1
HERBESTEMMING VAN CULTUREEL INDUSTRIEEL ERFGOED
CONDITIES VOOR WAARDECREATIE BIJ DE HERBESTEMMING VAN INDUSTRIEEL ERFGOED IN
GEBIEDSONTWIKKELING
2
‘HET BEGINT NIET MET GELD MAAR MET DRAAGVLAK, IN DE BUURT, BIJ DE POLITIEK EN BIJ DE ONDERNEMERS. JE MOET OVERBRENGEN DAT EEN ONTWIKKELAAR DAAR NIET ZIT OM WINST TE MAKEN MAAR VOOR DE OMWONENDEN, EINDGEBRUIKBERS EN VOOR HET GEBOUW. MENSEN MAKEN HET VERSCHIL.’
Eisse Kalk,
Bestuur stichting TROM en Raad van Advies De Hallen
Ing. K.J. Bos, MSc. student Utrecht, augustus 2016
3
COLOFON
Titel
Herbestemming van cultureel industrieel erfgoed Auteur
Koen (K.J.) Bos
Studentnummer: 10476830 E: Koen.JBos@gmail.com M: 06 49 36 54 94
MASTERTHESIS URBAN AND REGIONAL PLANNING Universiteit van Amsterdam
FMG: Amsterdam Institute for Social Science Research (AISSR) Nieuwe Achtergracht 166 1018 WV Amsterdam T: 020 525 58 20 Thesis begeleider Dhr. dr. N. (Nadav) Haran Tweede lezer Dhr. dr. M.C.G. (Marco) te Brömmelstroet 14 augustus 2016
4
Voorwoord
Dit onderzoek is geschreven ter afronding van de masteropleiding ‘Urban and Regional Planning’. Met vreugde én weemoed sluit ik hierbij mijn studerende leven af dat mij grotendeels heeft gevormd tot de persoon die ik nu ben. In ieder einde schuilt een nieuw begin en met groot enthousiasme en nieuwsgierigheid verheug ik mij dan ook op het werkende leven dat mij nog te wachten staat. Interessant, omdat de wereld om ons heen snel aan het veranderen is mede als gevolg van de financiële crisis en iedereen op zoek is naar zijn rol en positie in het veranderende speelveld van gebiedsontwikkeling.
Graag zou ik een aantal mensen willen bedanken voor de totstandkoming van dit rapport.
Op de eerste plaats mijn begeleider, Nadav Haran van de Universiteit van Amsterdam voor de constructieve feedback en stimulerende houding tijdens al onze gesprekken die mij een hoop positieve energie hebben opgeleverd. Dit is voor mij een zeer waardevolle drijfveer gebleken tijdens mijn onderzoek.
Daarnaast wil ik graag mijn ouders en lieve zussen bedanken. In het bijzonder mijn ouders voor hun onvoorwaardelijke liefde, steun en geduld in het leven en als sparringpartners tijdens het schrijven van mijn onderzoek. Ik ben jullie daar enorm dankbaar voor. Mijn trots gaat bovenal uit naar mijn sterke zusjes die dit jaar allebei zijn afgestudeerd.
Tot slot wil ik het woord nog richten aan mijn huisgenoot Luuk Robesin. Hij was in moeilijke tijden een baken van rust. Ik wens je alle geluk toe in je carrière als Officier Logistieke Dienst bij de Marine!
Ik wens u veel leesplezier!
Koen Bos
5
Samenvatting
In de afgelopen vijfendertig jaar heeft de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed in Nederland een hoge vlucht genomen. Tot voor enkele jaren geleden investeerden vooral corporaties en overheden in de herontwikkeling van cultureel erfgoed, meestal als katalysator om een bredere gebiedsontwikkeling op gang te brengen. Vaak namen ze daarbij een onrendabele top voor lief omdat de herontwikkeling een meerwaarde had voor een bredere gebiedsontwikkeling. De erfgoedzorg kampt sinds enkele jaren echter met gewijzigde omstandigheden, die het speelveld voorgoed veranderden. In de eerste plaats is dit een gevolg van de financiële crisis en in de tweede plaats de herziene Woningwet, die de investeringscapaciteit van woningcorporaties doet afnemen.
De beperktere financiële slagkracht en de groeiende onzekerheid hebben tot gevolg dat partijen minder risico willen nemen met betrekking tot investeren in cultureel erfgoed en dat de onderhandelingen daarover complexer worden. Dit staat echter in schril contrast met de voorziene opgave; de noodzakelijke investeringen voor het behoud en versterking van het cultureel erfgoed nemen de komende jaren juist sterk toe (Baarveld et al., 2014; Janssen et al., 2014). Zoals door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (2013) is becijferd, komt er elke dag een boerderij leeg, elke week twee kerken, elke maand een klooster en komen er postkantoren, industriële gebouwen, defensieterreinen, scholen, zorginstellingen, musea, enzovoort leeg te staan. Dat wordt nog eens versterkt door de krimp van economie en bevolking in bepaalde regio’s.
De omvang van de herbestemmingsopgave maakt het derhalve onontkoombaar dat de private betrokkenheid bij cultureel erfgoed verder toeneemt. In tijden van economische crisis en herstel wordt gezocht naar nieuwe manieren van (financiële) sturing en alternatieve waardesystemen om de herbestemmingsopgave in het cultureel industrieel erfgoed te kunnen bolwerken. De tijd waarin de overheid een actieve en leidende rol speelde in ruimtelijke ordening als de erfgoedzorg, is niet meer aan de orde. Het hedendaagse waardedenken hangt steeds sterker af van de inzet van directbetrokkenen. Het niveau van gebruikersparticipatie, waarbij professionals en gebruikers nauw betrokken zijn bij het gezamenlijk creëren van waarde, wordt ook wel co-creatie genoemd. Co-creatie kan een antwoord zijn op de ontstane situatie.
Er is echter een kennisgebrek met betrekking tot de toepassing van de strategie co-creatie, als sturingsinstrument in de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed. Dit kennisgebrek zorgt voor extra risico’s die commerciële partijen minder snel bereid zijn te nemen. Dit zorgt voor gemiste kansen. Evenmin is zicht op de wijze van aansturing en verantwoording in de context van co-creatie. Dit onderzoek gaat dus niet over het bewijzen van de meerwaarde van co-creatie als alternatief waardesysteem in de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed, maar is een zoektocht naar de belangrijkste condities, die co-creatie geschikt maken om waardecreatie bij de herbestemming van industrieel erfgoed te bewerkstelligen. Op grond hiervan is de volgende onderzoeksvraagstelling geformuleerd:
Welke belangrijkste condities maken een co-creatieproces geschikt om waardecreatie te bewerkstelligen in een herbestemmingsproces van cultureel industrieel erfgoed in gebiedsontwikkeling?
6
Om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag zijn twee specifieke co-creatieprocessen als nieuwe ontwikkelingsstrategie voor het cultureel erfgoed, geanalyseerd. Aan de basis van het onderzoek staat het theoretisch kader waarin de kwaliteitseisen van een co-creatieproces benaderd zijn vanuit de context van de interactieve beleidsvorming van Edelenbos (2000). Bezien vanuit de context van interactieve beleidsvorming dient een co-creatieproces te verlopen in ‘openheid’, ‘gelijkwaardigheid’, en door middel van ‘onderling debat’. De mate van invloed en rol van eindgebruikers ten opzichte van de lokale overheid in het proces, is het vierde element in een interactief beleidsvormingsproces. Middels deze selectiecriteria voldeden De Hallen in Amsterdam en de Cereolfabriek in Utrecht aan de voorwaarden van een co-creatieproces.
Aan de hand van documentenanalyse en interviews zijn de empirische data verzameld. De data zijn met behulp van de geoperationaliseerde begrippen geanalyseerd. Uit de casusonderzoeken is naar voren gekomen in welke mate co-creatie als ontwikkelingsstrategie meerwaarde heeft voor een herbestemmingsproces. De volgende condities blijken essentieel te zijn om te komen tot een succesvol co-creatiestrategie voor het cultureel industrieel erfgoed in Nederland:
Context- en projectkenmerken:
- De beste voorwaarde voor succes is een vitale coalitie van initiatiefnemers, creatieve ondernemers en vasthoudende buurtorganisaties met een goed onderbouwde visie. Daarnaast heeft een coalitie bekwame verbinders nodig met grote kwaliteiten aan zowel de ambtelijke kant (o.a. met bestuurlijke ervaring, communicatievaardigheden en vaardigheden om stake- en shareholders op een effectieve manier bij het proces te betrekken) als aan de ontwikkelings- en exploitatiekant van het proces. Een transformatiearchitect of een maatschappelijke onderneming zonder winstoogmerk met de juiste communicatieve- en projectmanagementvaardigheden vanuit een oogpunt van duurzaamheid en maatschappelijke gevolgen, kan de coördinatie op zich nemen in het waarborgen van de kwaliteit en planning van het project.
- Politieke steun is hierbij doorslaggevend. Daarbij zijn binnen het ambtelijk apparaat mensen nodig, die inhoudelijk, bestuurlijk en communicatief deskundig zijn en tevens bereid zijn om hun nek uit te steken. Ook is een gemeentelijke project-/ procesbegeleider, die sterk in het project/ proces gelooft en zorgdraagt voor een goede procesbegeleiding en in directe lijn staat met het dagelijkse bestuur, onontbeerlijk. De lokale overheid zal zich moeten afvragen hoe in te kunnen spelen op de wensen en verlangens van de eindgebruikers en initiatiefnemers die vanuit de samenleving komen en die draagvlak hebben in die samenleving. De gemeentelijke expertise dient dus minder ingezet worden om te bezien hoe taken kunnen of moeten worden uitgevoerd, maar meer om te bezien hoe de overheid de invulling van die taken en verantwoordelijkheden mogelijk kan maken.
Interactiekenmerken:
- Interactie van de onderlinge samenhang tussen alle betrokkenen is een van de voorwaarden om co-creatie te laten slagen. Daarin moeten stakeholders beseffen dat hun organisatie/groep ondergeschikt is aan de doelstellingen van het netwerk. Partijen dienen hun belangen te verbinden door een gedeeld groter belang te creëren.
- Het werken vanuit de vraag van de eindgebruiker (het maatschappelijk belang). Dit vereist nauwe afstemming tussen de stakeholders en balancering van de financiële belangen en
7
samenwerking op basis van gelijkwaardigheid en zonder gebruik van machtsposities waardoor er een win-winsituatie kan ontstaan en daarmee waardecreatie.
- Om het creëren van een open en eerlijk onderhandelingsproces om waarde te kunnen creëren voor de stakeholders leert het onderzoek dat procesregels/randvoorwaarden belangrijk zijn en in een zo vroeg mogelijk stadium afgesproken moeten worden. Dit schept juiste verwachtingen aangaande het doel en proces
- Een flexibele en organische ontwikkeling binnen het proces, waarbij zekerheden moeten worden losgelaten en op transparantie en draagvlak wordt gestuurd, ontwikkelt een intuïtie bij de shareholders, die de kans van slagen verhoogt en het risico van mislukking reduceert. Dit vereist goede communicatie tussen de partijen gedurende alle fasen van het proces (initiatief, planvorming, realisatie en beheer).
8
Inhoudsopgave
VOORWOORD 4 SAMENVATTING 5 1. INTRODUCTIE 11 1.1 Aanleiding 11 1.2 Probleemstelling 13 1.3 Doelstelling 14 1.4 Vraagstelling 141.5 Relevantie en typering van onderzoek 14
1.6 Leeswijzer 15
2. LITERATUURSTUDIE 16
2.1 Het belang van behoud van cultureel industrieel erfgoed in Nederland 17
2.1.1 De meerwaarde van cultureel industrieel erfgoed 17
2.2 Herbestemming verbindt het verleden en heden van cultureel industrieel erfgoed 18 2.3 Herbestemming van erfgoed in de context van een bredere gebiedsontwikkeling 19 2.3.1 Organiserend vermogen als sturingsmechaniek bij bredere gebiedsontwikkeling 19
2.4 Waardecreatie in het onderhandelingsproces 21
2.5 Co-creatie als sturingsprincipe in het gezamenlijk creëren van waarde 22
2.6 Kwaliteitseisen ten aanzien van een co-creatieproces 24
2.6.1 Invloed 24 2.6.2 Openheid 27 2.6.3 Gelijkwaardigheid 27 2.6.4 Onderling debat 27 2.7 Concepten gerelateerd 28 3. METHODOLOGIE 30 3.1 Onderzoeksstrategie 30 3.1.1 Casus selectie 30 3.2 Dataverzameling 31 3.2.1 Interviews 31 3.3 Analyse 31
9
4. CASESTUDIES 34
4.1
De Hallen, Amsterdam 344.1.1 Geschiedenis van de Tramremise 34
4.1.2 Betrokken stakeholders 36
4.1.3 Onderhandelingsproces 38
4.1.4 Maatschappelijke meerwaarde 40
4.1.5 Samenvatting 41
4.2 De Cereolfabriek, Utrecht 42
4.2.1 Geschiedenis van de Cereolfabriek 42
4.2.2 Betrokken stakeholders 43
4.2.3 Onderhandelingsproces 45
4.2.4 Maatschappelijke meerwaarde 48
4.2.5 Samenvatting 49
4.3 Beschouwende analyse cases 50
4.3.1 Invloed 50
4.3.2 Openheid 51
4.3.3 Gelijkwaardigheid 52
4.3.4 Onderling debat 53
5. CONCLUSIES & AANBEVELINGEN 56
5.1 Conclusie 56
5.1.1 Condities voor waardecreatie bij een co-creatiestrategie/proces 56
5.1.2 Beleid en sturing vanuit de lokale overheid 57
5.1.3 Mate van actieve participatie van eindgebruikers en invloed op het succes 58
5.1.4 Uitdagingen rondom een co-creatiestrategie 58
5.2 Aanbevelingen 58
REFERENTIES 60
BIJLAGEN 64
Bijlage 1 - Overzicht geїnterviewde personen 64
10
11
1. Introductie
In de afgelopen vijfendertig jaar heeft de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed in Nederland een hoge vlucht genomen. In de jaren na de de-industrialisatie van de jaren zestig en zeventig is de waardering voor het cultureel industrieel erfgoed voorzichtig op gang gekomen. Hele havengebieden en industrielandschappen met verwerkende- basisindustrie1 verloren hun
oorspronkelijke functies als gevolg van de de-industrialisatie en veranderden in verlaten enclaves, dikwijls gelegen in binnenstedelijke gebieden. In de jaren zeventig werden oude fabrieksgebouwen en andere industriële objecten vaak gesloopt ten behoeve van nieuwbouw, andere gebouwen stonden jarenlang leeg, aan de tand des tijds overgeleverd.
Door de jarenlange betrokkenheid en inzet van velen, is de zorg voor het cultureel industrieel erfgoed een gevestigd en breed onderschreven belang geworden (Baarveld et al, 2014). Daarnaast wordt de waarde van cultureel industrieel erfgoed in onze samenleving alom herkend en erkend. Het industriële erfgoed wordt vandaag de dag gezien als actief onderdeel van de ruimtelijke ordening en is onderdeel van het stedelijke leven vanwege de positieve bijdragen die het levert aan culturele, ruimtelijke en economische ontwikkelingen. De herbestemming en herontwikkeling van cultureel industrieel erfgoed loopt echter meer dan voorheen tegen economische grenzen aan, mede door toedoen van de economische crisis. De conjuncturele en structurele gevolgen van de economische crisis dwingt ons tot creatief zoeken naar nieuwe ontwikkelingsstrategieën dat past bij het huidige tijdsgewricht van beperkte financieringsmogelijkheden en een minder voorspelbare, vraag gedreven markt.
In dit hoofdstuk wordt het herbestemmen van cultureel industrieel erfgoed geïntroduceerd. Er wordt een verkenning gemaakt van de problemen en een probleemstelling geformuleerd om vervolgens tot een doelstelling en onderzoeksvraag te kunnen komen. Tot slot worden de sociale en maatschappelijke relevantie van het onderwerp belicht.
1.1 Aanleiding
Erfgoed in Nederland wordt niet langer als zelfstandig object gezien, maar gebiedsgericht benaderd en heeft hiermee nieuwe betekenis gekregen in de ruimtelijke ordening. Programma Belvedere (1999-2009) heeft een brug geslagen tussen het behoud van cultureel erfgoed en allerlei ruimtelijke ontwikkelingen en was daarmee vooraanstaand. De doelstelling van Belvedère was om cultuurhistorische waarden meer gewicht te geven in gebiedsontwikkeling. De benadering van erfgoed waarin vooral individuele objecten en conservatie centraal stonden is verschoven naar een meer toekomst- en gebiedsgerichte gerichte benadering, waarbij burgers en gebruikers meer inbreng hebben (Dommelen & Pen, 2013; Janssen e.a., 2014). Deze benadering is in de Modernisering van de Monumentenzorg (MoMo) verder geformaliseerd (van Dommelen & Pen, 2013; Strolenberg, 2013). Hierin staat hoe volgens een meer gebiedsgerichte benadering het cultureel erfgoed in Nederland in de toekomst beschermd en behouden moet blijven.
Tegenwoordig wordt de meerwaarde van het cultureel erfgoed in gebiedsontwikkeling, zowel fysiek als qua imago en inspiratie, steeds beter gezien en benut (Baarveld et al, 2014). Diverse studies
1 Verwerkende industrie: elektrotechnische industrie, levensmiddelen, grafische industrie, autoassemblage
12
(Janssen et al., 2014; Baarveld et al., 2014; Ketelaars, 2010) laten zien dat de aanwezigheid van cultureel erfgoed belangrijke economische en maatschappelijke baten voor gebieden oplevert; erfgoed is een icoon, het vergroot herkenbaarheid, voedt het imago, trekt bezoekers, verhoogt de WOZ-waarde etc. Erfgoed als kans en als inspiratiebron zien we ook terug in de karakteristieken van de ‘Visie Erfgoed en Ruimte’ (2011) en het streven ‘van collectie naar connectie’; ‘cultuur van verlies (waardebepaling) naar een cultuur van profijt (waardevermeerdering), aldus Kolen (2007); ‘erfgoed als troef in plaats van slachtoffer’ (Corten & Geurts, 2014) en ‘waardestelling naar waardecreatie, van verlies naar profijt’ (Janssen et al., 2014). In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR, 2012) is behoud en versterking van cultuurhistorische kwaliteiten van gebieden bovendien benoemd als nationaal belang. Door de jaren heen is de zin- en betekenisgeving van cultureel erfgoed dus aan verandering onderhevig geweest. Opgaven over de zingeving (Janssen et el., 2014) van de erfgoedzorg gaan achtereenvolgens over de maatschappelijke en culturele betekenis ervan in een steeds pluriformer wordende samenleving (het fundamentele niveau), processen van burgerbetrokkenheid en identiteit (het methodologische niveau) en de veranderde verantwoordelijkheidsverdeling tussen publiek en privaat (het operationele niveau).
De toekomst kenmerkt zich door minder geld en betrokkenheid van de overheid
Tot voor enkele jaren geleden investeerden vooral corporaties en overheden in de herontwikkeling van cultureel erfgoed, meestal als katalysator om een bredere gebiedsontwikkeling op gang te brengen. Vaak namen ze daarbij een onrendabele top voor lief omdat de herontwikkeling een meerwaarde had voor een bredere gebiedsontwikkeling. De erfgoedzorg kampt sinds enkele jaren echter met gewijzigde omstandigheden die het speelveld voorgoed veranderen. In de eerste plaats is dit een gevolg van de financiële crisis en in de tweede plaats de herziene Woningwet die de investeringscapaciteit van woningcorporaties doet afnemen. Als gevolg van de crisis zijn veel conventionele investeerders weggevallen die het voortouw namen in herbestemmingsprojecten vanwege bezuinigingen; zowel private als publieke partijen keren weer terug naar hun kerntaken vanwege gebrek aan geld en andere middelen. Anderzijds heeft de herziene Woningwet de rol van de corporatie als investeerder duidelijk afgebakend en legt het veel nadruk op ‘terug naar de kerntaak’ en strenger toezicht. Aansluitend op de herziene Woningwet verschijnt in oktober 2012 het regeerakkoord van Rutte II: ‘Bruggen slaan’. In de woonparagraaf van dit akkoord staan maatregelen opgesteld die de woningmarkt uit het slot moeten halen en tevens de positie van woningcorporaties herijken. De taak van woningcorporaties wordt teruggebracht tot ‘het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen en het daaraan ondergeschikte direct verbonden maatschappelijk vastgoed’. De Herzieningswet vormde al een opmaat tot deze maatregel.
De beperktere financiële slagkracht en de groeiende onzekerheid, hebben tot gevolg dat partijen minder risico willen nemen met betrekking tot investeren in cultureel erfgoed en dat de onderhandelingen daarover complexer worden. Bovendien zijn publieke en private partijen terughoudend met investeringen op dit terrein aangezien het combineren van ruimtelijke ontwikkelingen met behoud van cultureel erfgoed kan leiden tot complexe werkvelden (Baarveld et al., 2014).
Dit staat echter in schril contrast met de voorziene opgave; de noodzakelijke investeringen voor het behoud en versterking van het cultureel erfgoed nemen de komende jaren juist sterk toe (Baarveld et al., 2014; Janssen et al., 2014). Zoals door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (2013) is becijferd, komt er elke dag een boerderij leeg te staan, elke week twee kerken, elke maand een klooster en
13
zoeken industriële gebouwen, postkantoren, defensieterreinen, scholen, zorginstellingen etc. een nieuwe bestemming. Dat wordt nog eens versterkt door de krimp van economie en bevolking in bepaalde regio’s. De ‘voorraad’ cultureel erfgoed zal dus sterk toenemen en hiermee ook de uitdaging om cultureel erfgoed te behouden.
De erfgoedzorg zal dus verder moeten kijken dan puur financiële motieven en waarbij waardecreatie sterk afhangt van de inzet van directbetrokkenen (Baarveld et al., 2014). Dit kenmerkt zich door een overgang van burgerparticipatie waarbij de overheid de burger vraagt mee te doen, naar overheidsparticipatie, waarbij burgers initiatief nemen en de overheid om steun vragen. In deze veranderende rolverdeling krijgt de eindgebruiker2 een meer dominante rol (PBL & Urhahn, 2012),
waarbij de overheid meer kaderstellend en richtinggevend fungeert. (Platform31, 2012). De tijd waarin de overheid een actieve en leidende rol speelde in ruimtelijke ordening als de erfgoedzorg, is niet meer aan de orde (Janssen et al., 2014). Het hedendaagse waardedenken hangt aldus af van de inzet van directbetrokkenen (Baarveld et al., 2014). Het niveau van gebruikersparticipatie, waarbij professionals en gebruikers nauw betrokken zijn bij het gezamenlijk creëren van waarde, wordt ook wel co-creatie genoemd.
1.2 Probleemstelling
Als gevolg van de economische crisis en de inwerkingtreding van de herziene Woningwet en de daarmee samenhangende bezuinigingen, keren private als de publieke partijen weer terug naar hun kerntaken. Dit betekent dat er vanuit traditionele investeerders weinig tot geen financiële middelen meer beschikbaar zijn voor de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed. De omvang van de herbestemmingsopgave maakt het onontkoombaar dat de private betrokkenheid bij cultureel erfgoed verder toeneemt, aldus Marnix Smit (2013, in: van Dommelen & Pen, 2013). In tijden van economische crisis en herstel wordt gezocht naar nieuwe manieren van (financiële) sturing en alternatieve waardesystemen om de herbestemmingsopgave in het cultureel industrieel erfgoed te kunnen bolwerken. Marktpartijen en banken zijn echter terughoudend met investeringen in complexe projecten met hoge risico’s. Veelal gaat het om locaties en objecten waarop een ingewikkeld stelsel van beleidskaders en wet- en regelgeving van toepassing is en de partijen die zich rondom dergelijke herbestemmingsopgaven bewegen zijn talrijk. Deze partijen zijn weliswaar vaak overtuigd van het belang van het behoud van het cultuurhistorisch karakter, maar komen niet of slechts moeizaam tot overeenstemming wanneer daadwerkelijke ingrepen in de fysieke ruimte plaats moeten vinden. Deze hiaat is medeverantwoordelijk voor de desinteresse van potentiële investeerders in de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed.
Literatuur (Janssen et al., 2013; Baarsma, 2012) illustreert dan ook het belang van stedelijke conservatie en duurzaam hergebruik van gebouwd cultureel (industrieel) erfgoed in gebiedsontwikkeling, maar besteedt weinig aandacht aan de sturing en bekostiging daarvan. Het zoeken naar nieuwe partners, nieuwe geldstromen en nieuwe ontwikkel strategieën als gevolg van de financiële crisis is dus noodzakelijk te noemen.
2 In dit onderzoek wordt de eindgebruiker als mensen en organisaties beschouwd (ondernemers, bewoners,
gebruikers en maatschappelijke organisaties) die invloed ondervinden of zelf invloed uitoefenen op een gebiedsproces, maar die zich in principe niet op professioneel niveau bezighouden met stedelijke ontwikkeling.
14
1.3 Doelstelling
Er is een kennisgebrek met betrekking tot de toepassing van de strategie co-creatie, als sturingsinstrument in de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed (Baarveld et al., 2014). Dit kennisgebrek zorgt voor extra risico’s die commerciële partijen minder snel bereid zijn te nemen. Dit zorgt voor gemiste kansen. Evenmin is zicht op de wijze van aansturing en verantwoording in de context van co-creatie. Dit onderzoek gaat dus niet over het bewijzen van de meerwaarde van co-creatie als alternatief waardesysteem in de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed, maar een zoektocht naar de belangrijkste condities die co-creatie geschikt maken om waardecreatie bij de herbestemming van industrieel erfgoed te bewerkstelligen.
Het onderzoek spitst zich derhalve toe op het waarde vermeerderende effect van co-creatie in herbestemmingsprocessen van cultureel industrieel erfgoed in gebiedsontwikkeling, en hoe dit bestuurlijk kan worden vormgegeven. Het centraal stellen van de eindgebruiker bij de herbestemming van industrieel erfgoed is in potentie onderdeel van een nieuw ontwikkelingsstrategie dat past bij het huidige tijdsgewricht van beperkte financieringsmogelijkheden en een minder voorspelbare, vraag gedreven markt. In dit onderzoek wordt daarom verkend welke condities een co-creatieproces geschikt maken om waardecreatie te bewerkstelligen in een herbestemmingsproces van cultureel industrieel erfgoed in gebiedsontwikkeling en de rol van de eindgebruiker daarin.
De doelstelling luidt als volgt: Inzichtelijk maken hoe een co-creatieproces vorm te geven valt, opdat het meerwaarde oplevert voor alle betrokken partijen.
1.4 Vraagstelling
1.4.1 Hoofdvraag
Welke belangrijkste condities maken een co-creatieproces geschikt om waardecreatie te bewerkstelligen in een herbestemmingsproces van cultureel industrieel erfgoed in gebiedsontwikkeling?
1.4.2 Deelvragen
1. Welke maatschappelijke effecten zijn aanwezig als gevolg van de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed?
2. Wat is de toegevoegde waarde van co-creatie?
3. Wat is de huidige rol van de lokale overheid in de aanpak van de nieuwe ontwikkelingsstrategie van co-creatie voor het behoud van het cultureel industrieel erfgoed?
1.5 Relevantie en typering van onderzoek
1.5.1 Sociale en wetenschappelijke relevantie
Erfgoed heeft nieuwe betekenis gekregen in ruimtelijke ontwikkelingen (Baarveld et al., 2014). De meerwaarde van cultureel erfgoed in gebiedsontwikkeling, wordt steeds beter gezien en benut. De nieuwe betekenis en meerwaarde van cultureel erfgoed wordt vanuit verscheidene invalshoeken onderkend. Sociale wetenschappers benadrukken de relevantie van cultureel erfgoed voor lokale identiteit en historisch bewustzijn. Tevens erkennen economen de financiële meerwaarde van cultureel erfgoed (Baarveld et al., 2014). In een tijd waarin hergebruik van erfgoed onder druk staat
15
door bezuinigingen, is kennis van en inzicht in de relatie tussen erfgoed en ruimtelijke ontwikkeling van groot belang. Dit gegeven draagt bij aan de wetenschappelijke relevantie van het onderzoek. De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is gelegen in de bijdrage, die dit onderzoek kan leveren aan de herbestemming van monumenten. Op financieel en economisch vlak is dit interessant voor zowel private als publieke partijen. Private partijen en publieke partijen kunnen zodoende de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed slagvaardiger en inzichtelijker benaderen en daarmee minder risico lopen. Dit moet zowel publieke als private partijen meer houvast bieden en een stimulans creëren bij de herbestemming van monumenten met de gedachte dat er uiteindelijk minder monumenten leeg hoeven te staan of gesloopt hoeven te worden en in plaats daarvan een bijdrage kunnen leveren aan de maatschappij. Daarnaast levert dit onderzoek een bijdrage aan de kennis over erfgoed en herbestemming en specifiek industrieel erfgoed.
1.6 Leeswijzer
Na een inleiding (hoofdstuk 1) gaat het tweede hoofdstuk van het onderzoeksrapport in op het theoretisch kader van het onderzoek. De begrippen ‘cultureel industrieel erfgoed’, ‘herbestemming’, ‘waardecreatie’ en ‘co-creatie’ worden gedefinieerd en met elkaar in verband gebracht. Het theoretische kader dient als achtergrondkennis voor de daaropvolgende hoofdstukken. In het derde hoofdstuk volgt de onderzoeksmethodiek. Dit hoofdstuk licht de onderzoeksstrategie en de dataverzameling toe en sluit af met de analysemethode. In het daaropvolgende hoofdstuk (hoofdstuk 4) zijn de analyseresultaten van casus De Hallen en de Cereolfabriek verzameld. Elke casus sluit af met een (deel)conclusie. Het empirisch onderzoek wordt afgesloten met een beschouwende analyse. Tot slot worden in hoofdstuk 5 de conclusies binnen het theoretisch kader beschreven en worden aanbevelingen gedaan als reactie op de onderzoeksresultaten.
16
17
2. LITERATUURSTUDIE
Centraal in dit onderzoek staan de condities, die leiden tot een succesvolle aanpak van een nieuwe ontwikkelingsstrategie in het herbestemmingsproces van cultureel industrieel erfgoed. Dit hoofdstuk beschrijft, met de kennis van het voorgaande hoofdstuk in het achterhoofd, het kader waar vanuit het onderzoek benaderd wordt.
In hoofdstuk 1 zijn onder andere de begrippen ‘industrieel erfgoed’, en ‘waardecreatie’ geïntroduceerd. In de eerste paragraaf van het theoretisch kader wordt het begrip ‘cultureel erfgoed’ gedefinieerd en afgebakend, waarna het begrip ‘industrieel erfgoed’ als onderdeel van de culturele erfgoedzorg en kaderstelling van het onderzoek, geïntroduceerd wordt. In de daaropvolgende paragraaf wordt het begrip ‘herbestemming’ ingeleid in de context van de herbestemmingsopgave van industrieel erfgoed in Nederland. Paragraaf 2.3 definieert de betekenisgeving van herbestemming van cultureel industrieel erfgoed in gebiedsontwikkeling. Paragraaf 2.4 definieert de nieuwe financieringspraktijk van herbestemmingsopgaven aan de hand van ‘waardecreatie’. De bouwblokken van een succesvol co-creatieproces die waardecreatie faciliteren komen aan bod in paragraaf 2.6. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een resumé.
2.1 Het belang van behoud van cultureel industrieel erfgoed in Nederland
Nederland is rijk aan cultureel erfgoed. Ketelaars (2010) spreekt van cultureel erfgoed in de bredere context als “het geheel van zaken als collecties, archeologisch erfgoed, stadsgezichten, individuele gebouwen, industriële complexen en waterwerken met culturele, sociale en economische waarde”. Eisse Kalk (2015) komt met een soortgelijke definitie, maar afwijkende categorisering binnen cultureel erfgoed. Cultureel erfgoed valt volgens Kalk onder te verdelen in zes sectoren van gebouwen: kerken, industrieel erfgoed (voornamelijk fabrieken), pakhuizen en kazernes, onderwijsgebouwen en maatschappelijk vastgoed (inclusief sportaccommodaties), ziekenhuizen (inclusief verpleeghuizen) en kantoren. De relevantie van dit onderscheid is gebaseerd op zijn constatering dat de nieuwe functies na de herbestemming tussen deze sectoren van cultureel erfgoed aanzienlijk verschillen. Om dit onderzoek af te bakenen zal de focus liggen op de sector cultureel industrieel erfgoed.
2.1.1 De meerwaarde van cultureel industrieel erfgoed
BOEI (2010), een non-profit organisatie gericht op het herbestemmen van industrieel erfgoed, stelt dat een industrieel monument niet wettelijk gedefinieerd is. BOEI (2010) verbindt industrieel erfgoed aan een herbestemmingsopgave voor een fabriek, school, postkantoor of militair gebouw, vaak in de context van ruimtelijke ontwikkelingen in gebiedsontwikkeling. De identiteit, die dergelijke complexen aan een stad of omgeving kunnen geven, zijn daarbij van grote betekenis. Van Straalen (2006) categoriseert cultureel industrieel erfgoed in haar proefschrift aan de hand van een aantal voorbeelden: monumentale gebouwen en voormalige haven- en industrieterreinen, de zogenaamde brownfields. Van Straalen (2006) beschouwt cultureel industrieel erfgoed als een mogelijk vliegwiel in de gebiedsontwikkeling waarbij ze twee kwaliteiten van deze locaties benadrukt: de strategische ligging midden in het stedelijk weefsel aan spoor-, water- en uitvalswegen, en de maatschappelijke, culturele en economische potentie van het erfgoed.
The International Committee for the Conservation of the Industrial Heritage (TICCIH, 2012) definieert industrieel erfgoed als ‘de resten van industriële cultuur die historische, technologische, sociale,
18
architectonische of wetenschappelijke waarde hebben en daarmee identiteit geven aan een locatie’. De Federatie Industrieel Erfgoed Nederland (2013) beschouwt cultureel industrieel erfgoed als ‘de voortbrengselen van de mens ten behoeve van de dagelijkse arbeid en het betreft complexen uit ca. 1900-1950. Deze culturele uitingen worden in hun voortbestaan bedreigd wanneer zij van hun oorspronkelijke functie ontheven zijn’. Dit onderzoek richt zich op gebouwd industrieel erfgoed, wat bestaat uit objecten met een functie in: productie, opslag, transport, openbare nutsvoorziening en infrastructuur (Jochems, 2006).
Literatuuronderzoek wijst uit dat er veel onderzoek is verricht naar de effecten van investeringen in cultureel erfgoed (Janssen et al., 2014; Baarveld et al., 2014; Bazelmans, 2013). Sociale wetenschappers benadrukken de relevantie van cultureel erfgoed voor eigenheid van locaties (lokale identiteit) en de bijdrage aan de ruimtelijke kwaliteit. Tevens erkennen economen de financiële meerwaarde van cultureel erfgoed (Baarveld et al., 2014) op de financiële, economische en maatschappelijke potenties in de gebiedsontwikkeling.
In opdracht van het Nationaal Restauratiefonds zijn zeer recentelijk (16 april jl.) conclusies van het eerste deel van het meerjarig onderzoek naar de financiering van herbestemmingsprojecten gepresenteerd. Minister Bussemaker van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Ministerie van OCW, 2016) gaf onderzoeksbureau Ecorys opdracht voor dit onderzoek. De belangrijkste conclusie uit het onderzoek van Ecorys is dat investeringen in de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed een positief effect hebben op de marktwaarde van het monument als op de omgeving. Concreet gezegd neemt de aantrekkelijkheid van de omgeving toe op het gebied van leefbaarheid, veiligheid en toerisme. Tevens leveren herbestemmingstrajecten zowel direct, tijdens de werkzaamheden aan het monument, als indirect, nadat het pand een nieuwe functie heeft gekregen en gebruikers trekt, werkgelegenheid op. Cultureel industrieel erfgoed, dat in zijn oorspronkelijke waarde wordt hersteld draagt bij aan een versterking van de sociaaleconomische positie van de buurt en heeft als object weer toekomstwaarde.
2.2 Herbestemming verbindt het verleden en heden van cultureel industrieel erfgoed
In dit onderzoek gaat de aandacht uit naar herbestemming van cultureel industrieel erfgoed. Voormalig rijksadviseur voor het Cultureel Erfgoed Wim Eggenkamp heeft de correlatie van herbestemming en cultureel erfgoed pakkend verwoord: ʻHerbestemming is ook een culturele opgave, zeker waar het gebouwen en terreinen betreft die een belangrijke cultuurhistorische waarde vertegenwoordigen. Of gebouwen die de status van gemeentelijk- of rijksmonument hebben of onderdeel zijn van een beschermd gezicht. Dat vraagt om extra maatwerk waarbij heden en verleden op een goede manier verbonden worden’ (www.cultureelerfgoed.nl). Nelissen et al. (1999) definieert herbestemmen als het ingrijpen gericht op het geschikt maken van een gebouw of complex voor een nieuwe functie. Waar de als waardevol beschouwde gebouwen hun functie verloren hebben, krijgen de gebouwen zo een andere functie dan waarvoor ze oorspronkelijk gebouwd werden. Er wordt dus gezocht naar herbestemmingsmogelijkheden om de gebouwen met een nieuwe functie te kunnen behouden. Herbestemmen valt zodoende te beschouwen als het opnieuw bepalen waarvoor een gebouw dient.Herbestemming maakt dat een gebouw bij verlies van functie behouden blijft, omdat er waarde aan wordt toegekend en het ‘in een nieuwe rol weer kan bijdragen aan de stedelijke omgeving’ (Janssen et al., 2013). Harmsen (2008) vult de definitie van Nelissen aan met een juridisch aspect. Hij omschrijft herbestemming als een functieverandering met juridische wijziging op gemeentelijk niveau in het bestemmingsplan ten opzichte van de huidige bestemming. Harmsen
19
(2008) maakt hierin aanvullend een onderscheid tussen herontwikkeling (sloop van een object met eventuele wijziging van het bestemmingsplan), herontwerp (behoud van enkel het casco, volledig nieuw vanbinnen), hergebruik (volledig behoud van gebouw met slechts kleine aanpassingen) en transformatie (fysieke en daarmee visuele gedaantewisseling). Transformatie doelt op een wijziging in de uiterlijke verschijningsvormen van het gebouw. In dit onderzoek wordt herbestemming geïnterpreteerd als een ingreep waarbij een bestaand object (grotendeels) wordt behouden maar waar de uiterlijke verschijningsvorm ongewijzigd blijft. Voor dit onderzoek zal herbestemming gedefinieerd worden als volgt: het ingrijpen gericht op het geschikt maken van industrieel erfgoed of industrieel complex voor een nieuwe functie waarbij een bestaand object (grotendeels) wordt behouden (en uiterlijke verschijningsvorm ongewijzigd blijft) in de context van een bredere gebiedsontwikkeling.
2.3 Herbestemming van erfgoed in de context van een bredere gebiedsontwikkeling
De Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling is een initiatief van overheden die zich professioneel met gebiedsontwikkeling bezighouden en houden er de volgende definitie voor gebiedsontwikkeling op na: ‘gebiedsontwikkeling is de kunst van het verbinden van functies, disciplines, partijen, belangen en geldstromen, met het oog op de (her)ontwikkeling van een gebied’ (de Zeeuw, TU Delft 2007). Gebiedsontwikkeling is daarmee een goed instrument om bestuurlijke en sectorale grenzen te doorsnijden met als doeleinde de ontwikkeling van een gebied te versterken. In de Nota Ruimte (2004) werd er nog gesproken van ontwikkelingsplanologie. Dat concept is in de laatste jaren vervangen door het begrip gebiedsontwikkeling.
In de eerste plaats biedt het inzetten van cultureel industrieel erfgoed bij gebiedsontwikkeling kansen om een gebied een eigen identiteit te geven en de belevingswaarde ervan te vergroten. De Belvedère aanpak ziet cultuurhistorie niet als een last bij gebiedsontwikkeling maar als inspiratiebron om betekenis aan de ruimte te geven.
2.3.1 Organiserend vermogen als sturingsmechaniek bij bredere gebiedsontwikkeling
Een belangrijke theorie bij stedelijke gebiedsontwikkeling is de organisatie van het optimaliseringproces in de verschillende fasen. Stedelijke gebiedsontwikkeling kan gezien worden als een optimaliseringsproces vanuit drie verschillende invalshoeken, die ertoe moeten leiden dat alle drie de hoekpunten (Figuur 1) zo goed mogelijk tot hun recht komen, in onderlinge samenhang (Van ’t Verlaat, 2008). Van ’t Verlaat (2008) en Daamen (2005) stellen dat het in het ontwikkelingsproces van gebiedsontwikkeling van belang is om te streven naar een optimaal evenwicht tussen ruimtelijke kwaliteit, marktkwaliteit en beschikbare middelen met in het hart het organiserend vermogen om deze balans te realiseren. De afstemming vindt plaats door het organiseren van de ambitie, marktpotentie en haalbaarheid van gebiedsontwikkeling in verschillende fasen in het proces. Deze paragraaf zal ingaan op deze invalshoeken in relatie tot herbestemming van cultureel industrieel erfgoed.
20
Figuur 1. Optimaliseringsproces in gebiedsontwikkeling (Van ’t Verlaat, 2008; Daamen, 2005)
- Het hoekpunt Ruimtelijke Kwaliteit heeft betrekking op de waarneembare kwaliteit van het gebied in zijn ruimtelijke samenhang. Ruimtelijke kwaliteit is een begrip dat in de Nota Ruimte (Ministerie van VROM, 2005) ook wel omschreven wordt als het samenstel van gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde. Een hoge gebruikswaarde wordt bereikt als gesitueerde functies elkaar onderling ondersteunen in elkaars omgeving en niet hinderen. Een hoge ruimtelijke belevingswaarde heeft betrekking op hoe de gebouwde omgeving eruitziet (Van ’t Verlaat, 2008) en de mate van vastgestelde criteria aan het begin van het proces die zo nodig later getoetst kunnen worden. Tenslotte moet de gebouwde omgeving toekomstwaarde bevatten, waarbij de kwaliteit daarvan zodanig moet zijn dat deze een lange tijd mee kan en flexibel genoeg is om in te spelen op veranderende eisen (Van ’t Verlaat, 2008).
- Bij het hoekpunt marktkwaliteit gaat het om de inbreng van de marktvraag naar de bestaande en toekomstige (eind)gebruiker en de functionele kwaliteit. Het gaat hierbij om de vertaling van marktwensen en eisen aan de kwaliteiten van het gebied. Voor de mate van succes bij dit ‘gebruikersgericht denken’ is het zeer bepalend in hoeverre ingespeeld wordt op de wensen en eisen van die eindgebruikers, aldus Van ’t Verlaat (2008).
- Het hoekpunt middelen gaat het naast financiën ook over de inzet van mensen en grond. Om het optimale evenwicht te vinden tussen de hoekpunten is organiserend vermogen nodig. Van ’t Verlaat (2003) stelt dat het organiserend vermogen essentieel is binnen gebiedsontwikkeling en duidt organiserend vermogen aan als ‘de kunde van stedelijke regio's (en steden in het bijzonder) om te anticiperen op maatschappelijke ontwikkelingen en om daar vervolgens adequaat op in te spelen door nieuwe ideeën te genereren, nieuwe ontwikkelingen op gang te brengen en die te implementeren op een zodanige wijze dat de condities worden geschapen voor een goede en duurzame toekomstige stedelijke ontwikkeling’. Berg (2003) stelt dat een belangrijk aspect van organiserend vermogen ‘het samenbrengen is van alle betrokken actoren om daarmee ideeën te genereren en een beleid te ontwikkelen en te implementeren om voorwaarden te creëren voor een duurzame ontwikkeling’. Van ’t Verlaat (2003) benadrukt eveneens dat dit gebeurt door alle relevante actoren (in de publieke en private sector) hierbij op een effectieve manier te betrekken. Door de omvang in investeringen bij de
21
herbestemming van cultureel industrieel erfgoed in een gebiedsgerichte herontwikkeling zijn de risico’s in het algemeen zo hoog dat geen enkele partij deze alleen kan dragen. Dit is alleen mogelijk als betrokken partijen samenwerken. Dat alle partijen eigen belangen hebben, bevordert het realiseren van samenwerking niet. Het herbestemmingsproces van cultureel industrieel erfgoed zal daarom vooral gericht zijn op het op één lijn krijgen van alle partijen. Het principe van co-creatie kan in deze onderlinge afstemming een belangrijke rol spelen en wordt in het vervolg van dit hoofdstuk (paragraaf 2.5) nader toegelicht. Organiserend vermogen stelt dat door een goed onderbouwde visie, gebaseerd op effectieve samenwerking tussen private en publieke partijen aanjagers en projectleiders zorgen voor het benodigd draagvlak, zowel maatschappelijk als politiek als financieel. Dit vereist goede communicatie tussen de partijen gedurende alle fasen in het proces. Hierbij is het schakelen tussen en verbinden van ambitie (wat willen we), potentie (waar liggen kansen) en de haalbaarheid (wat kunnen we) uiteindelijk essentieel om tot goede resultaten te komen in het proces (Berg et al. 2012).
2.4 Waardecreatie in het onderhandelingsproces
In de nasleep van de economische crisis worden op diverse manieren businessmodellen ontwikkeld om de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed ook op een duurzame wijze in gang te zetten. Het gaat daarbij vooral om alternatieve waardesystemen, die verder kijken dan alleen financiële motieven. In dit onderzoek wordt verkend hoe waardecreatie kan bijdragen aan de instandhouding van cultureel industrieel erfgoed. Dit moet zowel publieke als private partijen meer houvast bieden en een stimulans creëren bij de herbestemming.
Marlijn Baarveld (2016) verkondigt in een interview dat waardecreatie berust op twee sporen, enerzijds waardevermeerdering door het vereveningsvraagstuk en anderzijds waardecreatie in het onderhandelingsproces (proces). Waardecreatie kan aldus onderscheidend gezien worden als proces, het creëren, of gezien worden als de gecreëerde waarde. De essentie van het onderzoek gaat uit van waardevermeerdering in het onderhandelingsproces. Voor de volledigheid van het onderzoek zal het vereveningsvraagstuk hieronder kort belicht worden maar zal de focus van dit onderzoek uitsluitend liggen op waardevermeerdering in het onderhandelingsproces.
Verevening gaat uit van de extra waarde die gegenereerd wordt door de herbestemming van cultureel erfgoed in een stadsvernieuwing. Stadsvernieuwing is een onderdeel van gebiedsontwikkeling en is geheel gericht op binnenstedelijke interventies. Stadsvernieuwing behelst daarmee ook het ‘aanvullen van opengevallen plaatsen in een monumentaal of cultuurhistorisch beschermd gebied met bij de naaste omgeving passende nieuwbouw’ (de Vree, 2010). De meerwaarde die gegenereerd wordt, kan teruggekoppeld worden naar het erfgoed. De meerwaarde is immers ontstaan door de herbestemming van deze monumenten en veroorzaakt tevens een waardestijging binnen een stadsvernieuwing. Voor het terugkoppelen van deze meerwaarde kan waarde vangen gebruikt worden. Het ‘vangen van waarde bij monumentale herbestemmingen’ kan als volgt gedefinieerd worden: “Het afromen en gebruiken van een waardevermeerdering van grond en onroerend goed, als gevolg van een of meerdere monumentale herbestemmingen, voor de bekostiging van de activiteiten die de waardestijging veroorzaken” (Baarveld et al., 2014). Verevening is dus een financiële herverdeling waarbij de winst op het ene deelproject wordt gebruikt ter (mede)bekostiging van een ander deelproject (van Dommelen & Pen, 2013). Hiermee komen we dichter in de buurt van het begrip ‘meerwaarde’.
Anderzijds is de onderhandelingstheorie meer gericht op het gedrag van actoren en is in essentie de meerwaarde de win-win situatie die uit een samenwerking voortvloeit. Diverse onderzoeken (Baarveld
22
et al., 2014; Janssen et al., 2014) wijzen uit dat het gedachtegoed van waardecreatie verder kijkt dan puur alleen financiële motieven. Het gaat in essentie om het creëren van een open en eerlijk onderhandelingsproces om waarde te kunnen creëren voor de stakeholders. In de literatuur (van Dommelen & Pen, 2013) wordt onderscheid gemaakt tussen twee onderhandelingsstijlen: coöperatief en competitief. Een coöperatief onderhandelingsproces, of samenwerkingsvorm, kenmerkt zich door een focus op de onderliggende belangen; een gezamenlijke zoektocht naar creatieve oplossingen; het open delen van informatie; en wederzijds vertrouwen met als meerwaarde de samenwerking die eruit voortvloeit (Leeuwis, 2000). Porter (2011), grondlegger van de term ‘waardecreatie’ bekrachtigt in zijn boek Creating Shared Value dat waardecreatie zich niet zo zeer uit in geld, maar bestaat uit alternatieve waardesystemen en ontstaat uit de mobiliteit van mensen, kennis en energie. Juist in situaties van toegenomen onzekerheid kan gezamenlijkheid van actoren bijdragen aan oplossingen. Eisse Kalk (2016) verduidelijkt in een interview dat de extra meerwaarde uit het onderhandelingsproces die in economische zin gecreëerd kan worden, als gevolg van commitment bij financiers, te benutten valt om ook maatschappelijk vastgoed daadwerkelijk te realiseren. De economisch rendabele functies dragen als het ware de maatschappelijke gewenst functies in het project. In de huidige praktijk wordt dit begrepen als een combinatie van financiële en maatschappelijke waarde die zich vertaalt in begrippen als ‘meerwaarde’, ‘toegevoegde waarde’ en ‘maatschappelijke meeropbrengsten’ (Ministerie IenM, 2012).
Literatuur (LPBL, 2010) wijst uit dat langjarige (financiële) betrokkenheid van financiers een potentiële succesfactor is in gebiedsontwikkeling wanneer waarde niet in het heden is te verzilveren. Vaak is dat lang voordat de feitelijke baten worden geïncasseerd. De kosten gaan in Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl dan ook vér voor de baat uit. Waardecreatie over langere tijd brengt dan potentiële barrières met zich mee en die te maken hebben met de factoren tijd, risico-perceptie, fiscaliteit, discrepantie tussen de investeerder en baathebber en soms met regelgeving. Dit impliceert dat in het proces de kwaliteitswensen en beschikbare financiën in afspraken tussen betrokken partijen met elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht. In dat licht zijn een goede samenwerking en onderlinge verhouding tussen de partijen van extra grote betekenis. Dit vraagt van betrokken partijen transparantie over kosten, baten en risico’s én de moed om belangen te verbinden. Co-creatie als communicatiestrategie kan daarin het verschil maken. Co-creatie zorgt voor waardecreatie door samen te werken zodat alle betrokkenen hier baat bij hebben.
2.5 Co-creatie als sturingsprincipe in het gezamenlijk creëren van waarde
Co-creatie is een begrip dat in verschillende contexten en disciplines gebruikt wordt. Co-creatie is een term die met name voortkomt in de literatuur over marketingcommunicatie en bedrijfsmanagement en houdt in dat consumenten actief worden betrokken bij de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten (Prahalad & Ramaswamy, 2004). Een belangrijk concept in dit onderzoek is het concept van co-creatie. Zoals eerder vermeld is het kenmerkend voor co-creatie dat eindgebruikers de ruimte krijgen om invloed uit te oefenen op het werkproces. Vanuit het perspectief van de eindgebruiker in een herbestemmingsproces is het noodzakelijk om eerst te kijken naar de invulling van de consument vanuit de marketingcommunicatie en bedrijfsmanagement, opdat er later een vertaling gemaakt kan worden naar de gebiedsontwikkeling.
In de literatuur van marketingcommunicatie spreken Prahalad en Ramaswamy (2004, vertaald) van co-creatie als een vorm van samenwerking, waarbij “de consument en ontwikkelaar nauw betrokken zijn bij het gezamenlijk creëren van waarde, die uniek is voor de individuele consument en duurzaam voor
23
de ontwikkelaar”. Begeer & Vanleke (2015) stellen dat co-creatie een vorm is van “samenwerking waarbij alle deelnemers, individuen, groepen of organisaties, vanuit een gezamenlijke opgave en ieder met een eigen belang, invloed hebben op het proces en het resultaat ervan”.
Binnen het bedrijfsmanagement vindt ook co-creatie plaats maar wordt dit gedaan onder de naam van interactieve beleidsvorming (Driessen, Glasbergen & Verdaas, 2001). De interactieve beleidsvorming ontleent zijn principes oorspronkelijk aan de communicatieve planningstheorie en staat in de literatuur ook wel bekend als coproductie, open planprocessen of onderhandelend bestuur. Globaal wordt interactieve beleidsvorming omschreven als het betrekken van actoren/belanghebbenden bij het beleidsvormingsproces waarin interactie tussen verschillende partijen centraal staat (Pröpper & Steenbeek, 2009). Dat betekent dat in een vroeg stadium eindgebruikers door de initiatiefnemer worden betrokken bij het groeiproces van het initiatief. In co-creatie participeert de eindgebruiker zodoende door de hele keten heen in plaats van aan het einde van de waardeketen. Deze samenwerking is gebaseerd op ‘common ground’; een gezamenlijke zoektocht naar het ontwikkelen van nieuwe oplossingsrichtingen vanuit een gedeelde en dieperliggende basis, ofwel consent. Dit overlapt de idealen van Habermas (1984), die interactie tussen alle stakeholders die een belang hebben bij de planning centraal stelt. Deze planningsbenadering, de communicatieve planning theorie, gaat uit van dialoog tussen stakeholders en zonder gebruik van hun machtsposities om volledige consensus over problemen en oplossingen te bereiken (Healey, 1992; Innes, 1998). De communicatieve planning wordt als de meest legitieme en democratische manier van planning gezien (Healey, 1992; Innes, 1998).
De notie van een gelijkwaardige relatie, ofwel samenwerking zonder gebruik van machtsposities (Healey, 1992; Innes, 1998), is tevens een belangrijke randvoorwaarde in co-creatieve gebiedsprocessen, benadrukt het Agentschap (2011). Belanghebbenden vormen gelijkwaardige gesprekpartners en werken samen op basis van ieders autonomie, vrij van positie of belang. Dit wordt onderstreept door Jansen (2012): ‘Co-creatie wordt ook wel coproductie genoemd en wordt gezien als een niveau van gebruikersparticipatie waarbij professionals en eindgebruikers gelijkwaardig samenwerken. Kenmerkend voor co-creatie is dat gebruikers de ruimte krijgen om invloed uit te oefenen op het werkproces’.
Door deze gelijkwaardigheid ontstaat vertrouwen en ruimte om ideeën met elkaar te verbinden binnen een gedeelde notie van het gemeenschappelijke belang, waardoor de uiteindelijke plannen een rijkere inhoud en samenhang kennen. Het stelt belanghebbenden in staat boven het eigen belang uit te stijgen en keuzes te maken vanuit het collectieve belang met energie, inspiratie, betrokkenheid en draagvlak als resultaat, aldus het Agentschap (2011).
Resumerend kunnen we co-creatie in gebiedsontwikkeling definiëren als volgt: ‘Co-creatie is een vorm van samenwerking vanuit een gezamenlijke opgave waarbij alle publieke, private en particuliere belanghebbenden door middel van debat en zonder gebruik van hun machtposities invloed hebben op het proces en daarmee waardecreatie laat plaatsvinden’ (Jansen, 2012; Healey, 1992; Innes, 1998). De keuze voor deze definitie is gemaakt omdat de definitie kwaliteitseisen stelt aan zowel het participatieproces als de status van de uitkomst (invloed op het uiteindelijke politiek besluit). Beide aspecten worden in het vervolg van dit hoofdstuk nader toegelicht.
24
2.6 Kwaliteitseisen ten aanzien van een co-creatieproces
Bestuurskundige Jurian Edelenbos (2000) beschrijft in zijn proefschrift interactieve beleidsvorming als ‘Een wijze van beleid voeren waarbij de overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers en andere belanghebbenden bij het beleid betrekt, om op basis van openheid, gelijkwaardigheid en onderling debat, problemen in kaart te brengen en oplossingen te verkennen om samen met hen tot de voorbereiding, bepaling, de uitvoering en/of evaluatie van beleid te komen’. Met zijn omschrijving legt Edelenbos (2000) aldus de nadruk op vier elementen die volgens hem de essentie van interactieve beleidsvorming behelzen.
Bezien vanuit de context van interactieve beleidsvorming dient het co-creatie te verlopen in ‘openheid’, ‘gelijkwaardigheid’ en door middel van ‘onderling debat’. De mate van invloed en rol van eindgebruikers ten opzichte van de lokale overheid in het proces is het vierde element in een interactief beleidsvormingsproces. In deze paragraaf worden deze vier kwaliteitseisen besproken. 2.6.1 Invloed
Invloed vormt het eerste element. Participatie legt Edelenbos (2000) uit in termen van invloed en macht. Vrij vertaald volgens de definitie van Edelenbos (2000) beschrijft het element ‘invloed’, de rol van de eindgebruiker in het participatieproces ten opzichte van de lokale overheid, ofwel de invloed van eindgebruikers op de uiteindelijke beleidsvorming. De uitkomst hiervan wordt niet alleen bepaald door de participatieruimte die het bestuur creëert aan eindgebruikers, maar ook door de rol die de eindgebruiker voor zichzelf ziet in het participatieproces. In dit verband hebben Edelenbos en Klein (2005) een participatieladder ontwikkeld om de precieze rol van de eindgebruiker ten opzichte van de beleidsmaker te positioneren bij de verschillende mate van invloed. Dit overlapt de basisprincipes van co-creatie wat beschouwd wordt als een niveau van participatie waarbij professionals en eindgebruikers projectmatig samenwerken, waarbij ruimte geboden wordt om invloed uit te oefenen op het werkproces (Jansen, 2012). Op die manier kan co-creatie uitstekend getoetst worden aan de hand de participatieladder van Edelenbos en Klein (2005).
Edelenbos onderscheidt in zijn participatieladder zes oplopende gradaties van invloed van burgers: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren, meebeslissen en zelfbeheer. Deze oplopende gradaties van invloed staan als het ware in lineair verband met de rol van het stads(deel)bestuur. Een toename van de invloed van de eindgebruiker betekent meer mogelijkheid om het uiteindelijke besluit te bepalen en per definitie minder invloed van het bestuur. Bezien vanuit de rol van de eindgebruiker ontstaat het volgende overzicht: figuur 1.
25
Bij informeren, de laagste trede in de ladder, wordt de burger op de hoogte gebracht van de besluiten door het bestuur of de politiek. In dit verband krijgt de burger geen gelegenheid om een eigen aandeel in het beleidsproces te hebben. Bij raadplegen kan wel sprake zijn van input door de burger. In deze trede wordt de burger gezien als gesprekspartner tijdens het beleidsvormingstraject. De burger wordt als het ware geconsulteerd. Bij adviseren krijgt de inbreng van de burger een zwaarder gewicht. Alhoewel het bestuur en de politiek nog steeds kunnen afwijken van de wens en de mening van de burger dienen daaraan wel goede argumenten ten grondslag te liggen. In deze vorm van participatie hebben de burgers de mogelijkheid om thema’s op de agenda te zetten en oplossingen aan te dragen. Bij coproductie staan het bestuur en de overige participanten gelijkwaardig in het proces. Indien de voorstellen voldoen aan de vooraf vastgestelde randvoorwaarden neemt het bestuur de voorstellen over in haar definitieve besluit. Bij meebeslissen wordt de agenda en de besluitvorming aan initiatiefnemers en eindgebruikers overgelaten waardoor de ambtenaren een min of meer faciliterende rol vervullen. In zelfbeheer nemen zelf het initiatief om in eigen beheer voorzieningen tot stand te brengen en te onderhouden. Politiek en bestuur zijn hier niet bij betrokken (Edelenbos, 2000). Er is behoefte aan goede co-creatieprocessen met participatie op de hogere niveaus. Hierop ligt dan ook de nadruk van dit onderzoek.
Het combineren van de bestuursstijl en de participatieladder geeft een overzichtelijk beeld van deze glijdende schaal.
Invloed Rol van de
eindgebruiker
Bestuursstijlen Pröpper en steenbeek (1999)
Rol van de beleidsmaker Informeren Voorlichting/ doelgroep
van onderzoek, levert geen input
Open autoritaire stijl Politiek en bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden betrokkenen op de hoogte. Betrokkenen hebben geen inbreng in de beleidsontwikkeling. De eindgebruiker is toehoorder. Raadplegen Geconsulteerde
gesprekspartner
Consultatieve stijl Politiek en bestuur bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien betrokkenen als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich niet aan de resultaten van de gesprekken. De eindgebruiker is geconsulteerde.
Adviseren Adviseur Participatieve stijl Politiek en bestuur
26
agenda samen, maar betrokkenen krijgen gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren, waarbij deze ideeën een volwaardige rol spelen in de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich in principe aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan (beargumenteerd) afwijken. De eindgebruiker is adviseur. Coproduceren Samenwerkingspartner op basis van gelijkwaardigheid
Samenwerkende stijl Politiek, bestuur en betrokkenen werken en maken besluiten op basis van
gelijkwaardigheid. De politiek verbindt zich aan deze oplossingen in de uiteindelijke
besluitvorming. De eindgebruiker is samenwerkingspartner
Meebeslissen Beslisser Delegerende/
Faciliterende stijl
Politiek en bestuur laten de ontwikkeling van en de
besluitvorming over aan de betrokkenen,
waarbij het ambtelijk apparaat een
adviserende rol vervult. De politiek neemt de resultaten over, na toetsing aan vooraf gestelde
randvoorwaarden. De eindgebruiker is medebeslisser.
27
Zelfbeheer Initiator/regiehouder Faciliterende stijl Eindgebruikers nemen zelf het initiatief om in eigen beheer
voorzieningen tot stand te brengen en te onderhouden. Politiek en bestuur zijn hier niet bij betrokken.
Tabel 1: (bron: Edelenbos, 2005)
2.6.2 Openheid
Het tweede element is openheid. In beginsel staat het bouwblok ‘openheid’ in het teken van vertrouwen tussen partijen. Vertrouwen kan volgens de literatuur leiden tot wederkerigheid, waarin niet het individualisme centraal staat, maar waar mensen elkaar helpen. In dit verband hebben Pröpper en Steenbeek (1999) een onderscheid gemaakt tussen drie perspectieven om openheid te beoordelen, namelijk vanuit de inhoud, de actoren en het proces. Bij inhoudelijke openheid dienen de oplossingen niet vooraf vastgesteld te worden, maar deze moeten een uitkomst zijn van het proces. Het tweede perspectief van openheid heeft betrekking op het proces. Openheid in dit verband heeft betrekking op de toegankelijkheid en transparantie van het proces. Hiermee wordt bedoeld dat de spelregels en randvoorwaarden van tevoren bekend en duidelijk moeten zijn. Actoren dienen ook niet uitgesloten te worden van het proces op basis van een (potentiële) kritische houding. Tevens dient relevante informatie toegankelijk te zijn voor alle actoren. Door kennis en ideeën uit te wisselen ontstaat vertrouwen tussen initiatiefnemers en ontwikkelaars (Prahalad en Ramaswamy, 2004). Het derde perspectief van openheid heeft betrekking op de actoren. Hiermee wordt bedoeld dat de betrokkenen de bereidheid moeten hebben om af te wijken van hun standpunten en voornemens en ruimte laat voor nieuwe ideeën, plannen en handelingen. Op deze manier staat openheid in verband met het bouwblok ‘debat’ en draagt het bij aan het succes van het onderhandelingsproces.
2.6.3 Gelijkwaardigheid
Gelijkwaardigheid is het derde element. De notie van een gelijkwaardige relatie, ofwel samenwerking zonder gebruik van machtsposities, is een belangrijke randvoorwaarde in co-creatieve gebiedsprocessen (Agentschap, 2011). Pröpper en Steenbeek (1999) typeren ‘gelijkwaardigheid’ als volgt: ‘Er is sprake van gelijkwaardigheid indien de formele posities en bevoegdheden niet bepalend zijn voor de invloed van een actor op het verloop van het proces en de inhoud die daarin wordt gegenereerd.’ Gelijkwaardigheid berust in dit onderzoek aldus op de gedachte dat de invloed op de besluitvorming van eindgebruikers gelijkwaardig is aan andere actoren. Door deze gelijkwaardigheid ontstaat vertrouwen en ruimte om ideeën met elkaar te verbinden binnen een gedeelde notie van het gemeenschappelijke belang, waardoor de uiteindelijke plannen een rijkere inhoud en samenhang kennen.
2.6.4 Onderling debat
Er kan gesteld worden dat het ‘debat’ een vorm van onderhandelingsproces met argumentenuitwisseling is waarin de concepten openheid en gelijkwaardigheid, zoals deze hierboven zijn geschetst, terugkomen. Het element ‘debat’ berust op de gedachte dat men beoogt gezamenlijk een oplossing probeert te vinden voor het probleem waar iedere actor zich in kan vinden (Edelenbos et al., 2001). In de literatuur wordt dit ook wel gezien als coöperatief (integratief onderhandelen
28
(Leeuwis, 2000) waarbij partijen zoeken naar het gezamenlijk belang, openstaan om te leren, kennis wordt gedeeld, maar ook begrip komt tussen alle betrokken actoren in dit proces. Hierbij krijgen eindgebruikers de mogelijkheid om hun beeld op ‘waarde’ in het creatieproces te integreren. In andere woorden, partijen proberen gezamenlijk waarde te creëren. Vanuit deze omschrijving kan co-creatie gezien worden als samenwerkingsmiddel dat belanghebbenden in staat stelt boven het eigen belang uit te stijgen en keuzes te maken vanuit het collectieve belang met energie, inspiratie, betrokkenheid en draagvlak als resultaat. Een maatstaf voor succes in het onderling debat is het afkondigen van het gezamenlijke belang en zo gezamenlijk waarde te creëren. Dit sluit aan bij het idee dat co-creatie waarde vermeerderend is.
2.7 Concepten gerelateerd
De stakeholders die zich rondom transformatieopgaven van cultureel industrieel erfgoed bewegen zijn talrijk. Niet alleen projectontwikkelaars en vastgoedbeleggers, maar ook vele andere partijen uit de publieke en private sector, zoals gemeenten, rijks- en provinciale overheden, gebruikers en bewonersverenigingen. Elke betrokken partij heeft echter zijn eigen belang, middelen (geld, kennis of bevoegdheid), werkprocessen, handelingslogica en eigen beelden van problemen en mogelijke oplossingen. Verschillen in kennis, doelen en context waarin partijen opereren, zorgen ervoor dat moeilijk een overeenstemming bereikt wordt over de verdeling van kosten, baten en risico’s. Dit impliceert dat in het proces de kwaliteitswensen en beschikbare financiën in afspraken tussen betrokken partijen met elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht. In het licht van een tijdsgewricht van beperkte financieringsmogelijkheden en een minder voorspelbare vraag gedreven markt, is een goede samenwerking en onderlinge verhouding tussen de partijen van extra grote betekenis. Literatuuronderzoek wijst uit dat co-creatie als ontwikkelingsstrategie, waarbij professionals en eindgebruikers nauw betrokken zijn bij het gezamenlijk creëren van waarde, daarin het verschil maken. Het centraal stellen van de eindgebruiker is in de methodiek van co-creatie een principe van betekenis geworden om waardecreatie te bewerkstelligen.
In dit hoofdstuk is naar voren gekomen dat het concept van co-creatie in beginsel uitgaat van een coöperatieve houding bij stakeholders, het gezamenlijk definiëren van doelen en gelijkheid binnen de dialoog zodat er door de kracht van argumenten goede beslissingen worden genomen. Daarmee samenhangende kenmerken zoals openheid, informatie delen, transparantie, elkaars belangen kennen en zoeken naar win-win-oplossingen, worden in het literatuuronderzoek expliciet benoemd als cruciale factoren voor een succesvolle herbestemming. De kracht van co-creatie kan dus gezien worden als een oplossing die verder komt dan de som der delen.
29
30
3. Methodologie
In dit hoofdstuk wordt de redevoering voor de keuze voor deze casestudie uiteengezet. Deze case wordt verdiepend uitgewerkt, de analysewijze hiervoor volgt in hoofdstuk 4. Dit hoofdstuk beschrijft de methode van dataverzameling zodat het empirisch onderzoeksmateriaal verzameld kan worden en een antwoord kan worden gegeven op de onderzoeksvraag. De eerste paragraaf bespreekt de onderzoeksstrategie en gaat in op de manier van het verzamelen van het benodigde empirisch onderzoeksmateriaal.
3.1 Onderzoeksstrategie
Het empirisch onderzoek verkrijgt informatie over een tweetal cases. Het onderzoek is dan ook een multiple-case study (yin, 2009). Belangrijk in dit type onderzoek is dat de cases goed met elkaar te vergelijken zijn. Onderstaand wordt de toepassing van co-creatie in de herbestemming van cultureel industrieel erfgoed, en daarmee de keuze voor elke casus, kort toegelicht. Hoofdstuk 4 geeft uitgebreidere beschrijvingen van de cases.
Een case study design is het juiste onderzoeksontwerp om grip te krijgen op procesinrichtingen aan de hand van co-creatie waarin de eindgebruiker centraal is gesteld in de context van herbestemming van industrieel erfgoed in gebiedsontwikkeling. Yin stelt dat ‘the case study method allows investigators to retain the holistic and meaningful characteristics of real-life events’. Dit onderzoeksontwerp past bij de probleemstelling waar een verdiepingsslag van een specifiek co-creatieproces in een herbestemmingsproject nodig is, of zoals Yin het omschrijft: ‘an in-depth understanding of social phenomena’. In dit onderzoeksontwerp heeft een meervoudige case study (Yin, 2009) aan de basis gestaan van dit onderzoek waar gekeken wordt naar cases die een co-creatieproces hebben doorlopen met betrekking tot herbestemming van cultureel industrieel erfgoed. Een voordeel van het doen van meerdere casestudies is dat het bewijs vaak meer dwingend wordt beschouwd en de algemene resultaten robuuster zijn omdat de resultaten worden onderzocht en mogelijk geverifieerd in meerdere contexten of cases (Yin, 2009). Om eventuele claims over de resultaten te maken is de generaliseerbaarheid belangrijk. Generaliseerbaarheid kan bereikt worden door zoveel mogelijk data van verschillende cases met elkaar te vergelijken (Miles & Huberman, 1994). Echter, de meeste gevallen van herbestemmingsprojecten zijn zo context specifiek dat de bevindingen van het onderzoek niet zomaar toegepast kunnen worden op andere processen van hergebruik in de erfgoedzorg. De resultaten van de analyse uit dit onderzoek kunnen dan ook in beperkte mate worden gegeneraliseerd (Bryman, 2008). Niettemin zal dit onderzoek verduidelijking kunnen brengen over hoe co-creatie processen succesvol te organiseren vallen.
3.1.1 Casus selectie
De selectiecriteria voor de cases zijn ontleend aan de onderzoeksvraag. Ten eerste moeten alle cases een procesinrichting door middel van co-creatie hebben doorlopen (en dus zijn afgerond). De unit of analysis (Yin, 2009) is het onderhandelingsproces van de cases, omdat het onderzoek kennis over de procesinrichting door middel van co-creatie vereist. Op deze manier wordt er dus gewerkt volgens het holistic multiple-case design van Yin (2009). Ten tweede moet het herbestemmingsproces tijdens of na de crisis zijn doorlopen aangezien dit een tijdsperiode symboliseert waarin de gedachtegang van
