5 Interne rechtsvergelijking
5.2 Een rechtsvergelijking tussen het bestuursrecht en privaatrecht
5.2.1 De procedure
In hoofdstuk 3 heb ik uiteengezet dat in het bestuursrecht middels verdragsconforme toepassing van titel 8.4 Awb, een termijnoverschrijding in de reeds aanhangige procedure wordt beoordeeld. Reden hiervoor is dat de bestuursrechter geacht werd beter te kunnen oordelen over de termijnoverschrijding dan de burgerlijke rechter, nu de bestuursrechter zicht heeft op de oorzaak van de vertraging. De beleidsregel uit 2014, benoemd in hoofdstuk 3.2.3. zorgt er daarnaast voor dat de procedure snel wordt afgehandeld, aangezien de Minister onder een compensatie van 5000 euro geen verweer voert. De burgerlijke rechter heeft echter bepaald dat een afzonderlijke procedure moet worden gestart om schadevergoeding te verkrijgen. Het EHRM heeft immers bepaald dat een afzonderlijke procedure effectief is. In het buitenland wordt deze methode ook gebruikt en het punt uit het bestuursrecht dat de bestuursrechter moet oordelen omdat hij daarvoor het best geëquipeerd is gaat niet op, aldus de Hoge Raad. Daarnaast leent artikel 118 Rv zich
Masterscriptie Privaatrecht Carlijn van der Werff, juni 2015
niet voor het betrekken van de Staat, daar een derde alleen kan worden betrokken indien het noodzakelijk of zinvol is voor beslechting van het geschil.
Ik sluit mij deels aan bij de werkwijze van de bestuursrechter, echter met een kanttekening. Het allesomvattende doel van de redelijke termijn en het effectueren van een rechtsmiddel tegen schending ervan, is het voorkomen en compenseren van termijnoverschrijdingen. Voor de compensatie van de overschrijding is een snelle en toegankelijke remedy vereist. Een afzonderlijke procedure, zoals betoogd door de Hoge Raad in het burgerlijk recht, zal door klagers als zwaar worden ervaren nu het vertrouwen in het rechtsstelsel reeds is geschonden in de eerste procedure. Daarnaast zullen de hieraan verbonden kosten een afschrikwekkende werking hebben, zoals ik nader uiteen zal zetten in 5.2.2. Dat het EHRM heeft bepaald dat een afzonderlijke procedure als effectief kan worden beschouwd is een onjuiste conclusie, nu uit de rechtspraak eveneens gevallen zijn af te leiden waaruit blijkt dat een afzonderlijke procedure niet als effectief werd beschouwd.135 Het EHRM kijkt naar iedere procedure op zich en niet naar de procedure in zijn algemeenheid. Derhalve verdient de keuze van de bestuursrechter voor een beoordeling in dezelfde procedure de voorkeur. Hieraan kleeft echter eveneens een nadeel: de rechter dient in sommige gevallen te oordelen over de eigen overschrijding. Dit is niet het geval indien in hoger beroep bij de bestuursrechter wordt geklaagd over schending van de redelijke termijn door een bestuursorgaan of rechtbank, maar wel als de bestuursrechter zelf de termijn overschrijdt. De klager kan het idee krijgen dat de klacht over de termijnoverschrijding niet door een onpartijdig en onafhankelijk gerecht wordt behandeld. Het vertrouwen van de klager is reeds geschonden en het zal geen vertrouwen geven als dezelfde rechter zich dient uit te laten over de overschrijding. Het gevoel zal kunnen opspelen dat 'een hand boven elkaars hoofd wordt gehouden' in het rechtssysteem.
Bovenstaande leidt mijns inziens tot ongelijkheid. Een oplossing voor deze ongelijkheid kan worden gevonden in een redelijke termijnkamer. In dezelfde procedure zal een klacht wegens termijnoverschrijding kunnen worden ingediend, waarna de bestuursrechter of burgerlijke rechter de klacht ter beoordeling voorlegt aan een redelijke termijnkamer. In deze kamer zullen ervaren rechters plaatsnemen uit een ander arrondissement. De redelijke termijnkamer dient een wettelijke grondslag te krijgen, op basis waarvan het orgaan zowel financiële prikkels zal kunnen geven om de aanhangige procedure te
135 Zie hieromtrent L.C.W.M. van Kessel, ‘Redres van schendingen van het recht op berechting binnen een redelijke termijn in civiele
Masterscriptie Privaatrecht Carlijn van der Werff, juni 2015
versnellen als kan ingrijpen in de procedure. Dit zal ik nader in hoofdstuk 5.4 uiteenzetten. De redelijke termijnkamer zal met de nodige voortvarendheid moeten beslissen over de termijnoverschrijding. Nu de redelijke termijnkamer als enige taak heeft termijnoverschrijdingen te beoordelen, zal de tijd gemoeid met het verkrijgen van schadevergoeding aanzienlijk korter zijn dan het entameren van een aparte procedure. Met het faciliteren van een redelijke termijnkamer wordt een onafhankelijk orgaan gecreëerd in dezelfde procedure, waardoor de rechtszekerheid het best wordt gewaarborgd en aan de vereisten van het EHRM wordt voldaan.
5.2.2 Kosten, tijd en het tijdstip van het oordeel over de schending
Ten aanzien van kosten, tijd en het oordeel over de schending sluit ik mij eveneens aan bij de werkwijze van de bestuursrechter. Een afzonderlijke procedure leidt tot extra tijd waardoor de spanning en frustratie van de lange procedure nog meer wordt verergerd. Als klager moet je een lange adem hebben om nogmaals een aparte procedure te willen starten.
Daarnaast zal de proceskostenveroordeling een rol spelen. De Hoge Raad heeft immers bepaald dat de rechter zijn beoordeling over de termijnoverschrijding dient aan te houden totdat over de hoofdprocedure definitief is beslist. Nu is bepaald dat een vertraging bij het ene orgaan kan worden gecompenseerd door een versnelde behandeling bij het andere orgaan, betekent dit dat klagers over de schending van de termijn in onzekerheid zullen verkeren. Het kan immers zo zijn dat de termijn uiteindelijk niet wordt overschreden. De kans om te worden veroordeeld in de proceskosten zal meespelen bij de keuze om de afzonderlijke procedure aanhangig te maken. Het voordeel dat de klager geen griffiegeld hoeft te voldoen voor de afzonderlijke procedure wordt weggenomen door het risico op een proceskostenveroordeling. Mocht de termijn wel zijn overschreden maar krijgt de klager niet volledig gelijk, kan de klager deels worden veroordeeld in de proceskosten. Dit neemt een aardige hap uit het bedrag wat overblijft aan immateriële schadevergoeding. Het oordeel van de Hoge Raad om de beslissing aan te houden tot het einde van de initiële procedure acht ik dan ook een ongelukkige keuze. Zeker nu de Hoge Raad niet voor standaardtermijnen heeft gekozen, in welk geval de onderlinge compensatie tussen de rechterlijke organen niet aan de orde zou zijn. Inschatting van de proceskansen zou dan geen rol spelen.
Masterscriptie Privaatrecht Carlijn van der Werff, juni 2015
Nog afgezien van de vraag hoe de kantonrechter de redelijke termijnprocedures zal inpassen in de praktijk naast de bestaande hoge werkdruk, was het mijns inziens beter geweest als de Hoge Raad had geoordeeld dat hangende de procedure uitspraak zou kunnen worden gedaan over de termijnoverschrijding. Een uitzondering op artikel 118 Rv zou het mogelijk moeten maken de Staat te betrekken in de hangende procedure, zodat participatie in de procedure en een eventuele veroordeling mogelijk is. Daarnaast zouden zowel geen griffiekosten berekend moeten worden en geen veroordeling in proceskosten mogelijk moeten zijn. Dit zou de stap voor de burger hebben vergemakkelijkt om in een afzonderlijke procedure te klagen.
De redelijke termijnkamer is ook wat betreft tijd en kosten een goede oplossing. Nu geen afzonderlijke procedure aanhangig hoeft te worden gemaakt, spelen de griffie- en proceskosten geen rol. Daarnaast kan, door middel van maximale beslistermijnen, de termijn waarop de kamer uitspraak doet worden ingeperkt.
5.2.3 De hoogte van de schadevergoeding en de in ogenschouw te nemen termijn
Zowel de bestuursrechter als de burgerlijke rechter kent een immateriële schadevergoeding toe van 500 euro per half jaar dat de termijn is overschreden. De rechters in Nederland nemen daarbij slechts de overschreden termijn mee in hun beoordeling. Dit is in afwijking van de jurisprudentie van het EHRM, waarin het EHRM heeft bepaald dat de gehele termijn in ogenschouw moet worden genomen. Zoals ik reeds in hoofdstuk 3.3.1.2 heb betoogd, had het mijns inziens op de weg van zowel de bestuurs- als de burgerlijke rechter gelegen om in aansluiting bij het EHRM de gehele procedure te betrekken bij het toekennen van schadevergoeding. Bij het EHRM kan nu een veel hoger bedrag aan schadevergoeding worden verkregen.136 Weliswaar zijn er nog geen uitspraken bekend waarin een gelijk bedrag het voorwerp van geschil was, maar dit neemt niet weg dat het een goede stap zou zijn om met het invoeren van een redelijke termijnkamer uit te gaan van de gehele procedure. In het geval de redelijke termijnkamer preventief of halverwege de procedure oordeelt over de termijnoverschrijding en compensatie, zal reeds een deel van de schadevergoeding moeten worden toegekend. Aan het einde van de procedure kan nogmaals gekeken worden naar de gehele termijn en de overige compensatie worden toegekend. Daarnaast acht ik het redelijk om als uitgangspunt 100
136 W. Dijkshoorn, ‘Overschrijding van de redelijke termijn: moet de burgerlijke rechter het EHRM of de bestuursrechter volgen?’, NJB
Masterscriptie Privaatrecht Carlijn van der Werff, juni 2015
euro per maand te nemen. Zo wordt voorkomen dat schadevergoeding wordt misgelopen indien het aantal overschreden maanden een, twee of drie maanden bedraagt.
5.2.4 Standaardtermijnen
De bestuursrechter en de civiele rechter hebben een verschillende kijk op het hanteren van standaardtermijnen. Waar de bestuursrechter uit gaat van standaardtermijnen, heeft de Hoge Raad beslist dat dit in het civiele recht niet mogelijk is nu een te grote diversiteit van zaken een casuïstische benadering noodzakelijk maakt. Het EHRM gaat eveneens uit van deze casuïstische benadering. Zoals ik reeds heb betoogd heeft een praktijk waarbij wordt uitgegaan van standaardtermijnen mijn voorkeur.137 Een standaardtermijn biedt klagers de rechtszekerheid die zij juist zo nodig hebben bij een (dreigende) overschrijding van de redelijke termijn. De Hoge Raad en het EHRM gaan nu weliswaar uit van een casuïstische benadering maar ook deze instanties zullen, wellicht onbewust, zaken indelen naar categorieën. Het lijkt mij redelijk duidelijkheid te verschaffen hoe de instanties oordelen, zodat klagers weten waar ze aan toe zijn. De redelijke termijnkamer zou uit moeten gaan van standaardtermijnen, waarbij een verder onderscheid naar categorieën zaken mogelijk zou zijn. Bij familiezaken en sociale zekerheidszaken zou bijvoorbeeld een kortere termijn kunnen worden gehandhaafd en een extra vergoeding kunnen worden toegekend. Op deze wijze wordt voldaan aan het oordeel van het EHRM dat zaken met groot belang met extra voortvarendheid dienen te worden behandeld.
5.2.5 Gering belang of geringe schending
De Hoge Raad heeft bepaald dat bij een geringe schending van de redelijke termijn de overschrijding slechts wordt geconstateerd maar dat daaraan geen gevolgen zullen worden verbonden. Het EHRM en de bestuursrechter zien dit anders. Slechts indien er een gering belang bestaat voor het slachtoffer en er dus geen wezenlijk nadeel aan de schending kleeft, wordt volstaan met een constatering van de termijnoverschrijding. De redelijke termijnkamer zou mijns inziens de laatste zienswijze moeten volgen. Een gering belang voor het slachtoffer, zoals in een Nederlands voorbeeld het geval waarbij het slachtoffer een geschil had over een nadeel van rond de 10 euro, kan leiden tot het enkele constateren van de overschrijding.138 Het is echter niet aan de rechter om te beslissen dat tegenover een geringe schending geen vergoeding staat. Iedere schending van artikel 6 EVRM leidt
137 Zie hoofdstuk 2.2.2.3 en 3.3.1.2
Masterscriptie Privaatrecht Carlijn van der Werff, juni 2015
immers tot de presumptie van spanning, onrust en frustratie.139 Derhalve zal de redelijke termijnkamer ook een geringe schending van de redelijke termijn moeten beoordelen. Des temeer indien de schadevergoeding 100euro per maand zal bedragen: ook bij een geringe schending zal dan een vergoeding kunnen worden verkregen.
Desalniettemin is het niet aan te moedigen dat iedere klacht direct bij de redelijke termijnkamer wordt behandeld. De klacht zal eerst door de behandelende rechter worden beoordeeld. De rechter legt daarbij een lichte toets aan om te voorkomen dat kennelijk ongegronde klachten ter beoordeling aan een redelijke termijnkamer worden voorgelegd. Van een kennelijk ongegronde klacht kan bijvoorbeeld sprake zijn als de redelijke termijn tijdelijk is stopgezet wegens een prejudiciële procedure. De klacht zal dan worden afgehandeld door de behandelende rechter om te voorkomen dat extra vertraging zal worden opgelopen of de redelijke termijnkamer wordt belast met ongegronde klachten.