De rol van de Internationale Arbeidsorganisatie tijdens de Grote Recessie (2007-2012)

DE ROL VAN DE INTERNATIONALE

ARBEIDSORGANISATIE TIJDENS DE

GROTE RECESSIE (2007-2012)

KAN DE IAO ALS INTERNATIONALE ORGANISATIE INVLOED

UITOEFENEN OP EEN MONDIALE CRISISRESPONS?

Wetenschappelijke verhandeling Aantal woorden: 26130

Senne Verhaeghe

Promotor: Prof. dr. Dries Lesage

Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de richting Politieke Wetenschappen afstudeerrichting Internationale Politiek

ABSTRACT

Deze thesis is het resultaat van een onderzoek naar de rol die de Internationale Arbeidsorganisatie speelde tijdens de Grote Recessie van 2007-2012. Het onderzoek tracht een overzicht te geven van de manieren waarop de organisatie invloed had op de wijze waarop aan de crisis werd beantwoord. Het eerste deel behandelt de reacties van de IAO als internationale organisatie via het analyseren van belangrijke verklaringen en aanbevelingen. Deze tonen aan dat het werk van de organisatie in een eerste fase van de crisis niet de nodige aandacht kreeg. Daarna werd het werk van de IAO wel opgewaardeerd. Het tweede deel van deze thesis behandelt de manier waarop de IAO invloed kon hebben op twee relevante structuren binnen het multilateralisme. Enerzijds werd de invloed op de G20-vergaderingen onderzocht, anderzijds werd de relatie met het IMF bekeken. Ook werden twee diepte-interviews gehouden om een beter beeld te scheppen van de rol die de IAO speelde. Dit onderzoek baseert zich op de theorie van het constructivisme om de invloed van een internationale organisatie te verklaren. Op die manier tracht de auteur te achterhalen of de IAO als internationale organisatie via hun ideeën en normen macht heeft en dus invloed kan uitoefenen op de mondiale respons op de crisis. Algemeen kan geconcludeerd worden dat de Internationale Arbeidsorganisatie zich kon manifesteren en dus de crisisrespons kon beïnvloeden. Via ideeën, formele en informele contacten kon de IAO arbeid en sociale regels op de internationale agenda plaatsen. Niet alleen kon de IAO een invloed uitoefenen op de uitkomst van de crisisrespons, daarnaast slaagde ze er ook in om de crisis aan te grijpen om de eigen macht in de wereld te vergroten.

Deze thesis hoopt een bijdrage te zijn aan de theoretische literatuur over internationale organisaties.

INHOUDSTAFEL

1. Inleiding ... 6

1.1 Methodologie ... 7

2. Theoretisch kader ... 9

2.1 Macht van een internationale organisatie ... 9

2.2 Het Constructivisme ... 10

2.3 Een realistische kritiek op het constructivisme ... 12

2.4 Policy Paradigm: een kans voor de IAO? ... 13

3. De IAO en de crisis ... 15

3.1 De Internationale Arbeidsorganisatie ... 15

3.1.1 Hoe werkt de IAO? ... 15

3.1.1.1 Internationale Arbeidsconferentie ... 15

3.1.1.2 Raad van bestuur ... 16

3.1.1.3 Permanent Secretariaat ... 17

3.1.2 Geschiedenis van de IAO ... 18

3.1.2.1 Ontstaan en ontwikkeling ... 18

3.1.2.2 MDG’s en SDG’s ... 21

3.1.3 Verwezenlijkingen van de IAO ... 21

3.2 De financiële crisis ... 23

3.2.1 Oorzaken en ontstaan ... 23

3.3 De IAO en de financiële crisis... 25

4. De IAO in de financiële crisis ... 27

4.1 De IAO voor de crisis ... 27

4.1.1 IAO-kader rond crisis ... 27

4.1.2 De IAO-reactie op de Aziatische crisis ... 29

4.2 De IAO tijdens de crisis ... 31

4.2.1 Global Jobs Pact... 32

4.2.1.1 Inhoud ... 34

4.2.1.2 Erkenning door andere organisaties ... 34

4.2.1.3 Werking ... 35

4.2.2 Social Protection Floors ... 38

4.3 De IAO na de crisis: conclusie ... 41

5.1 G20 ... 43

5.1.1 G20 in Washington 2008 (De Verenigde Staten) ... 44

5.1.2 G20 in London april 2009 (Het Verenigd Koninkrijk) ... 45

5.1.3 G20 in Pittsburgh september 2009 (De Verenigde Staten) ... 46

5.1.4 G20 in Toronto in juni 2010 (Canada) ... 48

5.1.5 G20 in Seoul in november 2010 (Zuid-Korea) ... 49

5.1.6 G20 in Cannes in november 2011 (Frankrijk) ... 50

5.1.7 G20 in Los Cabos in juni 2012 (Mexico) ... 52

5.1.8 Conclusie invloed IAO op de G20-respons ... 52

5.2 IMF ... 54

5.2.1 Partnership ... 54

5.2.2 De eerste fase van de crisis 2008-2009 ... 55

5.2.3 Oslo Conference on the Challenges of Growth, Employment and Social Cohesion ... 56

5.2.4 IMF en World Bank ... 57

5.2.5 Conclusie invloed IAO op het IMF ... 58

6. Conclusie ... 60

1. Inleiding

De financiële crisis van 2008 leidde tot een enorme chaos. Financiële markten stortten in, de wereldhandel viel stil, mensen verloren hun job en de hele wereld kreunde onder de economische recessie die de crisis teweegbracht. Het was de grootste schok in de economie sinds de jaren dertig. Sindsdien was de wereld wel veranderd. Globalisering heeft ervoor gezorgd dat de crisis zich razendsnel verspreidde. Nationale economieën worden interdependent en de markt wordt een wereldmarkt (Nierop, 1995). Dit impliceert grote gevolgen voor de economische wereld. Een schok in één land kan met andere woorden ook problemen omvatten voor anderen. Dat betekent ook dat de Grote Recessie van 2008, een crisis die zich mondiaal verspreidde, ook op mondiaal vlak een oplossing moest vinden. Een antwoord op wereldschaal was de beste manier om in te spelen op de problemen die voortvloeiden uit de crisis.

De crisis van 2008 vloeide van een financiële crisis al snel in een economische en sociale crisis, die veel extra problemen met zich meebracht. Voor dit onderzoek is het feit dat arbeid hard werd getroffen enorm belangrijk. Sociale rechten werden daardoor ook geraakt. Mensen verloren hun job en er ontstond een jobcrisis gelinkt aan de gebeurtenissen.

De Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) of de International Labour Organization (ILO) is de internationale organisatie die op mondiaal vlak sociale rechtvaardigheid nastreeft. Hiervoor ontwikkelt de organisatie internationaal erkende arbeidsrechten, en streeft ze sociale rechtvaardigheid na. Het mandaat van de IAO omvat tewerkstelling, arbeidsomstandigheden, sociale bescherming en sociale dialoog. Ze werkt op tripartiete basis, wat wil zeggen dat ze bestaat uit drie groepen die samen beslissingen nemen. Dat zijn regeringsgroepen, werknemersgroepen en werkgeversgroepen. Ze streeft sociale bescherming na voor iedereen en zet sterk in op volledige tewerkstelling om de wereld te leiden naar een meer duurzame, inclusieve samenleving. Het aspect globalisering is hierbij erg belangrijk. Een grote mate van afhankelijkheid leidt tot de nood aan meer mondiale regelgeving om de gevolgen ervan in goede banen te kunnen leiden.

Tijdens de crisis werd in het werkveld van de IAO stevig gesnoeid. Zo werd er snel ingezet op besparingen, en werden verschillende sectoren hard getroffen. De IAO trachtte zich uit een moeilijke positie te wringen. Arbeid en sociale bescherming waren op dat moment allerminst de prioriteit van de wereldleiders, waardoor de IAO zich moest manifesteren om hun werk van de voorbije honderd jaar niet verloren te laten gaan.

De IAO werkt met conventies die pas juridisch afdwingbaar zijn nadat die worden geratificeerd door de lidstaten. Daarnaast zijn er ook aanbevelingen, die niet geratificeerd worden, maar een ruimer kader voorzien om beleid op te stellen. Hierdoor beschikt de

organisatie vaak niet over ‘hard law’ om naleving door de lidstaten af te dwingen. Zeker in chaotische en moeilijke periodes waar geld nodig was om andere problemen op te lossen, waren staten niet geneigd om de conventies steeds na te leven. Daardoor kreeg de IAO te kampen met de problemen van stijgende werkloosheid en het verminderen van sociale bescherming.

1.1 Methodologie

In deze thesis zal er onderzocht worden hoe de IAO zich manifesteerde tijdens deze periode (2007-2012) om een rol te spelen tijdens de financiële crisis. Methodologisch zal het onderzoek een eerste deel omvatten dat uitzoekt hoe de IAO als organisatie zelf in zijn verklaringen, conventies en aanbevelingen trachtte sociale bescherming en arbeid op te waarderen en opnieuw op de rails te krijgen. De IAO heeft op die manier zijn lidstaten proberen aan te zetten om via beleidskaders de crisis te bestrijden.

Een tweede deel omvat de manier waarop de IAO getracht heeft impact te hebben op het beleid van andere organisaties of groepen binnen de multilaterale architectuur. Enerzijds gaat het dan om de G20, waar de staats- en regeringsleiders een respons wilden opstellen om de crisis onder controle te krijgen. Anderzijds werd ook de samenwerking tussen de IAO en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) onder de loep genomen.

Het onderzoek werd ondersteund door een theoretisch model, dat in het volgende hoofdstuk wordt uitgeschreven. Hierin past het onderzoek en probeert het een politiek-wetenschappelijke basis te vormen voor de bevindingen.

Het onderzoek wordt gevoerd op basis van een uitgebreide literatuurstudie en een grondige analyse van relevante documenten. Hiervoor is de uitgebreide researchafdeling van de IAO een belangrijke bron. Daarnaast werden de bevindingen voorgelegd aan twee ervaringsdeskundigen via diepte-interviews. Enerzijds werd Luc Cortebeeck, voormalig voorzitter van de raad van bestuur van de IAO, geïnterviewd. Anderzijds werd Rudi Delarue, voormalig directeur van IAO-Europa, gesproken om deze bevindingen te toetsen aan zijn persoonlijke ervaringen, ideeën en bedenkingen. Op die manier hoopt deze masterproef een allesomvattend en academisch antwoord te kunnen geven op de vraag “op welke manier kon de IAO een rol spelen als internationale organisatie tijdens de Grote Recessie?”

Deze vraag is een erg complexe vraag die geen eenduidig antwoord kan hebben. Daarom wordt ervoor gekozen een theoretisch model te hanteren en op basis daarvan te focussen op bepaalde aspecten.

Een interessante opmerking hierbij is het feit dat een zoekopdracht online op Google Scholar alvast erg weinig resultaten oplevert. Over de macht van de Internationale

Arbeidsorganisatie is amper academische literatuur te vinden. Deze masterproef hoopt daarom bij te dragen tot het politiek-wetenschappelijk onderzoek over dit onderwerp.

2. Theoretisch kader

Het onderzoek naar de rol van de Internationale Arbeidsorganisatie in de financiële crisis behandelt in feite een onderzoek naar de manier waarop de IAO een invloed kon hebben op de crisisrespons. Hiermee wil deze masterproef aantonen dat de IAO, een internationale organisatie, een impact kan hebben op de manier waarop mondiale actoren omgaan met wereldwijde problemen. Deze hypothese wordt theoretisch gekaderd.

2.1 Macht van een internationale organisatie

Macht is een centraal begrip binnen de internationale betrekkingen. Het staat centraal bij de theorie van het realisme, dat de internationale politieke wetenschappen domineert. Het concept macht wordt als volgt ingevuld door realisten:

“The ability of states to use material resources to get others to do what they otherwise would not.” (Barnett & Duvall, 2005).

Macht is echter niet enkel aanwezig binnen het realisme, waar het machtsconcept vooral gezien wordt als een vermogen om materiële bronnen te gebruiken en op die manier andere actoren tot bepaalde acties aan te zetten die ze anders niet zouden ondernemen. Ondanks het feit dat het realisme een dominante stroming is binnen de internationale politiek, krijgt macht ook binnen andere paradigma’s betekenis. Macht is meer dan wat de realistische benadering ervan maakt. Zo staan staten centraal in het realisme. Internationale organisaties zijn volgens deze theorie niet meer dan het verlengde van de statelijke macht en de machtsverhoudingen binnen de wereld. Een organisatie op zichzelf kan geen macht hebben, de organisatie is enkel een medium waardoor staten zich kunnen uitdrukken (Barnett & Duvall, 2005).

Het realisme zal omwille van die reden niet volstaan om de mogelijke invloed van de IAO te verklaren. Daarvoor zullen andere theorieën gehanteerd worden in dit onderzoek. Het concept macht zal hier een bredere benadering en betekenis kennen.

Zo wordt er niet enkel gekeken naar de materiële machtsbronnen. Macht kan ook voortkomen uit symbolische of normatieve bronnen. Hierdoor kunnen ook organisaties zonder materiële macht, zoals de Internationale Arbeidsorganisatie, een invloed hebben op de uitkomst van wereldvraagstukken. Dat is de hypothese die aan de hand van de theorie zal getest worden (Finnemore, 1996).

Internationale organisaties, zowel formele als informele, vormen het hart van global governance. Een internationale organisatie is een structuur die opgezet wordt door staten om een samenwerkingsverband op poten te zetten. De input van deze organisaties ligt bij de statelijke actoren. In het geval van de IAO zijn niet alleen staten verantwoordelijk voor de input, maar kunnen ook werkgevers- en werknemersorganisaties de organisatie aansturen. Via de output, die uit de conventies, aanbevelingen en verklaringen bestaat, kan de IAO als internationale organisatie zijn beslissingen gebruiken om invloed te hebben. Via actoren die namens de IAO spreken, zoals de Directeur-Generaal, kunnen ze een invloed hebben op de global governance. Macht is ook hier een centraal begrip. Via macht en invloed proberen actoren van de internationale politiek de inhoud en de richting van global governance aan te sturen. Staten zijn van belang, maar ook andere actoren kunnen de mogelijkheid hebben om regels van global governance om te buigen in hun voordeel. Internationale organisaties kunnen wel degelijk invloed hebben. Zo kan de UN High Commission on Refugees (UNHCR) de kansen van vluchtelingen en ontheemden veranderen. Hierbij is de erkenning van de internationale organisatie belangrijk.

Daarom is het belangrijk te weten dat macht een erg complex en veelzijdig begrip is. Er zijn verschillende manieren om sociale relaties te begrijpen (Barnett & Duvall, 2005).

2.2 Het Constructivisme

Deze masterproef probeert de invloed of macht van de internationale organisatie IAO te schetsen aan de hand van een constructivistische aanpak. Eenvoudig gesteld is het constructivisme een theorie die internationale betrekkingen ziet als een sociale constructie. Deze sociale constructies zijn het resultaat van menselijke creatie. Elke constructie heeft een specifieke betekenis binnen een bepaalde context. Dit leidt tot sociale waarden en normen die in bepaalde contexten ontstaan. Constructivisten suggereren dat er geen objectieve realiteit bestaat, enkel de betekenis die eraan gegeven wordt is van belang. Historische en culturele context kunnen de betekenis van objecten wijzigen. Hierdoor zijn normen, waarden en taal een belangrijk deel van de theorie. Daarom zijn er verschillende manieren om naar de wereld te kijken, en zijn er dus verschillende interpretaties van de realiteit. Ideeën vormen de basis van het constructivisme (Fierke, 2016).

Deze aanpak geeft een nieuwe betekenis aan de macht van de internationale organisaties en hoe deze zich begeven in de wereldpolitiek. Die organisaties zijn breder dan het vertalen van machtsverhoudingen en het faciliteren van samenwerking. Zij creëren zelf ook actoren, specifiëren verantwoordelijkheden en geven betekenis en normatieve waarde. Zelfs zonder materiële bronnen kunnen internationale organisaties bijdragen tot het construeren van de sociale wereld.

Dit perspectief biedt een theoretische basis om internationale organisaties te behandelen als autonome actoren in de wereldpolitiek. Andere theorieën (zoals het realisme) zien

internationale organisaties als mechanismen die worden gebruikt door staten om actie te ondernemen. Het is Weber die als theoreticus inzichten verworf over normatieve macht van bureaucratieën. Dit vormt een basis om internationale organisaties te behandelen als meer dan een structuur. Ze kunnen daarentegen ook zelf als actor beschouwd worden (Barnett & Finnemore, 1999).

In andere theorieën wordt het bestaan van internationale organisaties gewijd aan de bewering dat ze problemen kunnen oplossen voor staten. Ze bestaan enkel en alleen omdat er geen alternatieven zijn die efficiëntere oplossingen bieden. Indien dat wel zo zou zijn, zouden staten de organisaties opheffen, daar zij nog steeds de touwtjes in handen hebben. Het constructivisme heeft hierop een andere visie. Internationale organisaties bestaan niet enkel bij gebrek aan beter. Het bewijs daarvan zit in het feit dat organisaties vaak beslissingen nemen die niet steeds positief zijn voor staten, en slagen ze erin om deze beslissingen zelfs meerdere keren te maken. Toch leidt dat niet steeds tot het ontbinden van de organisatie. De constructivistische theorie kan een bredere resem aan verklaringen voorleggen voor de macht van internationale organisaties (Barnett & Finnemore, 1999).

Internationale organisaties worden in internationale politiek vaak gezien in het licht van de principal-agent theorie. Hierbij is de organisatie de agent van de principal, of de staten, die de organisatie creëerden. Dit onderzoek bekijkt dat breder. Internationale organisaties kunnen autonome actoren zijn, die onafhankelijk van staten ageren.

Het ontstaan van de autonome organisaties wordt verklaard door Webers theorie van bureaucratisering (bureaucratization). Hij stelde dat bureaucratieën een kader kunnen vormen voor sociale interactie om op die manier te beantwoorden aan de stijgende technische vraag van de wereld. Bureaucratieën zijn in staat complexe taken uit te voeren door hun kennis. Die kennis maakt hen superieur in het vinden van oplossingen voor de wereldproblematiek. Bureaucratieën zijn politieke organisaties die autonoom van hun oprichters kunnen bewegen en op die manier kunnen ze dominant worden in het werkveld waarin ze werden opgericht. De reden daarvoor ligt in de controle over technische expertise, informatie en het normatieve aspect waar de organisaties over beschikken (Gerth & Mills, 1978).

Hierdoor beschikken organisaties over autoriteit en kunnen zij, bouwend op hun ideeën en kennis, regels creëren die als kader kunnen gebruikt worden om beleid uit te voeren. Dat maakt bureaucratieën machtig. Een actie van organisaties die ingaat tegen belangen van staten wordt vaak weggewuifd en verdedigd door staten die stellen dat ze enkel de regels volgen. Dit is een grote bron van macht voor internationale organisaties. Terwijl ze in feite politieke macht uitoefenen en hun ideëen en normen uitvoeren, stellen ze zichzelf voor als neutrale organisatie, die belangen van anderen dient. Weber zag de waarheid achter deze bewering. Het niet-politieke karakter van een bureaucratie is net wat hun authoriteit geeft. Bureaucratieën dienen namelijk steeds een sociale doelstelling of een bepaalde culturele

ideëenset. Hierdoor wordt een organisatie aanvaard, en kan die dus wel degelijk normatieve regels opleggen en macht uitoefenen op de wereldpolitiek (Weber, 1947). Deze verklaringen tonen in feite aan dat internationale organisaties wel degelijk een onafhankelijke koers kunnen varen, los van het beleid en de belangen van staten. Organisaties trachten vaak een eigen rol te beschrijven om geen instrument te zijn van de macht van staten, maar willen zelf gezien worden als vertegenwoordigers van de “internationale gemeenschap”. Op die manier wordt aan dergelijke organisaties authoriteit toegeschreven.

Internationale organisaties streven het vooropzetten van normen en regels na en hebben een rol om normen, expertise en modellen van “goed” politiek gedrag uit te dragen. Deze rol is niet onbedoeld, maar het is hun missie om mondiaal waarden en normen te verspreiden en te implementeren. Dit alles is gebaseerd op een idee over hoe een beter leven voor iedereen te creëren. In het geval van de Internationale Arbeidsorganisatie is dat bijvoorbeeld het promoten van Waardig Werk en Sociale Beschermingsvloeren. Het ultieme doel van de IAO is dan die normen overbrengen naar staten en andere actoren in de internationale politiek (Fisher, 1997).

2.3 Een realistische kritiek op het constructivisme

Mearsheimer deed ook onderzoek naar de macht van internationale organisaties. Hij kwam echter met zijn “False Promise of International Institutions” tot de vaststelling dat organisaties helemaal niet de macht kunnen tentoonspreiden die aan de bovenstaande theorie wordt toegeschreven. Deze thesis zet zich dan ook af tegen het discours van Mearsheimer.

Realisten gaan niet akkoord met de manier waarop het constructivisme macht toeschrijft aan internationale organisaties. Het realisme verwijst ook naar het gebrek aan empirisch bewijs voor de theorie.

Mearsheimer hanteert een realistische visie op internationale betrekkingen. Internationale organisaties zijn in dat geval vormen van samenwerking tussen staten. Dit stuit echter op limieten. Dit wordt verklaard doordat het realisme de wereld ziet als een anarchisch systeem. Staten zijn de hoogste macht en er is geen overkoepelend systeem in de internationale politiek. Ook is macht binnen het realisme verbonden aan materiële en militaire capaciteit, ideeën of normen zijn onbelangrijk in het systeem. Hierdoor is er een constante vrees voor potentiële bedreigingen. Staten zijn op hun hoede, en kunnen andere staten niet zomaar vertrouwen. Daarom zal samenwerking in internationale organisaties op limieten stuiten (Claude, 1971).

Constructivisme is volgens realisten niet de manier om uit te leggen hoe internationale organisaties werken. Zij zien verschillende problemen met de redeneringen van constructivisten. Zo kunnen staten nooit een volledige consensus bekomen, omwille van het feit dat het internationale systeem gebaseerd is op egoïsme. Dit is nodig om hun eigen veiligheid te waarborgen tegen mogelijke agressiviteit van andere staten en door de onzekerheid over de bedoelingen van andere staten. Mearsheimer ziet dus enkele problemen met de theorie van het constructivisme. Die theorie gelooft dat gedrag van staten verandert wanneer hun discours ook verandert. Maar op de vraag waarom sommige ideeën dominant worden en andere niet, is er geen antwoord. Constructivisten zien dat realisme in internationale betrekkingen een dominante theorie is, maar kunnen niet uitleggen waarom die dominant is. Deze tekortkomingen zijn voor realisten voldoende om de theorie af te schrijven als paradigma om internationale politiek te kaderen (Mearsheimer, 1994).

Daarom besluit hij dan ook dat constructivisme niet kan volstaan om het gedrag en de macht van internationale organisaties uit te leggen. Instellingen kunnen geen impact hebben, of kunnen slechts een minimale impact hebben op staten. De theorie van het constructivisme slaagt er volgens hem niet in om de werkelijkheid op een goede manier te omschrijven en te verklaren. Beleid dat hierop gebaseerd wordt, kan dus ook nooit tot een goede uitkomst leiden.

2.4 Policy Paradigm: een kans voor de IAO?

Ideëen staan centraal bij een constructivistische visie op internationale politiek. Ook beleid is onderhevig aan ideëen en leerprocessen. Hierbij worden beleidsprocessen gezien als een vorm van sociaal leren. Het opstellen van beleid is een proces waarbij de makers ervan bijleren, en het beleid ook kunnen bijstellen aan de noden van de tijd. Vaak is politieke interactie het resultaat van een proces van sociaal leren. De belangrijkste invloed van het huidig beleid is het voormalig beleid. Maar niet enkel nieuwe informatie is van belang, ook ideëen en normen kunnen het beleid wijzigen (Blyth, 2012). Hierop spelen verschillende actoren in, om hun invloed en macht ook te vergroten.

De sleutelactoren die de leerprocessen vooruitstuwen zijn vaak diegenen die beschikken over een uitgebreide kennis over het onderwerp. Dit zijn vaak mensen die werken voor de overheid, of personen of organisaties die in posities zitten die vaak samenwerken met overheden (Hall, 1993). Deze theorie zal ook belangrijk zijn in deze thesis. Er ontstond namelijk een crisis doordat het beleid niet was aangepast aan de werkelijke wereld. Daardoor drong een belangrijke paradigm shift zich op; de economie moest op een andere manier worden georganiseerd om herhaling van de crisis te voorkomen. Deze theorie past in de thesis omdat deze nagaat of een organisatie als de IAO op basis van ideëen over hoe arbeid en sociale regels moeten georganiseerd worden, ook input kan voorzien voor het veranderen van beleid. Dan zou dat beleid meer op arbeid en sociale rechten gericht zijn.

De IAO is de onderzochte organisatie in deze masterproef. Via deze bovenstaande theorie, zal de thesis trachten de hypothese te testen of de IAO tijdens de financiële crisis een invloed kon hebben op de respons die de mondiale wereld creëerde op basis van een constructivistische benadering. De IAO heeft dus zijn discours en doelstelling opgebouwd op basis van ideeën en normen. Kunnen deze aspecten leiden tot een impact van de internationale organisatie op de crisisrespons tussen 2007 tot 2012? Deze thesis zal trachten een antwoord te vinden op deze vraag.

3. De IAO en de crisis

3.1 De Internationale Arbeidsorganisatie

3.1.1 Hoe werkt de IAO?

De International Labour Organization (ILO) of de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) is een gespecialiseerde organisatie van de Verenigde Naties. De organisatie werd opgericht in 1919 door het verdrag van Versailles. Dat verdrag erkende de nood om in te zetten op sociale rechten om de vrede te behouden. Hiervoor wordt in de IAO niet enkel met regeringen overlegd, de discussies in de IAO nemen de vorm aan van een tripartite basis. Hier worden ook werkgevers- en werknemersorganisaties betrokken bij het opstellen van arbeidsstandaarden. Dat maakt de organisatie en zijn structuur uniek in de wereld.

Er zijn drie hoofdorganen binnen de IAO, namelijk de Internationale Arbeidsconferentie, de raad van bestuur en het permanent secretariaat.

3.1.1.1 Internationale Arbeidsconferentie

De Internationale Arbeidsconferentie wordt elk jaar georganiseerd in juni in Genève, Zwitserland en is het hoogste en belangrijkste beslissingsorgaan. Elke lidstaat mag twee regeringsafgevaardigden sturen, iemand uit werknemerszijde en iemand uit werkgeverszijde. Elke persoon heeft apart een stem en kan zichzelf vrij uitdrukken tijdens de vergadering. Dit zorgt er soms voor dat werkgevers of werknemers een andere stem uitbrengen dan hun regering. De afgevaardigden van de regering zijn vaak de bevoegde minister voor werk van de lidstaat. Het gebeurt ook dat staatshoofden of eerste ministers de vergadering bijwonen.

De Internationale Arbeidsconferentie wordt vaak aangeduid met de term internationaal Parlement van de Arbeid, en heeft verschillende taken. Hun eerste taak bestaat uit het opstellen en goedkeuren van internationale arbeidsstandaarden in de vorm van conventies en vaak ook aanbevelingen die meer gedetailleerd zijn. Conventies goedgekeurd door de IAO zijn internationale verdragen die op het moment van de goedkeuring kunnen geratificeerd worden door lidstaten. Ratificatie zorgt voor een wettelijke verplichting tot het naleven van Conventies. Aanbevelingen zijn daarentegen een rode draad voor nationale actie, maar kunnen niet geratificeerd worden en dus ook niet bindend zijn.

Daarnaast ziet de Internationale Arbeidsconferentie toe op de naleving van conventies en aanbevelingen van de lidstaten. Ze onderzoeken rapporten die lidstaten moeten indienen in verband met de naleving van hun verplichtingen die voortkomen uit geratificeerde conventies (International Labour Organization, z.d.).

Sinds 1998, door de goedkeuring van de Verklaring inzake de Fundamentele Beginselen en Rechten op het Werk, kreeg de Conferentie een andere belangrijke taak. Ze buigen zich over het rapport dat wordt opgemaakt door het Internationaal Arbeidsbureau, een ander belangrijk orgaan van de IAO. Zij maken een globaal rapport op, dat dan door de Conferentie in een vierjarige cyclus onderzocht wordt. Deze hebben dan vooral betrekking op de vier fundamentele rechten, namelijk:

• Vrijheid van organisatie of syndicale vrijheid voor werknemers en werkgevers, collectieve onderhandelingen en actie (Conventie 86 en Conventie 98)

• Vrijheid, uitroeiing van dwangarbeid en slavernij (C29, Protocol 29 en C105)

• Vrijheid, uitroeiing van kinderarbeid: conventies inzake minimumleeftijd (C138) en de ergste vormen van kinderarbeid (C182)

• Vrijheid van discriminatie op het werk: conventies inzake gelijk loon (C100 en het verbod op discriminatie bij werkgelegenheid (C111)

De Conferentie is daarnaast ook een forum waar over belangrijke sociale en arbeidskwesties vrij gedebatteerd kan worden. Afgevaardigden discussiëren over verschillende kwesties. Meestal zullen de debatten zich echter rond het door de Directeur-Generaal (DG) vooropgelegde rapport situeren. De Directeur-Directeur-Generaal is het hoofd van de IAO en deze positie wordt op dit moment ingevuld door de Britse Guy Ryder.

Een andere taak van de Conferentie is het opstellen van resoluties die een richtlijn moeten zijn voor het algemene en toekomstige beleid van de IAO. Tenslotte keurt het orgaan tweejaarlijks het werkprogramma en het budget goed. De IAO wordt gefinancierd door de lidstaten (International Labour Organization, z.d.).

3.1.1.2 Raad van bestuur

Een tweede belangrijk orgaan van de IAO is de Governing Body of de raad van bestuur. Dit is de uitvoerende macht van het IAO, en deze vergadert driemaal per jaar, in maart, juni en november. Zij nemen beslissingen met betrekking tot het IAO-beleid, beslissingen over de agenda van de Internationale Arbeidsconferentie en maken een ontwerp op over het programma en budget van de organisatie dat dan naar de Conferentie wordt doorgestuurd. Daarnaast zijn ze ook van groot belang omdat ze de Directeur-Generaal van de IAO aanstellen.

De raad van bestuur wordt meestal bijgewoond door zo’n 350 à 400 mensen, bijna elke lidstaat is daarbij aanwezig. Enkel de 56 effectieve mandatarissen of hun plaatsvervangers hebben echter stemrecht. Van die 56 personen komen er 28 vertegenwoordigers uit de lidstaten, 14 zijn uit de werkgeversgroep en 14 uit de werknemersgroep. Daarnaast zijn er ook nog 28 adjunct-leden voor de regeringen, en 19 voor zowel werkgevers als werknemers. De leden worden elke drie jaar per groep verkozen door de Internationale Arbeidsconferentie. Voor regeringen geldt deze verkiezing voor 8 leden. De tien grootste industriële staten met permanente vertegenwoordiging zijn de volgende: Brazilië, China,

Frankrijk, Duitsland, India, Italië, Japan, De Russische Federatie, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten.

De vergaderingen van de raad van bestuur zijn allemaal openbaar. Elke vertegenwoordigende groep heeft een voorzitter met een mandaat van drie jaar. Daarnaast kiest de raad van bestuur jaarlijks een nieuwe voorzitter. Meestal zijn dat ambassadeurs of permanente vertegenwoordigers. Uitzonderlijk wordt deze positie aan een persoon uit werkgevers- of werknemersgroep voorgesteld. In 2017-2018 was het dan ook bijzonder dat de Belg Luc Cortebeeck uit werknemerszijde voorzitter werd (Cortebeeck, 2019).

3.1.1.3 Permanent Secretariaat

Het Permanent Secretariaat houdt zich bezig met de alledaagse werking van de IAO, onder toeziend oog van de raad van bestuur. Aan het hoofd staat de Directeur-Generaal. Het Permanent Secretariaat bestaat uit ongeveer 2700 personen. Het merendeel werkt in het hoofdkwartier in Genève, anderen in een van de veertig vestigingen overal ter wereld. Daarnaast beschikt het Permanent Secretariaat ook over een onderzoeks- en documentatiecentrum.

Conventies en aanbevelingen, die normen worden genoemd, zijn de rode draad van het systeem. Worden zij niet nageleefd, dan gaat het mis met de organisatie. Daarom is er nood aan een toezichtsysteem dat waakt over het functioneren en het toepassen van de normen. Hiervoor beschikt de IAO over twintig gerenommeerde toprechters en topjuristen. Samen vormen zij de Commissie van Experten over de Toepassing van Conventies en Aanbevelingen. Deze Commissie vergadert drie weken lang in november-december om de toepassing van de normen te onderzoeken. Dat doen ze op basis van verslagen die regeringen moeten indienen op het einde van de zomer. Hierover kunnen werknemers- en werkgeversorganisaties ook commentaren indienen. De Commissie brengt een rapport uit, waarin observaties, commentaren en beoordelingen staan. Dit rapport gaat naar de Commissie van Normen, voluit de Commissie van de Normen over de Toepassing van Conventies en Aanbevelingen. Deze Commissie is een orgaan van de Internationale Arbeidsconferentie, en werkt tevens op tripartite basis. Uit het rapport van de Expertencommissie worden allereerst veertig cases gekozen. Die lijst gaat dan naar de lidstaten. Die bereidden zich dan voor en lobbyen om van de definitieve lijst geschrapt te worden. Vlak voor de jaarlijkse conferentie begint, komt een lijst van vierentwintig landen uit. Deze cases worden gezien als heel ernstig, en elke lidstaat wil voorkomen dat zij hier deel van uitmaken. De definitieve lijst wordt case per case behandeld door de Commissie van Normen. Hierbij moeten regeringen zich verantwoorden en zullen uiteindelijke besluiten moeten overgenomen door de hele Conferentie. De bedoeling hiervan is een ‘name and shame’-methode. Landen die zich niet houden aan geratificeerde conventies en aanbevelingen worden te kijk gezet. Deze werking vormt de ruggengraat van het permanente toezichtsysteem van de IAO.

Naast het permanent systeem is er ook een klachtensysteem uitgewerkt. Vaak is dat een informele benadering, zoals contact met een permanente vertegenwoordiging. Er zijn ook verschillende formele manieren om klachten te behandelen. Het eerste is het Comité van de Vrijheid van Vereniging dat vooral klachten over syndicale vrijheid, vrijheid van vereniging, vrijheid van actie, stakingsrecht en vrijheid van collectieve onderhandelingen behandelt. Het orgaan bestaat uit een onafhankelijke voorzitter en drie vertegenwoordigers van de drie groepen: regering, werknemers, werkgevers.

Een tweede formeel systeem behandelt klachten die niets te maken hebben met vrijheid van vereniging. De voorzitter van de raad van bestuur en de twee vicevoorzitters oordelen over de ontvankelijkheid van een klacht. Indien dat zo is, wordt een Ad Hoc Comité opgericht van drie personen, een uit elke groep.

Ten derde is er de mogelijkheid om een Onderzoekscommissie op te richten. Elk lid van de Conferentie kan hierom vragen. Deze Commissie kan enkel tot stand worden gebracht indien een land een conventie op ernstige wijze overtreedt, na bevestiging van de raad van bestuur. Deze Commissie bestaat uit drie rechtsgeleerden juristen of rechters. De commissie gaat ter plaatste de situatie beoordelen op basis van getuigenissen. Deze derde manier komt niet vaak voor omdat er niet makkelijk een meerderheid voor te vinden is. Indien hierover geen akkoord kan gevonden worden, kan een High-Level Tripartite Mission een oplossing zijn. Dan gaat een drieledige missie naar het land in kwestie. Indien de situatie dermate uit de hand loopt, kunnen er ook strenge maatregelen genomen worden, zoals de uitsluiting van alle activiteiten en ondersteuning van de IAO. Daarnaast heeft de IAO met ECOSOC (Economic Social Committee) de hulp van de VN om ambassades uit een land weg te trekken of een handelsboycot uit te roepen. Deze maatregelen zijn echter heel streng en dan ook uitzonderlijk (Cortebeeck, 2019).

3.1.2 Geschiedenis van de IAO

3.1.2.1 Ontstaan en ontwikkeling

De IAO werd in 1919 opgericht. De oprichting van de organisatie had verschillende redenen. Ten eerste wilde het Verdrag van Versailles voorkomen dat er ooit nog een oorlog kwam. Regeringen wilden daarom dat sociale rechten van werknemers en arbeidsbescherming deel uitmaakten van het verdrag. Enkel op die manier zou een vrede blijvend kunnen zijn. Daarom zou een organisatie worden opgericht die op tripartite basis werkt. Hierin zouden regeringen, werknemers en werkgevers samen internationale arbeidsstandaarden vestigen (Alcock, 1971).

Daarnaast was de organisatie ook een manier om de liberalisering van de handel te faciliteren, door meer te focussen op sociale bescherming en arbeidsnormen. Als lidstaten de conventies van de IAO zouden ratificeren, zou dit uiteindelijk leiden tot een level playing

krijgt daarbij even veel kansen om zich te ontwikkelen. Door de IAO zou handel geliberaliseerd kunnen worden zonder de levensstandaard te laten dalen. De oprichters van de IAO erkenden de toenemende economische interdependentie van de wereld. Sociale rechtvaardigheid was bijgevolg erg belangrijk. Tenslotte was de oprichting van de IAO ook een reactie op het communisme, om de internationale vrijhandel te coördineren (Van Daele, 2005).

De grondwet van de IAO werd begin 1919 opgesteld door een arbeidscommissie. Samuel Gompers, hoofd van de Amerikaanse Arbeidsfederatie was voorzitter van deze commissie. Negen landen werkten hiervoor samen: België, Cuba, Frankrijk, Italië, Polen, Tsjechoslovakije, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Het leidde tot de oprichting van een tripartite organisatie, de enige internationale organisatie van zijn soort. Het hoofdkwartier werd in Genève in Zwitserland gevestigd. De Fransman Albert Thomas was de eerste DG (International Labour Organization, z.d.).

Arbeidsstandaarden opstellen is de kerntaak van de IAO. Twee jaar na oprichting waren reeds zestien conventies en achttien aanbevelingen aangenomen. De allereerste conventie zette bijvoorbeeld een limiet op het aantal werkuren per week. Conventies handelden over een uiteenlopende reeks van onderwerpen, zoals bescherming van moeders, minimumleeftijd en werkloosheid.

In 1926 werd de Commissie van Experten opgericht om het toezicht op de naleving van IAO-conventies in de gaten te houden. Dat werd beslist op de jaarlijkse conferentie, maar gezien het stijgend aantal ratificaties en samenhangende rapporten, werd dit te tijdrovend. Daarom werd een aparte commissie opgericht die zich specifiek zou bezighouden met deze taak.

Tijdens de Tweede Wereldoorlog verlegde de IAO zijn hoofdkwartier naar Montréal in Canada wegens veiligheidsmaatregelen.

1944 was een belangrijk jaar voor de IAO; de Verklaring van Philadelphia werd aangenomen en paste toen de traditionele doelstellingen aan. Tot op vandaag is deze verklaring de basis van de doelstellingen en principes van de IAO. Een van de belangrijkste principes blijft dat arbeid geen koopwaar is.

Twee jaar later, bij de oprichting van de Verenigde Naties, werd de IAO een gespecialiseerd agentschap van de VN. Dit zorgde meteen voor een verhoging in conventies. Op vijf jaar tijd nam de IAO 43 Conventies aan. Een van de opvallendste is Conventie 87 uit 1948 over de vrijheid van vereniging. Ook Conventie 98 uit 1949 over het recht zich te organiseren en het recht op collectieve onderhandelingen valt op (Standing, 2010).

De Golden Sixties zorgden voor een economische groei, die hand in hand ging met de uitbouw van de sociale welvaartstaat. Voor hun werk ontving de IAO in 1969 de Nobelprijs voor de vrede. De oliecrisis van 1973 trok echter de stekker uit de economische groei.

Tegelijkertijd begon de wereld kennis te maken met de keerzijde van de globalisering. De IAO probeerde dat op te vangen met behulp van verschillende conventies.

De IAO neemt in 1998 de Verklaring inzake fundamentele principes en rechten op het werk aan, dat een boost moest geven aan het aantal ratificaties van conventies door lidstaten. Deze verklaring erkende acht conventies als fundamenteel en wilde die dan ook universeel, door alle lidstaten, geratificeerd zien. De conventies werden verondersteld aangenomen te zijn, zelfs zonder ratificatie van lidstaten. De acht fundamentele conventies zijn:

• De conventie betreffende gedwongen of verplichte arbeid (C29 uit 1930)

• De conventie betreffende de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en de bescherming van het vakverenigingsrecht (C87 uit 1948)

• De conventie betreffende het recht van organisatie en collectief overleg (C98 uit 1949)

• De conventie betreffende de gelijke beloning (C100 uit 1951)

• De conventie betreffende de afschaffing van de gedwongen arbeid (C105 uit 1957) • De conventie betreffende discriminatie (beroep en beroepsuitoefening) (C111 uit

1958)

• De conventie betreffende de minimumleeftijd (C138 uit 1973)

• De conventie betreffende het verbod op de ergste vormen van kinderarbeid (C182 uit 1999) (Cortebeeck, 2019) (Javillier & Odero, 2001).

Daarna waren er uiteraard nog verschillende belangrijke initiatieven van de IAO. Zo promoot de Decent Work Agenda een ontwikkelingsstrategie die de centrale rol van arbeid in ieders leven erkent. De Decent Work Agenda van de IAO omvat enkele aspecten. Het bestaat uit toegang tot jobs, maar niet eender welke job. De IAO stelt kwaliteitsjobs centraal bij de Waardig Werk Agenda. Waardig werk staat voor waardigheid, gelijkheid, een eerlijk loon en veilige werkomgeving. Het zet mensen centraal in ontwikkeling van een duurzame maatschappij (International Labour Organization, 2015). In 2008 kwam dit tot de IAO-Verklaring over Sociale Rechtvaardigheid voor een Billijke Mondialisering. Die vormde het kader voor de Waardig Werk Agenda met vier kernthema’s:

• De creatie van werkgelegenheid en duurzaam ondernemerschap • Sociale bescherming

• Sociale dialoog

• Fundamentele werknemersrechten

Voor de concrete ontwikkeling van de Decent Work Agenda werden Country Programs opgezet. Hierbij worden landen ondersteund om de vier kernthema’s na te streven. Het zijn partnerschappen die ondertekend worden door de tripartiete actoren in een land. Financieel worden deze partnerschappen ondersteund door donoren zoals de Europese Unie en de Wereldbank (Cortebeeck, 2019).

3.1.2.2 MDG’s en SDG’s

Een van de zaken waar de IAO geen of weinig invloed op had, waren de Milleniumdoelstellingen (Millennium Development Goals) van 2000. Hierbij werden acht afspraken gemaakt door de wereldleiders op de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. De IAO bleef daar echter gefrustreerd achter. Het VN-programma, dat liep van 2000 tot 2015, was op veel vlakken een succes in de strijd tegen armoede. Toch werd het hebben van werk niet als hefboom tegen armoede gezien. Hier had de IAO met andere woorden geen enkele invloed op het opstellen van de doelstellingen. De IAO was teleurgesteld: het hebben van werk is een van de belangrijkste oplossingen tegen armoede, en ook sociale bescherming moet een vooraanstaande plaats krijgen in de strijd tegen armoede. De wereld kan zonder jobcreatie nooit de extreme armoede wegwerken (Ouedraogo, 2010).

Deze beperkte betrokkenheid van de IAO bij de MDG’s mocht zich niet herhalen. Daarom zou de IAO in het vervolgprogramma 2015-2030 het belang van Waardig Werk aantonen en benadrukken om zo te vermijden dat deze niet vermeld worden in de doelstellingen. De Agenda voor Duurzame Ontwikkeling die eruit volgde, bestond uit zeventien doelstellingen. Doelstelling acht vermeldde letterlijk Waardig Werk en economische groei. Daarnaast waren zeven andere doelstellingen op een of andere manier verweven met het werk van de IAO. Dat werd bijvoorbeeld duidelijk in doelstelling tien, die handelde over gelijk loon, over beleid in verband met sociale bescherming en over meer gelijkheid (Cortebeeck, 2019) (International Labour Organization, 2017).

De IAO probeerde daarnaast ook in te spelen op de globalisering, door in te zetten op sociale clausules in handelsovereenkomsten, die moesten gekoppeld worden aan fundamentele werknemersrechten.

De IAO wilde een unieke rol in de wereld spelen, door zich specifiek bezig te houden met arbeid en sociale rechten. Op die manier wilde de organisatie invloed kunnen uitoefenen bij alle grote problemen ter wereld, maar ook deel van de oplossing kunnen aanreiken.

3.1.3 Verwezenlijkingen van de IAO

De impact van een organisatie als de IAO is niet te onderschatten. Om dat te meten heeft de IAO allereerst verschillende systemen ontwikkeld. Zo kan de organisatie het naleven van de conventies controleren door middel van de instanties die onder het deel “werking van de IAO” zijn uitgelegd. De IAO houdt dan ook nauwgezet de cijfers bij. Er kan bijvoorbeeld geraadpleegd worden hoeveel conventies werden geratificeerd per land. Die cijfers leren dat negentig procent van alle IAO-lidstaten de fundamentele conventies ratificeerden. Het ratificeren van conventies is erg belangrijk voor de werking van de IAO. Daarnaast is er ook een mondiale consensus rond de Agenda voor Waardig Werk. Niet

enkel binnen de IAO werd deze consensus bereikt, ook de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, de Wereldhandelsorganisatie, het IMF, de Wereldbank en de G20 zijn enkele van de organisaties die de Agenda bevestigden in verklaringen. Dat toont aan dat de IAO op wereldvlak een belangrijke positie inneemt in zijn vakgebied (Delarue, 2012). Tegelijkertijd werd de organisatie met enorme uitdagingen geconfronteerd, niet in het minst door de enorme snelheid waarmee de wereld evolueert. Dit zorgde ervoor dat conventies, verklaringen en aanbevelingen steeds onder druk komen te staan, waardoor vaak nood was aan een vernieuwde kijk, intensere onderhandelingen of grotere inspanningen. Er zijn vaak erg verschillende aspecten van arbeid waarin de IAO door middel van wetgeving de situatie voor mensen in het land heeft verbeterd. Evoluties en nieuwe technologieën dagen de organisatie uit om Waardig Werk te blijven waarmaken (Rodgers, Lee, Swepston & Van Daele, 2009).

De IAO heeft doorheen zijn bestaan reeds meer dan 180 Conventies aangenomen. Hiermee probeert de organisatie de wereld van werk en sociale bescherming vorm te geven. De conventies worden steeds vaker geratificeerd, wat duidt op een grote invloed van de IAO op mondiale arbeidsrechten. Uiteenlopende aspecten van IAO-conventies zijn dan ook vaak het onderwerp van academisch onderzoek, alsook van beleidsdebatten. Verschillende studies concluderen dat het ratificeren van IAO-conventies in lidstaten leidt tot het verbeteren van arbeidsvoorwaarden, het op punt stellen van werkloosheidsuitkeringen (Kim 2010), verhogen van lonen (Z. Lawrence, Rodrik, & Whalley, 1996) en het verkleinen van loonkloven gebaseerd op gender (Weichselbaumer & Winter-Ebmer, 2007). Ook lijkt er een positief effect te zijn op de algemene welvaart na geratificeerde conventies (Strang & Chang, 1993).

De fundamentele conventies zijn een erg belangrijk deel van de te ratificeren conventies. Uit statistieken blijkt dat deze erg vaak geratificeerd zijn, met gemiddeld 175 lidstaten per conventie. Deze conventies dienen dan ook om een bepaald niveau van arbeidsnormen te kunnen garanderen. Op die manier heeft de IAO de afgelopen 100 jaar invloed gehad op verschillende manieren. Enerzijds kunnen ze invloed uitoefenen op bepaalde wetgeving of bepaalde mondiale doelstellingen. Zo zijn ze erin geslaagd Waardig Werk een apart hoofdstuk te maken voor de 2030 doelstellingen van de Verenigde Naties (Peksen & Blanton, 2016). Daarnaast kunnen ze ook situaties specifiek voor lidstaten aankaarten. Erbarmelijke omstandigheden waarin arbeid verkeert in verschillende landen, wordt via verschillende mechanismen in de gaten gehouden. Op die manier kon de organisatie bijvoorbeeld de omstandigheden waarin arbeiders in Qatar werkten ter voorbereiding van het wereldkampioenschap voetbal verbeteren. Daarnaast zijn er nog tal van voorbeelden waar de IAO het verschil heeft gemaakt. Die kunnen nagelezen worden in het boek van Luc Cortebeeck (Cortebeeck, 2019).

Dit onderzoek wil zich vooral toespitsen op de manier waarop de IAO invloed heeft gehad op de gevolgen van de globale financiële crisis van 2008. Arbeid is hier een erg belangrijk luik, en dan is het ook logisch dat de IAO betrokken wordt bij het uitdokteren van een oplossing hiervoor.

3.2 De financiële crisis

3.2.1 Oorzaken en ontstaan

De financiële crisis van 2007-2008 was de ergste sinds de Grote Depressie van de jaren 1930. Het was schering en inslag dat vele van ’s werelds bekendste financiële instellingen genationaliseerd werden of met massale overheidssteun maar nipt gered konden worden. Daarnaast had deze crisis enorme gevolgen voor verschillende financiële centra van over de hele wereld (M. Reinhart & Rogoff, 2011). De crisis is een erg complexe ontwikkeling die niet kan uitgelegd worden met behulp van één verklaring. Er waren ook verschillende stadia in te herkennen (Roubini & Mihm, 2011). In principe wordt algemeen aanvaard dat de crisis zijn wortels kent in de groeiende “huizenbubbel” van de Verenigde Staten. Deze bubbel ontstond door het excessief verstrekken van leningen aan huishoudens. Dit was mogelijk door securitisatie, waarbij een financiële instelling het risico van het niet-terugbetalen verkleint. Dit gebeurde door een lening over te dragen in een complex product dat dan op de markt verhandeld werd als effect. Hierdoor was het mogelijk om zelfs aan lageloonhuishoudens leningen te verstrekken en daardoor konden ook zij huiseigenaar worden. Hierdoor werd de woningmarkt erg populair: de prijs steeg aanzienlijk. Op een gegeven moment werd echter duidelijk dat dit een bubbel was die niet steunde op een zekerheid en zo zakte de woningmarkt ineen. Dit leidde tot een reeks gebeurtenissen waardoor de financiële crisis zich verspreidde (Carmassi, Gros, & Micossi, 2009). De fiscale en sociale kosten van de crisis waren enorm. De crisis kreeg de bijnaam de Grote Recessie (Vermeiren, 2018).

Een crisis die ontstond in de VS had al snel betrekking op de hele wereld. De wereldeconomie is door globalisering zodanig geïntegreerd dat dit snel ook problemen over de hele wereld impliceerde. Er werd enorm sterk gereageerd op de gevolgen van de crisis. Financiële stromen verminderden enorm of stopten zelfs, en ook de wereldhandel kreeg klappen, als gevolg van de immense daling van export wegens het protectionisme van verschillende landen. Hierdoor verloren veel mensen hun job. De IAO had nochtans sterk aangedrongen het protectionisme niet te hanteren als manier om de crisis te beantwoorden. De G20-landen spraken dan ook uit dit niet te doen, al leert de praktijk dat zij dat desalniettemin niet schuwden (Eichhorst, Escudero, Marx, Tobin, 2010). Belangrijke regio’s voor wereldhandel kenden een enorme daling. Zo daalden de exports in Europa met 14,8 procent, in Noord-Amerika met 14,4 procent en 11,1 procent in Azië (Viju & Kerr, 2012).

In het begin van 2009 was het jobverlies volgens de IAO historisch hoog in de meerderheid van de landen. De VS en het VK waren de eerste landen die hiermee te maken kregen. In andere landen leek het alsof jobs eerst behouden werden, maar versnelde dit proces uiteindelijk wel. Dit zorgde voor een sterke stijging in de werkloosheidsgraad (International Labour Office, 2011). In de G20 steeg die graad tot boven negen procent begin 2010, zoals onderstaande grafiek ook illustreert (ILOSTAT, 2010).

Unemployment rate G20 countries 2008-2010.

Een mondiale crisis zou in principe een mondiale oplossing moeten vinden. Indien een verregaande globalisering ervoor zorgde dat markten elkaar beïnvloeden, zouden de problemen die eruit voortvloeien ook in een mondiale structuur oplossingen kennen. Staten en organisaties moeten, indien zij afhankelijk zijn van elkaar, rekening kunnen houden met elkaar in een bepaalde samenwerkingsvorm. De crisis is ontstaan door de verregaande integratie van de wereldeconomie. Daarom is dit ook de beste manier om op wereldschaal antwoorden te bieden op deze Grote Recessie. Vandaar dat het onderzoeken van de rol die de IAO speelde in de globale financiële crisis een relevant en interessante studie is die tot boeiende inzichten kan leiden. De IAO probeerde via eigen weg arbeid en sociale regels te beschermen van de negatieve gevolgen van de crisis. Arbeid en sociale uitgaven zijn twee aspecten die klappen kregen door de financiële crisis. Hierbij kon de IAO een

belangrijke functie hebben, door de focus op arbeid en sociale bescherming op de voorgrond te brengen. Het was belangrijk dat de crisis en de slechte situatie in de economie zich stabiliseerden om sociale bijdragen en werkloosheidsuitkeringen in stand te houden. Tijdens een zwakke economische periode gaan deze uitgaven normaal gezien omhoog, om mensen beter te beschermen van armoede tijdens onstabiele economische tijden waarbij het niet abnormaal is een job te verliezen. Tijdens het begin van de financiële crisis bleek echter dat deze redenering niet werd toegepast. Hierdoor moesten mensen vaker terugvallen op hun eigen vermogen. Dat is niet vanzelfsprekend, waardoor een doorsnee gezin snoeide in de uitgaven. Als er in de economie niet voldoende geld wordt gepompt, leidt dat tot een het stilvallen van de economie. In 2008 had dat tot resultaat dat de crisis een globale verspreiding kende. Derhalve gaat het onderzoek op zoek naar de rol van arbeid en sociale bescherming in het kader van de IAO tijdens de Grote Recessie (Velasquez, 2010).

Economische theorieën stelden voor de crisis dat markteconomieën zelfregulerend waren. Na de crisis werd afgestapt van deze theorie. Er is een erg belangrijke rol voor regeringen in het reguleren van economie en werk. Hierbij is het aangewezen dat zij ingrijpen waar er problemen opduiken. Pas dan kunnen markten goed werken, wanneer de rol van de overheid in balans wordt gebracht met de rol van de markteconomie (Helleiner, 2011). Deze markteconomie was bijvoorbeeld in de Verenigde Staten in werking, waardoor het beleid niet voorbereid was op een ineenvallen ervan. Deze theorie wijdt de crisis dan ook aan het feit dat de jobmarkt te maken krijgt met vaste lonen. Deze zouden een probleem veroorzaken, dat kan opgelost worden door het flexibiliseren van lonen en jobmarkten. Het is niet onlogisch dat dit ervoor zorgde dat arbeidsbescherming en arbeidsrechten in deze doctrines ernstig onder vuur liggen. Vandaar dat de IAO hierin een erg belangrijke rol moest spelen, wilden ze hun doel en bestaansreden niet opzijzetten. De IAO moest zich sterk manifesteren tijdens de crisis om hun werk van de voorbije 90 jaar op dat moment niet uitgewist te zien (Stiglitz, 2009).

3.3 De IAO en de financiële crisis

Zoals hierboven reeds aangegeven had de IAO erg veel baat bij het ondernemen van stappen tijdens de financiële crisis. Hun 90-jarig bestaan viel in het midden van de crisis, die ook een economische en sociale crisis had teweeggebracht. De IAO had tot doel om stappen in de respons op de crisis te beïnvloeden waar mogelijk. Dit kon bijvoorbeeld door het Global Jobs Pact uit 2009, of door de betrokkenheid van de IAO in de G20 top in Pittsburgh van september 2009.

In het hierop volgend onderzoek wordt hiernaar dan ook gekeken, om op die manier de rol van de IAO tijdens de Grote Recessie van 2008 te verduidelijken.

De IAO heeft op verschillende manieren getracht een antwoord te bieden op de crisis, en ook ruimer ook op de problemen die een gedereguleerde globalisering met zich meebrengt. Toch beschikt de IAO over gelimiteerde bronnen, en is het sluiten van partnerschappen met andere instellingen en actoren een oplossing die de organisatie moest aanwenden. In een ideale wereld zou de IAO telkens uitgenodigd moeten worden wanneer er implicaties zijn voor de wereld van werk. Dan zou de organisatie met al zijn expertise doorslaggevende invloed kunnen uitoefenen (Delarue, 2010).

4. De IAO in de financiële crisis

De IAO heeft zich in de crisis gemanifesteerd door op verschillende manieren kaders uit te werken voor andere instellingen en actoren. Door het niet-bindende karakter van IAO-regels, lopen zij vaak het risico niet doorslaggevend te zijn. Toch zorgt de IAO in de praktijk vaak voor een sterke beïnvloeding van wetgeving en beleid. Doordat de crisis sterk betrekking had op het veld waarin de IAO zich positioneert, probeerde de organisatie verschillende actoren te beïnvloeden. Vooral lidstaten waren direct betrokken, maar via partnerschappen met instellingen konden zij ook invloed hebben op andere multilaterale reacties. Dit hoofdstuk behandelt het antwoord van de IAO op de crisis door middel van het uitbrengen van eigen conventies en aanbevelingen, verklaringen of rapporten. Dit wordt onderzocht in de tijdspanne van 2007 tot 2012, waarbij wordt bekeken hoe deze zaken mondiaal invloed hadden en hielpen om een antwoord te bieden op de financiële, economische en sociale crisis.

4.1 De IAO voor de crisis

4.1.1 IAO-kader rond crisis

De Internationale Arbeidsorganisatie heeft een basisdocument dat gebruikt wordt bij de bestrijding van een crisis. Het zorgt ervoor dat de IAO op een gestructureerde manier een antwoord kan bieden op problemen. Voor de IAO zijn crisissen die voortvloeien uit natuurrampen, gewapende conflicten of financiële en economische crisissen, een obstakel voor de werking en de doelen van de organisatie. Het is erg belangrijk om doelstellingen van Waardig Werk, duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding te behalen zodat crisissen zoveel mogelijk vermeden worden. Een crisis kan ontwikkelingen van enkele jaren en zelfs decennia tenietdoen. Hierdoor kunnen landen, regio’s of zelfs de hele wereld teruggeslagen worden daar waar net stappen vooruit worden gezet en belangrijke basissen worden opgebouwd. Dit leidt niet enkel tot een daling van arbeidsstandaard, maar in veel gevallen ook tot een daling van levensstandaard. De IAO zet dan ook in op crisisrespons, eerst en vooral vanuit hun eigen organisatie. Zo publiceerde de IAO in 2002 een programma over crisisrespons en reconstructie. Dit was in feite een handleiding die voorschreef hoe de organisatie zou omgaan met verschillende soorten crisissen en hoe zij hierop zouden reageren. Dit document kan gezien worden als een kadering waarrond de IAO zijn reactie op een bepaalde situatie vormt. Toch dient de opmerking hierbij gemaakt te worden dat deze respons niet kan toegepast worden op mondiaal vlak. Het document behandelt vooral regionale crisissen en hoe die te helpen in hun wederopbouw (Recovery and Reconstruction Department International Labour Office, 2001).

De organisatie is een van de oudste VN-agentschappen, en heeft op die manier een enorme ervaring opgebouwd over de jaren heen. Ze worstelden zich doorheen de naweeën van de Eerste Wereldoorlog, de Grote Depressie in de jaren 30, de Tweede Wereldoorlog, tot op de dag van vandaag. Deze ervaringen in crisisrespons vloeiden steeds voort uit de promotie van werk en sociale rechtvaardigheid in het kader van het behouden van de vrede. Voor die inspanningen kregen ze in 1969 de Nobelprijs voor de vrede. Deze enorme bagage aan ervaring, onderzoek en hulp zorgt voor een comparatief voordeel voor de IAO. Ook de tripartiete structuur van de organisatie speelt hierin een belangrijke rol. Hierdoor bevindt de IAO zich in feite rechtstreeks in het veld, waardoor zij toegang hebben tot alle belangrijke actoren die een rol spelen in crisissituaties. Dat zorgt ervoor dat de IAO gerespecteerd wordt als een neutrale partij die verschillende visies samenbrengt. Zo kan ze een framework voorzien voor het bestrijden van een crisis. Dit was dan ook de situatie voor de crisis in 2007-2008 uitbrak.

De werkwijze van de IAO is steeds gebaseerd op de conventies en aanbevelingen van de organisatie. Ook tijdens een crisis tracht de IAO het probleem te schetsen, de gevolgen ervan in te schatten en een oplossing aan te reiken. Het moet ten eerste oorzaken van de crisis blootleggen, zowel structurele als directe. Ten tweede bekijkt de IAO de impact van de crisis op de actoren van toepassing en zijn bevolking. Daarnaast probeert de IAO ook via bestaande standaarden, mensenrechten en andere sociaaleconomische rechten hulp te bieden. Ook via andere VN-agentschappen, internationale organisaties, internationale ontwikkelingsbanken, ngo’s en private organisaties tracht de IAO zich te manifesteren om Waardig Werk te promoten. Beïnvloeding van een multilateraal systeem in het kader van global governance is met andere woorden erg belangrijk. Naast deze invloed, heeft de IAO ook eigen programma’s, aanbevelingen en andere activiteiten die hierop proberen in te spelen (Coats, 2011). Het document over crisisrespons kan een basis zijn, maar zoals gezegd is het wegens de regionale aard niet mogelijk dit toe te passen op een mondiale crisis zoals die in 2007-2008 uitbrak. Er werd in principe geen kader voorzien om een mondiale crisis te beantwoorden, omdat bijna niemand die had zien aankomen, zelfs de meest vooraanstaande economisten niet (Greenspan, 2013).

Reeds voor de crisis uitbrak, was de IAO sterk bezig met ongelijkheden in de wereld, gecreëerd door de globalisering. Volgens de organisatie werd de globalisering te veel vrijheid toegeschreven, er was met andere woorden te weinig regulering. Dit was volgens voorstanders net de sterkte ervan; door globalisering niet of zo weinig mogelijk te reguleren, werd iedereen op lange termijn er beter van. Overal zou welvaart en welzijn stijgen door toedoen van de globalisering. Regulering zou het proces verstoren en moest dus geweerd worden.

Het standpunt van de IAO bleek meer waarheid te bevatten. Niet iedereen werd er beter van, integendeel, grote groepen mensen werden uitgesloten van de winsten die globalisering met zich meebracht. De niet-gereguleerde globalisering bracht een grote

ongelijkheid teweeg, waardoor niet iedereen er dus beter van werd, zoals eerder werd beloofd.

Daarom werd er een Verklaring over Sociale Rechtvaardigheid voor een Eerlijke Globalisering aangenomen in juni 2008, vlak voor de crisis zou uitbreken. De verklaring is een moderne visie van de IAO op de globalisering. Het is vooral een bevestiging van de waarden van de organisatie. Dit was enerzijds een antwoord op de bestaande ongelijkheden die de laatste jaren ervaren werden. Anderzijds kende de IAO op dat moment net een nieuwe Directeur-Generaal, namelijk Juan Somavia. Een nieuwe DG wil meestal een nieuwe wind door de organisatie blazen. Hiervoor werkte hij de Declaration for Fair Globalisation uit. Waardig Werk werd de kern van de IAO, waarrond alles gebouwd wordt vanaf dan. Het werd het centrale concept waarop de organisatie de volgende van zijn verklaringen steeds bouwde.

De verklaring is een oproep van de IAO om de organisatie en zijn unieke tripartiete structuur op te waarderen en zowel nationaal als internationaal de arbeidsstandaarden te aanvaarden en te promoten. De verklaring biedt beleidsmakers een aanpak die de internationale standaarden koppelt aan de nationale wetgeving. Het legt de nadruk op regionale organisaties die zich uitspreken over hetzelfde onderwerp, omdat deze een erg belangrijke rol kunnen spelen in het opwaarderen van sociale wetgeving. De verklaring moet het geloof in de IAO ook doen heropleven, om zo de bestaande conventies en aanbevelingen te linken aan nieuwe uitdagingen in de 21e _{eeuw. Het is een visie van de}

IAO op de toekomst, met een vernieuwde kijk op hun hedendaagse verantwoordelijkheden.

Deze verklaring kwam net voor de problemen die de crisis teweegbracht, maar illustreert op welke manier de IAO zich op dat moment engageerde in de wereld van werk en welke de voornaamste uitdagingen waren. Globalisering was met andere woorden het centrale onderwerp waarrond de IAO werkte op dat moment. De ongelijkheden die het fenomeen teweegbracht, werden onderzocht en waar mogelijk aangepast.

4.1.2 De IAO-reactie op de Aziatische crisis

De Aziatische crisis van 1997-1998 is een voorbeeld van hoe de IAO omging met crisissituaties in de recente geschiedenis. Hier kon de IAO een snelle en effectieve respons opstellen in samenspraak met nationale en internationale partners. De Aziatische crisis begon in Thailand in 1997 en verspreidde zich snel naar andere landen in de Zuidoostelijke regio. Er was een grote impact op de financiële markten, en dit leidde tot een crisis in de economie en een stijgend verlies van jobs. De IAO was zich bewust van de gevolgen van de crisis en besloot sterk in te zetten om te verzekeren dat de sociale en arbeidsaspecten van de crisis niet naar de achtergrond werden verwezen. De IAO zette in op samenwerking met de Wereldbank tijdens deze crisis om een respons op poten te zetten. Ook voorzag de organisatie kaders om nieuwe macroeconomische politiek te voeren die de financiële crisis aanpakten. Er waren hiervoor verschillende regionale meetings waarbij een

tripartiete delegatie van de IAO een belangrijke rol speelde. Zij konden mee de lijnen uitzetten binnen het IAO-mandaat. Ze onderzochten de noden die de getroffen landen hadden en bedachten hiervoor antwoorden.

Het antwoord van de IAO bestond ten eerste uit het verzamelen van informatie en het voorzien van technische assistentie in crisisgebieden. Ten tweede werd het onderling uitwisselen van informatie tussen actoren gestimuleerd. Door dialoog kon beter samengewerkt worden. Ten derde was er landenspecifiek beleidsadvies om problemen aan te pakken. Ten vierde waren er een reeks programma’s die sterk focusten op het opbouwen van regulering van overheden op economische capaciteiten.

De respons van de IAO op de Aziatische Crisis was erg snel. De urgentie van de situatie werd ook erg snel ingeschat. Overheden gingen snel akkoord met de nauwe betrekkingen van de IAO met de overheden en de sociale partners (Betcherman & Islam, 2001).

De IAO focuste tijdens deze crisis sterk op economisch beleid dat zich richtte op jobcreatie, het versterken van tripartite overleg. Het raadde landen aan om sociale beschermingsuitgaven te laten stijgen.

Als de IAO de reactie op de Aziatisch Crisis bekijkt, besluiten ze dat een crisis een window of opportunity kan bieden. Het herstel na de crisis kan kansen bieden om een sociale transformatie door te voeren. Deze kansen kunnen erg uiteenlopend zijn. Vooral moet gefocust worden op vooruitgang op sociaal vlak, waarbij arbeid steeds centraal staat (Krishnamurty, 2009).

In welke crisis dan ook, is het steeds de bedoeling van de IAO om kansen voor vrouwen en mannen te promoten om Waardig Werk te verkrijgen, in vrijheid, gelijkheid, veiligheid en menswaardigheid. De Waardig Werk Agenda is een aanpak die gebaseerd is op bepaalde rechten met een heel erg breed ontwikkelingsdoel. Hierin probeert de organisatie economische en sociale zorgen te integreren om vier strategische doelen (fundamentele principes en rechten op het werk, sociale dialoog, jobcreatie, sociale bescherming) te bereiken. Die zijn omvat in de acht fundamentele conventies. De IAO stelt in zijn crisisrespons dat in een post-crisis proces steeds een window-of-opportunity kan gevonden worden. Dit betekent dat een heropbouw na een crisis steeds kansen biedt om in te zetten op waardig werk. Zo kunnen extra conventies geratificeerd worden, sociale bescherming kan beter georganiseerd worden en andere fundamentele doelen een vooraanstaande plaats krijgen. Hierbij is het concept van Waardig Werk steeds centraal en essentieel. Dat kan ertoe leiden dat een nieuw paradigma wordt aangenomen, dat ontstaat door een sociaal leerproces. Een crisis toont aan dat er een probleem is, en de IAO tracht dit probleem op te lossen door hun concept van Waardig Werk en door in te zetten op het verder uitbouwen van sociale bescherming. De strategie van de IAO bestaat uit enkele basisprincipes. Zo moet tewerkstelling steeds nagestreefd worden. Bestaande jobs moeten zoveel mogelijk behouden blijven, terwijl er ook moet getracht worden nieuwe jobs te creëren. Het is de bedoeling op allerlei manieren, zoals via diepte-interviews, discussies, focusgroepen en data-analyses de redenen van de

crisis in kaart te brengen alsook de gevolgen ervan. Hierdoor verzamelt men zoveel mogelijk informatie om op een correcte manier een reactie te bepalen. Hierbij wordt via specifieke vooropgestelde vragen gepeild naar verschillende aspecten van de crisis (slachtoffers, structurele problemen…).

4.2 De IAO tijdens de crisis

De IAO werd zoals veel andere organisaties en actoren in de wereld overvallen door de crisis. In het begin ervan was het moeilijk om de kracht en breedte ervan goed in te schatten. In de eerste fases van de crisis was het ook erg moeilijk om te begrijpen wat er juist gebeurd was, welke gevolgen dat had en vooral hoe zwaar die zouden wegen op economie, arbeid en sociale rechten overal ter wereld.

Op 21 november 2008 kwam een eerste verklaring over de crisis vanuit de raad van bestuur van de IAO. Hierin maakte de organisatie voor het eerst zijn zorgen bekend over de economische crisis. In deze eerste stap gaf de IAO aan dat de Decent Work Agenda het beleidskader zou moeten zijn om de crisis aan te pakken. In hun boodschap probeerden ze duidelijk te maken dat een tripartiete structuur en dialoog met werkgevers en werknemers een centrale plaats moest innemen in het antwoord dat de wereld moet formuleren. Op die manier zou een beleid moeten uitgeschreven worden. Op dat moment wees de IAO erop dat de werkloosheid erg snel steeg, en dat het aantal mensen die in extreme armoede leefden (met minder dan $2 loon per dag) ook groeide. Het was ook erg onduidelijk wat de crisis echt teweegbracht, en er kon ook moeilijk voorspeld worden hoelang de crisis zou duren. De IAO riep dan ook op om snel actie te ondernemen. Hierbij moest de focus liggen op het onderhouden van de wereldhandel en investeringen, op het beschermen van personen die het meest lijden onder dergelijke situaties door sociale bescherming en op het ondersteunen van duurzame ondernemingen om zo tewerkstelling te maximaliseren. Ook mocht de sociale vooruitgang niet ondermijnd worden en verwees de organisatie naar de mogelijkheid om op multilateraal vlak via partnerschappen de crisis samen te bestrijden met relevante organisaties. De verklaring beloofde een uitbreiding van het werk van de IAO, om deze nieuwe problemen te bestrijden. De verklaring werd door leiders over de hele wereld toegejuicht. Ban Ki-moon reageerde bijvoorbeeld door te stellen dat globalisering moest aangepakt worden door te letten op sociale regelgeving. Ook erkende hij dat de economische crisis een jobcrisis had voortgebracht, waardoor de IAO een grote rol moest spelen op mondiaal vlak om een duurzame respons te kunnen bieden op de crisis (Governing Body, 2008).

De verklaring van 2008 was een snelle respons en hoopte ervoor te zorgen dat de IAO een belangrijke rol kon spelen in de crisisrespons. Het was echter de verklaring van maart 2009 die een diepgaandere samenwerking voorstelde tussen de IAO en zijn lidstaten. Deze verklaring kon duidelijker de oorzaken vastleggen van de crisis, en stelde ook specifieker beleid voor om ze aan te pakken. Dit alles werd gebaseerd op de Decent Work