Schending van de redelijke termijn – Een jurisprudentieonderzoek : hebben de hoogste nationale rechtsprekende instanties in Nederland voorzien in een effective remedy bij schending van de redelijke termijn van artikel 6

(1)

Schending van de redelijke termijn – Een

jurisprudentieonderzoek

Hebben de hoogste nationale rechtsprekende instanties in

Nederland voorzien in een effective remedy bij schending

van de redelijke termijn van artikel 6 en 13 EVRM of is

wetgeving noodzakelijk?

Naam: C.M. van der Werff

Studentnummer: 6076580

Datum: juni 2015

Opleiding: Master Privaatrecht

Scriptiebegeleider: dhr. prof. mr. B.J. van Ettekoven

(2)

Masterscriptie Privaatrecht Carlijn van der Werff, juni 2015

Inhoudsopgave

Inleiding

1 Spanningsveld en probleemstelling / 6

1.1 Probleemstelling en opbouw / 6 1.2 Belang van dit onderzoek / 6

2 De Europese visie op de redelijke termijn / 8

2.1 Inleiding / 8 2.2 Het EVRM / 8

2.2.1 De totstandkoming van het EVRM / 8 2.2.2 Artikel 6 EVRM / 9

2.2.2.1 Algemeen / 9

2.2.2.2 Toepassingsbereik / 10

2.2.2.3 Het begrip redelijke termijn / 11

2.2.2.4 Aanvang en einde van de redelijke termijn / 12 2.2.3 Artikel 13 EVRM / 12

2.2.3.1 Algemeen / 12

2.2.3.2 De koppeling van artikel 6 en 13 EVRM / 13 2.2.3.3 Het begrip effectief nationaal rechtsmiddel / 15 2.2.3.4 Materiële en immateriële schade / 17

2.3 De Europese visie op de Nederlandse naleving van het EVRM / 18 2.3.1 De naleving van artikel 6 en 13 EVRM / 18

2.4 Conclusie / 18

3 De redelijke termijn in het bestuursrecht / 20

3.1 Inleiding / 20

3.2 Algemene beschouwingen bestuursrechtspraak / 20

3.2.1 De actieve houding van bestuursrechters en het toepassingsbereik van het EVRM / 20 3.2.2 Punitieve en niet-punitieve zaken / 21

3.2.3 Verdragsconforme toepassing artikel 8:73 Awb / 22

3.3 De interpretatie van de redelijke termijn door de hoogste bestuursrechters / 24

3.3.1 Algemene regels van bestuursrechters in het licht van de Europese criteria / 24 3.3.1.1 Aanvang en einde redelijke termijn / 24

3.3.1.2 Criteria / 24

3.3.1.3 Effectief rechtsmiddel / 25

3.3.1.4 Materiële en immateriële schade / 26 3.3.2 Divergerende oordelen over de concrete termijnen / 26

3.3.2.1 Pluraliteit aan hoogste bestuursrechters / 26 3.3.2.2 De belastingkamer van de Hoge Raad / 27 3.3.2.3 Centrale Raad van Beroep / 27

3.3.2.4 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State / 27 3.3.2.5 College van Beroep voor het bedrijfsleven / 27

3.3.3 Tussenconclusie / 28

3.4 Uitspraak van de ABRvS op 29 januari 2014 / 29 3.4.1 Casus / 29

3.4.2 Rechtbank / 29

3.4.3 Conclusie Advocaat-Generaal / 29 3.4.4 Oordeel Grote Kamer / 30 3.5 Conclusie / 31

(3)

4 De redelijke termijn in het privaatrecht / 33

4.1 Inleiding / 33

4.2 De ontwikkeling van de redelijke termijn in de civiele rechtspraak / 33

4.2.1 De restrictieve visie van de Hoge Raad op onrechtmatige rechtspraak / 33 4.2.2 Herziening van het strenge criterium? / 35

4.2.3 Uitspraken van het Gerechtshof Den Haag / 36 4.2.4 Een verandering in de visie van de Hoge Raad / 37 4.3 Uitspraak Hoge Raad op 28 maart 2014 / 38

4.3.1 Casus / 38 4.3.2 Rechtbank / 38

4.3.3 Conclusie Advocaat-Generaal Van Oven / 39 4.3.4 Oordeel Hoge Raad / 40

4.3.4.1 Algemeen / 40

4.3.4.2 Stelplicht en bewijslast / 40 4.3.4.3 Aansprakelijke partij / 40 4.3.4.4 Afzonderlijke procedure / 40 4.3.4.5 Duur van de redelijke termijn / 41 4.3.4.6 Overige bepalingen / 41

4.4 Kritiek / 42 4.5 Conclusie / 43

5 Interne rechtsvergelijking / 44

5.1 Inleiding / 44

5.2 Een rechtsvergelijking tussen het bestuursrecht en privaatrecht / 44 5.2.1 De procedure / 44

5.2.2 Kosten, tijd en het tijdstip van het oordeel over de schending / 46

5.2.3 De hoogte van de schadevergoeding en de in ogenschouw te nemen termijn / 47 5.2.4 Standaardtermijnen / 48

5.2.5 Gering belang of geringe schending / 48 5.3 Opengelaten vraagstukken / 49

5.3.1 Start en einde redelijke termijn / 49 5.3.2 Versnellingsmethode / 49

5.4 Wetsvoorstel: de redelijke termijnkamer / 50 5.4.1 Inleiding / 50

5.4.2 Een vergelijking: de wrakingskamer / 50 5.4.3 Wetsvoorstel / 52 5.4.4 Voor en nadelen / 54 5.4.5 Conclusie / 55 6 Conclusie en toekomstvisie / 57 Literatuurlijst / 61 Jurisprudentielijst / 65

(4)

Inleiding

Geduld is een schone zaak, een veel gebezigd gezegde in Nederland. Geduld hebben is echter niet altijd even gemakkelijk. Zeker niet als de uitkomst van hetgeen waarop je wacht erg belangrijk is, zoals een uitspraak in een gerechtelijke procedure. Voor veel rechtzoekenden kan het lange tijd in onzekerheid verkeren over hun rechtspositie leiden tot financiële en emotionele spanning. Nu een gerechtelijke procedure reeds als een zwaar proces wordt ervaren, is het van groot belang dat aan de bestaande onzekerheid zo spoedig mogelijk een einde komt. Het rechtsbeginsel ''lites finiri oportet'', welk beginsel

betekent dat een zaak eens ten einde moet komen, is een belangrijk doel van het procesrecht.1 Men ervaart het recht dat uitblijft immers als onrecht.2 Het blijkt echter niet altijd even eenvoudig om tijdig recht te spreken. Oorzaken van vertraging in de rechtspraak kunnen onder andere worden gevonden in de werkdruk bij de rechterlijke macht en de inrichting van het nationale procesrecht. De gerechtelijke procedure kan zoveel tijd in beslag nemen, dat de termijn tussen het begin en einde niet meer als redelijk wordt ervaren. Het staat buiten kijf dat het geduld van de burger op de proef wordt gesteld.

Het recht op berechting binnen een redelijke termijn vloeit voort uit artikel 6 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (in het vervolg van deze scriptie wordt het Verdrag gemakshalve met ''EVRM'' aangeduid), welk artikel het recht op een eerlijk proces behelst. De ratio van dit artikel kan worden gevonden in het beschermen van partijen en het algemeen belang.3 Bij termijnoverschrijding kan immers het gevaar ontstaan dat de geloofwaardigheid van het rechtssysteem wordt ondermijnd. Wat velen wellicht niet weten, is dat het recht op berechting binnen een redelijke termijn het mensenrecht is dat veruit het meest wordt geschonden. De redelijke termijn wordt wel gezien als de zwakste schakel in de meeste Europese rechtsstelsels.4_{Het behoeft geen} betoog dat dit kwalijk te noemen is. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna het ''EHRM''), heeft zich de afgelopen jaren dan ook actief bezig gehouden met het stimuleren van lidstaten om schending van artikel 6 EVRM te voorkomen en te compenseren. Lidstaten dienen te voorzien in een effectief rechtsmiddel om op te kunnen

1_{Jansen, 2000} 2_{Jansen, 2000}

3_{Veer, 2011, p. 23 en p. 29}

(5)

komen tegen de schending van de redelijke termijn.5 Uit rechtspraak van het EHRM volgt dat lidstaten vrij zijn om als effectief rechtsmiddel te kiezen voor een schadevergoeding achteraf of een versnellingsmiddel om de procedure te versnellen.

In Nederland is door de bestuursrechter en civiele rechter verschillend invulling gegeven aan het leerstuk van de redelijke termijn en het bieden van een effective remedy. Het feit dat de rechterlijke macht rechtsvindende inspanningen heeft moeten verrichten om het leerstuk te ontwikkelen, vloeit voort uit het feit dat de wetgever niet heeft voorzien in enige wetgeving omtrent dit onderwerp. De Minister van Veiligheid & Justitie heeft aangegeven dat de noodzaak tot wetgeving met de huidige ontwikkelde praktijk is verdwenen.6 Is deze noodzaak tot wetgeving echter wel verdwenen? Heeft de rechterlijke macht wel voorzien in de best mogelijke remedy voor klagers die geconfronteerd worden met termijnoverschrijdingen? Of zijn er nog andere oplossingen voor dit leerstuk denkbaar, die beter aansluiten bij de behoefte aan een effective remedy?

5_{EHRM 26 oktober 2000, 30210/96, AB 2001, 275, m.nt. L.F.M. Verhey (Kudla/Polen)} 6_{Stb. 2013, 162}

(6)

1 Spanningsveld en probleemstelling

1.1 Probleemstelling en opbouw

Naar aanleiding van het bovenstaande luidt mijn hoofdvraag als volgt: hebben de hoogste nationale rechtsprekende instanties in Nederland voorzien in een effective remedy bij schending van de redelijke termijn van artikel 6 en 13 EVRM of is wetgeving noodzakelijk?

Om deze probleemstelling te kunnen beantwoorden schets ik allereerst in hoofdstuk 2 de achtergrond van het EVRM. Hoe wordt in Europa invulling gegeven aan het begrip redelijke termijn en wat wordt verstaan onder een effective remedy om de redelijke termijn te waarborgen? De jurisprudentie hieromtrent zal uitgebreid aan de orde komen. Vervolgens zal ik in hoofdstuk 3 de wijze waarop de bestuursrechter in Nederland invulling heeft gegeven aan deze regelgeving behandelen. Heeft de bestuursrechter voldaan aan de eisen van Europa? In dit kader zal ik de baanbrekende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 29 januari 2014 bespreken, waarin definitief duidelijkheid is geschapen over de redelijke termijn in het bestuursrecht. Voorts zal ik in hoofdstuk 4 de ontwikkelingen van de redelijke termijn in het privaatrecht bespreken. Op welke wijze heeft de burgerlijke rechter invulling gegeven aan de redelijke termijn in de rechtspraktijk? In het licht daarvan zal ik de uitspraak van de Hoge Raad op 28 maart 2014 behandelen. In hoofdstuk 5 zal ik op basis van interne rechtsvergelijking de in de jurisprudentie ontwikkelde bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke praktijk onder de loep nemen en tegen elkaar afwegen. In dit hoofdstuk zal ik tevens een oplossing aandragen voor de problemen die mijns inziens bestaan in de huidige Nederlandse rechtspraktijk. Tot slot zal ik in hoofdstuk 6 het antwoord op de probleemstelling formuleren in een conclusie.

1.2 Belang van dit onderzoek

In overleg met de heer Van Ettekoven heb ik naar aanleiding van de interessante uitspraak van de Hoge Raad op 28 maart 2014 het leerstuk van de redelijke termijn als onderwerp voor mijn scriptie gekozen. De keuze van de Hoge Raad om in de toekomst klachten over termijnoverschrijdingen in een aparte procedure bij de kantonrechter te laten plaatsvinden, maakte me nieuwsgierig hoe de kantonrechter dit zou gaan inpassen in de bestaande

(7)

drukke rechtspraktijk. Helaas bleek het te vroeg voor dit onderzoek, omdat kantonrechters zich nog niet hebben uitgesproken over compensatie naar aanleiding van termijnoverschrijding na de uitspraak van 28 maart 2014. Daarom heb ik gekozen voor een ander onderzoek. Ik zal een rechtsvergelijkend onderzoek doen tussen het Europees recht, bestuursrecht en privaatrecht. Vervolgens besluit ik deze scriptie met een onderzoek naar een mogelijke oplossing om in Nederland te kunnen voorzien in de beste effective

remedy bij het overschrijden van de redelijke termijn.

Het onderwerp van mijn scriptie spreekt mij aan omdat ik tijdens mijn gehele studie bewust een breed vakkenpakket heb gekozen. Tijdens de master privaatrecht heb ik tevens vakken gerelateerd aan het Europees recht en het bestuursrecht gevolgd. Door in deze scriptie onderzoek te doen naar de redelijke termijn in het Europees recht, bestuursrecht en civiele recht heb ik alle facetten van mijn studie voorbij zien komen tijdens het onderzoek. Ik zie deze scriptie daarom als een mooi sluitstuk van mijn studie.

Graag bedank ik mevrouw mr. L. van Kessel, promovendus op het onderwerp redelijke termijn aan de Universiteit van Utrecht, voor de tijd die zij heeft vrijgemaakt om te discussiëren over de mogelijke oplossingen van mijn probleemstelling.

(8)

2 De Europese visie op de redelijke termijn

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk bespreek ik de totstandkoming van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Zoals reeds volgt uit de probleemstelling vloeit het recht op een redelijke termijn voort uit artikel 6 en 13 EVRM. Wat houden deze artikelen in en hoe hebben deze uitwerking in de praktijk? In het licht van deze artikelen zal ik de van belang zijnde jurisprudentie bespreken. Voorts zal ik afsluiten met een resumerende beschouwing over de visie van het EHRM op de redelijke termijn.

2.2 Het EVRM

2.2.1 De totstandkoming van het EVRM

In het jaar 1950 is het EVRM tot stand gekomen.7 Met de nasleep van de Tweede Wereldoorlog in gedachte, ontstond de behoefte om naast de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens de meest essentiële rechten van de mens te waarborgen. Op initiatief van de Raad van Europa sloten bijna vijftig landen zich aan bij het Verdrag en in 2009 trad de Europese Unie met het Verdrag van Lissabon als geheel toe tot het EVRM.8 Deze toetreding kon als een groot goed worden beschouwd, omdat zodoende iedere toekomstige lidstaat direct gebonden zou zijn aan het EVRM. Om op de naleving van het EVRM toe te zien werd voorzien in een Europees Hof voor de Rechten van de Mens, met als vestigingsplaats Straatsburg. De taak van het EHRM is noch gelegen in het opnieuw beoordelen van feiten en beslissingen van de nationale rechtsprekende macht noch het vernietigen van beslissingen. Het EHRM toetst louter de algehele gang van zaken in lidstaten wat betreft nationale procedures.

Iedere burger van een lidstaat van de Europese Unie die zich aangetast voelt in één van de rechten die hem op grond van het EVRM toekomen, kan zijn beklag doen bij het EHRM. Ook verzoekschriften van organisaties en klachten van lidstaten tegen andere lidstaten worden in behandeling genomen. Voordat een procedure echter bij het EHRM aanhangig kan worden gemaakt, dienen eerst de nationale rechtsmiddelen te worden uitgeput ingevolge artikel 35 EVRM. Pas als een uitspraak is verkregen van het hoogste nationale

7_{Lanotte en Haeck, 2005}

8_{Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese}

(9)

gerecht, zal de stap naar het EHRM kunnen worden gemaakt. Tevens moet de indiener van het verzoekschrift ingevolge artikel 34 EVRM het directe slachtoffer zijn van een schending van een verdragsbepaling. Als aan deze criteria is voldaan kan een klacht worden ingediend bij het EHRM en zal het EHRM een voor alle partijen bindende uitspraak doen. Op deze manier worden de grondrechten van de mens, voortvloeiende uit het Verdrag, op de best mogelijke wijze zowel nationaal als internationaal gewaarborgd. Het EHRM noemt het Verdrag niet voor niets ''het grondwettelijk instrument van de Europese openbare orde''.9

Verdragsstaten dienen ingevolge artikel 1 EVRM de rechten en vrijheden uit het Verdrag te verzekeren van een ieder die ressorteert onder hun rechtsmacht. Aangenomen wordt dat deze verplichting niet slechts een negatieve verplichting behelst, aldus het onthouden van schendingen, maar ook een positieve verplichting impliceert. Lidstaten dienen passende maatregelen te nemen om eventuele schending van de rechten van betrokkenen te voorkomen. Doen lidstaten dit niet, dan kan het EHRM hen veroordelen voor schending van het Verdragsrecht.

Over een van de vele grondrechten uit het EVRM wordt vaak geprocedeerd, namelijk over de schending van het recht op een redelijke termijn waarbinnen een gerechtelijke procedure afgehandeld dient te worden. Dit recht vloeit direct voort uit artikel 6 EVRM en indirect uit artikel 13 EVRM. Hoewel meerdere EVRM-artikelen op dit onderwerp van toepassing zijn, welke in het navolgende eveneens zijdelings ter sprake zullen komen, zal de focus op de artikelen 6 en 13 EVRM liggen. Deze artikelen zullen aan de hand van uitspraken van het EHRM uiteen worden gezet, nu de artikelen 6 en 13 EVRM voornamelijk zijn ontwikkeld door een groot aantal uitspraken van het EHRM.

2.2.2 Artikel 6 EVRM

2.2.2.1 Algemeen

Eenieder die zijn burgerlijke rechten wil uitoefenen of tegen wie een vordering is ingesteld, heeft een aantal procedurele waarborgen welke zijn verwoord in artikel 6 EVRM. Het doel van artikel 6 EVRM is eenieder het recht geven op een eerlijk proces (''fair trial'').10 Naast het recht op een eerlijke en openbare behandeling, een onpartijdig gerecht en meer specifieke rechten bij een strafrechtelijke vervolging, heeft elke burger

9_{EHRM 23 maart 1995, 15318/89 (Loizidou/Turkije) en EHRM 10 mei 2001, 25781/94}_{(Cyprus/Turkije)} 10_{Veer, 2011, p. 22}

(10)

recht op een procedure binnen een redelijke termijn. Een beroep op de procedurele waarborgen van artikel 6 EVRM wordt niet zelden gedaan: ruim 70 procent van de klachten die in Straatsburg zijn ontvangen betreffen een beroep op artikel 6 EVRM.11 Veel van deze klachten worden echter afgedaan op grond van niet-ontvankelijkheid, omdat deze klachten zien op de inhoud van een beslissing van het nationale gerecht.12 Zoals reeds besproken komt het EHRM niet toe aan een herbeoordeling van feiten. De beperkte rol van het EHRM als toezichthouder op de naleving van het Verdrag, ook wel het subsidiariteitsbeginsel genoemd, noopt hiertoe. De beoordeling van de feiten ligt immers in handen van de nationale rechter, nu deze rechter ondanks de vele Europese invloeden en beperkingen autonome beslissingsbevoegdheid heeft en een margin of

appreciation toekomt als het aankomt op de gevolgen van schendingen.13 Het EHRM dient louter te toetsen of de nationale instanties zich aan schending van de waarborgen uit het Europees Verdrag schuldig hebben gemaakt.

2.2.2.2 Toepassingsbereik

Nationale instanties hebben aan artikel 6 EVRM een breed toepassingsbereik gegeven. Hoewel artikel 6 EVRM alleen ziet op strafrechtelijke en civielrechtelijke geschillen (''civil rights and obligations and criminal charge''), is in 2007 door het EHRM uitgemaakt dat artikel 6 EVRM in sommige gevallen ook toegepast kan worden in ambtenarenzaken.14_{In Nederland is dit toepassingsbereik nog verder uitgebreid. Zowel de} Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, het Gerechtshof en de Hoge Raad hebben geoordeeld dat burgers ook in vreemdelingenzaken en belastinggeschillen een beroep kunnen doen op de eis van rechtspleging binnen een redelijke termijn, ook al is artikel 6 EVRM niet van toepassing.15 Dit vloeit voort uit het achterliggende rechtszekerheidsbeginsel. In deze scriptie zal de strafrechtelijke reikwijdte van artikel 6 EVRM buiten beschouwing blijven, nu het te ver voert de strafrechtelijke ontwikkelingen te bespreken in het kader van deze scriptie.

11_{B. Stapert, ‘Commentaar op het Verdrag tot Bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden artikel 6}

EVRM’, T&C 2013/01

12_{B. Stapert, ‘Commentaar op het Verdrag tot Bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden artikel 6}

EVRM’, T&C 2013/01

13_{Jansen 2000, p. 367}

14_{EHRM 19 april 2007, 63235/00, NJ 2007/375 m.nt. Alkema (Eskelinen/Finland)}

15_{ABRvS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5910, AB 2009/70; Gerechtshof Den Haag 19 april 2011,}

ECLI:NL:GHSGR:2011:BQ4373; Gerechtshof Den Haag 24 mei 2011, ECLI:NL:GHSGR:2011:BQ7118 en HR 10 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BO 5080.

(11)

2.2.2.3 Het begrip redelijke termijn

Over de vraag wat onder een redelijke termijn kan worden verstaan, heeft het EHRM zich meerdere malen uitgesproken. Wat opvalt is dat het EHRM niet heeft gekozen voor een eenduidige lijn, maar voor een casuïstische benadering. Het EHRM hanteert de benadering dat alle omstandigheden van het geval worden meegewogen bij het oordeel over de redelijke termijn.16 In verschillende uitspraken is geoordeeld dat de complexiteit van de zaak van belang is. Indien moeilijke rechtsvragen moeten worden beantwoord of feiten pas na uitgebreid onderzoek aan het licht komen, kan de redelijke termijn worden opgerekt.17 Ook het gedrag van de partijen speelt een rol. Indien een partij de procedure onnodig vertraagt, kan dit hem worden toegerekend en zal deze houding invloed hebben op de lengte van de redelijke termijn.18 De inspanningen van de gerechtelijke instanties en het materiële belang van de zaak zijn factoren die eveneens worden meegenomen, aldus het EHRM.19 Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat de duur van de procedure in zijn totaliteit wordt bekeken. Het EHRM maakt geen onderscheid naar de verschillende stadia van een procedure, maar als veel instanties zich uit moeten spreken kan dit de lange termijn enigszins rechtvaardigen.20 Tevens is van belang wat er voor de klager op het spel staat. Als dit fundamentele basisbelangen zijn, zoals het recht op werk of inkomen, is extra spoed vereist.21 Dit is in lijn met de taak van het EHRM om erop toe te zien dat de meest essentiële rechten van de burger worden gewaarborgd.

Uit de veelheid aan uitspraken blijkt duidelijk de casuïstische benadering van het EHRM. Het had mijns inziens wellicht meer op de weg van het EHRM gelegen een systeem van standaardtermijnen en standaardvergoedingen te hanteren. In hoofdstuk 5 zal ik nader uiteenzetten wat naar mijn idee een redelijke standaardtermijn en standaardvergoeding is. Door deze standaardisering zou voor lidstaten direct kenbaar zijn wat het EHRM concreet als redelijke en als onredelijke termijn zou aanmerken. Bij het overschrijden van deze vaststaande termijn, zou dan meteen duidelijk zijn hoeveel immateriële schadevergoeding moest worden betaald. Het EHRM behandelt zaken nu op basis van categorieën, maar toont niet hoe de beoordeling van de redelijke termijn exact wordt gemaakt. Door de

16_{O.a. in EHRM 27 juni 2000, 30979/96, AB 2001/86 (Frydlender/Frankrijk); EHRM 29 maart 2006, 36813/97, AB 2006/294}

(Scordino/Italië)

17_{EHRM 12 oktober 1992, 12919/87, par. 37 (Boddaert/België)} 18_{EHRM 25 juni 1987, ECHR, 12919/87, NJ 1990, 231 (Capuano/Italië)}

19_{EHRM 27 juni 2000, 30979/96, AB 2001/86 (Frydlender/Frankrijk); EHRM 29 maart 2006, 36813/97, AB 2006/294}

(Scordino/Italië)

20_{EHRM 29 april 2003, 65811/01, par. 33 (Matial Lemoine/Frankrijk)} 21_{Jansen, 2000, p. 152}

(12)

beoordeling inzichtelijk te maken zou een houvast worden gecreëerd voor de nationale lidstaten. Voor de burger zou dit rechtszekerheid scheppen over hetgeen waarop zij recht heeft.

2.2.2.4 Aanvang en einde van de redelijke termijn

Voorts is van belang wanneer de redelijke termijn aanvangt. Hieromtrent heeft het EHRM geoordeeld dat de redelijke termijn in civiele procedures aanvangt op het moment dat een gerechtelijke actie wordt ingesteld. Het EHRM spreekt van ''the date on which the action

was instituted''.22 Er zijn echter uitzonderingen op dit beginpunt geformuleerd. Indien sprake is van bijzondere omstandigheden kan het beginpunt eerder aanvangen dan op het tijdstip dat de gerechtelijke actie wordt ingesteld. Van een dergelijke omstandigheid is bijvoorbeeld sprake als een verplichte voorprocedure geldt.23 Nu de verplichte voorprocedure een voorwaarde is om verder te kunnen procederen, mag deze worden meegenomen in de termijn. Tevens is sprake van een uitzondering als er enigerlei vorm van twist is en een overheidsinstantie dient te worden ingeschakeld met de actie.24 Indien een bodemprocedure is voorafgegaan door een spoedvoorziening vangt de termijn aan bij de aanvraag van de spoedvoorziening.25_{Het eindpunt wordt naar Europees recht} gemarkeerd als het moment waarop een definitieve en onaantastbare uitspraak is verkregen.26_{Hoe de Nederlandse rechters met deze termijnen omgaan, zal in hoofdstuk 3} en 4 aan de orde komen.

2.2.3 Artikel 13 EVRM

2.2.3.1 Algemeen

Voor het volledige leerstuk van de Europese redelijke termijn is naast artikel 6 EVRM bespreking van artikel 13 EVRM van belang. Dit artikel bepaalt dat eenieder het recht heeft op een daadwerkelijk of effectief rechtsmiddel (''effective remedy'') voor de nationale rechter wanneer verdragsartikelen worden geschonden. Het begrip rechtsmiddel wordt breed uitgelegd. Het betreft in beginsel elke procedure bij een gekwalificeerde instantie waarmee naleving van een conventierecht kan worden afgedwongen.27_{Hoe het} EHRM het begrip effectief rechtsmiddel interpreteert, zal ik in de volgende paragraaf bespreken.

22_{O.a. EHRM 10 juli 1984, 8990/80 par. 29 (Guincho/Portugal); EHRM 29 mei 1986, 9384/81, par. 77 (Deumeland/Duitsland)} 23_{EHRM 21 februari 1975, 4451/70, par. 38 (Golder/Verenigd Koninkrijk)}

24_{Jansen 2000, p. 71}

25_{EHRM 12 oktober 1992, 11892/85, par. 16 (Cesarini/Italië)} 26_{Smits, 2008, p. 219}

(13)

Het hoofddoel van artikel 13 EVRM is:

''Het garanderen van een – onafhankelijk van het Straatsburgse systeem

functionerend – nationaal controlesysteem, waarmee zo dicht mogelijk bij de 'bron' schendingen van in de Conventie neergelegde rechten en vrijheden kunnen worden vastgesteld en rechtsherstel kan worden geboden''.28

De functie van artikel 13 EVRM kan tweeërlei worden uitgelegd. Enerzijds biedt zij de burger de mogelijkheid zich eenvoudig tot een nationale instantie te wenden. Naast het feit dat de nationale procedure tijd en geld scheelt ten opzichte van een procedure voor het EHRM en de drempel als lager zal worden ervaren, zal de nationale rechter over meer deskundigheid beschikken dan de rechters bij het EHRM. Deze rechters hebben immers hun expertise te verdelen over alle Europese rechtsstelsels. Slechts als ultimum remedium zal het EHRM oordelen over de vermeende schending. Dit is in lijn met het subsidiariteitsbeginsel, welk beginsel tevens leidt tot de andere functie van artikel 13 EVRM, namelijk de toezichthoudende functie van het EHRM. Door eerst de mogelijkheid te bieden voor het nationale gerecht te klagen, wordt de toezichthoudende functie benadrukt. Als direct geklaagd zou kunnen worden bij het EHRM, treedt zij niet zozeer op als toezichthouder maar neemt zij de taak over van de rechtsmacht in de lidstaten. Daarvoor is het EHRM niet ingesteld: hun taak is primair het toezicht op lidstaten om zelfstandig het EVRM na te leven.

2.2.3.2 De koppeling van artikel 6 en 13 EVRM

In vroegere rechtspraak van het EHRM werd immer aangenomen dat voor klachten over een gebrek aan rechtsbescherming, een beroep op artikel 6 EVRM voldoende was. Artikel 13 EVRM behoefde niet te worden beoordeeld, nu deze artikelen elkaar zouden overlappen. Het EHRM overwoog hieromtrent:

''Since Articles 13 and 6, par. 1, overlap in this particular case, the Court does not

deem it necessary to determine whether there has been a failure to observe the

(14)

Masterscriptie Privaatrecht Carlijn van der Werff, juni 2015 requirements of the former Article: these requirements are less strict than, and are here entirely absorbed by, those of the latter Article.''29

De gedachte van het EHRM werd ingegeven door het feit dat artikel 6 EVRM een lex

specialis zou zijn ten opzichte van artikel 13 EVRM.30_{Artikel 6 EVRM spreekt immers} over de beoordeling van een geschil door een 'onafhankelijk en onpartijdig gerecht', terwijl artikel 13 EVRM slechts spreekt over een rechtsmiddel bij een nationale instantie.31 Het gevolg van deze uitspraak was dat het EHRM bij een schending van artikel 6 EVRM, geen onderzoek meer deed naar artikel 13 EVRM. Deze jurisprudentie heeft tot veel kritiek geleid. Het EHRM zou op deze wijze miskennen dat artikel 6 en 13 EVRM los van elkaar betekenis konden toekomen en op een ander vraagstuk betrekking hadden. Als geklaagd wordt over het schenden van de redelijke termijn op basis van artikel 6 EVRM, neemt dit niet weg dat de klacht over het feit dat er nationaal geen effectief rechtsmiddel ter beschikking is om dit aan de kaak te stellen, los daarvan moet worden beoordeeld.32

Met de uitspraak Kudla/Polen in 2000 heeft het EHRM het gerechtelijk oordeel hieromtrent gewijzigd.33

''In the Court's view, the time has come to review its case-law in the light of the

continuing accumulation of applications before it in which the only, or principal, allegation is that of a failure to ensure a hearing within a reasonable time in breach of Article 6. The growing frequency with which violations in this regard are being found has recently led the Court to draw attention to 'the important danger' that exists for the rule of law within national legal orders when 'excessive delays in the administration of justice' occur in respect of which litigants have no domestic remedy.''

Uit bovenstaande kan worden afgeleid dat het EHRM de keuze om artikel 6 en 13 EVRM te koppelen noodzakelijk heeft geacht, (kennelijk) gezien het aantal aanhangige procedures over het schenden van de redelijke termijn. De te hoge werklast voor het

29_{EHRM 9 oktober 1979, 6289/73, NJ 1980, 376 (Airey/Ierland)}

30_{EHRM 26 oktober 2000, 30210/96, AB 2001, 275, m.nt. L.F.M. Verhey (Kudla/Polen)} 31_{EHRM 26 oktober 2000, 30210/96, AB 2001, 275, m.nt. L.F.M. Verhey (Kudla /Polen)} 32_{Barkhuysen, 1998, p. 89 e.v. en p. 185 e.v.}

(15)

EHRM noopt tot een actievere rol van de nationale lidstaten wat betreft het bieden van een effectief rechtsmiddel. Klagers dienen direct bij een nationaal gerecht terecht te kunnen met hun klachten, voordat een beroep op het EHRM kan worden gedaan.

Hoewel deze redenering, mede in het licht van het subsidiariteitsbeginsel, geenszins onbegrijpelijk is heeft de redenering van het EHRM eveneens tot kritiek geleid. Zoals blijkt uit de gepubliceerde dissenting opinion van één van de raadsheren van het EHRM in deze zaak, mr. Casadevall, zou de beslissing zijn geleid door beleidsmatige motieven en niet door de juridische. Deze motieven zouden niet moeten meespelen bij de interpretatie van de verdragsrechten.34 Daarnaast is het onzeker of deze uitspraak in het voordeel van lidstaatburgers is, nu door de koppeling van artikel 6 en 13 EVRM naast de hoofdprocedure een extra procedure moet worden aangespannen. De drempel naar het EHRM wordt daardoor nog groter, nu eerst geklaagd zal moeten worden bij het nationale gerecht in verband met het uitputtingsbeginsel van artikel 35 EVRM, voordat de stap naar het EHRM kan worden gemaakt. Doet de klager dit niet, zal hij niet-ontvankelijk worden verklaard. De vraag is of de nationale rechtsprekende macht in de tweede procedure echter wel tijdig zal beslissen.

In het licht van deze opinie komt annotator L.F.M. Verhey tot eenzelfde conclusie. Als verlichting van de werkdruk noodzakelijk is, dan moet de Europese procedure worden aangepast, niet de interpretatie van de verdragsrechten.35 Verhey stelt dat het EHRM in deze uitspraak begrijpelijkerwijs het subsidiaire karakter van het Europees toezicht en de primaire verantwoordelijkheid van de lidstaten benadrukt. Zijns inziens had het EHRM echter een beperking aan de toepassing van artikel 13 EVRM moeten verbinden, waardoor binnen eenzelfde procedure de termijnoverschrijding aanhangig gemaakt zou kunnen worden. Nu worden de procedures als het ware op elkaar opgestapeld, een situatie waarvan de burger uiteindelijk de dupe wordt.

2.2.3.3 Het begrip effectief nationaal rechtsmiddel

Als gevolg van de Europese beslissing dat lidstaten zelf moeten voorzien in een effectief nationaal rechtsmiddel bij klachten over het schenden van de redelijke termijn, diende het begrip effective remedy zich nader in de jurisprudentie te ontwikkelen. Volgens het

34_{Dissenting opinion mr. Casadevall bij EHRM 26 oktober 2000, 30210/96 (Kudla /Polen)} 35_{EHRM 26 oktober 2000, 30210/96, AB 2001, 275, m.nt. L.F.M. Verhey (Kudla/Polen)}

(16)

EHRM in Kudla/Polen is van een effectief rechtsmiddel sprake als de schending voorkomen kan worden of schadevergoeding achteraf kan worden verkregen.36 Door de bewoording ''of'' valt reeds op te maken dat zowel een preventieve methode om de procedure te versnellen als een schadevergoedingsactie achteraf als effectief kunnen worden gezien. In de uitspraak van het EHRM in Mifsud/Frankrijk wordt deze beperkte zienswijze bevestigd.37_{Het louter voorzien in een compensatoir rechtsmiddel is} voldoende. Hierbij maakt het geen verschil of sprake is van een nog aanhangige procedure dan wel een procedure die al ten einde is. Het EHRM stelt wel dat een combinatie van versnelling en compensatie de voorkeur verdient, echter een verplichte versnellingsprocedure wordt niet aangenomen, aldus het EHRM in Mifsud/Frankrijk.38

Deze beperkte uitleg van het begrip effectief nationaal rechtsmiddel heeft bij critici tot de nodige bedenkingen geleid. In een publicatie van mr. T. Barkhuysen en mr. A.M.L. Jansen betreffende de redelijke termijn-jurisprudentie, betogen zij dat deze beperkte uitleg als gevolg kan hebben dat klagers gedwongen worden de hangende procedure af te wachten om achteraf een claim in te dienen.39 Gedurende de procedure is de gang naar het EHRM niet mogelijk omdat het EHRM eist dat alle nationale rechtsmiddelen worden uitgeput. Deze gang van zaken achten zij onwenselijk en in strijd met de jurisprudentie over artikel 13 EVRM. In deze jurisprudentie wordt immers als uitgangspunt genomen dat alleen genoegen zou moeten worden genomen met een schadevergoeding wanneer volledig rechtsherstel en het voorkomen van verdere schending niet meer mogelijk is.40 Derhalve zou een klager geen genoegen moeten nemen met schadevergoeding, nu door de versnellingsmethode verdere schending van de redelijke termijn kan worden voorkomen. Het EHRM heeft met deze uitspraak de mogelijkheid laten liggen klagers een pressiemiddel te geven om lidstaten aan te sporen lopende procedures te versnellen. De terughoudendheid van het EHRM zou verklaard kunnen worden door het feit dat met de pressie van een versnellingsmethode, rechters gehaaster en zodoende minder secuur zouden rechtspreken. In een afweging tussen het belang van secure rechtspraak en efficiënte rechtspraak, zal de afweging in het voordeel van secure rechtspraak uitvallen.

36_{EHRM 26 oktober 2000, 30210/96, AB 2001, 275, m.nt. L.F.M. Verhey (Kudla/Polen)} 37_{EHRM 11 september 2002, 57220/00, EHRC 2002, 92 (Mifsud/Frankrijk)}

38_{EHRM 11 september 2002, 57220/00, EHRC 2002, 92 (Mifsud/Frankrijk), r.o. 17}

39_{T. Barkhuysen & A.M.L. Jansen, ‘Actuele ontwikkelingen in de redelijke termijnjurisprudentie: over Nederlandse}

termijnoverschrijdingen en ontbrekende nationale rechtsmiddelen’, NJCM-Bulletin, jrg. 28 (2003), nr. 5

(17)

Bovenstaande argumenten daargelaten heeft deze uitspraak eveneens negatieve gevolgen voor het EHRM zelf, nu zonder de druk van een versnellingsmiddel de noodzaak voor de rechterlijke macht minder groot zal zijn om efficiënter recht te spreken. Het gevolg hiervan is dat het EHRM zich vaker zal moeten uitlaten over schending van de redelijke termijn indien alle nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput. Een gevolg dat het EHRM juist door decentralisatie probeerde te verminderen.

2.2.3.4 Materiële en immateriële schade

De Staat is gehouden naast materiële schade tevens immateriële schade te voldoen als vaststaat dat de redelijke termijn is geschonden. De immateriële schade ontstaan door stress, onzekerheid en frustratie wordt verondersteld.41 Ook in Nederland wordt van deze veronderstelling uitgegaan.42 De vraag rijst hoe hoog de aangeboden compensatie dient te zijn. Op basis van artikel 41 EVRM kent het EHRM bij schendingen van het Verdrag een schadevergoeding toe naar billijkheid. Uit de uitspraak Pizatti/Italië volgde nog dat een bedrag tussen de 1000 en 1500 euro per jaar dat de procedure duurde in ieder geval voldoende was.43 Een extra bedrag van 2000 euro werd toegekend als sprake was van een aanzienlijk belang, zoals bij zaken betreffende gezondheid en leven. In de uitspraak

Scordino/Italië stelt het EHRM echter dat per casus door middel van schadecategorieën

zal worden gekeken hoe hoog de vergoeding zal zijn.44_{Vereist is slechts dat op het} verzoek snel wordt beslist, de hoogte van de compensatie toereikend moet zijn en de vergoeding snel aan de gedupeerde(n) moet toekomen.45

Als gevolg van deze beslissing is het voor nationale lidstaten onduidelijk wat als een redelijke compensatie wordt gezien. Deze onduidelijkheid had het EHRM in de uitspraak

Pizatti/Italië nu net weggenomen.46 Desalniettemin zullen lidstaten er goed aan doen de hoogte van de schadevergoeding in lijn met Straatsburg te beoordelen, nu de vergoeding:

''Must be consonant with the legal tradition and the standard of living in the country

concerned, are speedy, reasoned and executed very quickly''.47

41_{EHRM 29 maart 2006, 36813/97, AB 2006, 294, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (Scordino/Italië)} 42_{HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX8360}

43_{EHRM 10 november 2004, 623611/00, AB 2005, 257, m.nt. T. Barkhuysen (Pizzati/Italië)}

44_{EHRM 29 maart 2006, 36813/97, AB 2006, 294, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (Scordino/Italië)} 45_{EHRM 29 maart 2006, 36813/97, AB 2006, 294, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (Scordino/Italië)} 46_{EHRM 29 maart 2006, 36813/97, AB 2006, 294, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (Scordino/Italië), par. 5} 47_{EHRM 29 maart 2006, 36813/97, AB 2006, 294, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (Scordino/Italië)}

(18)

Burgers kunnen bij een te lage vergoeding alsnog aanvullende compensatie bij het EHRM vragen, nu het EHRM als toets aanlegt welk bedrag door het EHRM zou worden uitgekeerd.

2.3 De Europese visie op de Nederlandse naleving van het EVRM

2.3.1 De naleving van artikel 6 en 13 EVRM

Binnen de grenzen van het Verdrag en de ontwikkelingen in de jurisprudentie komt lidstaten een zekere beoordelingsvrijheid toe op welke wijze de rechten uit artikel 6 en 13 EVRM het best kunnen worden gewaarborgd in de lidstaat. Desondanks worden lidstaten niet zelden door het EHRM aangesproken voor schending van artikel 6 en 13 EVRM, met als doel dat hun regelgeving overeenkomstig het EVRM zal worden aangepast.

Ook Nederland is niet ontkomen aan veroordelingen door het EHRM voor schending van de redelijke termijn. Zoals zal worden toegelicht in hoofdstuk 3 en 4, voldoet de handelwijze van zowel de Nederlandse bestuursrechter als de civiele rechter niet (volledig) aan de eisen die door het EVRM en het EHRM worden gesteld. In het verleden heeft Nederland meerdere malen schikkingen getroffen met het EHRM om aan veroordelingen te ontkomen.48_{Deze schikkingen werden door het EHRM geaccepteerd} omdat Nederland een wetsvoorstel aankondigde ter invoering van een effectief rechtsmiddel tegen schending van de redelijke termijn.49 Deze wet is echter nooit tot stand gekomen. In 2002 wordt Nederland in korte tijd twee keer veroordeeld voor het schenden van artikel 6 EVRM. In Meulendijks/Nederland, omdat de termijn van zeven jaar en vier dagen, ondanks de complexiteit van de zaak, niet te rechtvaardigen was (''seems

excessive'')50_{en in de uitspraak Göcer/Nederland vanwege de lange periode van} inactiviteit door de Staat.51

2.4 Conclusie

Uit het voorgaande concludeer ik dat het EHRM het begrip redelijke termijn door middel van meerdere uitspraken heeft afgebakend. Ten aanzien van het toepassingsbereik van artikel 6 en 13 EVRM, de aanvang en het eindpunt van de redelijke termijn en welke schade voor vergoeding in aanmerking komt is het EHRM in de uitspraken Kudla/Polen,

48_{O.a. EHRM 16 januari 2001, 37538/97, (Nus/Nederland)} 49_{Veer, 2011, p. 2}

50_{EHRM 14 mei 2002, 34549/97, EHRC 2002/50, m.nt. A.M.L. Jansen (Meulendijks/Nederland)} 51_{EHRM 3 oktober 2002, 51392/99, AB 2003, 110, m.nt. F.J.L Pennings (Göcer/Nederland)}

(19)

Masterscriptie Privaatrecht Carlijn van der Werff, juni 2015 Eseklinen/Finland, Deumeland/Duitsland en Pizatti/Italië zeer duidelijk geweest. De

koppeling van artikel 6 en 13 EVRM is een stap vooruit geweest naar een betere bescherming voor de burger. Desalniettemin is het EHRM in de uitspraken

Scordino/Italië, Boddaert/België en Frydlender/Frankrijk wat betreft de hoogte van de

schadevergoeding en de criteria van het begrip redelijke termijn minder duidelijk geweest. Daarnaast heeft het EHRM in de uitspraak Mifsud/Frankrijk de ongelukkige keuze gemaakt lidstaten niet te verplichten tot het invoeren van een versnellingssysteem, waardoor het recht op een procedure binnen een redelijke termijn beter zou zijn gewaarborgd. Tevens had het EHRM in Kudla/Polen de aanzet kunnen geven voor een systeem waarbij binnen een en dezelfde procedure geklaagd zou kunnen worden over de redelijke termijn. Dat het EHRM op andere wijze heeft geoordeeld leidt mijns inziens tot nadelige gevolgen voor de lidstaten. Ik heb uiteengezet dat een lidstaat een zekere beoordelingsvrijheid toekomt in de wijze waarop bescherming moet worden geboden, maar dat lidstaten meermaals zijn veroordeeld voor schending van de redelijke termijn en het missen van een effective remedy. Mijns inziens had het op de weg van het EHRM gelegen de begrippen redelijke termijn en effective remedy eenduidig te concretiseren. Een dergelijke uitleg sluit beter aan bij de subsidiaire taak die het EHRM als louter toezichthoudend college op de nationale procedure dient en wenst aan te nemen. De hierboven door mij voorgestelde concretisering leidt tot minder aanhangige procedures bij het EHRM, waardoor de zware werklast wordt verminderd. Tegelijkertijd wordt zodoende de primaire taak van nationale rechters benadrukt. Zij zijn immers het rechtssprekende college ten aanzien van schendingen van Nederlandse weten regelgeving, waarbinnen een ieder verbindende bepalingen van het EVRM rechtstreekse werking hebben.

In het volgende hoofdstuk zal ik uiteenzetten hoe de redelijke termijn in de Nederlandse bestuursrechtelijke praktijk uitwerking heeft gekregen.

(20)

3 De redelijke termijn in het bestuursrecht

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zal ik de ontwikkelingen van het begrip redelijke termijn in het Nederlandse bestuursrecht behandelen. Hoe heeft de rechtspraak van het EHRM de handelwijze van de bestuursorganen en rechters beïnvloed? In dat kader zal ik de werkwijze van de hoogste bestuursrechters bespreken en zal ik de baanbrekende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 29 januari 2014 bezien.

3.2 Algemene beschouwingen bestuursrechtspraak

3.2.1 De actieve houding van bestuursrechters en het toepassingsbereik van het EVRM

Het strikte toezicht op de naleving van artikel 6 en 13 EVRM en de vele veroordelingen van lidstaten terzake schending van deze artikelen, heeft in Nederland tot dusverre niet geleid tot enige wetgeving. De wetgever heeft het voornemen tot wetgeving wel degelijk gehad en een wetsvoorstel geconcipieerd, maar is hierop later teruggekomen.52 Dat de wetgever vooralsnog niet in wetgeving heeft voorzien, vindt zijn oorzaak in het feit dat de bestuursrechtelijke rechtsprekende macht zelf naar oplossingen heeft gezocht om te voorzien in een effective remedy. Hiermee verdween de noodzaak tot wetgeving, aldus de Minister van Veiligheid en Justitie.53_{De actieve houding van de bestuursrechter vloeide} mede voort uit het arrest Kudla/Polen, waarin duidelijk werd dat het EHRM niet zou schromen lidstaten te veroordelen indien niet werd voorzien in een effectief nationaal rechtsmiddel. Dit was de aanleiding voor bestuursrechters om naar een adequate oplossing te zoeken.

Voordat de bestuursrechter zich echter om de effective remedy bekommerde, speelde de vraag of artikel 6 EVRM überhaupt wel van toepassing zou zijn op het bestuursrecht, nu artikel 6 EVRM naar de letter van de wet immers spreekt over ''burgerlijke rechten en verplichtingen'' en van ''strafrechtelijke vervolging''. Daarnaast zonderde het EHRM een aantal besluiten uit van de toepassing van dit artikel, zoals besluiten inzake vreemdelingen en belastingen.54 Het EHRM rekte de begrippen anderzijds ook weer op, waardoor

52_{Stb. 2013, 162 (MvT), p. 4} 53_{Stb. 2013, 162}

(21)

meerdere bestuursrechtelijke besluiten wel onder dit artikel konden worden geschaard.55 Door de vele Europese uitspraken was lastig te bezien welke bestuursrechtelijke besluiten nu wel of niet onder artikel 6 EVRM zouden vallen. De bestuursrechters in Nederland hebben deze onduidelijkheid opgelost door via het rechtszekerheidsbeginsel de eis van rechtspraak binnen een redelijke termijn analoog toe te passen. In verschillende uitspraken is door bestuursrechters geoordeeld dat het recht op een redelijke termijn niet louter voortvloeit uit het EVRM.56 Uit het oogpunt van rechtszekerheid moet iedere burger, in welk geschil dan ook, ervan uit kunnen gaan dat zijn geschil met de nodige voortvarendheid en binnen een redelijke termijn wordt behandeld, opdat aan zijn onzekerheid een einde komt.57 Derhalve bewerkstelligt het rechtszekerheidsbeginsel dat bestuursorganen en rechters zich eveneens in bestuursrechtelijke geschillen en besluiten dienen uit te spreken binnen een redelijke termijn.

3.2.2 Punitieve en niet-punitieve zaken

Voor een goed inzicht in de werkwijze van de bestuursrechters is het verschil tussen punitieve en niet-punitieve zaken van belang. Van punitief bestuursrecht is sprake wanneer het doel van het bestuursrecht bestraffing is. De bestuurlijke boete is hiervan een voorbeeld. Deze punitieve zaken vallen onder de ''criminal charge'' van artikel 6 EVRM. In punitieve zaken was door de bestuursrechters, in navolging van de strafkamer van de Hoge Raad, reeds voorzien in een effective remedy, middels de mogelijkheid van strafverlaging of een boetevermindering.58 Nu deze scriptie de strafrechtelijke werking van artikel 6 en 13 EVRM buiten beschouwing laat, zullen de punitieve zaken slechts zijdelings bij de bespreking van het niet-punitieve bestuursrecht aan de orde komen.

Het niet-punitieve bestuursrecht betreft de andere component van artikel 6 EVRM, namelijk de vaststelling van civil rights and obligations. Een dergelijke procedure begint in het bestuursrecht met een aanvraag van een burger of een besluit van een bestuursorgaan. Het bezwaar op deze beslissing vindt eveneens plaats bij het bestuursorgaan. Als gevolg hiervan kan bestuurlijke traagheid optreden. Voor deze bestuurlijke traagheid is een effectief rechtsmiddel geïntroduceerd met de Wet dwangsom

55_{ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, met conclusie R.J.G.M. Widdershoven, p. 8; EHRM 23 oktober 1985, 8848/80,}

AB 1986/1 (Benthem/Nederland); EHRM 9 december 1994, 19005/91 (Schouten en Meldrum/Nederland)

56_{ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, met conclusie R.J.G.M. Widdershoven, p. 8}

57_{O.a. ABRvS 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5910; CBB 8 september 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN6785; HR 10 juni}

2011, ECLI:NL:HR:2011:BO5080

58_{O.a. HR 3 oktober 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7309, NJ 2000, 721 m. nt. J. de Hullu; HR 22 april 2005,}

ECLI:NL:HR:2005:AO9006, AB 2006, 11 m. nt. A.M..L. Jansen en ABRvS 19 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN8332, AB 2004, 27 m. nt. A.M.L. Jansen; HR 17 juni 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD2578, NJB 2008, 1462

(22)

en beroep bij niet tijdig beslissen.59 Indien een bestuursorgaan niet tijdig op een aanvraag of bezwaarschrift beslist, komt de burger twee weken na ingebrekestelling van het bestuursorgaan het recht toe op een bestuurlijke dwangsom.60 Daarnaast kan de burger twee weken na de ingebrekestelling direct, zonder een bezwaarfase, beroep instellen bij de rechtbank tegen het niet tijdig beslissen. Het beroep is mogelijk voor alle gevallen waarin de beslistermijn is overschreden, in tegenstelling tot de dwangsomregeling die alleen geldt voor aanvragen en beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben.61 Voor het bestuursorgaan is dit een goede prikkel tijdig een beslissing te nemen.

Beroepszaken worden behandeld door de bestuursrechter. Naast bestuurlijke traagheid kan daarom tevens rechterlijke traagheid ontstaan. Voor de compensatie van immateriële schade, opgelopen door rechterlijke traagheid, was tot 2008 nog geen oplossing gevonden en derhalve niet in een effective remedy voorzien.62 De rechter was tot dan toe de mening toegedaan dat hij wel schending van artikel 6 EVRM kon vaststellen, maar voor het verkrijgen van schadevergoeding de weg naar de civiele rechter moest worden bewandeld.63 Naast de tijd en kosten die met een dergelijke procesgang gemoeid zouden zijn, was de burgerlijke rechter tot dusverre niet ruimhartig met veroordelingen op basis van onrechtmatige rechtspraak, waaronder termijnoverschrijding werd geschaard.64 Deze wijze om immateriële schadevergoeding voor termijnoverschrijding te kunnen verkrijgen, kon niet als zeer effectief worden beschouwd.

3.2.3 Verdragsconforme toepassing artikel 8:73 Awb

In 2008 is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ''ABRvS''), de Centrale Raad van Beroep (hierna ''CRvB'') en in 2009 door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna ''CBB'') een oplossing gecreëerd voor het toekennen van immateriële schadevergoeding bij overschrijding van de redelijke termijn door bestuursorganen en bestuursrechters.65 Middels verdragsconforme uitleg van artikel 8:73 Awb, kan de bestuursrechter het onderzoek heropenen wanneer hij meent dat sprake is

59_{Wet van 28 augustus 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met doeltreffendere rechtsmiddelen tegen niet tijdig}

beslissen door bestuursorganen

60_{http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/kwaliteit-en-integriteit-overheidsinstanties/dwangsom-bij-te-laat-beslissen} 61_{Stcrt. 2014, 30255, Wet Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen}

62_{T. Barkhuysen & M. van Emmerik, ‘Schadevergoeding bij schending van de redelijke termijn: op weg naar een effectief}

rechtsmiddel?’, NJB 2008, 1266

63_{CRvB 8 december 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR7273, AB 2005, 73 m.nt. H.E. Bröring; CRvB 8 december 2004,}

ECLI:NL:CRVB:2004:AR7273, USZ 2005, 56 m.nt. Barkhuysen

64_{Jansen, 2000, p. 350-353; CRvB 4 juli 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AI0140, JB 2003/249 m.nt. A.M.L. Jansen}

65_{ABRvS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3121, CRvB 11 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD7033; CBB 3 maart 2009,}

(23)

van schending van de redelijke termijn.66 De Staat wordt middels artikel 8:26 Awb als partij in de procedure betrokken. In deze procedure zal de rechter zich uitspreken over de

daadwerkelijke overschrijding en de daaruit voortvloeiende immateriële

schadevergoeding. In een beleidsregel van 8 juli 2014 is bepaald dat de Minister van Veiligheid en Justitie, die optreedt namens de Staat in deze procedures, geen verweer zal voeren als de schade onder de 5000 euro ligt en er geen nieuwe rechtsvragen voorliggen.67 Met deze beleidsregel is geprobeerd de procedure om immateriële schadevergoeding te verkrijgen te versnellen.

Met ingang van 1 juli 2013 is de nieuwe titel 8.4 Awb ingevoerd. Hiermee is artikel 8:73 Awb komen te vervallen en de verzoekschriftprocedure ingevoerd. De vraag speelde wat dit zou betekenen voor de verdragsconforme toepassing van het oude artikel 8:73 Awb bij het oordelen over termijnoverschrijdingen. De nota van toelichting bij de invoering van titel 8.4 Awb verschaft duidelijkheid. Thans zal de verdragsconforme interpretatie op titel 8.4 Awb worden gebaseerd:

''De Wns (Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten)

beoogt geen wijziging te brengen in voornoemde jurisprudentie. Ook in de toekomst kan worden aangesloten bij de regeling van de schadevergoeding in het Nederlandse recht, waarbij de bestuursrechter via verdragsconforme toepassing van titel 8.4 Awb tot hetzelfde resultaat kan komen als thans het geval is via de verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 Awb.''68

De creatieve oplossing van de bestuursrechter, ingegeven door een lacune in de wetgeving, werd enerzijds opmerkelijk genoemd nu volgens de letterlijke tekst alleen schadevergoeding mogelijk was bij een gegrond beroep tegen een beslissing. Deze letterlijke bewoording is nu losgelaten.69 Immers, nu kan ook bij een ongegrond beroep een bestuursorgaan of rechter worden veroordeeld wegens termijnoverschrijding. Hoewel deze gekunstelde oplossing wellicht niet ideaal is en de wetgever voor een wettelijke basis had kunnen kiezen, is het prijzenswaardig hoe de bestuursrechters een stap hebben gezet

67_{Stcrt. 2014, 20210, Beleidsregel 8 juli 2014, nr 436935 over het voeren van verweer in procedures bij een bestuursrechtelijk college}

waarin verzocht wordt om vergoeding van immateriële schade bij overschrijding van de redelijke termijn

68_{Nota van Toelichting bij het besluit van 22 april 2013, inzake het wetsvoorstel ‘Wet schadevergoeding bij schending van de redelijke}

termijn’ (Stb. 2013, 162), par. 4

69_{T. Barkhuysen & M. van Emmerik, ‘Schadevergoeding bij schending van de redelijke termijn: op weg naar een effectief}

(24)

richting een sluitend stelsel van rechtsbescherming tegen schending van de redelijke termijn.70 Naast de gang naar de bestuursrechter blijft tevens de mogelijkheid voor de klager bestaan om met een beroep op artikel 6:162 BW bij de burgerlijke rechter schadevergoeding te verkrijgen wegens onrechtmatige rechtspraak. Dat deze weg echter niet zeer effectief werd geacht, bespreek ik nader in hoofdstuk 4.2.1.

3.3 De interpretatie van de redelijke termijn door de hoogste bestuursrechters

3.3.1 Algemene regels van bestuursrechters in het licht van de Europese criteria

In hoofdstuk 2 is uiteengezet hoe het EHRM verschillende facetten van artikel 6 en 13 EVRM nader heeft ontwikkeld in de jurisprudentie. In het navolgende wordt kort besproken hoe de Nederlandse bestuursrechter deze artikelen in de praktijk heeft toegepast.

3.3.1.1 Aanvang en einde redelijke termijn

De redelijke termijn begint in het bestuursrecht te lopen op de dag waarop het bezwaarschrift door het bestuursorgaan wordt ontvangen, tenzij rechtstreeks beroep openstaat bij de bestuursrechter. In het punitief bestuursrecht vangt de termijn aan op de datum van boetekennisgeving.71 Dit is in lijn met het EHRM, nu het EHRM aanneemt dat de aanvang van de redelijke termijn het moment is waarop de overheid in een handeling wordt betrokken.72 Het EHRM gaat eveneens uit van een vervroeging van de aanvang van de redelijke termijn bij een verplichte voorprocedure.73 Het eindpunt van de redelijke termijn in het bestuursrecht is het moment dat de rechtspositie van de burger definitief is vastgesteld. Dit komt overeen met het einde van de termijn in het Europees recht, namelijk het moment waarop een definitieve en onaantastbare uitspraak is verkregen, aldus het EHRM.74

3.3.1.2 Criteria

Bestuursrechters kennen voor immateriële schadevergoeding een standaardtarief toe van 500 euro per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. Zoals uit het navolgende blijkt is gekozen voor standaardtermijnen per instantie, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden.75 In dat geval is een correctie van de compensatie en de termijn

70_{A. ten Veen & A. Collignon, ‘De talmende bestuursrechter; verleden, heden en toekomst’, O&A 2011/63} 71_{ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, met conclusie R.J.G.M. Widdershoven, p. 9} 72_{Jansen, 2000, p. 100}

73_{Zie 2.2.2.4.} 74_{Smits, 2008, p. 219}

(25)

mogelijk. Het EHRM heeft voor een casuïstische benadering van de termijn en schadevergoeding gekozen. Daarnaast heeft het EHRM geoordeeld dat de compensatie ziet op de gehele tijd dat de procedure heeft geduurd, in tegenstelling tot de bestuursrechter die louter compensatie toekent voor de termijn van overschrijding.

De keuze van de bestuursrechters acht ik enerzijds begrijpelijk, nu het naar mijn idee redelijk is louter voor de periode dat de termijn is overschreden compensatie te bieden. De klager had immers zonder termijnoverschrijding eveneens een redelijke tijd moeten wachten op de uitspraak. Anderzijds dient Nederland te voldoen aan de regelgeving en jurisprudentie van Europa. Afwijking hiervan kan leiden tot veroordeling wegens schending van het Verdrag. De bestuursrechters hadden er daarom wellicht beter voor kunnen kiezen 500 euro compensatie per half jaar voor de gehele procedure te bieden om in lijn te blijven met het EHRM.

Wat betreft de standaardvergoedingen en termijnen heeft de bestuursrechter mijns inziens een goede keuze gemaakt, zoals reeds betoogd onder 2.2.2.3. Naast dat hiermee rechtszekerheid voor burgers wordt bewerkstelligd, verschaft het de lidstaat duidelijkheid over de hoogte van de schadebedragen en welke termijn exact dient te worden aangehouden. Naar mijn idee is de door de bestuursrechter gestandaardiseerde immateriële schadevergoeding dan ook een goede stap geweest, maar met de kanttekening dat de bedragen hadden moeten zien op de gehele procedure.

3.3.1.3 Effectief rechtsmiddel

Het EHRM heeft in de uitspraak Mifsud/Frankrijk geoordeeld dat het voldoen aan het bieden van een effective remedy niet betekent dat lidstaten verplicht een versnellingsmiddel moeten invoeren. Een schadevergoeding achteraf is voldoende.76 Ik heb reeds betoogd dat dit mijns inziens als een tekortkoming kan worden gezien, daar burgers met een pressiemiddel zoals een dwangsom de uitspraak kunnen bespoedigen. In het Nederlands bestuursrecht is deels voorzien in een versnellingsmiddel. In het geval van bestuurlijke traagheid kan de betrokkene immers middels de Wet dwangsom bij beroep en niet tijdig beslissen een dwangsom afdwingen en zonder bezwaar in beroep gaan bij de rechtbank.77 Wat betreft rechterlijke traagheid geldt echter geen mogelijkheid tot

76_{Zie 2.2.3.3.} 77_{Zie 3.2.2.}

(26)

versnelling middels een dwangsom. Rechters hebben wel de mogelijkheid tot een versnelde behandeling (artikel 8:52 Awb), afdoening buiten zitting (artikel 8:57 Awb) of een voorlopige voorziening (artikel 8:81 Awb) in combinatie met kortsluiting (artikel 8:86 Awb).78_{Daarnaast zorgt de afgegeven beleidsregel in 2014 ervoor dat de procedure om} schadevergoeding toegewezen te krijgen kan worden verkort. Mijns inziens zou de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen echter overeenkomstige toepassing moeten vinden bij rechterlijke traagheid, opdat niet alleen bij termijnoverschrijding van

bestuursorganen via een bestuurlijke dwangsom versnelling van het

besluitvormingsproces kan plaatsvinden, maar ook bij rechterlijke traagheid. Het valt te betreuren dat de wetgever deze wet louter voor bestuurlijke traagheid heeft ingevoerd. 3.3.1.4 Materiële en immateriële schade

Zoals reeds besproken in hoofdstuk 2.2.3.3. komt in Nederland naast materiële schade ook immateriële schade voor vergoeding in aanmerking, nu de Europese presumptie van spanning, frustratie en onrust door het lange tijd verkeren in onzekerheid wordt aangenomen.79 Bij een geringe overschrijding van de redelijke termijn wordt de vaststelling van de overschrijding als een afdoende compensatie gezien.

3.3.2 Divergerende oordelen over de concrete termijnen 3.3.2.1 Pluraliteit aan hoogste bestuursrechters

In het bestuursrecht zijn vier instanties aangewezen als hoogste bestuursrechters, de ABRvS, het CBB en de CRvB. Daarnaast spreekt de Belastingkamer van de Hoge Raad recht in belastingzaken. Nu deze instanties over verschillende geschillen oordelen en daarbij beoordelingsvrijheid hebben, is het niet opmerkelijk dat de uitspraken op bepaalde punten uit elkaar liggen. Als wij de uitspraken bezien van de rechters inzake rechterlijke en bestuurlijke termijnoverschrijding, liggen deze wat betreft de algemene criteria, zoals hiervoor besproken, op één lijn. Er is echter één kritiek punt waarover de hoogste bestuursrechters de afgelopen jaren verschillend hebben geoordeeld, namelijk de lengte van de redelijke termijn in het bestuursrecht.80

78_{T. Barkhuysen en B.J. van Ettekoven, ‘De compensatie van de redelijke termijn van art. 6 EVRM door de bestuursrechter’, NTB}

2009, 19

79_{HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX8360}

80_{HR 10 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BO5080; HR 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AO9006, BNB 2005/337; HR 22 maart 2013,}

ECLI:NL:HR:2013:BX6666; CRvB 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009; CRvB 9 april 2009,

ECLI:NL:CRVB:2009:BI2179, CRvB 8 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY3185; ABRvS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8294; CBB 25 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ2560

(27)

3.3.2.2 De belastingkamer van de Hoge Raad

De Hoge Raad heeft zich in 2005 voor het eerst uitgesproken over termijnoverschrijding in een punitief belastinggeschil.81 In deze zaak werd geoordeeld dat een termijn van twee jaar voor bezwaar en beroep en een termijn van twee jaar voor hoger beroep als redelijk kon worden aangemerkt, behoudens uitzonderlijke omstandigheden. De Hoge Raad heeft deze zienswijze herhaald voor niet-punitieve belastinggeschillen.82 De termijn van twee jaar in eerste aanleg is vervolgens nader geconcretiseerd in een uitspraak van 2013, nu zowel het bestuursorgaan als de rechter zich aan deze termijn moet houden.83_{In dit arrest} werd bepaald dat voor het bezwaar een half jaar redelijk is en voor het beroep anderhalf jaar. De belastingkamer gaat derhalve uit van een termijn van vier jaar.

3.3.2.3 Centrale Raad van Beroep

De door de Hoge Raad gehanteerde termijn van vier jaar wordt door de CRvB eveneens redelijk geacht. In 2009 oordeelde de CRvB dat een procedure van bezwaar, beroep en hoger beroep niet langer dan vier jaar mocht duren, behoudens uitzonderlijke omstandigheden.84 Voor bezwaar geldt tevens een half jaar, voor beroep anderhalf jaar en voor hoger beroep twee jaar. Indien een procedure alleen een bezwaar en beroepsfase kent, is een termijn van tweeënhalf jaar redelijk.85

3.3.2.4 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

De ABRvS oordeelt in 2008 anders dan de Hoge Raad en de CRvB over de redelijke termijn. De Afdeling acht een termijn van een jaar voor bezwaar, twee jaar voor beroep en twee jaar voor hoger beroep redelijk, behoudens uitzonderingen.86 Voor asielzaken wordt een termijn van vier jaar redelijk geacht. Als de procedure bestaat uit een bezwarenprocedure en één rechtelijke instantie geldt een termijn van drie jaar. Het bezwaar mag een jaar duren, het beroep twee jaar. In zijn algemeenheid gaat de Afdeling aldus uit van een termijn van vijf jaar en wijkt daarmee af van de HR en het CRvB.

3.3.2.5 College van Beroep voor het bedrijfsleven

Het CBB heeft zich louter uitgesproken over een punitieve zaak, in welk geval slechts sprake is van twee instanties. Het College heeft in 2009 geoordeeld dat een termijn van

81_{HR 22 april 2005, ECLI:NL:HR:2005:AO9006, BNB 2005/337} 82_{HR 10 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BO5080} 83_{HR 22 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX6666} 84_{CRvB 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009, AB 2009/241} 85_{CRvB 9 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2179}

(28)

een jaar voor bezwaar en twee jaar voor beroep redelijk wordt geacht.87 Nu het CBB zich nimmer heeft uitgesproken over een niet-punitieve zaak waarbij hoger beroep mogelijk is, wordt ervan uit gegaan dat het CBB zich zal aansluiten bij de termijn van vijf jaar. Het CBB sluit immers wat betreft de termijn van bezwaar en beroep aan bij de termijn die de ABRvS hanteert.88

3.3.3 Tussenconclusie

Zoals blijkt uit de bovenstaande uitspraken, bestaat er een discrepantie tussen de interpretatie van de lengte van de redelijke termijn door de verschillende hoogste bestuursrechters. Op deze discrepantie is in de politiek en literatuur veel kritiek gekomen. De minister van Veiligheid & Justitie stelt in een brief van 2 september 2013:

''Voor de thans bestaande verschillen tussen de verschillende colleges lijkt geen

overtuigende rechtvaardiging te bestaan'' en ''… heeft de minister de nodige aarzeling bij een, ten opzichte van de huidige stand in de rechtspraak, verdergaande of andersoortige differentiatie op basis van het type zaak.''89

Advocaat-Generaal R.J.G.M. Widdershoven sluit zich daarbij aan in zijn conclusie voorafgaand aan de uitspraak van 29 januari 2014, door te stellen dat het belang van rechtseenheid en de eenvoud van het systeem nopen tot een eenduidige termijn. Daarnaast acht hij differentiatie naar het type zaken niet te rechtvaardigen, nu de zaken qua complexiteit en belang voor de betrokkenen niet wezenlijk verschillen.90

De kritiek treft mijns inziens doel. Het bieden van rechtszekerheid is de achterliggende en alles overheersende gedachte achter de procedure binnen een redelijke termijn. Er is door de bestuursrechters weliswaar voorzien in een rechtsmiddel om op te komen tegen de schending van de redelijke termijn in het bestuursrecht door verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 Awb. Door dit verschil in benadering wordt echter juist rechtsonzekerheid gecreëerd. Dat geen rechtvaardiging kan worden gevonden voor dit verschil benadrukt het belang om tot uniformering van de termijnen te komen, nu iedere burger in elke zaak recht heeft op gelijke behandeling van zijn geschil.

87_{CBB 25 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ2560}

89_{Brief inzake conclusieverzoek van de Minister van Justitie en Veiligheid en de Raad voor de Rechtspraak op 2 september 2013 bij de}

uitspraak ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188