moet worden, teneinde de onderzoeksvraag te beantwoorden. Hiervoor zijn de unit of analysis gedefinieerd als de stakeholders, betrokken bij het proces. Door middel van semi-gestructureerde interviews is informatie vergaard vanuit de percepties van de verschillende stakeholders over het proces. Bryman (2008) benadrukt dat het afnemen van semi-gestructureerde interviews de interviewer in staat stelt om onderwerpen te combineren én om dieper in specifieke aspecten te duiken. Om een complex proces goed te kunnen analyseren is het van belang om informatie te verkrijgen vanuit de verschillende percepties van betrokkenen. Om deze reden zijn verschillende stakeholders, die uiteenlopende belangen representeren, ondervraagd. De datacollectie heeft zodoende op een kwalitatieve manier plaatsgevonden.
Bij aanvang van het scriptieproces zijn geïnterviewden geselecteerd op basis van lokale bronnen, zoals
krantenartikelen. Daarnaast kwamen, op basis van de eerste interviews, andere belanghebbenden aan het licht die relevant bleken voor dit onderzoek (Bryman, 2008). Op deze manier is getracht een zo representatief mogelijk beeld te krijgen van het stakeholdersveld.
3.4 Beperkingen
Ten eerste moeten kanttekeningen worden geplaatst bij de mate van generaliseerbaarheid naar andere winkelgebieden. Winkelgebieden worden namelijk gekenmerkt door specifieke institutionele en culturele karakteristieken. De generaliseerbaarheid, of volgens Bryman (2008) de ‘externe validiteit’, kan hierdoor worden beïnvloed. Desalniettemin, tracht het onderzoek onder deze beperkingen generaliserende uitspraken te doen.
Ten tweede is er een beperking wat betreft de succesvolheid. Sommige stakeholders zullen het project inderdaad als succesvol beschouwen, terwijl andere het tegendeel zullen beweren. De scriptie beoogt dus niet om de mate van het succes te bepalen, maar neemt als uitgangspunt dat het project in de media als succesvol wordt beschouwd. In de praktijk kan dit dus veel minder zwart/wit zijn dan hier wordt aangenomen.
Ook is met het oog op de praktische uitvoerbaarheid ervoor gekozen om relatief recente projecten te onderzoeken. Bij deze projecten is het makkelijker om belanghebbenden te interviewen dan bij projecten die geruime tijd zijn afgerond. Ik erken echter dat de mate van succesvolheid van een winkelcentrum pas echt aangeduid kan worden als het winkelcentrum is gesetteld in het gebied. In het geval van Overkapel lijkt dit het geval, maar bij het nieuwere Marsmanplein en Emmerhout niet. Bij deze afweging woog het argument van praktische uitvoerbaarheid zwaarder dan de keus voor een reeds gesetteld winkelcentrum.
Tot slot, worden wijkbewoners en winkeliers in dit onderzoek beschouwd als stakeholder. Echter, wegens de geringe tijd is het niet mogelijk om de percepties van alle betrokken ondernemers en bewoners te betrekken in het onderzoek. De ondernemers worden binnen de kaders van deze scriptie vertegenwoordigd door de ondernemersvereniging en de bewoners door hiervoor in het leven geroepen organisaties.
3.5 Data analyse
De volgende drie variabelen bellichamen binnen de kaders van dit onderzoek collaborative planning: 1) breedteparticipatie, 2) diepteparticipatie en 3) consensus building. Het proces van wijkwinkelcentra herontwikkelingsprojecten is aan de hand van deze variabelen gereconstrueerd.
20
Om de mate van het optreden van de variabelen te bepalen, is de verkregen data door interviews handmatig gekoppeld aan de geoperationaliseerde variabelen. Dit heeft plaatsgevonden door middel van codering. De data is hiervoor geïnterpreteerd en gekoppeld aan de variabelen. Bij breedte- en diepteparticipatie is de uitkomst gerangschikt op een 5-puntenschaal (--,-,-+,+,++). Hierdoor werd inzichtelijk hoe de casus ten opzichte van elkaar scoren, wat betreft deze twee variabelen. Ten aanzien van consensus building is ingezoomd op de meest duidelijke belangenconfrontaties. Vervolgens is de oplossing geanalyseerd op het gebruik van mogelijke machtsinstrumenten. Op deze manier is duidelijk geworden of bepaalde partijen invloed uitoefenden op het planproces door het gebruik van macht.
Door het onderzoek op deze manier te structureren is inzichtelijk geworden in hoeverre collaborative planning ten grondslag heeft gelegen aan de onderzochte casus. Hiermee is antwoord op de onderzoeksvraag gegeven.
21
4. Overkapel
4.1 Aanleiding
Wijkwinkelcentrum Overkapel ligt in de wijk Overvecht in Utrecht. Het oude winkelcentrum dateerde uit 1967 en kende een lange geschiedenis van leegstand, verpaupering, criminaliteit en vandalisme. Het naar binnen gekeerde ontwerp komt uit een tijd waarin deze winkelcentra vooral een gezellig winkelpleintje moesten zijn. Echter, nodigde deze opzet uit tot jongerenoverlast en verloedering aan de buitenzijde. Het winkelcentrum werd steeds meer geconfronteerd met leegstand en vandalisme. Het dieptepunt was het vertrek van Albert Heijn; Albert Heijn had er geen vertrouwen meer in dat op deze locatie nog een goed draaiend winkelcentrum zou kunnen worden ontwikkeld (WEBSCON Consultancy, 2013). Door incidenten als brandstichting, vernieling en jongerenoverlast, onderzocht het college van B&W in Utrecht in 2006 of de herontwikkeling versneld kon worden (Property NL, 2006).
4.2 Projectomschrijving
Redema (projectontwikkelaar en eindbelegger) heeft het winkelgebied in 2004 overgenomen van
Pensioenfonds Stork met de intentie om het vervallen winkelcentrum te slopen en een nieuw winkelcentrum te realiseren. Omdat er een bestemmingsplanwijziging moest worden doorgevoerd is Redema hiervoor naar de gemeente gestapt. De gemeente heeft vervolgens een projectmanager aangesteld om een Nota van
Uitgangspunten (hierna als ‘NVU’ aangeduid) voor het gebied op te stellen. De NVU is in feite een stedenbouwkundigplan waarin de voorwaarden van de gemeente zijn opgenomen. Het opstellen van dit document was destijds noodzakelijk om een wijziging in het bestemmingsplan door te voeren. Uiteindelijk is de eerste paal in 2007 de grond in geslagen.
Het oude afgegleden winkelcentrum heeft plaatsgemaakt voor een nieuw winkelcentrum met hier bovenop een appartementenblok. Het project bevat 14 winkels, verdeeld over een oppervlakte van 4.500 m², met daarop 84 koopappartementen. Op afbeelding 2 zijn de appartementen bovenop het winkelcentrum duidelijk zichtbaar. Om dezelfde problematiek als in de oude situatie te voorkomen, is voor een nieuwe architectonische opzet gekozen zonder achterkanten, doorgangen en blinde gevels. De winkels zijn een mix van
grootwinkelbedrijven zoals Jumbo en Kruidvat en kleine zelfstandig ondernemers van veelal allochtone afkomst.
Bron: Jorine de Soet
Afbeelding 1: Situatie voor de herontwikkeling Afbeelding 2: Situatie na de herontwikkeling
22
Figuur 1: Procesbeschrijving Overkapel
4.3 Analyse Overkapel
4.3.1 Breedteparticipatie bewoners Uitnodigingsbeleid
Uit de interviews met de projectmanager en de projectontwikkelaar blijkt dat gedurende het
planvormingsproces 2 voorlichtingsavonden zijn georganiseerd voor de buurt. Iedereen uit de buurt was uitgenodigd om op deze manier deel te nemen aan het proces. Los hiervan werden 5 bijeenkomsten georganiseerd voor omwonenden in het buurthuis. De bewoners van Overvecht en de direct omwonenden konden op deze manier betrokken raken bij het planproces.
Daadwerkelijke participatie
Ondanks het toegankelijke uitnodigingsbeleid was de daadwerkelijke participatie van bewoners zeer teleurstellend. Ook de verschillende informatieavonden om de omwonenden betrokken te krijgen, werden heel slecht bezocht. Vanuit de wijk bleek er dus nauwelijks behoefte om te participeren. Door de minimale behoefte om zich te mengen in het proces, moet daarom in lijn met Sørenson (2013) afgevraagd worden of de omwonenden in dit proces überhaupt als stakeholder gekwalificeerd moeten worden.
Tabel 4: Breedteparticipatie bewoners Overkapel
4.3.2.1 Diepteparticipatie bewoners Mogelijkheid tot inbreng van ideeën
Uit het interview met de projectontwikkelaar werd duidelijk dat de politie, de buurtraad en de zogeheten Marokkaanse vaders werden gevraagd om ideeën ten behoeve van de sociale veiligheid voor te stellen. Door deze specifiek belanghebbenden actief te betrekken bij de planvorming, moest een zo ‘hufterproof’ mogelijk winkelcentrum gerealiseerd worden. Er is een beroep op deze partijen gedaan, omdat zij over specifieke kennis beschikken over veiligheid in Overvecht. Daarnaast hadden de deelnemende wijkbewoners tijdens de
2004
•Redema kooptwinkelcentrum van pensioenfonds Stork •Redema stapt met
initatief sloop-nieuwbouw naar gemeente •Gemeente stelt projectmanager (Jorine de Soet) aan
2005
•Nota van Uitgangspunten (NVU) vastgesteld2007
•Start uitvoering2009
•Winkelcentrum Overkapel opgeleverd en volledig verhuurdUitnodigingsbeleid Daadwerkelijke participatie Kwalificatie proces toegankelijk voor alle
geïnteresseerde bewoners (+)
zeer magere opkomst bij de participatiebijeenkomsten (--)
23
voorlichtingsavonden de mogelijkheid om feedback op het stedenbouwkundig plan te geven. Gedurende deze avonden werd nauwelijks de mogelijkheid geboden om ideeën met betrekking tot probleem of oplossing aan te dragen. Aan de andere kant blijkt uit de interviews met de projectontwikkelaar en de projectmanager, dat de behoefte om zich te mengen in het planvormingsproces zeer minimaal was. Vanwege de onveilige situatie, vond men ‘elke ingreep goed’. Omdat de heersende gedachte was dat het simpelweg niet slechter kon, werd het plan met veel hosanna begroet. Men was zo opgelucht dat er eindelijk iets met het noodlijdende
winkelcentrum ging gebeuren. Op welke manier en onder welke condities dit zou gebeuren, speelde bij de wijkbewoners geen rol. Belangrijker was dat het nieuwe winkelcentrum een einde zou gaan maken aan de zorgelijke situatie. Projectontwikkelaar Redema gebruikte de volgende metafoor om voorgaande aan te duiden: ”Je kunt het vergelijken met een patiënt die naar de dokter gaat en simpelweg wil dat hij beter wordt, maar over de manier waarop wil hij geen enkele inspraak hebben”.
Tijdstip inbreng van ideeën
In verschillende stadia van het proces heeft participatie plaatsgevonden. Ten behoeve van de sociale veiligheid zijn specifieke partijen uit de buurt in een vroeg stadium betrokken bij het proces. Deze groep is dus betrokken geweest bij de totstandkoming van de NVU. Daarentegen hadden de bewoners pas nadat de NVU bekend was de mogelijkheid om hierop te reageren tijdens de voorlichtingsavonden. Over het algemeen konden de bewoners dus pas in een laat processtadium reageren op de winkelcentrumplannen.
Daadwerkelijke invloed
Redema en de projectmanager hebben de input van de politie, buurtraad en Marokkaanse buurtvaders met betrekking tot de sociale veiligheid meegenomen in het plan, zodat het ‘hufterproof’ zou worden. Vertaald naar de praktijk komt dit het beste tot uitdrukking in het feit dat er geen parkeergarage is gebouwd (hetgeen een wens was van de gemeentelijke afdeling Stedenbouw), maar parkeren op maaiveld is gerealiseerd. “Het ontwerp zo ‘hufterproof’ proberen te maken is nauwkeurig overlegd met deze partijen”, aldus de
projectontwikkelaar. Hieruit blijkt dus dat elementen uit het overleg met deze partijen, daadwerkelijk zijn meegenomen in het uiteindelijke plan.
4.3.2.2 Diepteparticipatie winkeliers Mogelijkheid tot inbreng van ideeën
Omdat de winkeliers via de gemeente betrokken werden bij de opstelling van de NVU, hadden de winkeliers de mogelijkheid om ideeën omtrent planvorming aan te leveren. Bovendien was dit bilateraal met Redema en tijdens het reguliere overleg tussen Redema en de gemeente mogelijk. Tijdens dit reguliere overleg hadden de winkeliers de mogelijkheid om wensen en verwachtingen kenbaar te maken. Deze mogelijkheden om je stem te laten horen in het planproces wat betreft de planvorming voor het toekomstige winkelcentrum, werd niet omgezet in daadwerkelijk geluid. “Er was nauwelijks inbreng vanuit de winkeliers; ze waren voornamelijk bezig met de problematische situatie op het moment zelf en hoe ze de periode gingen overbruggen”, volgens de projectmanager. Deze geringe inbreng van ideeën kan verklaard worden, doordat de meeste winkeliers (m.u.v. Aldi en de slijter) uiteindelijk niet meegingen naar het nieuwe winkelcentrum.
Tijdstip inbreng van ideeën
De projectmanager van de gemeente is vanaf dag één met de zittende winkeliers gaan praten over de herontwikkeling. Aangezien Redema daarnaast optrad als belegger was het lijntje tussen de winkeliers en Redema zeer kort. Hierdoor waren de zittende winkeliers al snel op de hoogte van de toekomstplannen om het winkelcentrum nieuw leven in te blazen.
Daadwerkelijke invloed
Ondanks dat de winkeliers zijn gevraagd om input te leveren ten behoeve van de NVU, is de input niet op noemenswaardige wijze omgezet in concrete planaspecten. De reden hiervoor schuilt in het feit dat de meeste winkeliers niet meegingen naar het nieuwe winkelcentrum. Zodra toch naar de daadwerkelijke invloed wordt
24
gekeken, zou de expliciete wens voor een full service supermarkt naast Aldi (discount supermarkt) naar voren gebracht kunnen worden. Echter maakte dit reeds deel uit van het plan van Redema teneinde een algehele kwaliteitsverbetering van het winkelcentrum te bewerkstelligen.
Tabel 5: Diepteparticipatie bewoners en winkeliers
4.3.3 Consensus building
De mate van consensus building wordt geanalyseerd langs de lijn van de voornaamste belangenconfrontaties tussen partijen. De volgende geschilpunten worden geanalyseerd op het gebruik van machtsmiddelen: 1) het al dan niet plaatsen van alzijdige winkels, 2) toevoeging woonblokken en 3) contract gevestigde winkeliers. Geschilpunt 1: het al dan niet plaatsen van alzijdige winkels
Allereerst de belangenconfrontatie tussen afdeling Stedenbouw en de projectontwikkelaar. Stedenbouw vond dat de winkels alzijdig rondom het nieuwe winkelcentrum moesten komen en dat de woningen één laag minder hoog moesten worden. Het eerste betekent dat de ingangen naar de winkels aan alle kanten van het winkelcentrum moesten komen. Op deze manier zouden er volgens Stedenbouw geen achterkanten ontstaan. In tegenstelling tot Stedenbouw, wilde Redema alleen winkels aan de voorkant, omdat bezoekers die arriveren aan de voorkant, de loopbeweging naar de zij- en achterkant niet snel maken. Alleen een voorziening die doelgericht bezocht zou worden (zoals een apotheek) zou daar gevestigd kunnen worden. Andere winkelvoorzieningen zouden hier volgens Redema geen kans van slagen hebben. Ten tweede leverde een woonblok met één extra woonlaag meer opbrengsten op, zodat het plan financieel gezien aantrekkelijker werd voor de projectontwikkelaar.
Stedenbouw heeft vervolgens afdeling Welstand erbij geroepen, wat uiteindelijk resulteerde in het zogenaamde ‘vrijdagoverleg’ tussen de projectontwikkelaar, afdeling Welstand en de architect. De
ontwikkelaar werd hier de mogelijkheid geboden het plan toe te lichten. Desondanks heeft Welstand het plan afgekeurd. De projectmanager heeft vervolgens een brief gestuurd naar het college van B&W om het advies van Welstand naast zich neer te leggen. Gemeente Utrecht gaf destijds de prioriteit aan spoed. Als gevolg van de vele incidenten, met als negatieve uitschieter de molotowcocktail-aanval, moest snelheid worden gemaakt in de planvorming. “Het project moest er snel komen, anders hoefde het niet meer. Alles was ondergeschikt aan spoed”, aldus de opdrachtgever van de gemeente Utrecht. De projectmanager zegt het volgende over het conflict: “Stedenbouw moest uitgeschakeld worden; als we die brief niet hadden verstuurd, was het project er nooit gekomen, er is ‘powerplay’ gespeeld”.
Stakeholder Mogelijkheid tot inbreng van ideeën
Tijdstip inbreng van ideeën
Daadwerkelijke invloed Kwalificatie
Bewoners alleen specifieke belanghebbenden in het kader van de sociale veiligheid (-)
ten behoeve van de sociale veiligheid in een vroeg processtadium, bewoners daarentegen in een laat processtadium (-)
elementen uit het overleg met specifiek belanghebbenden zijn meegenomen in het plan (+-)
consultant (-)
Winkeliers volop mogelijkheden tot inbreng van ideeën (+)
tijdens opstellen NVU, dus in een vroeg processtadium (+) hadden nauwelijks invloed op het uiteindelijke herontwikkelingsplan (--) adviseur (+-)
