Transparantie bij woningcorporaties De woningcorporatie als glazen huis
Student: C.L. (Casper) van der Wouden (11138327) Instelling: Universiteit van Amsterdam
Opleiding: Master Bestuur en Beleid
Afstudeerrichting: Managing public and private organizations: what’s the difference Begeleider: mw. dr. A (Anne-Marie) Reynaers
Tweede lezer: dhr. dr. I. (Imrat) Verhoeven Datum: 24 juni 2016
Managementsamenvatting
Woningcorporaties zijn organisaties met als kerntaak op grond van publiekrecht woningen bouwen en beheren voor huishoudens die om reden van inkomen, of anderszins moeite hebben met het vinden van passende woonruimte op de markt. De verschillende incidenten in de corporatiesector in de afgelopen 15 jaar hebben gezorgd voor veel aandacht vanuit politiek, media, en samenleving voor de taken woningcorporaties uitvoeren en de financiële middelen die zij hieraan besteden. De vraag naar transparantie van de woningcorporaties is toegenomen, met het daarbij horende verscherpte toezicht en regelgeving wat met de herziene Woningwet van 2015 een formeel karakter heeft gekregen.
Veelal wordt gesteld dat transparantie belangrijk is, echter zijn er nog maar weinig empirische studies naar transparantie in de woningcorporatiesector om dit te bewijzen. Het doel van dit onderzoek is om meer inzicht te verkrijgen in de rol en de invulling die transparantie krijgt bij woningcorporaties. Hierbij zal gekeken worden of transparantie niet te snel wordt gehanteerd als remedie voor bestuurlijke problemen, of dat transparantie toch het wondermiddel is dat de sector nodig heeft. Om dit te onderzoeken baseert dit onderzoek zich onder andere op eerder onderzoek over transparantie van Heald (2012), Reynaers en Grimmelikhuijsen (2015), en Scholtes (2012), en een onderzoek naar de corporatiesector van De Jong (2013).
Aan de hand van semigestructureerde interviews bij vijf woningcorporaties en bij brancheorganisatie Aedes is empirisch onderzocht hoe invulling gegeven wordt aan transparantie, hoe dit verklaard kan worden en wat hierop de percepties zijn. Uit de resultaten blijkt dat de woningcorporaties een hoge mate van transparantie kennen, met veel toezicht en regelgeving. Dit wordt deels als het gevolg gezien van de verzelfstandiging van sector dat gepaard is gegaan met financieel mismanagement, zonnekoningengedrag, en het nemen van te grote risico’s bij projecten. Het wordt ook als begrijpelijk ervaren dat hierdoor het toezicht is toegenomen en de regelgeving aangescherpt. Vanwege de hoeveelheid ervan wordt gesteld dat door de bomen het bos niet meer gezien kan worden. Het huidige systeem wordt vanuit de corporatiesector dan ook omschreven als een systeem van georganiseerd wantrouwen. Vanuit de corporatiesector wordt de hoop en de verwachting uitgesproken dat de regelgeving en het toezicht zich weer zal gaan versoepelen, waarbij wordt geopperd dat lokaal gekeken moet worden wat nodig is en hoe daar invulling aan gegeven moet worden.
INHOUDSOPGAVE
1. INTRODUCTIE ... 4
1.1. Aanleiding ... 4
1.2. Vraagstelling... 8
1.3. Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie ... 9
2. THEORETISCH KADER ... 11
2.1. New Public Management en het corporatiestelsel ... 11
2.2. Transparantie ... 14
2.2.1. De opkomst ... 14
2.2.2. De definitie en het debat ... 16
2.2.3. Soorten transparantie ... 18 2.2.4. Transparantie en woningcorporaties ... 20 3. METHODE ... 22 3.1. Onderzoeksmethode ... 22 3.2. Meervoudige gevalsstudie ... 22 3.3. Datacollectie verzameling ... 23
3.4. Selectie van corporaties ... 24
3.5. Validiteit en betrouwbaarheid ... 25
3.6. Analyse van de data ... 27
4. RESULTATEN ... 28
4.1. Transparantie bij woningcorporaties ... 28
4.1.1. In documenten ... 28
4.1.2. In gesprekken ... 29
4.1.3. Grote hoeveelheid ... 29
4.1.4. Begrijpelijkheid ... 30
4.1.5. Samengevat ... 31
4.2. Verklaringen mate van transparantie bij woningcorporaties ... 31
4.2.1. Door incidenten ... 31
4.2.2. Door zonnekoningengedrag ... 32
4.2.3. Door verzelfstandiging ... 33 2
4.2.4. Logisch gevolg ... 34
4.2.5. Samengevat ... 34
4.3. Percepties vanuit de corporatiesector op transparantie bij woningcorporaties ... 35
4.3.1. De geest van de Woningwet ... 35
4.3.2. Georganiseerd wantrouwen ... 36
4.3.3. Bomen en bos ... 37
4.3.4. Transparantie als attitude ... 37
4.3.5. Overwaaien en op weg naar vertrouwen ... 38
4.3.6. Woningcorporatiegrootte ... 39
4.3.8. Samengevat ... 40
5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ... 41
5.1. Conclusie ... 41
5.2. Aanbevelingen voor vervolgonderzoek ... 44
6. BRONVERMELDING ... 46
7. BIJLAGEN ... 51
7.1. Bijlage 1 Vragenlijst ... 51
7.2. Bijlage 2 Codeboom ... 53
1. Introductie
1.1. Aanleiding
Een opeenstapeling van malheur, bestuurlijke malversaties en conflicten, incidenten, tegenvallende prestaties, en risicovolle investeringen heeft de woningcorporatiesector sterk in diskrediet gebracht (De Jong, 2013, p.7; Helderman & Brandsen, 2011, p.165; Veenstra, Koolma & Allers, 2013, p.7). Vanuit politiek, media, en samenleving is veel aandacht ontstaan voor de taken die woningcorporaties uitvoeren en de financiële middelen die zij hieraan besteden. Dit heeft onder andere geleid tot een parlementaire enquête naar de misstanden in het corporatiestelsel en een wetsvoorstel van minister voor Wonen en Rijksdienst Stef Blok waarin werd gesteld dat woningcorporaties terug behoorden te gaan naar hun kerntaak (NRC Handelsblad, 2014). Met het wetsvoorstel, dat resulteerde in de herziene Woningwet die in juni 2015 van kracht is geworden, had de minister een verscherpt toezicht voor ogen en wilde hij voorkomen dat corporaties nog in risicovolle commerciële projecten zouden stappen waarvan de verliezen ten koste gaan van de huurders (Ouwehand & Rohde, 2015, p.6).
Woningcorporaties zijn maatschappelijke ondernemingen die als primaire taak het bouwen en verhuren van betaalbare woningen hebben (Koolma, 2009, p.17). De corporaties wijken af van gewone marktorganisaties in de zin dat woningcorporaties een publieke taak hebben en zij geen winst uitkeren aan eigenaren of aandeelhouders (Flipse, van Rosmalen & Ridderbos, 2011, p.9; VROM-inspectie, 2010, p.5). De kerntaak van deze organisaties, waarvan de minister stelde dat de woningcorporaties daar weer meer naar toe zouden moeten (NRC Handelsblad, 2014), houdt van oorsprong in dat de corporaties op grond van publiekrecht woningen bouwen en beheren voor huishoudens die om reden van inkomen of anderszins moeite hebben met het vinden van passende woonruimte op de markt (Aedes & VTW, 2015, p.4; Koolma, 2009, p.17). In 2013 hadden deze woningcorporaties meer dan 2,3 miljoen woningen in bezit, dit is meer dan 30% van het totaal aantal woningen en ongeveer 70% van de totale voorraad aan huurwoningen in Nederland (CBS, 2016). Ook internationaal gezien zijn dit opvallende cijfers, nergens anders in de Europese Unie wordt de sociale huursector zo gedomineerd door woningcorporaties als in Nederland (Veenstra et al. 2013, p.7-8). Hierdoor wordt gesteld dat de prestaties van de corporaties dan ook van essentieel belang zijn voor de
woningmarkt in Nederland en voor de samenleving als geheel, het is dan ook niet gek dat deze prestaties op de voet worden gevolgd door politiek en media (Veenstra et al. 2013, p.7). Door de diverse incidenten en het financieel mismanagement bij woningcorporaties is het beeld ontstaan dat de corporaties voornamelijk financieel georiënteerd zijn en hun maatschappelijke taken uit het oog zijn verloren, de landelijke politiek lijkt hierdoor het vertrouwen in de woningcorporaties te hebben verloren (De Jong, 2013, p.27-28, p.44-47; Veenstra et al. 2013, p.7).
Het huidige debat vindt zijn oorsprong in de stelselwijziging in het laatste decennia van de 20e eeuw (Helderman & Brandsen, 2011, p.165). Met de opkomst van de beleidsfilosofie van
New Public Management (NPM) vond er vanaf de jaren 80 een verschuiving plaats in de
verhoudingen tussen overheid, maatschappelijke organisaties en burgers (Hood, 1991, p.4-5; De Jong, 2013, p.18). Dit NPM-model legt een zwaar accent op de bevordering van de marktwerking waarbij de overheid zich tot haar kerntaken beperkt en de markt de uitvoering en andere taken overneemt. Het werd de taak van de overheden om te sturen, daarbij het roeien overlatend aan de markt. Dit principe leidde in 1994 tot het bruteringsakkoord, een van de grootste financiële operaties die Nederland ooit heeft gekend en wat de verzelfstandiging van de corporaties betekende (De Jong, 2013, p.15-16).
Met de nieuw verkregen vrijheden konden de woningcorporaties profiteren van de economische voorspoed van de jaren 90 (Van der Mast & Folkers, 2012, p.47). Deze tijden van economische voorspoed verdwenen, waarna als gevolg van uitblijvende resultaten, incidenten en financiële debacles een beeld ontstond van een ontspoorde sector. Het beleid ten aanzien van de woningcorporaties is sinds de verzelfstandiging verschillende kanten opgeschoten, met debatten over verdere privatisering, verscherping van het toezicht op corporaties, en zelfs over hoe de verzelfstandiging teruggedraaid zou kunnen worden (Bertram & Helderman, 2008, p.133-138; Van der Mast & Folkers, 2012, p.59).
De sector bevindt zich in een turbulente omgeving waarin positieve berichten over verdienstelijk presterende corporaties met tevreden bewoners, worden overschaduwd door diverse negatieve berichten over (financieel) mismanagement, speculatie, te grote risico’s,
fraude en zelfverrijking door (bestuurders van) corporaties die het draagvlak van de sector in de samenleving aantasten (Koolma & Gerrichhauzen, 2011, p.1; Van der Mast & Folkers, 2012, p.58). De mening heerst dat het voor de sector te gemakkelijk is geweest om moreel onverantwoord gedrag te vertonen en dat het verschil tussen doelmatige uitgaven in het belang van de volkshuisvesting aan de ene kant en verspilling of hobbyisme aan de andere kant niet altijd even duidelijk te herkennen is (Veenstra et al. 2013, p.13). Het ontbrak de sector aan objectieve meetbare informatie over prestaties en financiële consequenties en voldoende toezicht, en de sector was door een onduidelijke waardebepaling van vastgoed en de tekortschietende transparantie gevoelig voor malversaties (De Jong, 2013, p.33; Veuger, 2014, p.105). Publieke organisaties zoals woningcorporaties behoren zich bewust te zijn van de publieke gevoeligheid voor verstoringen, het niet waarmaken van verwachtingen, en voor het blijk geven van incompetentie (Koolma & Gerrichhauzen, 2011, p.3). Door de incidenten en het mismanagement is een gevoel ontstaan van een ontspoorde corporatiesector die de rode draad van meer dan 100 jaar volkshuisvesting is kwijtgeraakt, waardoor de vraag naar meer transparantie, met het daarbij horende verscherpte toezicht en regelgeving, sterk is toegenomen (De Jong, 2013, p.11; Koolma & Gerichhauzen, 2011, p.1).
Desalniettemin zijn er ook berichten waarin wordt gesteld dat door het merendeel van de woningcorporaties gewoon goed werk wordt geleverd waarbij de huurders en klanten over het algemeen tevreden zijn over de woningen en de dienstverlening (Bijdendijk, 2009, p.7). Ook gemeentes zijn veelal tevreden over de investeringen van corporaties en hun bijdrage aan de woonvisies van gemeentes. Door de negatieve beeldvorming staan de corporaties echter onder druk en lijken de goede prestaties door maatschappij en overheid maar matig te worden gewaardeerd (Bijdendijk, 2009, p.3). Volgens de sector zelfs wordt de meerwaarde van de corporaties veelal niet op waarde geschat en het lukt de sector zelf niet goed om de meerwaarde van het werk van corporaties inzichtelijk te maken (Van Triest & Schreuders, 2014, p.7). Verschillende auteurs stellen dat transparantie een van de belangrijkste voorwaarden is om te kunnen beoordelen of corporaties doen wat ze behoren te doen, om goed toezicht te kunnen houden, en om te controleren of de dienstverlening doelmatig aan de maatschappelijke behoeften voldoet (Scholtes, 2012, p.144; Van der Mast & Folkers, 2012, p.58). Wanneer aan
deze voorwaarden voldaan wordt zou transparantie ook als middel kunnen dienen om het vertrouwen in woningcorporaties weer op te bouwen en de negatieve beeldvorming te doorbreken (Grimmelijkhuijsen, 2012, p.232-233; Koolma & Gerrichhauzen, 2011, p.6).
Buiten dat transparantie kan zorgen voor een vergroot inzicht in wat er bij corporaties gebeurt wordt gesteld dat het meer transparant maken van de woningcorporatiesector het marktmechanisme beter laten werken, of volgens een andere logica, een preventief effect kan hebben wanneer indicatoren aangeven dat iets verkeerd gaat (Jerak-Zuiderent & Bal, 2010, p.224-225). Mede dankzij deze indicatoren kan het vergroten van de transparantie helpen bij het leerproces en het verbeteren van de organisaties. Het vergroten van transparantie wordt dan ook meer dan eens voorgedragen als oplossing voor bestuurlijke problemen, het staat algemeen bekend als een positief concept waarvan het lastig is om er op tegen te zijn (Heald, 2012, p.31; Meijer et al. 2010, p.4-5). Meer dan eens wordt transparantie gezien als een van de beginselen van ‘goed bestuur’ (Hood, 2010, p.990; Meijer, Brandsma & Grimmelikhuijsen, 2010, p.18). Daarbij bestaat het idee dat het vergroten van de transparantie een manier is om de legitimiteit van een organisatie of van de hele sector te versterken doordat een organisatie door middel van transparantie laat zien dat het niets te verbergen heeft (Curtin & Meijer, 2006, p.111).
In een democratische samenleving wordt openheid dikwijls gezien als een belangrijke waarde en door het vergroten van de transparantie wordt het open karakter van bestuur versterkt (Meijer et al. 2010, p.18). Transparantie kan daarbij ter ondersteuning dienen van de beleidsdoelen van verantwoording en legitimiteit (Auld & Gulbrandsen, 2010, p.99). Ondanks dat transparantie een absolute voorwaarde is voor een hoogwaardige democratische samenleving wordt gesteld dat het niet worden gelijkgesteld aan publieke verantwoording (Hood, 2010, p.991-992; Meijer, 2013, p.432). Transparantie zou meer gezien moeten worden als de beschikbaarheid van informatie en de mogelijkheid voor het brede publiek om kennis te nemen van prestaties en processen van een organisatie. Diverse studies maken hierin het onderscheid tussen interne en externe transparantie. Hierbij geldt dat externe transparantie informatie betreft over hoe de mate waarin een organisatie zichtbaar is voor publiek en media.
Interne transparantie geldt als het mechanisme waarbij binnen organisatieonderdelen de bestuurder heldere richtlijnen uitzet voor de bestuurde, en dat de bestuurder de bestuurde ook zal monitoren (Heald, 2012, p.33; Reynaers & Grimmelikhuijsen, 2015, p.1-2). Met betrekking tot dit mechanisme kan in het corporatiestelsel het Rijk gezien worden als de bestuurder en opdrachtgever, en de woningcorporaties als de bestuurden en opdrachtnemers (De Jong, 2013, p.18; Reynaers & Grimmelijkhuijsen, 2015, p.2; Heald, 2012, p.33). In deze principal-agent relatie betekent interne transparantie dat de opdrachtgever in staat is door middel van toezichthoudende instanties te beoordelen of de private partner competent is en of deze handelt in het publiekelijk belang (Ferejohn, 1999 in Reynaers & Grimmelijkhuijsen, 2015, p.2). Gezien de diverse misstanden en incidenten bij woningcorporaties wordt dit laatste nog wel eens in twijfel getrokken en worden de woningcorporaties nauwlettend gevolgd. Het is dan ook interessant om te onderzoeken hoe daadwerkelijk invulling gegeven wordt aan transparantie bij woningcorporaties en hoe de corporaties zelf tegenover transparantie staan.
1.2. Vraagstelling
Vaak wordt gesteld dat transparantie belangrijk is, echter zijn er nog maar weinig empirische studies naar transparantie in de woningcorporatiesector om dit te bewijzen. Het doel van dit onderzoek is om meer inzicht te verkrijgen in de rol en de invulling die transparantie krijgt bij woningcorporaties. Hierbij wordt gekeken of transparantie niet te snel wordt gehanteerd als remedie voor bestuurlijke problemen, of dat transparantie toch het wondermiddel is dat de sector nodig heeft. Om dit te onderzoeken baseert dit onderzoek zich onder andere op eerder onderzoek van Heald (2012) en Reynaers en Grimmelikhuijsen (2015). De centrale vraagstelling die daarbij in dit onderzoek wordt gehanteerd is de volgende: Op welke manier wordt invulling
gegeven aan transparantie bij woningcorporaties, hoe kan dit worden verklaard, en wat zijn hierop de percepties vanuit de corporatiesector? Het eerste deel van de onderzoeksvraag gaat
over hoe corporaties omgaan met transparantie en welke middelen hiervoor ingezet (moeten) worden. Het tweede deel van de onderzoeksvraag gaat in op de redenen en oorzaken die hieraan ten grondslag liggen. De percepties vanuit de sector gaat in op hoe hier vanuit de sector zelf over wordt gedacht en wat de ervaringen met transparantie zijn. Vanuit de bestaande literatuur kan nog geen bevredigend antwoord gegeven worden op de onderzoeksvraag, mede
vanwege een gebrek aan studies naar transparantie in de corporatiesector. Het behoort tot de mogelijkheden van dit onderzoek om vanuit de antwoorden op de onderzoeksvraag mogelijke verbeteringen te duiden betreft transparantie in de corporatiesector en hierover aanbevelingen te doen.
1.3. Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie
Wat de rol van woningcorporaties in de samenleving zou moeten zijn, de diverse incidenten bij woningcorporaties en een nieuwe woningwet maakt dit onderzoek actueel en maatschappelijk relevant (Veuger, 2014, p.27-28). Met berichtgevingen over dat diverse bestuurders van woningcorporaties vervallen tot moreel gedrag dat niet past bij de publieke functie die zij uitvoeren, is in de politiek en de maatschappij een beeld ontstaan dat de woningcorporaties de draad van 100 jaar volkshuisvesting zijn kwijtgeraakt (De Jong, 2013, p.7). Vanuit samenleving en politiek wordt steeds meer gevraagd om het vergroten van de transparantie bij de woningcorporaties. Daarbij lijkt een tendens te ontstaan waarbij het toezicht en de invloed van de overheid toeneemt en de vanzelfsprekendheid van het voortbestaan van de volkshuisvesters in de huidige vorm verdwijnt. Woningcorporaties zijn een actueel onderwerp en na de diverse misstanden in de sector is het maatschappelijk relevant om te onderzoeken hoe bij woningcorporaties invulling wordt gegeven aan transparantie, en wat daar voor verklaringen voor worden gegeven en hoe de woningcorporaties zelf tegenover transparantie staan en hoe zij denken dat het beste invulling gegeven kan worden aan transparantie.
De wetenschappelijke interesse in transparantie in het openbaar bestuur heeft sinds de jaren ’90 een enorme vlucht genomen, de aandacht voor transparantie bij publiek-private samenwerkingen, zoals woningcorporaties, neemt daarbij sterk toe (Heald, 2012, p.31; Meijer
et al. 2010, p.3-4; Meijer, 2012, p.429). De literatuur over transparantie is echter nog verdeeld
en onderontwikkeld (Grimmelikhuijsen & Welch, 2012, p.2). Ondanks dat transparantie een actueel en relevant thema is in de corporatiesector, bestaan er geen studies naar woningcorporaties waarin transparantie centraal staat. De studies naar woningcorporaties behandelen transparantie veelal kort, waarbij vaak wel wordt gesteld dat transparantie belangrijk is en iets waar een gebrek aan is bij woningcorporaties (Conijn, 2011; De Jong, 2013;
Veuger, 2014). De studies naar transparantie in het openbaar bestuur gaan dieper in op het concept transparantie, maar daarbij wordt slechts zelden ingegaan op hoe invulling gegeven wordt aan transparantie in de corporatiesector (Grimmelijkhuijsen, 2012; Heald, 2006; Hood, 2010; Meijer, 2013; Scholtes, 2012). Dit onderzoek zal meer inzicht bieden in de rol en de invulling van transparantie bij woningcorporaties, wat hier de achterliggende redenen en oorzaken van zijn, en wat hierop de percepties vanuit de corporatiesector zelf zijn. Buiten dat dit onderzoek meer inzicht biedt in de rol en invulling van transparantie in de corporatiesector, levert dit onderzoek ook een bijdrage aan de wetenschappelijke literatuur over transparantie in het openbaar bestuur.
2. Theoretisch kader
In dit hoofdstuk zal als eerste een beschrijving worden gegeven van de relevante ontwikkelingen in het corporatiestelsel en de invloed die het New Public Management daarop heeft gehad. Vervolgens zal in de tweede paragraaf ingegaan worden op het begrip transparantie in het openbaar bestuur. Dit zal gebeuren door de ontwikkeling en het debat rondom transparantie te laten zien, in het bijzonder met betrekking tot woningcorporaties. Ten slotte zullen ook de verwachtingen voor de casus op basis van de literatuur besproken worden. 2.1. New Public Management en het corporatiestelsel
Het in de jaren ’80 van de 20e eeuw opgekomen Angelsaksische model van het New Public Management (NPM) heeft veel invloed gehad op hoe overheden te werk gaan en is leidend geweest voor overheidshervormingen over de hele westerse wereld (De Jong, 2013, p.18; Hood, 1991, p.3; Korsten, 2011, p.2; Osborne, 1993, p.351). Vanuit de filosofie van het NPM worden bureaucratisch en hiërarchisch georganiseerde overheden als ongeschikt bevonden voor de productie van diensten en producten in de moderne economie. Het ontwerpen van beleid moest worden losgekoppeld van de uitvoering van het beleid. Dit NPM-model kan volgens Korsten (2011, p.5-6) het best omschreven worden als:
‘het geheel van analyses, ideeën en aanbevolen werkwijzen van bestuurskundigen en andere wetenschappers over vernieuwing van de overheid in termen van een meer (zakelijke en) bedrijfsmatige manier van werken, in casu met meer oog voor onder meer resultaatgericht, prestatiemeting, decentrale verantwoordelijkheden (contractmanagement) en een alternatieve inrichting door op afstand plaatsing van overheidsorganisaties, privatisering, en bevordering van concurrentie en marktwerking.’
Met de opkomst het NPM groeide het besef dat de manier waarop invulling gegeven werd aan openbaar bestuur gedateerd raakte en dat de overheid productiever en efficiënter te werk zou moeten gaan (Osborne, 1993, p.350). Dit betekende grote veranderingen in hoe de (semi-)publieke sector te werk ging. De nieuwe bestuurlijke benadering richtte zich op het verbeteren en efficiënter maken van de overheid en van daaruit ontstond meer aandacht voor
prestatiegericht werken, innovatie, creativiteit, ondernemerschap, en marktwerking (Korsten, 2011, p.2). Hood (1991, p.3) laat zien dat deze veranderingen terug te zien zijn in vier megatrends die aan de opkomst van het NPM gekoppeld kunnen worden. De eerste hiervan betreft de voornemens tot het vertragen of omkeren van de groei van de overheid in termen van publieke uitgaven en personeel. De tweede trend betreft een verschuiving richting privatisering en quasi-privatisering, en weg van de kern van overheidsinstellingen, met een hernieuwde nadruk op de subsidieerbaarheid van de dienstverlening. De derde trend gaat over de ontwikkeling van de automatisering, voornamelijk in informatietechnologie, in de productie en distributie van publieke diensten. De vierde trend is de ontwikkeling van een meer internationale agenda, met een toenemende focus op algemene kwesties van openbaar bestuur, het ontwerpen van beleid, besluitvormen en intergouvernementele samenwerking.
In overeenstemming met de trends en doctrines die Hood (1991, p.3-5) herkent geeft Osborne (1993, p.352-356) aan dat de overheid meer katalyserend, competitief, missie-gedreven, resultaatgericht, klant-missie-gedreven, en ondernemend te werk behoorde te gaan. Verder moet de overheid ook meer responsief te werk gaan, meer markt-gedreven worden, meer decentraliseren, en moet de overheid de gemeenschap de controle geven. Deze organisatie- en managementverandering in het openbaar bestuur zijn volgens Korsten (2011, p.6) in de praktijk terug te vinden in het streven naar een meer bedrijfsmatige overheid. Dit streven gaat gepaard met meer publiek ondernemerschap, met meer resultaatgericht werken, en met aan de markt overlaten, wat ook beter op de markt plaats kan vinden. De verhouding tussen overheid en organisaties werd er een van opdrachtgever (principal) en opdrachtnemer (agent). De relatie tussen overheid en organisatie was niet langer meer gebaseerd op status, maar werd nu zoveel mogelijk worden vastgelegd in contracten (De Jong, 2013, p.18).
In lijn met de ideeën van het omkeren van de groei van de overheid, de verschuiving naar privatisering en vergroting van de marktwerking werd in de jaren ’90 een liberalisering en herordening van de volkshuisvestingssector ingezet (De Jong, 2013, p.15; Hood, 1991, p.7; Korsten, 2011, p.2-3; Osborne, 1993, p.356). In de sector werd zowel een bestuurlijke als een financiële ontvlechting ingezet, wat uiteindelijk resulteerde in een van de grootste financiële
operaties ooit in Nederland die de brutering werd genoemd (De Jong, 2013, p.15-16). Dit hield in dat subsidieverplichtingen aan woningcorporaties en uitstaande rijksleningen met elkaar werden verrekend. Deze bedragen vielen ongeveer tegen elkaar weg, licht in het voordeel van de overheid. Voor de woningcorporaties betekende dit een grote stap naar zelfstandigheid, voornamelijk op financieel gebied, maar ook door het wegvallen van een groot aantal regels.
Deze stap naar zelfstandigheid voor woningcorporaties ging samen met een wijziging van de Woningwet en het ontstaan van het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) waarin een aantal prestatievelden voor de woningcorporaties werden geformuleerd. Het voldoen aan deze prestatievelden was echter niet bindend en corporaties konden deze vrij invullen en interpreteren. Vanuit de Woningwet was er nog slechts een eis waar de woningcorporaties aan moesten voldoen, namelijk dat de corporaties uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam is of uitkeringen doet anders dan in het belang van de volkshuisvesting1.
Met de gewijzigde Woningwet, de brutering en het BBSH kwamen er ingrijpende veranderingen in het corporatiestelsel. De volkshuisvesting was in zijn geheel de verantwoordelijkheid geworden van woningcorporaties, waar deze verantwoordelijkheid eerder met de overheid gedeeld werd. De sturing vanuit de overheid maakte plaats voor toezicht achteraf op basis van het afleggen van verantwoording door corporaties. De velden waar vanuit de BBSH verantwoording over afgelegd zou moeten worden betroffen passende huisvesting van de doelgroepen, de kwaliteit van de woningen, het betrekken van huurders bij beheer en beleid, financiële kwaliteit, waar later leefbaarheid in buurten, en wonen met zorg bijkwamen (De Jong, 2013, p.17). De grenzen van deze velden waren niet scherp afgebakend en de corporaties konden daarbij zelf afwegingen maken wat zij in het belang van de volkshuisvesting achten en aan welke taken zij prioriteit geven (Veenstra et al. 2013, p.11; Veuger, 2014, p.64).
1 Woningwet, artikel 19, lid 1. Onze Minister kan verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen die
zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en beogen hun financiële middelen uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting in te zetten, toelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam.
13
Bij de verzelfstandiging van de woningcorporaties werd het van belang dat de overheid de diensten die nu op afstand geplaatst waren op waarde kon schatten. Om dit te kunnen doen was transparantie nodig. Ondanks dat transparantie een product is van het NPM, wordt gesteld dat het streven naar transparantie tegen de intentie van het NPM ingaat om op output te sturen, doordat transparantie gepaard gaat met een veelheid, vaagheid en onvolledigheid aan informatie (Scholtes, 2012, p.236). Daarnaast zou het streven naar een efficiënte organisatie ook bemoeilijkt worden door de roep om transparantie vanwege de forse administratieve lasten en de hoge frequentie waarmee verantwoording moet worden afgelegd waar deze roep mee gepaard gaat (Bovens, 2005, p.2; Scholtes, 2012, p.236). Door middel van monitoring, visitaties en met benchmarks zouden de corporaties moeten laten zien wat zij zoal deden en hierover zou rekenschap afgelegd worden (Scholtes, 2012, p.128-129; De Jong, 2013, p.19). Doordat de publieke opdracht voor woningcorporaties niet helder was verliep dit proces niet vlekkeloos en daarnaast bleek het ook niet mogelijk om alle gewenste informatie meetbaar of kwantificeerbaar te maken (De Jong, 2013, p.19-20).
2.2. Transparantie 2.2.1. De opkomst
De populariteit van de term transparantie in het openbaar bestuur is de afgelopen vijftien jaar flink gestegen (Scholtes, 2012, p.6). Deze toename in populariteit kan worden verklaard door technologische ontwikkelingen, internationalisering, incidenten, een afnemend vertrouwen in de overheid en doordat informatie als productiefactor belangrijker is geworden. Het concept transparantie is echter verre van nieuw en al in 1797 stelde de Britse filosoof Bentham (p.277) het als een vanzelfsprekende waarheid en als een hoeksteen van de politieke wetenschappen dat hoe strenger we in de gaten gehouden werden, hoe beter we ons gedroegen. In de hedendaagse westerse wereld is het recht op toegang tot informatie en het recht op communicatie een van de centrale kwesties van de samenleving geworden (Scholtes, 2012, p.61). Zoals in figuur 1 te zien is komt het begrip transparantie ook in het moderne publieke debat en in het openbaar bestuur steeds vaker voorbij (Scholtes, 2012, p.16).
Door de jaren heen zijn er veel hervormingen geweest met als doel overheden en openbaar bestuur meer transparant te maken (Grimmelijkhuijsen, 2012, p.48-49). In de opgekomen NPM-doctrine werd transparantie gezien als een van de essentiële elementen voor een goed presterend openbaar bestuur. Transparantie van kwantificeerbare output indicatoren, beleidsprocessen, en input (zoals budgetten) kregen een prominente plek toegewezen.
Figuur 1. Frequentie ‘transparant’ in Tweede Kamerstukken 1995 tot 2010 (Scholtes, 2012, p.6).
Transparantie is in het openbaar bestuur een van de dragende principes geworden en het wordt door de Algemene Rekenkamer gezien als een van de ‘essentialia van goed openbaar bestuur’ (Scholtes, 2012, p.42). Op de vleugels van ‘goed bestuur’ nam de belangstelling voor transparantie toe. Esty (2006, p.1530) stelde dat het de motor werd achter het inzichtelijk maken van hoe besluiten tot stand komen en achter het verantwoording afleggen over het eigen handelen. Door de jaren heen hebben vele auteurs over transparantie geschreven, maar een eenduidige definitie van transparantie kan desondanks niet eenvoudig gegeven worden. Verschillende auteurs haken veelal in op verschillende aspecten van het begrip, zo wordt bijvoorbeeld de ambiguïteit van het begrip herkend, waar anderen enigszins sceptisch de verheven macht ervan duiden, en weer anderen bekijken het begrip op een meer kritische wijze.
2.2.2. De definitie en het debat
Hoewel de populariteit van het begrip transparantie flink gestegen is, bestaat er nog verre van een consensus over de precieze definiëring van het begrip. Het ambigue karakter van de term transparantie wordt dan ook door verschillende auteurs benadrukt en de meeste definiëringen blijven vrij algemeen van aard (Grimmelikhuijsen, 2012, p.53-54). In de literatuur over transparantie wordt meer dan eens verwezen naar de positieve retoriek die gepaard gaat met de het begrip en de verwachting dat het een effectieve bijdrage levert aan beleidsdoelen (Heald, 2006, p.27; Esty, 2006, p.1496). Maar de van oorsprong positieve bijklank die gepaard gaat met transparantie gaat in de moderne literatuur ook steeds vaker samen met een kritische kanttekening, waarbij wordt gewezen op de beperkingen en nadelen die transparantie met zich meebrengt (Hale, 2008, p.91).
In het hedendaagse openbaar bestuur hangt de term transparantie veelal samen met openheid en openbaarheid van bestuur (Heald, 2012, p.32-33). Maar waar de openheid en openbaarheid een manier van handelen aanduiden, kan transparantie meer worden gezien als een staat van zijn. Hier kan openbaarheid vergeleken worden met een huis waarvan de ramen en deuren open gedaan kunnen worden, en de term transparantie met een compleet huis van glas. Volgens Heald (2003, p.725-728) geldt in het openbaar bestuur dat transparantie een
trade-off is tussen ‘de waarde van zonlicht’, dat incompetentie en corruptie laat verdwijnen, en
het ‘gevaar van overbelichting’, dat voor excessieve politicisering of dysfunctionele surveillance zorgt. Later definieerde diezelfde Heald in samenwerking met Hood (2006, p.318) transparantie als het principe van het voor het publiek mogelijk maken om informatie te vergaren over operaties en structuren van een gegeven entiteit. Hood (2010, p.989) zag transparantie als het doen van zaken op een manier waarbij besluiten, regels, en andere informatie van buitenaf zichtbaar en toegankelijk behoort te zijn.
Transparantie is echter niet alleen een kwestie van te veel of te weinig, maar is ook een mix van verschillende gewenste en minder gewenste vormen van transparantie (Heald, 2012, p.32-33). Daarbij benadrukken Reynaers & Grimmelijkhuijsen (2015, p.4) en Fung (2013, p.184) dat transparantie niet alleen de zichtbaarheid en toegankelijkheid van informatie voor een
persoon of belanghebbende betreft, maar dat deze informatie ook correct begrepen moet kunnen worden. Uiteindelijk bettreffen de meeste definities van transparantie de mate waarin een entiteit relevantie informatie onthuld over de eigen besluitvormingsprocessen, procedures, functioneren, en prestaties (Grimmelijkhuijsen, 2011, p.38). De term transparantie is omgeven van ambiguïteit en door de veelheid aan verschillende beschrijvingen van transparantie kunnen we het alleen maar eens zijn met Noordegraaf-Eelens (2010, p.37) en stellen dat: ‘transparency
itself, is not transparent.’ Desondanks bevatten de meeste omschrijvingen van transparantie
veelal dezelfde componenten, waaronder de aanwezigheid van informatie over de interne werking of de prestaties van een organisatie die het mogelijk maakt om activiteiten en beslissingen te monitoren.
In dit onderzoek staan deze componenten van transparantie dan ook centraal. Deze componenten van transparantie maken het voor de overheid mogelijk om toezicht te houden op de woningcorporatie volgens het principle-agent principe (Heald, 2012, p.33, Reynaers & Grimmelikhuijsen, 2015, p.2). In deze verticale relatie tussen corporatie en overheid, wordt de overheid gezien als een externe actor van de woningcorporatie. Verder geldt voor dit onderzoek dat wanneer over transparantie gesproken wordt, dat zal gebeuren aan de hand van de volgende definitie van transparantie:
‘Transparantie is de aanwezigheid van informatie over een organisatie, die het mogelijk maakt voor externe actoren om de interne werking of prestaties van die organisatie te monitoren’ (Grimmelijkhuijsen, 2011; p.55).
Met de introductie van marktwerking voor publieke diensten en producten is transparantie een belangrijk middel geworden om toezicht te houden op de op afstand geplaatste markten (Scholtes, 20120, p.235). In het openbaar bestuur is de vraag naar meer transparantie voor een groot deel een reactie op NPM, maar door de hoeveelheid, de vaagheid en de onvolledigheid van de informatie gaat het streven naar meer transparantie in tegen het principe van outputsturing van het NPM (Scholtes, 2012, p.236). Daarbij druist het willen vergroten van de transparantie ook in tegen het NPM-principe van efficiëntie doordat de
outputsturing samengaat met een grote hoeveelheid aan verantwoordingsverplichtingen en administratieve lasten.
Uiteindelijk draait het bij publieke organisaties zoals woningcorporaties om het vertrouwen van belanghebbenden als medewerkers, politiek, klanten en de samenleving (Scholtes, 2007, p.59). Wanneer er een schijn is van belangenverstrengeling bij bestuurders is dit veelal voldoende aanleiding om de gemoederen hoog te doen oplopen. Vanuit de belanghebbenden is de reactie dan al snel dat de onderste steen boven moet komen. Transparantie wordt dan veelal gezien als een middel dat problemen kan oplossen zoals met bijvoorbeeld het gebrek aan vertrouwen van burgers in de overheid en uitvoeringsorganisaties, onvrede over publieke dienstverlening en het bevorderen van marktwerking in de publieke sector (Scholtes, 2007, p.170). Transparantie wordt vaak als oplossing voorgesteld worden wanneer incidenten of problemen zich voordoen (Hood, 2010, p.991). Dit betekent echter niet dat het probleem of incident wordt opgelost, en transparantie doet dan meer dienst als schijnverantwoordelijkheid.
In het openbaar bestuur kan het vergroten van de transparantie aan de ene kant tot gevolg hebben dat de legitimiteit van een organisatie toeneemt door mechanismen van het verkleinen van morele risico’s, van het vergroten van het begrip en respect voor anderen, en van de perceptie van procedurele eerlijkheid (De Fine Licht, Naurin, Esaiasson & Gilljam, 2014, p.115-116). Aan de andere kant kan transparantie ook negatieve effecten als gevolg hebben zoals frustratie en teleurstelling. Desalniettemin bestaat er een wijdverspreid idee dat transparantie en openheid de ervaren legitimiteit van besluitvorming vergroot. Dit idee is niet nieuw, maar de vraag is tot in hoeverre deze assumptie waar is en in hoeverre dit geldt voor de sector van woningcorporaties waar de druk is toegenomen om de prestaties en bedrijfsvoering transparant en inzichtelijk te maken (Boelhouwer, 2013, p.3).
2.2.3. Soorten transparantie
Behalve dat transparantie op diverse wijzen in de literatuur wordt gedefinieerd, kan er ook op verschillende manieren invulling gegeven worden aan transparantie. In de literatuur komen er verschillende manieren naar voren waarop transparantie in het openbaar bestuur gebruikt kan worden. Wanneer private organisaties verantwoordelijk worden voor het leveren van publieke
diensten, dan is transparantie belangrijk voor het publiek en de externe belanghouders om een organisatie te beoordelen op de interne werkzaamheden en prestaties (Auld & Gulbrandsen, 2010, p.100; Reynaers & Grimmelijkhuijsen, 2015, p.4). Veelal wordt er gekeken naar de beschikbaarheid van informatie en voor wie deze beschikbaar is, het gaat hier dan om richtingen van transparantie, welke worden onderverdeeld in interne en externe transparantie (Heald, 2012, p.33-35; Reynaers & Grimmelijkhuijsen, 2015, p.4).
Volgens Heald (2012, p.33) kan de conceptualisatie van de richtingen van transparantie worden gezien als opwaartse en neerwaartse richtingen, de verticale dimensie, en als binnenwaartse en buitenwaartse richtingen, de horizontale dimensie. De verticale dimensie kan volgens Heald (2012, p.33) beter worden begrepen vanuit het principal-agent principe. Bij dit principe geldt dat transparantie een mechanisme is waarbij het principal toezicht houdt op de acties van de agent, en wanneer de relatie symmetrisch is, de acties van de principal ook inzichtelijk zijn voor de agent. Bij opwaartse transparantie monitoren de bestuurders wat de bestuurden, zoals bijvoorbeeld woningcorporaties, doen. Neerwaartse transparantie is gericht op verantwoording afleggen, waarbij bestuurders de richtlijnen voor de bestuurden uitzetten.
Deze verticale dimensie is tot op zekere hoogte vergelijkbaar met wat Reynaers & Grimmelijkhuijsen (2015, p.4) interne transparantie noemen. Zij stellen dat interne transparantie een proces is waarin een publieke partij in een publiek-private samenwerking helderheid behoort te geven over haar verwachtingen van de private partner door contracten en output specificaties en, andersom, dat de private partner inzichtelijkheid behoort te geven over de prestaties aan de publieke partner door informatiedeling en het monitoren van prestaties. De horizontale dimensie van transparantie gaat over de mogelijkheid om van buiten naar binnen te kijken, en andersom (Heald, 2012, p.33). Deze dimensie van inwaartse en uitwaartse transparantie komt overeen met externe transparantie, wat de mate is waarin organisaties zichtbaar zijn voor de ‘buitenwereld’, zoals het gewone publiek en de media (Reynaers & Grimmelijkhuijsen, 2015, p.1). Om de hoofdvraag van dit onderzoek te kunnen beantwoorden zal alleen gebruik worden gemaakt van de verticale dimensie, de interne
transparantie, waarbij woningcorporaties centraal zullen staan met de overheid als externe, toezichthoudende actor.
2.2.4. Transparantie en woningcorporaties
Bij woningcorporaties is de aandacht voor transparantie sterk toegenomen en de corporatiesector heeft te maken gekregen met aangescherpte regelgeving en het daaruit volgende toegenomen toezicht. In de relatie tussen overheid en woningcorporatie is de laatste jaren verandering gekomen. De onderlinge relatie was gebaseerd op vertrouwen en collaboratie, de corporatiesector werd daarbij werd vrijgelaten en kwesties werden opgelost door collectieve deliberatie en gezamenlijke probleem oplossing (Kosack & Fung, 2014, p.74; Scholtes, 2012, p.65). Het toezicht dat er was bleek echter te beperkt en de marktrisico’s van corporaties bleven buiten beeld. Na de financiële debacles en diverse incidenten in de corporatiesector is de overheid-corporatie-relatie nu meer op confrontatie gebaseerd, en is de vraag naar toezicht sterk toegenomen.
De incidenten in de corporatiesector hebben gezorgd voor een schrikeffect, waarna de vraag werd gesteld of zulke incidenten en financiële debacles nog eens kunnen gebeuren. Het antwoord hierop is elke keer weer een toename van de regulering en een uitbreiding van het toezicht en van zelfregulering (Scholtes, 2012, p.63). De woningcorporaties worden gezien als organisaties die zich zullen misdragen tenzij ze worden bekeken en onder toezicht staan (Kosack & Fung, 2014, p.74). Door de toename in uitvoerige en specifieke voorschriften, toezicht en verantwoording die dit met zich mee brengt kan er gesproken worden van een georganiseerd wantrouwen (WRR, 2004, p.232). Daarnaast stelt Erna Scholtes (2012, p.264) in haar proefschrift met de veelzeggende titel ‘Transparantie, icoon van een dolende overheid’, dat het inzetten van transparantie door de overheid vooral effectief is voor het bereiken van politieke doelen. De politici wekken de indruk door over transparantie in weinig specifieke bewoordingen maar op zelfbewuste toon over transparantie te spreken dat zij handelend optreden en dat dit verstandig en daadkrachtig gedaan wordt (Scholtes, 2012, p.264).
De vorige paragraven hebben duidelijk gemaakt dat transparantie in het openbaar bestuur een fenomeen is dat aan veranderingen en ontwikkelingen onderhevig en van debat en
discussie omgeven is. Dat dit ook geldt voor transparantie bij woningcorporaties mag voor zich spreken, ook in deze sector is transparantie een zeer actueel en relevant thema. Met de invoering van de nieuwe Woningwet hebben de woningcorporaties te maken met een veelheid aan nieuwe regels, die wellicht bij verschillende corporaties op weerstand kunnen stuiten. Verder is het de verwachting dat naar aanleiding van de incidenten de corporatiesector het begrijpelijk zal vinden dat er een verscherpt toezicht is.
Ondanks dat transparantie een actueel en relevant thema is in de corporatiesector, bestaan er geen studies naar woningcorporaties waarin transparantie centraal staat. De studies naar woningcorporaties behandelen transparantie veelal kort, waarbij vaak wel wordt gesteld dat transparantie belangrijk is en iets waar een gebrek aan is bij woningcorporaties (Conijn, 2011; De Jong, 2013; Veuger, 2014). De studies naar transparantie in het openbaar bestuur gaan dieper in op het concept transparantie, maar daarbij wordt slechts zelden ingegaan op hoe invulling gegeven wordt aan transparantie in de corporatiesector (Grimmelijkhuijsen, 2012; Heald, 2006; Hood, 2010; Meijer, 2013; Scholtes, 2012). Dit onderzoek zal meer inzicht bieden in de rol en de invulling van transparantie bij woningcorporaties, wat hier de achterliggende redenen en oorzaken van zijn, en wat hierop de percepties vanuit de corporatiesector zelf zijn.
3. Methode
Nadat in het vorige hoofdstuk de theorie is besproken en er op basis van de theorie verwachtingen zijn uitgesproken, worden in dit hoofdstuk de gemaakte keuzes voor de methoden en technieken voor het empirisch onderzoek besproken. Er wordt ingegaan op de manier waarop het onderzoek gedaan wordt, de selectie van corporaties, en de manier waarop de informatie wordt verwerkt en geanalyseerd. Ten slotte wordt de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek toegelicht.
3.1. Onderzoeksmethode
In dit onderzoek wordt een antwoord gezocht op de onderzoeksvraag: Op welke manier wordt
invulling gegeven aan transparantie bij woningcorporaties, hoe kan dit worden verklaard, en wat zijn hierop de percepties vanuit de corporatiesector? Om antwoord te krijgen op deze vraag
wordt in dit onderzoek gebruik gemaakt van een kwalitatieve methode van onderzoek:
“In kwalitatief onderzoek richt de vraagstelling zich op onderwerpen die te maken hebben met de wijze waarop mensen betekenis geven aan hun sociale omgeving en hoe ze zich op basis daarvan gedragen. Er worden onderzoeksmethouden gebruikt die het mogelijk maken om het onderwerp vanuit het perspectief van de onderzochte mensen te leren kennen met het doel om het te beschrijven en het waar mogelijk te verklaren.” (Boeije, 2004, p.27)
Cresswell (1998, p.41) geeft aan dat kwalitatief onderzoek een proces is dat resulteert in een beschrijving die de complexiteit van het onderwerp laat zien. Dit onderzoek is behalve kwalitatief ook vergelijkend van aard. Dit betekent dat in het onderzoek gebruik gemaakt wordt van een meervoudige gevalsstudie, waardoor het mogelijk is om verschillende woningcorporaties in hun eigen context te bestuderen (Baxter & Jack, 2008, p.548; Boeije, 2004, p.21).
3.2. Meervoudige gevalsstudie
Een meervoudige gevalsstudie stelt de onderzoeker in staat om de verschillen tussen verschillende casussen te onderzoeken (Boeije, 2004, p.52). Door met verschillende
woningcorporaties en de overkoepelende organisatie Aedes in gesprek te gaan kan worden begrepen hoe transparantie invulling krijgt bij de verschillende corporaties, hoe dit verklaard kan worden, en wat de percepties hierop zijn. De verhalen, meningen, en ervaringen die de meervoudige gevalsstudie oplevert maakt dat deze methode goed aansluit bij het karakter dit onderzoek. Door meerdere casussen te selecteren kunnen deze met elkaar vergeleken worden en kunnen de onderzoeksresultaten die het oplevert tot een zekere hoogte veralgemeniseerd worden.
3.3. Datacollectie verzameling
Om inzicht te krijgen in de transparantie bij woningcorporaties en de percepties daarop vanuit de sector worden semigestructureerde interviews afgenomen waarvan de inhoud van de vragen en de formuleringen daarvan vooraf zijn geconstrueerd (Boeije, 2004, p.58). Semigestructureerde interviews focussen zich op een klein aantal onderwerpen waarover veel kennis verkregen kan worden. De onderwerpen van de vragen zijn afgeleid uit de literatuur en uit de beschikbare documenten van woningcorporaties, zoals jaarverslagen en visitatierapporten. Dit heeft geresulteerd in de vragenlijst die in bijlage 1 terug te vinden is.
Voor elk deel van de onderzoeksvraag zijn verschillende vragen opgenomen in de vragenlijst. Om antwoord te krijgen op welke manier invulling gegeven wordt aan transparantie bij woningcorporaties is gevraagd naar hoe corporaties omgaan met transparantie, wat zij zoal transparant maken en welke middelen hiervoor ingezet worden. Voor de verklaringen van de transparantie bij woningcorporaties zijn er vragen over de redenen en de oorzaken die hieraan ten grondslag liggen. Om een idee te krijgen van de percepties vanuit de corporatiesector op transparantie bij woningcorporaties worden vragen gesteld over de ervaringen van de respondenten en de meningen die zij hebben over transparantie bij woningcorporaties. Vanwege de banden met de overheid en omdat diverse transparantiemaatregelen wettelijk bepaald zijn, zijn er vragen in de vragenlijst opgenomen die dieper ingaan op de relatie tussen de woningcorporaties en de overheid en wat dit betekent voor de transparantie. In de interviews zijn naast de vragen uit de vooraf opgezette vragenlijst ook follow-up vragen gesteld wanneer dat nodig is (Rubin & Rubin, 2005, p.151-152).
Door het herhalen van het proces bij verschillende casussen wordt de validiteit en generaliseerbaarheid van de resultaten versterkt (Campbell & Ahrens, 1998, p.541-542). Dit onderzoek bestudeert een verschijnsel in de natuurlijke context en het is dan ook van belang dat de casussen die daarvoor gebruikt worden zorgvuldig gekozen worden door middel van
purposive sampling zodat de resultaten als basis kunnen dienen voor het ondersteunen of
weerleggen van eerdere theoretische aannames (Boeije, 2004, p.50). Dit is in lijn met wat de
grounded theory wordt genoemd waarvan het doel om begrips- of theorieontwikkeling is
(Glaser & Strauss in Boeije, 2004, p.22). Het onderzoek kent hierbij een gefaseerde onderzoeksopzet waarbij dataverzameling en data-analyse elkaar afwisselen, bij het vorderen van het onderzoek worden de waarnemingen gericht uitgevoerd om vervolgens de eerdere bevindingen in het onderzoek te verifiëren (Boeije, 2004, p.22).
3.4. Selectie van corporaties
Bij de selectie van corporaties is gezocht naar een variatie in corporaties. Daarbij is het de bedoeling dat de corporaties verschillen in onder andere grootte, de hoeveelheid woningen de woningcorporatie in bezit heeft, en de locatie. De respondenten voor de interviews worden niet op toeval (aselect) geselecteerd maar zal gebeuren aan de hand van doelgerichte selectie (Neuman, 2009, p.90-91). Aan de hand van deze wijze steekproef zal het fenomeen transparantie bij woningcorporaties in de volle breedte en diepte bestudeerd worden. In het onderzoek zal dan ook op zoek gegaan worden naar onderzoekseenheden die transparantie bij woningcorporaties in al zijn verscheidenheid weergeven. De doelgerichte selectie techniek is een wijd geaccepteerde wijze om onderzoek te doen, waarbij op basis van het eigen oordeel casussen worden geselecteerd die informatief kunnen zijn voor het onderzoek (Neuman, 2009, p.90-91).
In dit onderzoek zijn vijf woningcorporaties en de overkoepelende branchevereniging Aedes onderzocht, in tabel 1 hieronder is een overzicht van de respondenten te zien. Buiten deze organisaties zijn nog verschillende andere woningcorporaties benaderd waarbij het wegens gebrek aan tijd, het op vakantie zijn van bestuurder of beleidsmedewerker, het bezig zijn met een reorganisatie of dat het om andere redenen niet mogelijk was dezen te
interviewen. De corporaties die wel zijn onderzocht verschillen zowel qua grootte als qua omgeving waarin ze opereren. Bij alle woningcorporaties zijn de directeur-bestuurders van de organisaties gedurende een half uur tot een uur lang geïnterviewd. Het voordeel van het interviewen van directeur-bestuurders is dat deze respondenten sleutelfiguren zijn binnen woningcorporaties en deze een goed inzicht hebben in de werkelijkheid en de dagelijkse praktijk van transparantie bij woningcorporaties. Vanwege het tijdsbestek en de omvang van het onderzoek is het niet mogelijk geweest om meerdere respondenten binnen een organisatie te interviewen of om meer corporaties te onderzoeken.
Tabel 1. Overzicht respondenten
Naam corporatie Naam respondent Stad Grootte
organisatie2
SSHU Ton Jochems Utrecht 7.500 (M)
Dudok Wonen Harro Zanting Hilversum 7.600 (M)
Tiwos René Scherpenisse Tilburg 7.165 (M)
Nijestee Pieter Bregman Groningen 13.500 (L)
Ymere Eric van Kaam Amsterdam 77.500 (XL)
Aedes Sander Koomen Den Haag -
3.5. Validiteit en betrouwbaarheid
Wanneer onderzoek gedaan wordt is het de wens om betrouwbare en valide data te verkrijgen, dit zijn twee belangrijke indicatoren voor de kwaliteit van het onderzoek (Neuman, 2009, p.125; Boeije, 2004, p.145). Bij kwalitatieve data is het van belang zelfbewust en consistent te werken te gaan om betrouwbare resultaten te verkrijgen. Verder is het ook van belang dat de data eerlijk, oprecht, en een gebalanceerde weergave is van de standpunten van de respondent die zich in een specifiek sociale werkelijkheid bevindt. Het is het doel om de ideeën, meningen, en
2 De woningcorporaties zijn verdeeld in orde van grootte naar aantal wooneenheden. Aedes is de overkoepelende
organisatie en bezit dan ook geen eigen wooneenheden.
Aedes. (2016). Hoe zijn woningcorporaties georganiseerd? Geraadpleegd op 14-6-2016 (http://www.aedes.nl/content/feiten-en-cijfers/feiten-en-cijfers.xml#corporation-system).
25
standpunten van de respondenten op een juiste manier weer te geven om een compleet beeld te krijgen van de sociale wereld waar zij zich in bevinden en wat daar daadwerkelijk gebeurt.
De betrouwbaarheid van een onderzoek wordt afgemeten aan de precisie van de methode van dataverzameling en de herhaalbaarheid van het onderzoek, waarbij herhaling tot gelijke uitkomsten zouden moeten leiden (Boeije, 2004, p.145). Doordat in dit hoofdstuk de methodologische verantwoording is afgelegd is het mogelijk voor andere onderzoekers dit onderzoek te herhalen. In dit onderzoek ligt de focus op de percepties en ervaringen van directeur-bestuurders met transparantie binnen de corporatiesector. Hierbij zijn verschillende bestuurders van verschillende corporaties in verschillende steden geïnterviewd waarbij in elk interview dezelfde semigestructureerde vragen aan bod zijn gekomen, waardoor wordt de kans op toevalsfouten wordt verkleind en wat bijdraagt aan de betrouwbaarheid.
De corporaties zijn allen middelgroot tot zeer groot2, bevinden zich allen in een stad en hebben dezelfde doelgroep. Dit is van invloed op de externe validiteit, de generaliseerbaarheid, van het onderzoek (Van Thiel, 2007; p.106). De resultaten uit dit onderzoek zijn dan ook tot een bepaalde mate te generaliseren naar andere wooncorporaties maar het is niet mogelijk uitspraken te doen over kleinere woningcorporaties en/of woningcorporaties in dorpen. Hoewel het uiteraard mogelijk is dat de bevindingen van dit onderzoek ook voor deze organisaties herkenbaar of bruikbaar zijn. Verder betreft de interne validiteit van een onderzoek over of het meetinstrument meet wat het geacht wordt te meten (Boeije, 2004, p.145). De interviewvragen zijn tot stand gekomen vanuit de concepten en theorieën uit de literatuur en waar nodig verbeterd naar aanleiding van de ervaringen uit de eerste interviews. De verbeteringen en aanvullingen die hierin naar voren zijn gekomen zijn vervolgens aan de vragenlijst aangebracht. De flexibele dataverzamelingsmethode waarbij doorgevraagd wordt wanneer dat relevant is draagt bij aan de validiteit van de gegevens (Boeije, 2004, p.147). Een nadeel van deze methode is dat dit doorvragen verschilt per interview en dat dit moeilijk controleerbaar is, wat ten koste kan gaan van de betrouwbaarheid.
3.6. Analyse van de data
Door middel van interviews met de al eerder genoemde vragenlijst (te vinden in bijlage 1) wordt empirisch onderzocht hoe aan transparantie invulling gegeven wordt bij woningcorporaties, hoe dat verklaard kan worden, en wat de percepties hierop zijn. De interviews zijn allemaal opgenomen, waarna dezen zijn getranscribeerd (Van Thiel, 2007; p.112). De data die dit oplevert wordt vervolgens eerst verwerkt in Microsoft Word waarna het in het kwalitatieve data-analyse programma Atlas.ti wordt ingevoerd, waar de interviews worden gecodeerd en geanalyseerd.
Als eerste is hierbij de techniek gebruikt van het open coderen, wat het principe is van het uiteenrafelen, onderzoeken, vergelijken, conceptualiseren en categoriseren van de gegevens (Boeije, 2004, p.85). De woorden die voor de codes zijn gebruikt zijn in-vivo codes of veld-betrokken begrippen (Boeije, 2004, p.92). Na het open coderen wordt het axiaal coderen ingezet om de codes te ordenen en uit te maken wat belangrijke en minder belangrijke elementen van het onderzoek zijn (Boeije, 2004, p.99). Door axiaal coderen komen de belangrijkste begrippen bovendrijven, de minder belangrijke codes worden sub-codes of worden bij een andere code ondergebracht. De codes komen vervolgens hiërarchisch ten opzichte van elkaar te staan in een codeboom (zie bijlage 2). Het coderen en structuren maakt het mogelijk om de data te analyseren, waarna vervolgens op basis hiervan het resultatenhoofdstuk wordt geschreven. In het resultatenhoofdstuk worden de resultaten toegelicht aan de hand van quotes. Aan de respondenten is de anonimiteit van de quotes toegezegd, om die reden krijgen de in tabel 1 genoemde respondenten allen een willekeurig nummer toegewezen waardoor de anonimiteit in het resultatenhoofdstuk gewaarborgd blijft.
4. Resultaten
Dit onderzoek probeert een antwoord te vinden op de onderzoeksvraag: Op welke manier
wordt invulling gegeven aan transparantie bij woningcorporaties, hoe kan dit worden verklaard, en wat zijn hierop de percepties vanuit de corporatiesector? In dit resultatenhoofdstuk worden
de resultaten die zijn voortgevloeid uit de interviews inzichtelijk gemaakt. Om tot een volledig antwoord op de onderzoeksvraag te komen zal de vraag over drie subhoofdstukken worden verdeeld. Als eerste zullen de resultaten worden weergegeven over op welke manier invulling gegeven wordt aan transparantie, in het daaropvolgende subhoofdstuk zal ingegaan worden op hoe dit kan worden verklaard, alvorens de percepties vanuit de sector zelf op de transparantie bij woningcorporaties wordt behandeld.
4.1. Transparantie bij woningcorporaties
In dit subhoofdstuk wordt ingegaan op welke manier invulling gegeven wordt aan transparantie bij woningcorporaties. De verschillende respondenten geven aan dat dit op diverse wijzen gebeurt, dit zal in de komende paragrafen uiteengezet worden alvorens deze resultaten kort zullen worden samengevat.
4.1.1. In documenten
Wanneer gesproken wordt over op welke manier invulling wordt gegeven aan transparantie bij woningcorporaties hebben de respondenten het al snel over de documenten die opgesteld moeten worden. Zo zijn er verschillende rapporten waar aan meegewerkt moet worden, verschillende instanties waar informatie aan geleverd moet worden, ondernemingsplannen en jaarverslagen die worden opgesteld, en worden er afspraken gemaakt met bijvoorbeeld gemeente en huurdersorganisaties. Er wordt aangegeven dat met de verschillende documenten inzicht gegeven wordt in het functioneren van de woningcorporaties en het handelen van de organisatie wordt daarmee transparant gemaakt. Verschillende malen konden lijstjes worden geven met wat zoal transparant gemaakt wordt (R2, R3, R4 & R6), zoals de quote hieronder laat zien. Verder komt naar voren dat het van veel documenten logisch is dat het moet gebeuren zoals het opstellen van ondernemingsplannen, jaarverslagen, en het meewerken aan
visitatierapporten, maar dat het wel veel is dat veelal wettelijk aangeleverd moet worden voor al de toezichthouders, en dat het aan een hoop eisen moet voldoen (R1, R2, R3, R4 & R5).
“[…] Ik maak m’n rijtje nog even af over documenten en afspraken. Over transparantie en inzicht in ons functioneren. Wat ik nog niet gezegd heb is dat wij ook nog een keer in de vier jaar een ondernemingsplan maken.” (R3)
4.1.2. In gesprekken
Buiten dat aan transparantie invulling wordt gegeven met documenten die al dan niet wettelijk verplicht zijn en de informatie die opgevraagd wordt door instanties, wordt ook middels overleg en besprekingen invulling gegeven aan transparantie bij woningcorporaties. Dit wil zeggen dat woningcorporaties in gesprek gaan met huurders, gemeente, wethouders, maatschappelijke ondernemingen, en met medewerkers binnen de eigen organisatie over wat de plannen of resultaten van de organisatie zijn of zouden moeten zijn (R1, R3, R4 & R6). Verschillende corporaties zijn actief in gesprek met de verschillende betrokken zoals de quote hieronder laat zien. Het wordt belangrijk geacht dat corporaties in verbinding staan met de buitenwereld en met de verschillende belanghebbenden in gesprek te zijn, en dat besluiten niet genomen behoren te worden door een enkeling op een zolderkamer (R1 & R3).
“Dan organiseren we ook weer een happening met de stad. Dat is met de huurders weer, maatschappelijke instellingen, gemeente. Dat zit allemaal in een zaaltje hier, dat zijn 40 mensen ongeveer. Dan leggen we voor wat we eigenlijk van plan zijn om te doen, en we toetsen of mensen dat een goed idee vinden.”
(R1)
4.1.3. Grote hoeveelheid
Met de documenten en de gesprekken wordt aangegeven dat de hoeveelheid informatie die gedeeld moet worden heel groot is. Hier wordt veelal over verteld aan de hand van metaforen, tegeltjeswijsheden, hyperbolen, en spreekwoorden (R1, R2, R3, R4 & R6). Er wordt aangegeven dat de woningcorporaties wettelijk verplicht zijn op vele verschillende wijzen transparant te zijn en dat aan veel eisen moet worden. Dit gaat veelal samen met de nieuwe Woningwet waarvan wordt aangegeven dat daardoor de hoeveelheid regels waaraan voldaan moet worden is
toegenomen. Dit betekent voor de woningcorporaties dat er meer over de schouders wordt meegekeken en dat de corporaties meer moeten doen aan verslaglegging en het inzichtelijk maken van wat er binnen de organisatie gebeurt (R3, R4, R5 & R6). Zo wordt door verschillende respondenten onder andere aangegeven dat de jaarverslagen moeten voldoen aan een hoop eisen, dat er inkomenstoetsen zijn voor nieuwe huurders, en dat verschillende werknemers lang en intensief bezig zijn voor het aanleveren van informatie voor bijvoorbeeld visitatierapporten (R1, R3 & R4). Er wordt aangegeven dat woningcorporaties aan ongelooflijk veel wettelijke regels en eisen moeten voldoen en wanneer dat gebeurt de woningcorporaties ook al ongelooflijk transparant zijn, de filosofische quote over bewijsvoering hieronder illustreert hoe de situatie nu is voor woningcorporaties. Een enkeling geeft daarbij wel de kanttekening dat het nu eenmaal de wet is, en dat daar dan ook netjes en dat het geen zin heeft om daar over te klagen (R4 & R6).
“Je kan wel bewijzen dat er zwarte zwanen zijn, namelijk door er een te tonen. Maar je kan niet bewijzen dat er geen zwarte zwanen zijn. We zitten qua toezicht wel langzamerhand in de situatie, niet zozeer dat je moet bewijzen, maar dat je aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid moet aantonen dat er geen zwarte zwijnen zijn. Dat er geen dingen fout gaan. Dat leidt er natuurlijk toe dat je alles moet gaan controleren, alles bekijken, als je ziet wat wij aanleveren aan al die toezichthouders. Dat is niet misselijk.” (R4)
4.1.4. Begrijpelijkheid
Dat de hoeveelheid informatie die transparant gemaakt moet worden veel is, werd door alle respondenten onderstreept. Ook wordt daar aan toegevoegd dat dit ook gevolgen heeft voor de begrijpelijkheid van de documenten. Er wordt gezegd dat de jaarverslagen zo inzichtelijk mogelijk worden gemaakt (R1, R3, R4 & R5), maar enkele bestuurders geven aan dat het praktisch onmogelijk is om dit te doen door de vele eisen waar het aan moet voldoen (R1 & R3). Buiten dat de grote hoeveelheid van invloed is op de begrijpelijkheid geven verschillende respondenten aan dat woningcorporaties complexe organisaties zijn waardoor het moeilijk is
om alle activiteiten die ondernomen worden inzichtelijk te maken voor de buitenwereld (R2, R5 & R6).
“Ik ga nooit een pleidooi doen om minder transparant te zijn, maar ik geef de kanttekening dat transparantie ook redelijk ingewikkeld is. Omdat het soms heel moeilijk uit te leggen is. Je kan zeggen ik zet alles op de site of ik publiceer alles. Maar dat roept meer vragen en ellende op.” (R5)
4.1.5. Samengevat
In het kort kan gesteld worden dat de corporatiesector door middel van documenten en gesprekking invulling geven aan transparantie. Op deze manier wordt voor de overheid, de samenleving, en de huurders, inzichtelijk gemaakt wat binnen de organisatie gebeurt en wat er de gang van zaken is. De corporaties geven aan dat een grote hoeveelheid informatie transparant gemaakt moet worden, wat vooral ingegeven wordt door wettelijke regels en eisen. Deze grote hoeveelheid regels, en de grote totale hoeveelheid informatie die geleverd moet worden hebben een negatieve invloed op de begrijpelijkheid van de informatie, terwijl wordt aangegeven dat woningcorporaties al complexe organisaties zijn, en het lastig is de prestaties daarvan inzichtelijk te maken.
4.2. Verklaringen mate van transparantie bij woningcorporaties
Nadat besproken is hoe transparantie invulling krijgt bij woningcorporaties wordt in dit subhoofdstuk ingegaan op de vraag hoe dat verklaard kan worden. Hierin worden onder ander andere de incidenten en debacles genoemd die ook in de aanleiding van dit onderzoek vermeld staan. Naast deze in het oog springende verklaringen wordt er door de respondenten ook onder andere gesproken over de ‘vermarkting’ van de sector en zonnekoningengedrag van bestuurders.
4.2.1. Door incidenten
Alle respondenten onderstrepen dat er van alles is misgegaan in het verleden. De meest genoemde voorbeelden waren het financieel mismanagement met risicovolle derivaten van Vestia, de te risicovolle investering in de SS Rotterdam, en de fraude en zelfverrijking bij Rochdale (R1, R3, R4, R5 & R6). Deze en andere incidenten worden vaak als directe aanleiding
aangeduid waardoor er met argwaan naar de sector gekeken wordt (R2, R3 & R4). Hierbij is verschillende keren de kanttekening geplaatst dat de incidenten eigenlijk op slechts twee handen te tellen zijn en dat verschillende incidenten ook niet met een gebrek aan transparantie te maken hadden (R1, R3 & R5). De incidenten brachten echter een schrikeffect teweeg die er toe leidde dat woningcorporaties hun krediet verspeelden bij politiek en samenleving en waardoor touwtjes strakker worden aangetrokken, en woningcorporaties transparanter moeten zijn en de verantwoording die ze moeten afleggen toeneemt. Dit betekent voor de woningcorporaties dat zij meer moeten laten zien wat zij zoal doen en hoe dat gedaan wordt en meer inzicht moeten geven in de bedrijfsprocessen.
“Dat is een soort cyclus die algemeen gebeurt. Er is ellende geweest, dus de natuurlijke reactie is touwtjes aantrekken en verantwoording. Als een gek gaat iedereen informatie verzamelen en verantwoorden.” (R2)
4.2.2. Door zonnekoningengedrag
Buiten de zichtbare incidenten zat er volgens verschillende respondenten ook wat mis in het gedrag van verschillende bestuurders (R1, R2 & R4). Daarbij wordt aangegeven dat diverse gezichtsbepalende bestuurders er een verkeerde arrogante houding op na lieten met de insteek: ‘wij weten zelf het beste hoe het moet, en je moet je niet te veel met ons bemoeien’ (R2 & R4). Daarbovenop kwam dat enkele bestuurders zichzelf verrijkten en het idee hadden dat ze alles konden maken (R1 & R4), zoals ook in de quote hieronder wordt beschreven. De houding van deze bestuurders streek tegen de haren in van diverse politici en zorgde er voor dat deze het beeld kregen van een ontspoorde sector en dat bestuurders te vrij konden doen wat ze zelf wilden. Hiervan wordt gezegd dat dit ook van invloed is geweest op hoe transparant de woningcorporaties nu zijn, de regelgeving en het toezicht op de corporaties en de bestuurders.
“[…] Waar mensen gewoon zichzelf lopen te verrijken en Porsches aan hun vrouw geven. Dat is gewoon, ja, zonnekoningengedrag. Als mensen in mijn positie er te lang zitten, krijgen ze soms het idee dat ze Jezus zijn. En dat ze alles kunnen maken.” (R1)
4.2.3. Door verzelfstandiging
Als een andere oorzaak voor de toename in toezicht en de verscherpte regelgeving wordt de verzelfstandiging of de vermarkting van de sector genoemd. Juist de verzelfstandiging van de sector, die eind jaren 80 is ingezet en halverwege de jaren 90 leidde tot de brutering van de sector, wordt als oorzaak genoemd van allerlei misstanden waarna de overheid nu de teugels weer wat strakker aantrekt en als verklaring van de huidige mate van transparantie (R1, R2, R3 R4, R5 & R6). Daarbij wordt aangegeven dat corporaties de kerntaak van het huisvesten van bevolkingsgroepen met een laag inkomen uit het oog leken te verliezen en corporaties zich te veel met andere zaken gingen bezig houden dan waar ze voor bedoeld waren (R1, R3 & R5). Zoals in de quote te lezen is en wat door de meeste respondenten wordt aangegeven is dat met de verzelfstandiging de corporaties bedrijfsmatiger werden, en dat daarmee ook verkeerde mensen werden aangetrokken, er een beweging naar schaalvergroting kwam, er hoge salarissen voor directeuren kwamen, er te veel risico’s werden genomen, meer mismanagement van projecten kwam, en dat bestuurders meer in anonimiteit konden handelen en in Maserati’s rond konden rijden (R1, R2, R4 & R6). De financieel-economische omstandigheden worden daarbij ook genoemd als oorzaak voor de huidige mate van transparantie bij woningcorporaties. In de tijd dat corporaties de wind in de rug hadden van de economie waren corporaties vrijer om te handelen, maar bij het spatten van de vastgoedbubbel werden het mismanagement en de risico’s die werden gelopen zichtbaar, wat leidde tot strengere wet- en regelgeving en het toegenomen toezicht (R1, R2, R4 & R5).
“[…] En we hadden in één keer klanten, de raad van commissarissen werd in een
keer bevolkt door allerlei marketing types en advocaten enzovoort, weet je wel? Eigenlijk raakte de gemeenschap langzaam uit beeld en hier begonnen corporaties langzaam ook marktgedrag te vertonen. Kwamen de hoge salarissen voor directeuren, de grote auto’s, spiegelende kantoren, risico’s die ze nooit hadden moeten nemen. Derivaten om met de grote jongens mee te doen. In mijn optiek is het hier een beetje fout gegaan. Corporaties hadden zich een beetje te los gemaakt van waar ze eigenlijk voor bedoeld waren. En zijn daarin
