Slechts een verbinder, of de drijvende kracht achter veranderingen van de politieorganisatie?

Hilal Soysal (S1951327)

MSc. Management van de Publieke Sector

Universiteit Leiden, Faculty of Governance and Global Affairs (FGGA)

Scriptiebegeleider: Prof.dr. S.M. Groeneveld

Tweede lezer: Dr. N.J. Raaphorst

Januari, 2019

Slechts een verbinder, of de drijvende kracht achter

veranderingen van de politieorganisatie?

Een kwalitatief onderzoek naar de rol van het diversiteitsbeleid bij actieve

representatie door politieagenten met een migratieachtergrond

Inhoudsopgave

3

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Vanuit de overtuiging dat overheids- en publieke organisaties de samenstelling en maatschappelijke verhoudingen in de samenleving dienen te vertegenwoordigen, wordt door de overheid al geruime tijd ingezet op meer diversiteit in het

personeelsbestand (Steijn en Groeneveld, 2013). Het diversiteitsbeleid in de private en publieke sector is lange tijd gestoeld geweest op sociale en morele argumenten, zoals het mogelijk maken van gelijke (toetredings)kansen voor diverse,

ondervertegenwoordigde groepen en het terugdringen van achterstanden op de arbeidsmarkt. De overheid trachtte hierbij als modelwerkgever een leidende rol in te nemen, door ook andere werkgevers aan te sporen om de instroom van etnische minderheden te bevorderen en de uitstroom te beperken (Steijn en Groeneveld, 2013; Kellough en Naff, 2003, p. 4). Aan de wenselijkheid van een representatief ambtelijk apparaat ligt tevens de veronderstelling ten grondslag dat een divers samengesteld personeelsbestand, ook beter in staat is om de voorkeuren en belangen van

minderheden te vertalen naar de beleidspraktijk (Riccucci en Saidel, 1997, p. 423).

Onder invloed van het New Public Management, maar ook de toegenomen diversiteit op de arbeidsmarkt en in de samenleving, zijn de motivatiegronden voor een divers personeelsbestand voor publieke organisaties verschoven van overwegend sociale en morele argumenten voor diversiteit, naar een economisch argument, namelijk diversiteit als business case (Steijn en Groeneveld, 2013; Çelik, 2015; Groeneveld en van de Walle, 2016, p. 247). Bij de diversiteitsmanagement benadering wordt

diversiteit als een human resource en potentiele bron tot betere prestaties beschouwd (Steijn en Groeneveld, 2013, paragraaf 4.7; Groeneveld en Van de Walle, p. 9; Wise en Tschirhart, 2000). Diverse onderzoeken wijzen namelijk uit dat divers

samengestelde teams creatiever zijn en dat tolerantie voor verschillen bijdraagt aan een prettige werksfeer en meerpositieve Human Resource Management uitkomsten (Milliken en Martins, 1996). Publieke organisaties met een divers samengesteld personeelsbestand zouden tevens responsiever zijn, omdat zij beter in staat zijn om de kloof tussen burgers en de overheid te verminderen, doordat medewerkers met – bijvoorbeeld - een migratieachtergrond de belangen en voorkeuren van diverse groepen in de samenleving kunnen behartigen in beleidsvorming en uitvoering (Çelik, 2015, p. 2; Ely & Thomas, 2001; Wilkins en Williams, 2009, p. 7). De mate waarin een divers personeelsbestand erin slaagt om de veronderstelde positieve bijdragen te leveren aan de publieke organisatie en de samenleving, is echter

4

afhankelijk van contextuele factoren, bijvoorbeeld van de manier waarop publieke organisaties hun medewerkers socialiseren en invloed uitoefenen op de keuzes die deze maken bij beleidsuitvoering (Keiser, Wilkins, Meier en Holland, 2002, in: Wilkins en Williams, 2008, p. 9).

Ook de Nationale Politie streeft er al ruim 20 jaar naar om de samenstelling van het politiepersoneel diverser te krijgen. De centrale gedachte daarbij is dat het

personeelsbestand van een publieke organisatie, een afspiegeling zou moeten zijn van de samenleving, bijvoorbeeld als het gaat om kenmerken zoals sekse, etnische

afkomst, geaardheid en leeftijd (Ministerie van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijkrelaties, 2009, p. 20). Met name het verkrijgen en behouden van een etnisch divers personeelsbestand, staat bij de Nationale Politie al geruime tijd hoog op de agenda; daartoe zijn in de afgelopen jaren veel maatregelen genomen en beleidsveranderingen doorgevoerd (Ministerie van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijkrelaties, 2009, p. 20). Ondanks deze maatregelen is de gewenste instroom van medewerkers met een niet-westerse migratieachtergrond achtergebleven op de gewenste streefcijfers en is de uitstroom juist toegenomen (Motivaction, 2016)

Momenteel is het diversiteitsprogramma ‘de Kracht van het verschil’ (2015-2018) van kracht, waarin een aantal speerpunten zijn opgenomen die erop gericht zijn om de verbinding met de samenleving te verbeteren, een inclusievere werkcultuur te bewerkstelligen, discriminatie binnen de organisatie aan te pakken en de teams diverser te krijgen in samenstelling (Blok, 2017, p. 3). Om het laatste speerpunt uit het diversiteitsprogramma mogelijk te maken, wordt er sterk ingezet op een hogere instroom van aspirant agenten met een migratieachtergrond; vanaf 2018 dient een kwart van de instromers bij alle politie-eenheden een dubbele culturele achtergrond te hebben (Blok, 9 maart 2017, p. 3). Volgens Korpschef Akerboom is de noodzaak van cultureel divers personeelsbestand - met name in grote steden - erg groot. Een gebrek aan culturele diversiteit zou ervoor zorgen dat de politie het vertrouwen van de samenleving kwijtraakt en ook het werk niet meer goed uit zou kunnen voeren, vanwege het gebrek aan (inter)culturele, religieuze kennis en sensitiviteit (Te witte politie verliest draagvlak samenleving, 3 februari 2017). De Nationale Politie zet met het diversiteitsprogramma in op meer herkenbaarheid, vertrouwen en legitimiteit in de samenleving van diverse groepen, maar streeft er tevens naar om beter politiewerk te kunnen leveren met de biculturele denkkracht van politieagenten met een

5

1.2 Probleemstelling

Een (cultureel) divers personeelsbestand heeft veel voordelen voor publieke

organisaties zoals de Nationale Politie, maar ook breder gezien voor de samenleving. Publieke organisaties zoals de politie profiteren namelijk van de extra competenties die medewerkers met een migratieachtergrond met zich meebrengen, omdat er meer aansluiting bij en vertrouwen van diverse – anders vaak lastig bereikbare groepen – kan worden gegenereerd (Politie, 2015). De (toegenomen) aandacht van publieke organisaties zoals de politie voor het aantrekken van een cultureel divers

personeelsbestand en het streven naar meer herkenbaarheid in de samenleving, kan in het licht van theoretische concepten zoals representatieve bureaucratie en

diversiteitsmanagement begrepen worden. Het theoretische concept representatieve bureaucratie veronderstelt namelijk dat publieke organisaties een grotere mate van legitimiteit en geloofwaardigheid kunnen verkrijgen, als zij een afspiegeling vormen van de samenleving (Groeneveld en van de Walle, 2016, p. 245). Het

diversiteitsmanagement paradigma bouwt voort op de implicatie dat een publieke organisatie een afspiegeling van de samenleving dient te zijn, maar verlegt het accent naar de bijdrage die een divers personeelsbestand kan leveren voor de prestaties van publieke organisaties (Groeneveld en van de Walle, 2016, p. 247).

Het aanmoedigen van het binnenhalen en inzet van biculturele denkkracht en extra competenties kan vanuit beide bovengenoemde theoretische concepten

gerechtvaardigd worden, maar de praktijk kan een meer weerbarstig beeld laten zien voor politieagenten met een migratieachtergrond. Het inzetten van hun ‘biculturele denkkracht’ lijkt immers groen licht te geven voor het vormen van beslissingen en denkwijzen die gestuurd worden door een eigen referentiekader en etnische of religieuze identiteit. Publieke organisaties trachten echter vaak hun medewerkers zodanig te socialiseren, dat hun denkwijzen en beslissingen zoveel mogelijk in lijn zijn met de organisatiewaarden- en doelstellingen, en dus minder op basis van hun individuele waarden, veronderstellingen en normen. Diverse onderzoeken omtrent actieve en passieve representatie van publieke dienstverleners toonden aan dat contextuele factoren zoals organisatiesocialisatie een rol spelen bij de mate waarin passieve representatie ook leidt tot actieve representatie. Zo zou bij organisaties waar de intensiteit van organisatiesocialisatie beperkt is, er meer sprake zijn van actieve representatie door medewerkers met een migratieachtergrond; zij zetten hun

discretionaire beslissingsbevoegdheid relatief vaak in om negatieve beleidsresultaten voor minderheden te beperken, en positieve juist te bevorderen (Keiser et al., 2002;

6

Wilkins en Williams, 2008 Wilkins en Keiser, 2006, in: Wilkins en Williams, 2009, p. 775). De Nationale Politie is een voorbeeld van een organisatie die sterk inzet op een sterke gemeenschappelijke politiecultuur, aangezien het werk vaak afhankelijk is van onderlinge loyaliteit en vergaande steun van collega’s, omdat zij als frontlijnwerkers opereren in een werkveld waar vaak snelle, ingrijpende beslissingen genomen moeten worden en onveilige situaties vaak op de loer liggen (Lipsky, 1980, p. 20).

Politiesocialisatie is daarom vaak gericht op het beperken van gedragingen van de agent die gebaseerd zijn op individuele veronderstellingen, normen en waarden, en meer op basis van organisatie normen, waarden, principes en doelstellingen.

Tegelijkertijd vestigen paradigma’s zoals diversiteitsmanagement de aandacht op de potentiele waarde van diversiteit, omdat divergente inzichten en werkwijzen bij zouden dragen innovatieve en creatieve inzichten waarmee kritisch kan worden gekeken naar gevestigde kerntaken en werkprocessen kunnen worden

geoptimaliseerd (Ely en Thomas, 2001, p. 245). De Nationale Politie bevindt zich zodoende in een arena waarbij sprake is van conflicterende ‘krachten’, aangezien de organisatie enerzijds gekenmerkt wordt door een sterke organisatiesocialisatie waarmee actieve representatie wordt beperkt, maar anderzijds ook de noodzaak voelt van meer verbinding, legitimiteit en het benutten van verschillende inzichten en dus actieve representatie van agenten met een migratieachtergrond aanmoedigt.

Met dit onderzoek wordt daarom stilgestaan op welke wijze het diversiteitsbeleid van de Nationale Politie een rol speelt bij de actieve representatie van agenten met een migratieachtergrond. Om hier een antwoord op te geven ben ik gekomen tot de volgende onderzoeksvraag:

Hoe speelt het diversiteitsbeleid van de Nationale Politie een rol bij de vertaling van passieve naar actieve representatie door politieagenten met een

7

1.3 Wetenschappelijke relevantie

Hoewel er veel onderzoek is verricht naar de modererende rol van

organisatiesocialisatie bij het verwezenlijken van passieve naar actieve representatie in publieke organisaties, is de rol van diversiteitsbeleid op actieve representatie door agenten met een biculturele achtergrond steeds onderbelicht geweest.

Aan diversiteitsbeleid van publieke organisaties, wordt in de laatste jaren immers steeds meer vorm gegeven vanuit het managing diversity paradigma, waarbij het benutten van (culturele) verschillen centraal staat, en niet het uniformeren van verschillen (Groeneveld en Steijn, 2013). De sterke nadruk op de beperkende rol van organisatiesocialisatie op actieve representatie door publieke dienstverleners met een biculturele achtergrond, is daarom achterhaald. Daarnaast zijn de onderzoeken die zijn verricht over de relatie tussen organisatiesocialisatie en de vertaling van passieve naar actieve representatie, voornamelijk in de context van publieke organisaties in de Verenigde Staten of het Verenigd Koninkrijk verricht en betreffen voornamelijk kwantitatieve onderzoeken (Wilkins en Williams, 2005; Wilkins en Williams, 2009; Sun en Payne, 2004).

Dit onderzoek levert tevens op een andere wijze een wetenschappelijke bijdrage. Hoewel de overlap en overeenkomsten tussen representatieve bureaucratie en diversiteitsmanagement wordt erkend in veel onderzoeken, worden studies naar de bijdrage van (culturele) diversiteit voor publieke organisaties vaak vanuit een van de twee concepten verricht. Om recht te doen aan de complexiteit van diversiteit – door de verschillende motieven en interventies achter het diversiteitsbeleid – worden in dit onderzoek inzichten uit zowel representatieve bureaucratie als

diversiteitsmanagement gecombineerd.

Met dit kwalitatieve onderzoek in de Nederlandse politiecontext, wordt daarmee inzicht gegeven in de manier waarop het diversiteitsbeleid van Nationale Politie actieve representatie door diens agenten met een migratieachtergrond al dan niet faciliteert en stimuleert.

8

2. Theoretisch kader

2.1 Representatieve bureaucratie: de politieagent als

vertegenwoordigende Street Level Bureaucrat

Dat publieke (uitvoerende) organisaties en diens ambtenaren veel invloed hebben op de manier waarop beleid wordt geformuleerd en uitgevoerd, wordt zowel in de bestuurskundige literatuur als in de praktijk nauwelijks ter discussie gesteld. De discretionaire beslissingsbevoegdheid die ambtenaren hebben bij hun dagelijkse werkuitoefening vormt daar een belangrijke reden van. Dit geldt voornamelijk voor street level bureaucrats; ambtenaren die een groot gedeelte van hun werk

doorbrengen in direct contact met burgers, waarbij zij vaak ook snelle en ingrijpende beslissingen moeten nemen (Bradbury en Kellough, 2011, p. 157; Lipsky, 1980). Politieagenten zijn een voorbeeld van ambtenaren die een vaak beslissende rol kunnen spelen in het ‘maken’ en vormen van beleid. Politieagenten hebben tijdens hun werk veel direct contact en interactie met burgers en hebben daarbij

discretionaire beslissingsbevoegdheid. Daarnaast dienen zij door de aard van hun werk vaak snelle beslissingen te nemen (Lipsky, 1980). Politieagenten zijn daardoor als street level bureaucrats bij uitstek een type ambtenaar die belangen en

voorkeuren van bijvoorbeeld etnische minderheden kunnen representeren.

De theorie van representatieve bureaucratie en diversiteitsmanagement

veronderstellen dat publieke organisaties met een representatief personeelsbestand vaak beter presteren, onder andere omdat zij niet discrimineren in het

wervingsproces en daardoor meer capabele werknemers aannemen (Meier, Wrinkle en Polinard, 1999, p. 1037). Daarnaast zouden diverse organisaties effectiever zijn omdat er tevens een breder scala aan denkwijzen of ideeën zijn in de organisaties, meerdere invalshoeken van waaruit eventuele problemen en vraagstukken in de publieke organisatie bekeken en opgelost kunnen worden (Cox, 1994, p. 14). Verder impliceert de theorie representatieve bureaucratie dat divers samengestelde publieke organisaties responsiever zijn, omdat zij – door vergelijkbare ervaringen en waarden van street level bureaucrats met een migratieachtergrond – een beter beeld hebben van de behoeften en verwachtingen van minderheden (Bradbury en Kellough, 2011, p. 157; Steijn en Groeneveld, 2013; Groeneveld van Van de Walle, 2010, p. 9; Wise en Tschirhart, 2000, p. 388).

9

Vanuit de overtuiging dat een representatief personeelsbestand de bovengenoemde voordelen voor de publieke organisatie en burgers kan teweegbrengen, streven publieke organisaties vaak naar het bevorderen van een representatief

personeelsbestand (Mosher, 1982, p. 11). De achterliggende assumptie van een representatief personeelsbestand van publieke organisaties heeft volgens Meier, Wrinkle en Polinard (1999) betrekking op nutsmaximalisatie: individuen zijn gericht op nutsmaximalisatie, dus als street level bureaucrats hun discretionaire

beslissingsruimte toepassen, zullen zij keuzes maken die hun persoonlijke waarden reflecteren, waarmee uiteindelijk het publiek belang – en dus ook van (etnische) minderheden – wordt gediend (Meier et al., 1999, p. 1031).

De relatieve vrijheid die discretionaire beslissingsbevoegdheid aan publieke

organisaties en diens ambtenaren verschaft, is echter niet voor alle bestuurskundigen geheel onomstreden. Politieagenten die als street level bureaucrats dagelijks

belangrijke beslissingen nemen, zijn immers niet verkozen door het electoraat, waardoor zij middels verkiezingen niet verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor hun handelen. Desalniettemin wordt passieve en actieve representatie door vele bestuurskundigen als een even onvermijdelijke als een noodzakelijk democratisch middel gezien, omdat het mogelijk inzicht verschaft in de voorkeuren en belangen van groepen die bijvoorbeeld met verkiezingen niet of onvoldoende gerepresenteerd worden (Mosher, 1968, in: Riccucci en van Ryzin, 2017, p. 24; Marvel & Resh, 2015, p. 287).

Het concept representatieve bureaucratie impliceert immers dat de personele samenstelling van de bureaucratie een afspiegeling dient te zijn van de samenleving, waardoor niet alleen de voorkeuren en belangen van de meerderheid of dominante groeperingen, maar ook van minderheden behartigd worden (Riccucci & Saidel, 1997, p. 423). Een representatieve bureaucratie zou daarbij kunnen fungeren als een

verlengstuk van gekozen politieke instituties (Bradbury en Kellough, 2011, p. 157; O’Toole, Andrews, Boyne, Meier & Walker, 2005, p. 492). Daarnaast wordt een representatieve bureaucratie in relatie gebracht met democratische deugden; het fungeert ten eerste als een indicator van gelijkheid en gelijke (toetredings)kansen van mensen met diverse achtergronden, en het kan bijdragen aan meer legitimiteit en effectiviteit (Groeneveld en van de Walle, 2010, p. 2; Riccucci & Saidel, 1997, p. 423).

10

2.2 Passieve en actieve representatie

Het concept representatieve bureaucratie is door Mosher (1982) uitgewerkt door een onderscheid te maken in passieve en actieve representatie. Een publieke organisatie is passief representatief in de mate waarin de samenstelling van het

personeelsbestand in proportie is met de samenstelling van de samenleving,

bijvoorbeeld op het gebied van geslacht, leeftijd en etniciteit (Bradbury en Kellough, 2010, p. 159). Door de personeelssamenstelling van publieke organisaties af te spiegelen aan de samenleving, wordt geprobeerd de bureaucratie te democratiseren of sociale spanningen te verminderen (Groeneveld en van de Walle, 2009, p. 3). Passieve representatie heeft daarom vooral een symbolische functie (Ricucci & Saidel, 1997, p. 423). Voor het behalen van gewenste, maar complexe uitkomsten zoals meer legitimiteit, responsiviteit en effectiviteit, volstaat slechts een representatieve

bureaucratie niet. Daarvoor is het volgens Mosher (1982) nodig om de belangen en wensen van specifieke doelgroepen actief te laten vertegenwoordigen door

ambtenaren met een migratieachtergrond. Actieve representatie wordt

geconceptualiseerd als een fenomeen waarbij ambtenaren bewust of onbewust ervoor zorgen dat de belangen van groepen met dezelfde achtergrond niet over het hoofd worden gezien wanneer er relevante beleidsbeslissingen worden genomen (Mosher, 1968, p. 11). Volgens de literatuur over representatieve bureaucratie, komt actieve representatie voort uit de overtuiging dat bureaucraten met een etnisch-culturele achtergrond, zich herkennen in de kernwaarden, overtuigingen en gedragingen van burgers waarmee zij een etnisch-culturele identiteit mee delen (Bradbury en

Kellough, 2011, p. 158).

Een vertegenwoordiging in getallen leidt in een bureaucratie echter niet automatisch tot meer belangenvertegenwoordiging van bepaalde groepen. Voor de overgang van passieve tot actieve representatie dient volgens meer recentelijke bestuurskundige onderzoeken te worden voldaan aan een aantal condities. Ten eerste is discretionaire beslissingsbevoegdheid bij de uitvoering van beleid onontbeerlijk.Alleen met

discretionaire beslissingsbevoegdheid en ruimte kunnen ambtenaren beslissingen nemen waarmee zij de belangen van een bepaalde doelgroep kunnen

vertegenwoordigen. In een organisatie waar sprake is van veel standaardisatie en regels met weinig ruimte voor eigen besluitvorming, is de kans op actieve

representatie aanzienlijk kleiner (Wilkins en Williams, 2005, p. 8). De tweede

voorwaarde is dat het beleidsveld waarin de ambtenaar opereert, ook relevant is voor de groep die hij/zij vertegenwoordigt. Etnische profilering door de politie is

11

bijvoorbeeld een relevant en actueel vraagstuk voor individuen die behoren tot een etnische minderheidsgroep (Wilkins en Williams, 2005, p. 8). Een andere factor die invloed kan hebben op de overgang van passieve naar actieve representatie, zijn socialisatieprocessen vanuit de organisatie. Volgens Wilkins en Williams (2005) zijn er (publieke) organisaties die veel gebruik maken van socialisatieprocessen om de handelingen van diens ambtenaren te structureren en in overeenstemming te brengen met de organisatiedoelstellingen, waarmee de ruimte voor persoonlijke waarden en voorkeuren worden geminimaliseerd (Wilkins en Williams, 2005, p. 3).

Er zijn onderzoeken bekend waarbij naar voren komt dat actieve representatie niet altijd voor positieve uitkomsten zorgt voor de groep die bureaucraten met een migratieachtergrond beogen te vertegenwoordigen. Institutionele factoren zoals organisatiesocialisatie kunnen een stimulerend, maar vooral ook een belemmerend effect hebben op de vertaling van passieve naar actieve representatie (Keiser et al., 2002, p. 559; Bradbury en Kellough, 2011, p. 3).

2.3 Implicaties van organisatiesocialisatie voor actieve

representatie

Zoals in de bovenstaande paragraaf aan bod kwam, kunnen socialisatieprocessen in organisaties een belemmerend effect hebben op actieve representatie van street level bureaucrats (Keiser et al, 2002, p. 559; Bradbury en Kellough, 2011, p.3). Voor organisaties zijn socialisatieprocessen vaak belangrijk om diens medewerkers aan te leren welke gedragspatronen, vaardigheden, attituden en kennis noodzakelijk zijn voor een adequate rol-uitoefening (van Maanen, 1976, p. 21). Daarnaast wordt van medewerkers verwacht dat ze gedragingen en voorkeuren internaliseren die consistent zijn met de organisatiedoelstellingen, waardoor de invloed van

persoonlijke waarden op beleidsbeslissingen kan worden geminimaliseerd (Wilkins en Williams, 2005, p. 9). Vooral voor street level bureaucrats die ingrijpende beslissingen nemen in de beleidsuitvoering is een grote invloed van persoonlijke waarden, normen en veronderstellingen ongewenst, waardoor publieke organisaties medewerkers aansturen op het laten prevaleren van hun organisatie-identiteit (Wilkins en Williams, 2005, p.9). Dit geldt in het bijzonder voor politieorganisaties, waarbij het werk wordt gekenmerkt door enerzijds relatief veel autonomie en een discretionaire beslissingsbevoegdheid, maar anderzijds ook door de noodzaak van verregaande onderlinge loyaliteit en broederschap tussen collega’s. Dit leidt ertoe dat er in politieorganisaties vaak sprake is van een sterke gemeenschapscultuur en overheersende socialisatieprocessen (Charman, 2017, p. 93; Wilkins en Williams,

12

2005, p. 10). Street level bureaucrats als agenten zwichten vaak voor en adapteren aan dergelijke dominante socialisatieprocessen om daarmee hun promotiekansen te verbeteren, of omdat ze de druk vanuit de organisatie ervaren, of simpelweg omdat ze het eens worden met de overheersende perspectief van hun organisatie (Wilkins en Williams, 2005, p. 9)

2.4 Twee visies op diversiteit: representatieve bureaucratie en

diversiteitsmanagement

In de paragraaf hierboven is reeds kort stilgestaan bij socialisatieprocessen van organisaties om de voorkeuren, doelstellingen en waarden van de organisatie de medewerkers zich eigen te laten maken, zodat persoonlijke voorkeuren, waarden en doelstellingen minder de vrije hand krijgen bij bureaucratisch gedrag en handelingen (Wilkins en Williams, 2005, p. 8). Toch besteden publieke organisaties – zoals de Nationale Politie – in het kader van diversiteitsmanagement en op basis van strategische doelstellingen – veel aandacht aan (het gebruik van) de ‘biculturele denkkracht’ van politiegenten met een migratieachtergrond.

Hoewel in dit onderzoek de mogelijke uniformerende kracht van

socialisatieprocessen op agenten (met een migratieachtergrond) en de invloed op de vertaling van passieve naar actieve representatie in acht wordt genomen, ligt de aandacht in dit onderzoek bij de wijze waarop de Nationale Politie verschillende (culturele) inzichten en vaardigheden te benutten, culturele verschillen, in plaats van de uniformerende kracht dat socialisatie kan hebben op werknemers.

Deze aandacht voor het benutten van verschillen, komt voort vanuit het diversiteitsmanagement paradigma, dat betoogt dat niet zozeer uniformiteit in denkwijzen, veronderstellingen, normen en waarden van medewerkers ervoor kunnen zorgen dat de organisatiedoelstellingen worden behaald, maar juist door een succesvolle beheersing van verschillende en unieke combinaties van eigenschappen van medewerkers. Volgens het diversiteitsmanagement is het uitdragen van

‘afwijkende’ culturele en religieuze kennis en vaardigheden door publieke

dienstverleners met een diverse achtergrond geoorloofd en zelfs gewenst, zolang de strategische doelstellingen van de organisatie daarmee beter bediend kunnen worden (Groeneveld, 2011, p. 595; Ely en Thomas, 2001, p. 98). Om deze eigenschappen tot zijn recht te laten komen, dient de organisatie echter wel de heersende normen aan te passen en medewerkers de gelegenheid te geven om hun unieke talenten te benutten, waardoor diversiteit op strategisch vlak een toegevoegde waarde kan leveren aan de

13

publieke organisatie, waarmee dus ook de organisatiedoelstellingen kunnen worden behaald (Steijn en Groeneveld, 2013).

Diversiteitsmanagement is daarmee een meer actueel perspectief op diversiteit. Diversiteitsbeleid is bij overheids- en publieke organisaties een lange tijd namelijk gestoeld geweest op (louter) emancipatoire overwegingen: de wens was namelijk groot om de vertegenwoordiging van ondervertegenwoordigde groepen in het personeelsbestand te vergroten en achterstanden van deze groepen weg te werken (Steijn & Groeneveld, 2013). Dit wordt ook wel het ‘doelgroepenbeleid’ genoemd, waarbij de maatregelen uit het diversiteitsbeleid gericht zijn op het terugdringen van achterstanden van (etnische minderheden) op de arbeidsmarkt. Dat kwam in de praktijk er veelal op neer dat overheidsorganisaties - in de hoedanigheid als ‘modelwerkgever’ - de instroom van niet-westerse allochtonen en vrouwen sterk probeerde te stimuleren (Steijn en Groeneveld, 2013).

Met de paradigmaverschuiving van het doelgroepenbeleid naar

diversiteitsmanagement, zijn de motivatiegronden voor een divers personeelsbestand ook veranderd. Aan het doelgroepenbeleid ligt namelijk een normatieve motivatie ten grondslag: diversiteitsmanagement is daarentegen gestoeld op economische

motivatiegronden, aangezien het uitgaat van de bijdrage die een divers

personeelsbestand kan leveren aan de organisatie (Çelik, 2014, p. 9; Çelik, 2015, p. 3). De veronderstelde bijdrage die diversiteit kan leveren aan het zo effectief en efficiënt mogelijk realiseren van de organisatiedoelstellingen, wordt de business case

genoemd (Çelik, 2015, p. 3). De motivatie voor het realiseren daarvan kan echter vanuit verschillende perspectieven beredeneerd worden. Ely en Thomas (2001) onderscheiden drie diversiteitsperspectieven die de beweegredenen voor diversiteit van organisaties beschrijven: het discrimination en fairness perspectief (hierna: D&F), Access en Legitimacy (hierna: A&L) perspectief en het integration en learning perspectief (hierna: I&L) (Ely en Thomas, 2001, p. 240). De diversiteitsperspectieven geven inzicht in de doelen, overtuigingen en verwachtingen over het effect van

diversiteit van organisaties (Çelik, 2015, p. 3).

Het eerste perspectief, D&F, beschouwt het realiseren van een cultureel divers personeelsbestand als een moreel instrument waarmee gelijkheid en

rechtvaardigheid kan worden bewerkstelligd. Het D&F perspectief is daarom

gestoeld op (louter) emancipatoire overwegingen en richt zich op het bevorderen van gelijke kansen voor ondervertegenwoordigde groepen in de samenleving en het

14

tegengaan van discriminatie voor (etnische) minderheden bij werving en selectieprocessen (Çelik, 2015, p. 4; Ely en Thomas, 2001, p. 245; Steijn en Groeneveld, 2013). Dit perspectief richt zich dus slechts op ‘diversiteit in cijfers’, omdat het niet uitgaat van de potentieel heilzame werking van diversiteit op de organisatieprestaties. Het D&F perspectief sluit daarmee aan op passieve representatie (Çelik, 2015, p. 5). Het hanteren van instroomquota om daarmee gerichter (etnische) minderheden te werven is een voorbeeld van een

beleidsinstrument dat aansluit bij het D&F perspectief op diversiteit (Çelik, 2014, p. 7). Aangezien D&F slechts betrekking heeft het bevorderen van diversiteit in cijfers (passieve representatie) en niet op actieve representatie, wordt er in dit onderzoek gericht op de overige twee diversiteitsperspectieven.

Het tweede perspectief, A&L, wordt vanuit economische motivatiegronden

beredeneerd. Het A&L perspectief veronderstelt dat als organisaties toegang in en legitimiteit van verschillende groepen in de samenleving willen verkrijgen, diens personeelsbestand een weerspiegeling moet zijn van de (cultureel) diversifiërende externe omgeving, zoals de samenleving. Een divers personeelsbestand kan dan tevens bijdragen aan meer kennis over verschillende groepen in de samenleving, waarmee de organisatie beter aansluiting kan vinden aan verschillende groepen in de externe omgeving. Het uitgangspunt is dat deze verbinding tot betere prestaties leidt.

Diversiteit wordt vanuit dit perspectief beschouwd als een instrument waarmee verbinding kan worden gemaakt met de samenleving, maar wordt door de organisatie niet als input gebruikt om interne culturele veranderingen door te voeren. Het A&L perspectief impliceert dat verbinding met de externe omgeving kan worden

bewerkstelligd, door de culturele identiteit van medewerkers ‘in te zetten’ bij functies waar veel sprake is van interactie met etnisch culturele groepen en bij zichtbare functies, waarmee wordt verwacht dat hiermee de legitimiteit van de organisatie wordt vergroot (Ely en Thomas, 2001, p. 245). Het A&L perspectief sluit hiermee aan bij actieve representatie, omdat actieve representatie veronderstelt dat publieke dienstverleners met een migratieachtergrond in hun dagelijkse werkuitvoering de belangen en voorkeuren van de groepen die hij vertegenwoordigt, zal bevorderen. Doordat publieke dienstverleners met een migratieachtergrond vergelijkbare of dezelfde etnisch culturele achtergrond hebben, zouden zij beter kunnen inspelen op de belangen, wensen en voorkeuren die onder etnische minderheden heersen. Door het vertalen van de heersende wensen, voorkeuren en belangen onder etnische groepen die electoraal gezien vaak ondervertegenwoordigd zijn, wordt een betere

15

aansluiting van de publieke organisatie bij verschillende groepen in de samenleving beoogd (Çelik, 2015, p. 5; Mosher, 1968, p. 11).

Het derde perspectief, I&L, beschouwt de competenties, inzichten en ervaringen van werknemers met verschillende culturele achtergronden als een waardevolle bron voor het verbeteren van organisatieprestaties, door de organisatie te inspireren om tot nieuwe inzichten te komen waarmee de organisatie zich kan onderscheiden van andere organisaties en organisatiedoelstellingen beter kunnen worden gerealiseerd (Van Knippenberg en Schippers, 2007, 518; Ely en Thomas, 2001, pp. 242-245). Het bredere pallet aan inzichten en invalshoeken kunnen volgens dit perspectief

bijdragen aan een verbetering van creativiteit, het innovatieve vermogen,

oplossingsgerichtheid en flexibiliteit (Robinson en Dechant, 1997, in: Çelik, 2015, p. 6). Door het integreren van culturele verschillen in de organisatieprocessen- en cultuur, kan de publieke organisatie met de verworven inzichten de primaire taken of zelfs diens strategie aanpassen. Deze inzichten kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op ideeën omtrent een andere indeling van primaire taken, het aanboren van nieuwe markten en het aanpassen van strategieën. Het I&L perspectief doet geen instrumenteel beroep op de culturele identiteit en bijbehorende kennis en

vaardigheden van diens medewerkers, maar is gericht op het integreren van deze kennis in interne organisatieprocessen, waarbij een verbeterd leer- en adaptief vermogen op basis van diversiteit het uitgangspunt is (Ely en Thomas, 2001, p. 245). In organisaties waar het I&L perspectief de boventoon voert, zijn specifieke

diversiteitsprogramma’s daarom niet meer noodzakelijk, aangezien diversiteit en de waardering daarvan reeds in de organisatie zijn ingebed (Ely en Thomas, 2001, p. 245; Groeneveld, 2013, p. 14).

Het I&L perspectief kan echter niet het overheersende perspectief op diversiteit zijn in een organisatie waar geen sprake is van een open werkcultuur waar diversiteit positief wordt beoordeeld. Dit wordt ook wel een inclusie genoemd: een open organisatiecultuur waarbij medewerkers – ondanks onderlinge verschillen – zich gewaardeerd, gerespecteerd en erkend voelen (Pless en Maak, 2004, p. 130).

Beleidsinstrumenten die aansluiten bij het I&L perspectief zijn onder andere trajecten die gericht zijn op tot stand brengen van een inclusieve organisatiesetting waarin verschillen en overeenkomsten tussen medewerkers erkend en gewaardeerd worden en mee worden genomen in besluitvormingsprocessen en trainingen voor

16

medewerkers en leidinggevenden die gericht zijn op het leren omgaan met culturele verschillen (Pless en Maak, 2004, p. 131; Ashikali, Çelik en Groeneveld, 2011, p. 41).

Het concept representatieve bureaucratie wordt in de literatuur alleen in relatie tot de diversiteitsperspectieven D&F (passieve representatie) en A&L (actieve

representatie) genoemd (Ashikali, Erradouani en Groeneveld, 2013, p. 14, Çelik, 2015, p.5). Dit is mogelijk te verklaren doordat de perspectieven als ideaaltype fungeren, en het I&L perspectief op diversiteit veronderstelt dat passieve en actieve representatie overbodig zijn, omdat diversiteit al een geaccepteerd en gewaardeerd onderdeel van de organisatie is en waarin de cultuur gerelateerde kennis en

competenties organisatiebreed wordt gedeeld en uitgeleerd. Daarnaast richt het I&L perspectief zich op de aanpassing van de interne organisatie en organisatiecultuur op basis van diversiteit, en niet op het contact met de externe omgeving (Ely en Thomas, 2001, p. 241). Vanuit deze twee beredeneringen is het daarom aannemelijk dat actieve representatie niet in relatie tot het I&L perspectief wordt genoemd.

Desalniettemin kan (indirecte) actieve representatie ook in verband gebracht worden met het I&L diversiteitsperspectief. Het managen van diversiteit om daarmee de beoogde positieve effecten van diversiteit te behalen, komt immers niet tot stand door alleen (diversiteits)beleid, wetten en regels in te voeren (Meerman, van den Broek en Çelik, 2016, p. 105). Diversiteit krijgt vorm op de werkvloer, afdelingen en in managementteams en daarvoor zijn kennis en vaardigheden met betrekking tot sociale en culturele verschillen van medewerkers en leidinggevenden onontbeerlijk. Hoewel er trainingen worden aangeboden aan (met name) leidinggevenden om ‘cultuurgerelateerde talenten’ te herkennen, de negatieve effecten van diversiteit te minimaliseren en de positieve te maximaliseren, kunnen leidinggevenden of medewerkers met een migratieachtergrond als ‘ervaringsdeskundigen’ deze rol ook oppakken (Ashikali et al., 2011, p. 41; Meerman et al., 2016, p. 105).

Actieve representatie dat aansluit bij het I&L perspectief kan daarnaast ook vorm krijgen door een publieke dienstverlener met een biculturele achtergrond die zijn of haar collega’s en de organisatie informatie kan bijbrengen waarmee - weliswaar indirect - de belangen, voorkeuren en wensen van etnische minderheden kunnen worden vertegenwoordigd. In een organisatie waar het I&L perspectief de boventoon voert en zodoende een inclusieve organisatiecultuur heerst, is er immers ruimte en erkenning voor de inbreng vanuit verschillende invalshoeken, ook wanneer deze afwijkt van de gevestigde werkwijzen en gewoonten in een organisatie. Volgens Ely en

17

Thomas (2001) bieden organisaties waar het I&L perspectief op diversiteit

overheersend is, de ruimte en mogelijkheden aan minderheden om machtsstructuren te veranderen, bijvoorbeeld door inspraak en aanspraak op cruciale posities (Ely en Thomas, 2001, p. 243).

2.5 Afsluiting theoretisch kader

In de bovenstaande paragrafen zijn verschillende en tegengestelde krachten geschetst op het gebied van diversiteit in de politieorganisatie. De politie wordt immers

enerzijds getypeerd als een organisatie met intensieve socialisatieprocessen om daarmee agenten in denken en doen te uniformeren en te laten conformeren aan de dominante organisatiecultuur. In dit hoofdstuk is tevens geschetst dat

socialisatieprocessen de mogelijkheden tot actieve representatie door publieke dienstverlener kan inperken, terwijl representatieve bureaucratie als een democratisch en emancipatoir gezien wenselijk middel wordt beschouwd.

Tegelijkertijd is in de laatste jaren de aandacht voor het (succesvol) beheersen van diversiteit toegenomen, waarbij diversiteit als resource wordt gezien die benut moet worden om betere en onderscheidende organisatieprestaties neer te zetten. Kort gezegd veronderstelt diversiteitsmanagement dat onderlinge (culturele) verschillen tussen medewerkers geen afwijking, maar de norm zijn en dus gewaardeerd en benut moeten worden.

De politieorganisatie bevindt zich in een spanningsveld door contrasterende krachten: enerzijds de uniformerende kracht van politiesocialisatie en anderzijds waarderen en benutten van culturele verschillen door diversiteitsmanagement. Deze spanning is reeds in dit hoofdstuk geschetst.

Om inzicht te krijgen in de wijze waarop deze spanning vorm krijgt in de praktijk, worden de diversiteitsperspectieven en actieve representatie als leidende principes gehanteerd in het empirische gedeelte van dit onderzoek.

18

3. Methoden

3.1 Onderzoeksdesign

In de probleemstelling is het doel van dit onderzoek reeds toegelicht. Het ontdekken van de rol die het diversiteitsbeleid volgens politieagenten met een

migratieachtergrond speelt bij de vertaling van passieve naar actieve representatie, staat in dit onderzoek centraal. Om onderzoek te kunnen doen naar een dergelijk abstract fenomeen, dat toch van grote invloed kan zijn op de sociale werkelijkheid binnen een organisatie zoals de Nationale Politie, is gekozen voor kwalitatief

onderzoek. Bij kwalitatief onderzoek wordt namelijk, in tegenstelling tot kwantitatief onderzoek, niet uitgegaan van een ‘objectieve’ werkelijkheid die middels het testen van hypothesen en statistische cijfers kan worden begrepen, maar wordt de sociale werkelijkheid beschouwd als onderhevig aan constante veranderingen doordat het een unieke creatie van individuen betreft (Bryman, 2012, p. 36).

Het onderzoeksdesign is daarnaast te typeren als case study, omdat dit onderzoek een intensieve en gedetailleerde analyse betreft van één case. Volgens Bryman (2012) biedt de case study design de kans om aandacht te besteden aan de complexiteit en specifieke situatie van één gemeenschap, organisatie, school of bijvoorbeeld familie (Bryman, 2012, p. 67). De ‘case’ in dit onderzoek, zijn politieagenten met een

migratieachtergrond die werkzaam zijn voor verschillende eenheden, verspreid over de provincies Zuid-Holland, Noord-Holland, Utrecht en Gelderland.

De politie-eenheid Amsterdam voert een intensief diversiteitsbeleid, hetgeen terug is te zien in bijvoorbeeld de hogere instroomeisen van agenten met een biculturele achtergrond, ten opzichte van andere eenheden, waar een instroomquota van 25% geldt (Beentjes, 21 februari 2018). Het aanvankelijke plan was daarom om de Amsterdamse eenheid als ‘bijzondere’ case te selecteren, vanuit de verwachting dat een intensieve diversiteitsbeleid mogelijk meer en rijkere data verschaft over de gevolgen voor actieve representatie door agenten met een migratieachtergrond (Bryman, 2012, p. 70). Door onvoldoende respons uit de Amsterdamse politie-eenheid, zijn agenten met een migratieachtergrond werkzaam bij een willekeurige politie-eenheid geselecteerd als ‘case’. Deze keuze daarvoor is vanuit het idee dat alle eenheden het diversiteitsbeleid voeren gerechtvaardigd, hoewel de intensiteit van de mate waarin het diversiteitsbeleid wordt gevoerd samenhangt met de diversiteit en grootte van de gemeenten van de desbetreffende politie-eenheden.

19

3.2 Respondenten

De respondenten zijn geselecteerd en benaderd op grond van hun functie als politieagent en op basis van hun etnisch-culturele achtergrond, aangezien het onderzoek gaat over politieagenten met een migratieachtergrond. De

respondentenselectie is daarom te typeren als purposive sampling, aangezien de keuze van respondenten gebaseerd is op de specifieke informatie die de respondenten kunnen geven, die niet door andere willekeurige respondenten vertrekt kan worden (Maxwell, 2013, p. 97). Het initiële sampling proces is gestart door een oproep op social media, waaraan agenten en bekenden van agenten op hebben gereageerd. De groep respondenten waarmee is gestart, hebben uiteindelijk andere collega agenten benaderd om deel te nemen aan het interview. Daardoor is naast purposive sampling tevens gebruik gemaakt van snowball sampling (Bryman, 2012, p. 202).

Hieronder volgt een schematische weergave van de respondenten en de gemeente waarvoor zij werkzaam zijn. Om de anonimiteit van alle respondenten te kunnen waarborgen, zijn de namen van kleine gemeenten waar de respondenten werkzaam zijn, weggelaten.

Respondent: Functie/locatie

R1 Man, Marokkaanse achtergrond,

Hoofdagent, werkzaam in Utrecht

R2 Vrouw, Operationeel Expert,

Marokkaanse achtergrond, werkzaam in Den Haag

R3 Man, Diversiteitsrecruiter, Marokkaanse achtergrond werkzaam in Den Haag

R4 Man, Operationeel Expert, Turkse

achtergrond, werkzaam in kleine gemeente in provincie Gelderland R5 Vrouw, wijkagent, Turkse achtergrond,

werkzaam in Amsterdam

R6 Man, wijkagent, Iraanse achtergrond, werkzaam in Rotterdam

R7 Man, surveillant cellencomplex, Turkse achtergrond, werkzaam in Amsterdam

20

R8 Man, diversiteitsrecruiter (voormalig hoofdagent), Turkse achtergrond, werkzaam in Utrecht

R9 Man, hoofdagent, Marokkaanse

achtergrond, werkzaam in een kleine gemeente in provincie Utrecht

R10 Man, hoofdagent, Marokkaanse

achtergrond, werkzaam in een kleine gemeente in provincie Gelderland

3.3 Dataverzameling

De tien interviews die voor dit onderzoek zijn afgenomen, leveren de meeste en meest relevante data voor dit onderzoek. Voor dit onderzoek is met name gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews, omdat deze inzicht geven in de belevingen, ervaringen en interpretaties van respondenten. Met een semigestructureerd interview, wordt weliswaar gebruik gemaakt van een vooraf opgestelde topiclijst, maar is het verhaal van de respondent leidend, vooral wanneer deze relevante nieuwe informatie vertelt. Bij een semigestructureerd interview is het namelijk geoorloofd om af te wijken van de topiclijst, hetgeen bij een kwantitatieve, gestructureerde interview, ten behoeve van validiteit en betrouwbaarheid ongeoorloofd is (Bryman, 2012, p. 470). De interviews zijn opgenomen en na afloop woordelijk getranscribeerd. Met het oog op de leesbaarheid zijn de oorspronkelijke citaten soms aangepast, waardoor aflopende en kortere zinnen konden worden geformuleerd. Daarnaast zijn de respondenten geanonimiseerd en worden zij weergegeven aan de hand van de letter R van respondent, aangevuld met een respondentnummer.

De topiclijst is opgesteld op basis van relevante en richtinggevende sensitizing concepts, zoals passieve en actieve representatie, diversiteitsbeleid en

diversiteitsperspectieven. Hoewel deze concepten vastomlijnde definities hebben, zijn deze tijdens de interviews meer als richtlijn gebruikt en niet als definitie.

Gaandeweg zijn de sensitizing concepts tijdens de dataverzameling voorzien van een andere betekenis die beter paste bij de data. Volgens Blumer (1954) zijn sensitizing concepts geschikter dan definitieve concepten voor kwalitatief onderzoek, aangezien de laatstgenoemde gericht is op het analyseren van concepten aan de hand van a priori vastgelegde indicatoren. Sensitizing concepts bieden de flexibiliteit om oog te

21

hebben voor variëteit en afwijkingen die inherent zijn aan de complexiteit van sociale fenomenen, in tegenstelling tot definitieve concepten die gebaseerd zijn op het ‘gebruikelijke’ en het ‘gemiddelde’ (Blumer, 1954, p. 7; Bryman, 2012, p. 568). Met sensitizing concepts kunnen begrippen en concepten open worden benaderd en vindt de begrip- en theorievorming naderhand stapsgewijs plaats. Hoe de sensitizing concepts zijn gebruikt bij het coderen, komt in het volgende paragraaf aan bod. In paragraaf 3.5 worden de gehanteerde sensitizing concepts behandeld.

Naast het afnemen van interviews, wordt er ook gebruik gemaakt van

documentenanalyse, aangezien het voor dit onderzoek ook essentieel is om inzicht te krijgen in het diversiteitsbeleid en de daaruit voortkomende doelstellingen.

Documenten van de Nationale Politie, zoals het diversiteitsprogramma ‘’de Kracht van het verschil’ zijn daarvoor geraadpleegd. Interne documenten verschaffen volgens Bryman (2012) inzicht in de achterliggende sociale werkelijkheid in organisaties, doordat zij de organisatiecultuur en arbeidsethos van de organisatie kunnen weerspiegelen (Bryman, 2012, p. 554). De data uit de documenten vormen daarmee een belangrijke aanvulling vormen op de data uit de interviews.

3.4 Data-analyse

Om de verkregen data te kunnen analyseren, is coderen onontbeerlijk. Door middel van coderingen wordt een grote hoeveelheid data gestructureerd en onderscheiden, door relevante passages te voorzien van labels. De relevantie van die passages wordt bepaald aan de hand van de theoretische relevantie van die teksten, of omdat er thema’s naar voren komen uit de data die vaak terugkomen en belangrijk zijn (Bryman, 2012, p. 569). De sensitizing concepts zijn bij de eerste fasen van het coderen – het open coderen – als een algemene richtlijn gebruikt. Bij het open coderen zijn zodoende labels gegeven aan fragmenten uit de data die in brede zin aansluiten bij de sensitizing concepts, waaruit concepten en categorieën zijn ontwikkeld. De open coderingen hebben uiteindelijk ertoe geleid dat de sensitizing concepts zijn verruimd: bijvoorbeeld door actieve representatie ook te koppelen aan het diversiteitsperspectief integration & learning, terwijl in de literatuur deze twee concepten niet in relatie tot elkaar worden behandeld. In de tweede stap is er axiaal gecodeerd, waarbij de beschikbare hoeveelheid data is gereduceerd en onderscheid is gemaakt van relevante en irrelevante informatie voor dit onderzoek. In de laatste fase is gebruik gemaakt van selectief coderen, waarbij kernthema’s uit de data zijn

22

2006, p. 106). Vanuit de belangrijkste coderingen, zoals verschillende vormen van actieve representatie door agenten met een biculturele achtergrond - zijn thema’s onderscheiden. De verschillende vormen van actieve representatie correspondeerden (in brede zin) met beleidspraktijken die in lijn zijn met de diversiteitsperspectieven. Door het gebruik van sensitizing concepts en het uitvoeren van een inductief

onderzoek, zijn de definities van de gehanteerde theoretische concepten niet voorafgaand aan de dataverzameling en analyse vastgesteld, maar na de data-analyse. Deze definities komen in de volgende paragraaf aan bod.

3.5 Operationalisering en sensitizing concepts

Hoewel er in dit onderzoek gebruik is gemaakt van sensitizing concepts, is ter voorkoming van ambiguïteit ervoor gekozen om voor de term ‘migratieachtergrond’ een feitelijke definitie te gebruiken van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Volgens het CBS heeft iemand een migratieachtergrond als ten minste één ouder in het buitenland is geboren (CBS, 2016). Daarbij kan tevens een onderscheid

worden gemaakt in personen met een westerse, en niet-westerse achtergrond. Tot de eerste behoren personen waarvan het herkomstland in Europa,

Noord-Amerika of Oceanië ligt. Personen met een niet-westerse achtergrond, hebben hun wortels liggen in Afrika, Latijns-Amerika of Azië (inclusief Turkije). Op basis van de sociaaleconomische en sociaal-culturele positie beschouwt het CBS Japan en Indonesië als een uitzondering; die landen worden gerekend tot de westerse landen (CBS, 2016). Voor dit onderzoek is de keuze voor agenten met een niet-westerse migratieachtergrond relevanter, omdat de aandacht bij passieve en actieve representatie ligt bij het vertegenwoordigen van de belangen van

‘minderheidsgroepen’. De kans dat de belangen, wensen en (beleids)voorkeuren van personen met een westerse migratieachtergrond, vaker behartigd worden door de hegemonie, is immers groter dan dat personen met een niet-westerse achtergrond daardoor worden vertegenwoordigd. Daarom vervullen

politieagenten met een niet-westerse migratieachtergrond een belangrijke positie in als het gaat om passieve, maar vooral actieve representatie. Om de zinnen beknopt te houden, wordt in dit onderzoek gekozen voor het woord

‘migratieachtergrond’, en ‘biculturele achtergrond’ waarmee in feite wordt gedoeld op een niet-westerse migratieachtergrond.

De sensitizing concepts die in dit onderzoek zijn gehanteerd, zijn afgeleid uit het snijpunt van bestuurskundige en human resources literatuur. De definities van deze

23

concepten zijn echter niet strikt aangehouden, waardoor de concepten slechts als richtinggevend en niet als richtingbepalend fungeerden. De volgende sensitizing concepts zijn gebruikt voor dit onderzoek:

§ Discretionaire beslissingsruimte: mate van vrijheid die agenten met een migratieachtergrond ervaren om leemten in wetten en regels in te vullen op basis van zijn of haar professionele inschatting(svermogen)

§ Inclusiviteit: beleving dat agent met migratieachtergrond zich gewaardeerd en geaccepteerd wordt zoals de persoon die hij of zij is, zowel door (directe) collega’s als door de politieorganisatiewaardering

§ (inter)culturele kennis en competenties: kennis en vaardigheden waarbij van agenten met een migratieachtergrond bewust of onbewust wordt verwacht dat zij deze gebruiken in hun werk als politieagent

§ Bijdrage diversiteit aan burgers/ de samenleving: mate waarin de agenten de gedeelde culturele achtergrond met etnische minderheden als meerwaarde zien voor burgers en de samenleving en de manier waarop zij dit in praktijk brengen bij interactiemomenten met burgers. Dit sensitizing concept is een afgeleide van het theoretische concept actieve representatie. § (Culturele identiteit): mate waarin agent met migratieachtergrond zichzelf

al dan niet identificeert met burgers met een migratieachtergrond, of zich meer identificeert als politieagent; de rol die een agent met een

migratieachtergrond inneemt wanneer hij of zij moet optreden vanuit een dubbelrol: als toegangspoort tot burgers met een migratieachtergrond enerzijds, en als politieagent in functie anderzijds.

§ Actieve representatie: gedragingen waarmee agenten met een

migratieachtergrond ervoor zorgen dat er bij beleidsvorming en uitvoering rekening wordt gehouden met de belangen, wensen en voorkeuren van burgers met een migratieachtergrond.

§ Mate van diversiteit in cijfers: afgeleide van passieve representatie en heeft tevens betrekking op de mate waarin de agent inspanningen ervaart van zijn of haar politie-eenheid om de diversiteit van het personeelsbestand in cijfers al dan niet te bevorderen.

§ Diversiteitsbeleid: wat de uitgangspunten van het diversiteitsbeleid van de Nationale Politie volgens de agent zelf zijn en wat hij of zij daarvan terugziet op de werkvloer (doelstellingen enerzijds en beleidspraktijken anderzijds). Daarnaast zijn de diversiteitsperspectieven afgeleid uit de manier waarop de

24

Nationale Politie diversiteit enerzijds wil inzetten (doelstellingen) en anderzijds ook vormgeeft (beleidspraktijken).

§ Diversiteitsperspectieven: drie verschillende perspectieven op diversiteit van de organisatie. De perspectieven geven inzicht in de doelen, overtuigingen en verwachtingen die de organisatie heeft van diversiteit. Het

diversiteitsperspectief discrimination en fairness (D&F) stelt diversiteit gelijk aan het bevorderen van gelijke kansen voor ondervertegenwoordigde groepen in de samenleving en het tegengaan van discriminatie voor

minderheden bij werving en selectieprocessen. Dit perspectief is gelijk aan passieve representatie; diversiteit in cijfers is het ‘einddoel’; minderheden conformeren zich aan de dominante organisatiecultuur en gevestigde

werkwijzen, de organisatie behoeft volgens dit perspectief geen transformatie ten behoeve van diversiteit. Het diversiteitsperspectief access en legitimacy (A&L) veronderstelt dat diversiteit in organisaties nodig is voor betere toegang in en legitimiteit van verschillende groepen in de samenleving. De vergaarde kennis door een divers personeelsbestand is volgens het A&L perspectief nuttig voor de organisatieprestaties. Ook volgens dit perspectief hoeft de organisatie niet te veranderen; diversiteit heeft vooral een

instrumenteel doel. Tot slot is er ook het integration en learning perspectief (I&L): in tegenstelling tot de overige twee perspectieven, veronderstelt het I&L perspectief dat de competenties, inzichten en ervaringen van een divers personeelsbestand de organisatie kan en dient te veranderen om daarmee innovatiever te worden en beter te presteren, de kerntaken te herzien en de organisatiecultuur te veranderen.

3.6 Validiteit en betrouwbaarheid

Een onderzoek is betrouwbaar, als het bij een eventuele herhaling, stabiele resultaten geeft. Daarnaast zouden dezelfde resultaten ook verkregen dienen te worden met een andere steekproef. In dat geval komt het erop neer dat de onderzoeker zich niet schuldig heeft gemaakt aan meetfouten. Voor dit onderzoek kan er echter niet geheel voldaan worden aan deze criteria. Dit komt doordat bij een case study, er juist veel aandacht wordt besteed aan het specifieke van de case, en belevenissen van de respondenten. Belevenissen van individuen zijn echter veranderlijk en onderhevig aan veel omgevingsfactoren, waardoor de kans op dezelfde resultaten bij herhaling nihil is (Bryman, 2012, p. 36). Om toch transparantie te verschaffen over de stappen

25

die zijn genomen in het onderzoek, worden duidelijke en uitgebreide memo’s

bijgehouden over de sampling, de dataverzameling en data-analyse, waarin relevante context informatie over wordt bijgehouden. De context tijdens een interview kan bijvoorbeeld belangrijke gevolgen hebben voor de betrouwbaarheid (maar ook validiteit) van een onderzoek, bijvoorbeeld wanneer een respondent sociaal wenselijke antwoorden geeft omdat zijn of haar collega’s het interview kunnen volgen. Om sociaal wenselijke antwoorden te voorkomen, is met de respondent afgestemd dat de interviews worden gehouden in een vergaderruimte of kamer waar geen andere collega’s bij aanwezig zijn.

De interne validiteit heeft te maken met de mate waarin de data sociale werkelijkheid (accuraat) weerspiegelt (Bryman, 2012, p. 390). Dit onderzoek is intern valide, wanneer het in staat is om een accurate weergave te geven van de denkwijze van politieagenten met een niet-westerse migratieachtergrond over de rol die het diversiteitsbeleid speelt bij de vertaling van passieve, naar actieve representatie. Bryman (2012) stelt dat de onderzoeker de interne validiteit kan waarborgen, door data uit meerdere manieren te genereren. In dit onderzoek wordt daarom naast interviews, gebruik gemaakt van documentenanalyse.

26

4. Bevindingen

In dit hoofdstuk worden de bevindingen vanuit de interviews en politiedocumenten gepresenteerd. Het hoofdstuk is opgebouwd uit twee hoofdcomponenten: enerzijds de beleidspraktijken die aansluiten bij de twee diversiteitsperspectieven access & legitimacy en integration & learning van de Nationale Politie en anderzijds de wijze waarop agenten met een migratieachtergrond daar invulling aan geven. Aangezien beleidspraktijken die vanuit het diversiteitsperspectief discrimination & fairness worden ingezet slechts betrekking hebben op passieve representatie, komt dit perspectief in dit hoofdstuk verder niet aan de orde.

4.1. Diversiteitsperspectieven

4.1.1 Diversiteit voor verbinding – (A&L perspectief)

Het aangaan en behouden van verbinding met alle groepen in de samenleving, betreft de eerste pijler van het diversiteitsprogramma de Kracht van het Verschil van de Nationale Politie (2015, p. 3). Een politiepersoneel dat geen verbinding kan maken met de samenleving, is het volgens het programma niet in staat om de openbare orde te handhaven en misdaden effectief te bestrijden (Kracht van verschil, 2015, p. 4). Volgens korpschef Akerboom is de kennis, ervaring en de culturele sensitiviteit van agenten met een migratieachtergrond onmisbaar voor het maken van verbinding met verschillende etnisch-culturele groepen en het snel kunnen schakelen wanneer de situatie daarom vraagt. Daarnaast valt een agent met een migratieachtergrond minder op in een multiculturele wijk en is derhalve vaak beter in staat om relevante informatie te genereren uit inwoners van dergelijke multiculturele wijken (Kleijwegt, 2018). Een andere doelstelling met meer herkenbaarheid voor alle groepen – en met name voor burgers met een migratieachtergrond – is het opbouwen van wederzijds vertrouwen en het tot stand brengen van dialoog en communicatie.

De Nationale Politie tracht op verschillende wijzen invulling te geven aan de bovengenoemde doelstellingen met betrekking tot het diversiteitsbeleid. Deze beleidspraktijken die aansluiten bij het A&L diversiteitsperspectief komen in de hierop volgende drie paragrafen aan bod.

27

Agent met migratieachtergrond als verbinder

Vanuit de veronderstelling dat agenten met een biculturele achtergrond makkelijker contact kunnen leggen, worden zij vaak actief ingezet in wijken waar relatief veel burgers met een migratieachtergrond wonen (R2, R3, R9).

Een agent met een Marokkaanse achtergrond ziet de politieorganisatie nadrukkelijk een beroep op hem doet om de verbinding aan te gaan met de Marokkaanse

gemeenschap in de gemeente waar hij werkzaam is:

‘’De reden dat ik naar [kleine gemeente in provincie Utrecht] ben verplaatst, is omdat de Marokkaanse gemeenschap in [gemeente in provincie Utrecht] veel groter is dan de overige gebieden. Vorig jaar ben ik in de Ramadan specifiek gevraagd om – in uniform - erbij te zijn tijdens de Laylat al-Qadr dienst in de moskee [heilige en belangrijke nacht in de Ramadan voor moslims]. Om daar contact proberen te maken. Dus er wordt echt wel gekeken van: jouw culturele achtergrond kunnen we gebruiken voor bepaalde dingen.’’ (R9)

De agent in kwestie ervaart dus dat vanuit zijn eenheid de nadruk wordt gelegd op de vertegenwoordigende rol die hij kan innemen vanuit zijn Marokkaanse en

Islamitische achtergrond. Vanuit de eenheidsleiding wordt daarmee een belangrijk signaal afgegeven naar zowel de desbetreffende agent als de directe collega’s en betrokken burgers, namelijk dat zij als ‘vertegenwoordiger’ beter in staat zijn om vertrouwen te winnen en de verbinding aan te gaan:

‘’Waar voorheen het bureau alleen bestond uit blanke politieagenten en niemand makkelijk de moskee in kon lopen, wilt de politie juist meer Marokkaanse/ Turkse of mensen met een religieuze achtergrond hebben om juist die moskee in te kunnen lopen zonder dat het raar is’’. (R9)

Volgens een agent uit Den Haag zijn er collega’s zonder een biculturele achtergrond, die niet doordrongen zijn van de potentiele meerwaarde die het maken van

verbinding kan leveren aan de politieorganisatie, omdat daar niet op wordt gestuurd. ‘’Er zijn collega’s die wel verbinding willen maken maar het niet kunnen, omdat ze vanuit hun school gelijk hier zijn geplaatst en die molen van boeven vangen en niet contact zoeken ingaan. Die hebben dat zo geleerd. En die zijn dan blij als ze met jou

28

meegaan en kunnen zien dat er heel veel te halen valt, want je moet dan gaan uitleggen waarom je verbinding moet zoeken; daar zit een verhaal achter, verbinding zoeken betekent informatie brengen, informatie halen.. Je gaat het gesprek aan, vertelt wat wij doen, waar we mee bezig zijn. Maar tegelijkertijd krijg je ook dingen van mensen terug waar wij dingen mee kunnen. Dat is verbinding zoeken en werken aan je imago..toegankelijker zijn. Dat probeer ik zo aan collega's uit te leggen, en sommigen hebben daar moeite mee. Of ze zijn niet gemotiveerd, of ze kunnen het niet. Daar wordt niet op gestuurd’’. (R3)

Verbindende netwerken en activiteiten

Vanuit de politieorganisatie wordt ook ingezet op het faciliteren van trainingen en opleidingen voor politieagenten omtrent de islam en diens radicale tak. Met deze kennis tracht de politie, ook voor agenten zonder migratie- /islamitische

achtergrond, de sensitiviteit bij te brengen die nodig is voor het herkennen van signalen die kunnen duiden op radicalisering en extremisme.

‘’We zijn nu ook bezig met radicaliseringstrainingen, dus collega's krijgen een opleiding ‘wat is islam’ wat houdt radicalisering in, welke groeperingen maken zich eerder schuldig aan terrorisme en welke juist niet, hoe zit het met soennitische en sjiitische bewegingen.. dus collega's krijgen daar nu echt standaard opleidingen voor. Voorheen was dat niet standaard, dus je merkt wel: het is een actueel vraagstuk in de maatschappij. Het feit dat ik nu een opleiding [islamitische theologie] krijg betaald vanuit de politie, betekent dat de politie erkent dat wij die specifieke kennis missen en die kennis haal je niet uit de standaard

politieopleidingen, dus daarom is het besef er dat er maatwerk moet worden geleverd.’’ (R4)

Het tot stand brengen of stimuleren van netwerken van ondervertegenwoordigde groepen, is een andere interventie waarmee de Nationale Politie verbinding probeert te bewerkstelligen met verschillende groepen in de samenleving. Alle

politie-eenheden en de Politieacademie kunnen een beroep doen op een netwerk divers vakmanschap, bestaande uit collega’s die beschikken over kennis en expertise over verschillende culturen en leefstijlen. De netwerken zijn bedoeld om de Nationale Politie te ondersteunen bij het oplossen van cultuur gerelateerde vraagstukken (Blok, 2017, p.3).

29

Het organiseren van gezamenlijke politie-iftars, is tevens een voorbeeld van een activiteit waarbij de politie actief verbinding probeert te maken met etnische minderheden (met een islamitische achtergrond). Volgens een van de agenten ziet een deel van zijn collega’s in wat de meerwaarde is van dergelijke activiteiten, terwijl een ander deel sceptisch is over de noodzaak daarvan:

‘’Recent is bijvoorbeeld naar buiten gekomen dat de politie vaker mee gaat doen met iftars en vaker zelf iftars gaat organiseren. De collega's waarvan ik het weet waren er heel erg positief over, die zagen het echt wel als meerwaarde en die zagen het ook als iets dat vaker moet gebeuren, maar ik weet ook dat er collega's zijn die het allemaal maar te veel vinden en zeggen dat dat multiculturele een keer moet ophouden en vragen of we [als politieorganisatie] ook mee gaan doen met andere religieuze feesten. Dus er komt soort van tweestrijd. De politie richt zich heel erg op een specifieke doelgroep [burgers met migratieachtergrond/moslims] en in mijn ogen worden andere doelgroepen er iets meer buiten gelaten, maar ik snap ook waarom we het doen’’. (R9)

Diversiteitsrecruiters

De Nationale Politie probeert de selectieteams diverser op te stellen, zodat

verschillende kwaliteiten bij de kandidaten beter worden herkend. Elke eenheid heeft een of meerdere recruiters die specifiek inzetten op interesseren van divers talent om bij de politie te werken (Blok, 2017, p. 2). Momenteel zijn twee van de geïnterviewde agenten die tevens ruime ervaring hebben als hoofdagent (R8) en inspecteur (R3) zijn ingezet als diversiteitsrecruiters voor de Nationale Politie. De doelstelling daarvan is een betere herkenning van de kwaliteiten van divers talent (Nationale Politie, 2015, p. 6).

Hoewel de opkomst bij en animo voor deze meet en greet bijeenkomsten succesvol was volgens de recruiter, valt er voor de eenheid Den Haag, waar hij werkzaam is, nog veel te halen. Het bevorderen van diversiteit in het personeelsbestand door

middel van werving en selectie is volgens hem niet volledig ingebed in het systeem

van de eenheid Den Haag, met name omdat de huidige aandacht voortkomt vanuit de media en de politiek:

‘’Ik ben de enige vaste kracht als recruiter maar in je eentje kan je niet de wereld veranderen. Er zijn drie man heel mondjesmaat aan het team [recruiters met een

30

migratieachtergrond] toegevoegd, waarvan ik er een ben, maar dan maken ze er een tijdelijke tewerkstelling van, omdat het nu allemaal speelt in de politiek en media. Dus over twee drie jaar, of over een jaar, dan kan het er weer af? Daaraan kun je al zien dat de mindset niet klopt’’.

‘’Laat in die video's ook eens zien hoe het is om bij de politie te werken als iemand met een migratieachtergrond- of religie, of je een stilteruimte kan opzoeken, je gebeden kan verrichten, je traditionele dingen kan uiten, zodat je mensen op een natuurlijke wijze aan je kan binden, in plaats van dat je alleen vertelt dat je ze graag wil hebben vanwege hun taal en culturele kennis. Daar valt wel wat te verbeteren vind ik zelf’’. (R8)

Daarnaast ziet de recruiter om zich heen dat er genoeg collega’s met een migratieachtergrond zijn die de ervaring en kwaliteiten hebben voor een

leidinggevende positie, maar toch niet worden voorgedragen (R3). Een agente uit Den Haag stelt eveneens dat agenten met een migratieachtergrond die goed werk leveren en de juiste opleidingen hebben niet worden opgemerkt en in aanmerking komen voor promotie, waardoor de doorgroeimogelijkheden erg beperkt zouden zijn voor agenten met een biculturele achtergrond (R2). De diversiteitsrecruiters hebben daarnaast geen invloed op de interne voordracht van agenten voor niveau 5 hbo-politiekundige, omdat zij vanuit hun functies de interne kandidaten slechts tot mbo niveau 4 functies kunnen werven (R2). Volgens een diversiteitsrecruiter kunnen zij daardoor niet bijdragen aan de doorstroom van agenten met een migratieachtergrond die in aanmerking komen voor leidinggevende functies (R2).

‘’Een maand geleden liep iemand van Human Resources bij ons naar binnen en die vertelde ons dat ze het jammer vond dat van de vijf [interne] opleidingsplaatsen voor Hbo-politiekundigen er maar drie opgevuld zijn. Ik keek haar aan, zei: weet je hoe graag collega's [met een migratieachtergrond] die plek hadden willen opvullen? Toen zei ze: ik heb [de voordracht] niet binnen gekregen. Dat zegt iets hè, dat

betekent dat ze op zichzelf er niets aan kon doen, maar hoe zitten de teamchefs erin? Die krijgen [de interne sollicitaties] op hun niveau te horen en zij moeten kijken binnen hun gelederen van: wie kan ik naar voren schuiven? Maar dat gebeurt dus niet’’. (R3)

Volgens de recruiter verschillen de inspanningen voor diversiteit in het werving- en selectieproces per eenheid: