Wordt procederen
het nieuwe
protesteren?
Een nieuwe strategie voor
belangengroepen
Docent: Dr. Marcel Hanegraaff Vak: Advocacy in EU and world politics: who is represented (and who is not)?2016
Lucas Vroemen Universiteit van Amsterdam 29/01/20161 Dankwoord
Allereerst zou ik graag mijn begeleider Marcel Hanegraaff willen bedanken voor zijn advies en ondersteuning in het afgelopen semester. Vooral in de opstartfase en in de afronding van de scriptie was de uitgebreide feedback zeer nuttig. Niet alleen dank ik hem voor de literatuurtips maar ook voor de specifieke adviezen om mijn empirisch onderzoek op een goede manier uit te werken. Bovendien hebben de gesprekken met mijn begeleider ervoor gezorgd dat ik de structuur heb kunnen aanpassen en zodoende tot dit exemplaar ben gekomen.
Daarnaast zou ik ook graag de personen willen bedanken die ondanks hun drukke agenda tijd voor mij hebben vrijgemaakt om mij te ontvangen voor een interview. Zonder hun hulp zou mijn empirisch onderzoek onmogelijk zijn geweest. Dit gaat in alfabetische volgorde per voornaam om Anna Herweg, Alexander Bolomey, Birk Jonker, Daphne van der Kroft, Ferry Smith, Franka Olujic, Harm Dottinga, Imke Boerma, Jaap Dirkmaat, Jelle Klaas, Joris Thijssen, Marga Robesin, Mark Wijne, Michiel Karskens, Paul Helssloot, Robbert Baruch, Roelf van der Kooij, Ronald van der Krogt, Sharona Ceha en Vincent Böhre.
Ten slotte wil ik mijn ouders bedanken voor de financiële en morele steun die ik heb gekregen, niet alleen tijdens dit masterjaar, maar gedurende mijn gehele opleiding. Daarnaast gaat mijn dank uit naar Frederique Vroemen, Jesse Bolscher, Jip Geenen en Maarten Holla voor hun steun en advies tijdens het afgelopen semester. Verder wil ik Kaspar Simon Versluis bedanken voor de figuren die hij voor mij heeft gemaakt.
2
Inhoudsopgave
Lijst van afkortingen 5 1. Inleiding 6 2. Theoretisch kader 10 2.1. Belangengroepen 10 2.1.1. Belangengroepen 10 2.1.2. Traditionele belangengroepen 11 2.1.3. Ideële belangengroepen 12 2.2. Lobbystrategieën 12 2.2.1. De verdeling van Salisbury 13 2.2.2. Politieke strategieën 14 2.2.3. Juridische strategieën 17 2.3. Het gebruik van juridische strategieën ten opzichte van politieke strategieën 21 2.3.1. Verkennend onderzoek 21 2.3.2. Verklarend onderzoek 22 2.3.2.1. De impact van karakteristieken 22 2.3.2.2. De impact van de institutionele omgeving 24 2.4. Implicaties voor de huidige beleidsmodellen 26 2.4.1. The iron triangle model 26 2.4.2. The issue network model 27 2.4.3. The wobbly diamond issue network model 28 3. Methodische verantwoording 36 3.1. Sampling 36 3.2. Interviews 39 3.3. Kwalitatieve inhoudsanalyse 403 4. Analyse 42 4.1. Verkennende analyse 42 4.1.1. Betrokkenheid van belangengroepen bij rechtszaken 42 4.1.2. De motieven van belangengroepen 52 4.2. Verklarende analyse 56 4.2.1. Middelen 56 4.2.2. Organisatiestructuur 59 4.2.3. Wetgevende macht 62 4.2.4. Rechterlijke macht 64 4.3. Kwantitatieve analyse van het aantal rechtszaken 68 4.3.1. Ideële belangengroepen 69 4.3.2. Traditionele belangengroepen 75 4.3.3. Totaal belangengroepen 82 5. Conclusie 83 6. Bibliografie 87 6.1. Interviews 87 6.2. Literatuur 88 6.3. Internetbronnen 93 7. Bijlage 96 I. Transcriptie Interview 1 97 II. Transcriptie Interview 2 113 III. Transcriptie Interview 3 137 IV. Transcriptie Interview 4 160 V. Transcriptie Interview 5 175 VI. Transcriptie Interview 6 207 VII. Transcriptie Interview 7 233 VIII. Transcriptie Interview 8 238 IX. Transcriptie Interview 9 260 X. Transcriptie Interview 10 281 XI. Transcriptie Interview 11 306 XII. Transcriptie Interview 12 352 XIII. Transcriptie Interview 13 382
4 XIV. Transcriptie Interview 14 407 XV. Transcriptie Interview 15 439 XVI. Transcriptie Interview 16 472 XVII. Transcriptie Interview 17 499 XVIII. Transcriptie Interview 18 518 XIX. Transcriptie Interview 19 553 XX. Transcriptie Interview 20 565
5 Lijst van afkortingen ACM: Autoriteit Consumenten Markt AFM: Autoriteit Financiële Markten Awb: Algemene wet bestuursrecht CHBO: College voor Hoger Beroep Onderwijs CNV: Christelijk Nationaal Vakverbond ECJ: European Court of Justice ISDS: Investor-State Dispute Settlement ISO: Interstedelijk Studenten Overleg KNAC: Koninklijke Nederlandse Automobiel Club LSR: Landelijk Studenten Rechtsbureau MKB: Midden- en Kleinbedrijf NAM: Nederlandse Aardolie Maatschappij NAFTA: North American Free Trade Agreement NJCM: Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten NSA: National Security Agency NVWA: Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit PILP: Public Interest Litigation Project TTIP: Transatlantic Trade & Investment Partnership
VNO-NCW: Verbond van Nederlandse Ondernemingen en het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond
6
1. Inleiding
Op 24 juni 2015 zegevierden Urgenda en negenhonderd mede-eisers in de klimaatzaak tegen de Nederlandse overheid. Urgenda en haar mede-eisers stapten naar de rechter omdat de Nederlandse overheid in hun ogen te weinig maatregelen nam om het Nederlandse aandeel in de mondiale uitstoot van CO2 te verminderen. De rechtbank
in Den Haag stelde Urgenda in het gelijk met als gevolg dat de Nederlandse overheid verplicht werd actie te ondernemen om de klimaatverandering tegen te gaan (Vrij Nederland, 2015). Het is voor het eerst in de rechterlijke geschiedenis dat een rechter een staat verplicht om maatregelen te nemen tegen klimaatverandering (website Milieudefensie). Internationaal gezien betekent deze uitspraak een steun in de rug voor klimaatzaken in andere landen. Naar aanleiding van deze rechtszaak zijn er in veel andere landen vergelijkbare rechtszaken tegen de staat aangespannen. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in België, Zweden en Canada (website Urgenda).
De rechtszaak van Urgenda is een langdurig proces geweest dat begon op 12 november 2012. De klimaatgroep Urgenda stuurde de Nederlandse overheid een brief en uitte daarin haar zorgen over de gevolgen van de klimaatverandering. De Nederlandse overheid onderstreepte weliswaar de urgentie van het klimaatprobleem maar nam geen concrete stappen (website Urgenda). Daarop besloot Urgenda de Nederlandse overheid te dagvaarden. Opnieuw werd de urgentie onderkend maar volgens de Nederlandse overheid konden de eisers effectievere maatregelen tegen klimaatverandering juridisch niet afdwingen (website Urgenda). Het gevolg hiervan was dat Urgenda een rechtszaak begon tegen de Nederlandse overheid bij de rechtbank in Den Haag. Op 14 april 2015 konden zowel de Nederlandse Staat als Urgenda hun argumenten mondeling toelichten (website Urgenda). Op 24 juni 2015 stelde de rechtbank Urgenda in haar gelijk en werd de overheid verplicht maatregelen te nemen tegen klimaatverandering. Desondanks is het hele proces daarmee nog niet tot een einde gekomen (website Urgenda). De Nederlandse overheid was het niet eens met de uitspraak en is in hoger beroep gegaan (NRC Handelsblad, 2015). Op de definitieve uitkomst van het proces moet men dus nog even wachten.
7
De rechtszaak van Urgenda laat duidelijk zien hoe een belangengroep gebruik maakt van de rechterlijke macht om invloed uit te oefenen op het politieke besluitvormingsproces en daardoor een belangrijke rol kan spelen binnen deze besluitvorming. Het is natuurlijk de vraag of de zaak van Urgenda op zichzelf staat of dat er belangrijke ontwikkelingen zijn binnen het lobbyklimaat van Nederland waardoor belangengroepen genoodzaakt zullen zijn om deze strategie vaker toe te passen. Belangengroepen kunnen kiezen uit verschillende strategieën om invloed uit te oefenen. In de bestaande literatuur is er met name onderzoek gedaan naar directe en indirecte strategieën. Daarbij is niet tot nauwelijks gekeken naar het gebruik van de rechterlijke macht als lobbystrategie. Hierdoor is er weinig bekend over welke belangengroepen deze strategie gebruiken, met welk doel deze strategie wordt gebruikt en wat de onderliggende factoren zijn om deze strategie wel of niet te gebruiken. Om deze lobbystrategie te onderzoeken is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: “In hoeverre wordt de inzet van de rechterlijke macht door belangengroepen gebruikt om invloed uit te oefenen?” De focus ligt hier expliciet op de inzet van de rechterlijke macht als strategie om invloed uit te oefenen. De vraag is breed gesteld. De reden hiervoor is dat er relatief weinig bekend is over deze strategie. Daardoor is het interessant om te kijken in hoeverre belangengroepen deze strategie gebruiken, met welk beleidsdoel en welke onderliggende factoren van belang zijn bij de keuze van belangengroepen.
Het onderzoek is deels verkennend en deels verklarend zodat er een compleet beeld ontstaat in hoeverre deze strategie een rol speelt in de Nederlandse lobbycultuur. Daarbij wordt er gekeken naar kwalitatieve data, die verzameld zijn door interviews af te nemen en naar kwantitatieve data, die verzameld is door het uitsprakenregister van de Rechtspraak te onderzoeken (website Uitsprakenregister). Het Nederlandse lobbyklimaat wordt als casus genomen omdat er geen onderzoek is gedaan naar het gebruik van deze strategie binnen Nederland. Daarnaast heeft de rechtszaak van Urgenda veel stof doen opwaaien waardoor Nederland als casus interessant is.
Het onderzoek is wetenschappelijk relevant, omdat er relatief weinig bekend is over de inzet van de rechterlijke macht door belangengroepen. De inzet van de
8
rechterlijke macht is onderbelicht in Europa omdat veel wetenschappers zich focussen op lobbystrategieën die zijn gericht op de wetgevende en uitvoerende macht (Coen, 1997; Beyers, 2002; Bouwen, 2002; Mahoney, 2004; Eising & Kohler-Koch, 2005; Mazey & Richardson, 2006). De bestaande literatuur over de inzet van de rechterlijke macht komt voornamelijk uit de Verenigde Staten (Galanter, 1974; Epp, 1998). Desondanks is Europa met een kleine inhaalslag bezig en wordt er steeds meer aandacht besteed aan genoemde inzet. De Europese literatuur richt zich vooral op het supranationale niveau en op the European Court of Justice (ECJ) (Brunell & Stone Sweet, 1999: McCown & Stone Sweet, 2004). Op nationaal niveau ontbreekt het vaak aan wetenschappelijk onderzoek en dat is vrij opmerkelijk aangezien onderzoek uitwijst dat de inzet van de rechterlijke macht een prominente rol kan gaan spelen op Europees niveau (Bouwen & McCown, 2007: 433).
In dit onderzoek wordt geprobeerd bovengenoemd gat in de literatuur te dichten. Daarnaast is er in de afgelopen jaren sprake geweest van een aantal belangrijke rechtszaken tegen de Nederlandse overheid die veel stof hebben doen opwaaien. Enkele voorbeelden daarvan zijn de rechtszaak van de National Security Agency (NSA)-spionage waarbij de gegevens van veel Nederlanders in handen kwamen van de NSA (website RTLnieuws1), de rechtszaak van de Stichting Islamitisch Onderwijs (website Gemeente Amsterdam) en de rechtszaak van bezorgde Groningers tegen de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) (website de Volkskrant). Naast het opvullen van het gat in de literatuur kan het onderzoek meer inzicht geven in het gebruik van deze strategie door belangengroepen: de interviews met vertegenwoordigers van belangengroepen kunnen een duidelijk beeld geven van de onderliggende variabelen die een rol spelen bij de afweging die belangengroepen maken voor een bepaalde strategie.
Dit onderzoek is daarnaast maatschappelijk relevant, aangezien het verwerven van meer inzicht in deze strategie ervoor kan zorgen dat burgers en belangengroepen deze strategie eerder overwegen en wellicht eerder zullen gebruiken. De maatschappelijke relevantie kan ook blijken uit het feit dat deze strategie mogelijk een bijdrage kan leveren aan de kwaliteit en de legitimiteit van wetgeving (De Jaegere, 2015: 198). Alhoewel de rechterlijke macht niet is gekozen door de bevolking kan zij wel degelijk bijdragen aan een democratischer besluitvormingsproces volgens de
9
Jaegere (2015: 199). In plaats van het reguliere lobbyproces, waarbij belangengroepen Tweede Kamerleden en regeringsfunctionarissen proberen te benaderen, wordt het lobbyen via de rechterlijke macht veel zichtbaarder en transparanter (De Jaegere, 2015: 200). Wanneer wetten of bepaalde standpunten onvoldoende worden onderzocht in het politieke besluitvormingsproces is de inzet van de rechterlijke macht een mogelijke optie om deze wetgeving of standpunten te toetsen. Conform de rechtsregels moet een rechter een onafhankelijk oordeel vellen over het onderwerp dat ter discussie staat. Middels het aandragen van argumenten door zowel de procederende als de verdedigende partij wordt gekeken of bepaalde belangen of rechten worden aangetast. Het rechterlijk oordeel kan hiermee een aanvulling zijn op de deliberatieve democratie (De Jaegere, 2015: 205-207). Tot slot is dit onderzoek maatschappelijk relevant doordat er een discussie op gang kan worden gebracht over het democratisch bestel in Nederland. Eventuele nieuwe inzichten die voortkomen uit deze constructieve discussie kunnen het democratisch bestel ten goede komen.
Dit onderzoek bestaat uit verschillende stappen. Allereerst wordt er in het theoretisch kader aandacht besteed aan de belangrijkste concepten in het onderzoek: belangengroepen en lobbystrategieën. Vervolgens wordt het onderzoek opgesplitst in een verkennend en verklarend onderzoek. In het verkennende onderzoek worden er twee deelvragen gesteld die meer inzicht zullen geven in het gebruik van de rechterlijke macht door belangengroepen. Het verklarende onderzoek richt zich op vier hypotheses die de onderliggende factoren kunnen verklaren waar belangengroepen de keuze voor de rechterlijke gang op baseren. In het laatste deel van het theoretisch kader wordt er gekeken naar de mogelijke implicaties van een toename in het gebruik van de rechterlijke macht voor de huidige beleidsmodellen. Vervolgens wordt er in de methodische verantwoording toegelicht welke methoden zijn gebruikt voor de dataverzameling en de data-analyse. In de derde plaats zullen de data die zijn verkregen uit de interviews en het uitsprakenregister de deelvragen beantwoorden en de hypotheses toetsen. Tenslotte wordt er in de conclusie een antwoord gegeven op de onderzoeksvraag en worden er aanbevelingen gedaan voor verder onderzoek.
10
2. Theoretisch kader
In het theoretisch kader zullen allereerst de twee belangrijkste concepten binnen het onderzoek worden besproken: belangengroepen en lobbystrategieën. Vervolgens wordt het theoretisch kader gesplitst in een verkennend en verklarend deel waarbij wordt gekeken wat er al bekend is over de strategiekeuze van belangengroepen en welke variabelen van belang zijn bij het kiezen van juridische strategieën. Daaruit volgen twee deelvragen en vier hypotheses. Tot slot worden de mogelijke implicaties voor de huidige beleidsmodellen besproken.
2.1. Belangengroepen
Allereerst is het van belang om het concept van belangengroepen toe te lichten. Het concept kent veel betekenissen en in dit onderzoek is er een duidelijk onderscheid gemaakt tussen twee soorten, de traditionele belangengroep en de ideële belangengroep. Er wordt onderscheid gemaakt tussen deze twee verschillende belangengroepen omdat beide een andere aard en een ander beleidsdoel hebben. Om dit beleidsdoel te behalen kunnen deze groepen ook de rechterlijke macht inschakelen. De mogelijke verschillen of overeenkomsten tussen beide groepen wat betreft het gebruik van de rechterlijke macht maken dit onderzoek relevant. Daarnaast geeft het een inkijk in hoeverre de rechterlijke macht een rol speelt.
2.1.1. Belangengroepen
Het definiëren van het begrip belangengroep is lastig. Er bestaan zeer veel benamingen voor belangengroepen waardoor definities onoverzichtelijk worden. Binnen dit scala aan definities verschillen belangengroepen qua grootte, professionaliteit, beleidsdoelen en middelen (Jordan & Maloney, 2007: 26-27). Voordat een algemene bruikbare definitie wordt geformuleerd, is het van belang om de drie belangrijkste kenmerken van een belangengroep te geven. Een eerste kenmerk is dat een groep wordt gezien als een organisatie. Hierdoor sluit het grote bewegingen met een publieke opinie uit (Beyers, 2008: 1106). Een tweede kenmerk is dat de groep politieke belangen heeft. Dit betekent dat het organisaties betreft die invloed proberen uit te oefenen op de politieke besluitvorming (Beyers, 2008: 1106). Een derde en laatste
11
kenmerk is dat belangengroepen informeel zijn. Dit betekent dat belangengroepen niet meedoen aan bijvoorbeeld verkiezingen maar zich vooral richten op informele interactie met politici, bureaucraten en rechters. De activiteiten van belangengroepen richten zich met name op het beïnvloeden van de politieke agenda en de politieke besluitvorming (Beyers, 2008: 1107).
In het onderzoek wordt uitgegaan van een vrij algemene definitie van Berry (1996: 31): “een belangengroep is een organisatie die invloed probeert uit te oefenen op de overheid”. Belangengroepen treden op als de vertegenwoordigers van hun leden en proberen de belangen van deze leden met betrekking tot de overheid te behartigen. Ook wordt er in dit onderzoek gekeken naar bedrijven die invloed proberen uit te oefenen. Deze bedrijven behartigen voornamelijk hun eigen belangen. Doordat er in dit onderzoek wordt uitgegaan van een vrij algemene definitie, is het belangrijk het onderscheid tussen de traditionele en ideële belangengroepen verder toe te lichten. De drie algemene kenmerken zoals hierboven beschreven kunnen zowel op de traditionele als de ideële belangengroepen van toepassing zijn. Deze drie algemene kenmerken zijn echter niet allemaal van toepassing op bedrijven.
2.1.2. Traditionele belangengroepen
Historisch gezien is de meest voorkomende belangengroep de traditionele belangengroep. Deze groep wordt opgericht vanuit materiële of economische belangen of stimulansen. Dit betekent kortweg dat wanneer zij succesvol is er een beloning van geld, goederen of diensten tegenover staat (Brooke, 2000: 15). Mancur Olson (1965) beschreef in zijn boek ‘The Logic of Collective Action’ voor het eerst de correlatie tussen belangengroepen en economische belangen. Binnen deze definitie worden zowel bedrijven als organisaties opgenomen. Belangrijk hierbij is het feit dat bedrijven niet alleen de overheid proberen te beïnvloeden, maar dat bedrijven ook de maatschappij, belangengroepen of andere bedrijven proberen te beïnvloeden. Een voorbeeld van een bedrijf dat als een traditionele belangengroep kan worden gezien is Shell (website RTLnieuws2). Daarnaast zijn er ook organisaties die bijvoorbeeld de economische en materiële belangen van de Nederlandse media behartigen zoals Buma/Stemra (website Buma/Stemra). Verder zijn er ook belangengroepen die tussen de traditionele en ideële belangengroepen in zitten. Een voorbeeld hiervan zijn werknemersorganisaties die
12
zowel strijden voor betere werkcondities als verbetering van het moraal van hun werknemers (Brooke, 2000: 16). In dit onderzoek worden de werknemers- en werkgeversorganisaties opgenomen bij de traditionele belangengroepen aangezien zij een lange geschiedenis kennen en van oorsprong enkel de werkcondities willen verbeteren.
2.1.3. Ideële belangengroepen
Ideële belangengroepen worden opgericht om zich in te zetten voor belangrijke maatschappelijke kwesties zoals milieu- en mensenrechten. Historisch gezien zijn er enkele voorbeelden zoals de anti-slavernij groepen in de Verenigde Staten die rond 1800 het tij wilden keren wat betreft de positie van slaven (Brooke, 2000: 15). Een stijging van het aantal ideële belangengroepen vond plaats in de jaren zestig en zeventig van de 20e eeuw. Gedurende deze periode werden er meer ideële dan traditionele
belangengroepen opgericht. Een verklaring hiervoor zijn de grote maatschappelijke veranderingen in deze periode. De opkomst van de televisie, de nadruk op mensenrechten en een hoger opleidingsniveau hebben bijgedragen aan deze stijging (Lunch, 1987: 112). Doordat mensen steeds meer televisie gingen kijken, kregen zij een veel beter beeld van de problemen in de wereld en gingen burgers zich meer inzetten voor deze maatschappelijke problemen (Lunch, 1987: 115). Deze ideële belangengroepen vertegenwoordigen het publieke belang. Zij hebben geen economische of materiële belangen maar vertegenwoordigen de publieke waarden (Berry, 1996: 31). Net zoals bedrijven proberen deze groepen niet alleen de overheid te beïnvloeden, maar ook de maatschappij, bedrijven of andere belangengroepen. Het verschil met traditionele groepen is dat het vertegenwoordigen van publieke waarden niet direct voordelig is voor de leden van een belangengroep (Brooke, 2000: 16). Groepen die zich inzetten voor publieke waarden zijn bijvoorbeeld milieugroepen, maar ook groepen die opkomen voor vluchtelingen (website Stichting Vluchteling).
2.2. Lobbystrategieën
Deze paragraaf zal het concept van lobbystrategieën introduceren. Allereerst wordt de theorie van Salisbury geïntroduceerd, die een onderscheid maakt tussen the inside and the outside game of lobbying. Vanuit deze theorie wordt er een onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte beïnvloeding en beïnvloeding door middel van
13
juridische strategieën. Vervolgens zal geanalyseerd worden hoe deze directe en indirecte strategieën de politiek trachten te beïnvloeden. Als laatste zullen de juridische strategieën behandeld worden.
2.2.1. De verdeling van Salisbury
In de afgelopen decennia is er veel onderzoek gedaan naar de verschillende lobbystrategieën die belangengroepen kunnen toepassen om invloed uit te oefenen op de maatschappij en het politieke besluitvormingsproces (Binderkrantz, 2004: 2). Deze lobbystrategieën hebben voornamelijk als doel beleid te beïnvloeden (Salisbury, 1990: 215). De manier waarop beleid wordt beïnvloed, gebeurt op veel verschillende manieren. Lobbyen is in de afgelopen decennia steeds belangrijker geworden voor belangengroepen. Door de jaren heen zijn er niet alleen steeds meer verschillende belangengroepen gekomen, deze belangengroepen zijn daarnaast ook steeds meer gebruik gaan maken van verschillende strategieën (Petracca, 1992: 112). De theorie die in dit onderzoek gebruikt wordt is the inside and outside game of lobbying (Salisbury, 1990: 435). The inside and the outside game of lobbying maakt een onderscheid in directe en indirecte strategieën. Bij de directe strategieën horen strategieën die zich richten op de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht. De indirecte strategieën richten zich meer op burgers en media (Salisbury, 1990: 204-209). Binnen de scheiding van directe en indirecte beïnvloeding worden ook juridische strategieën opgenomen (Salisbury, 1990: 215). Volgens Salisbury vallen juridische strategieën onder de directe strategieën (Salisbury, 1990: 215).
In dit onderzoek worden de juridische strategieën echter los gezien van de directe en indirecte beïnvloeding. De directe en indirecte beïnvloeding worden hier gezien als politieke strategieën en alle strategieën die te maken hebben met de rechterlijke macht worden gezien als juridische strategieën. Deze splitsing is al eerder gebruikt op Europees niveau in het onderzoek van Bouwen en McCown (2007: 433) en zal ook in dit onderzoek gehanteerd worden. Er is voor deze scheiding gekozen omdat de inzet van de rechterlijke macht grotendeels los staat van de wat meer politieke strategieën. Naast het feit dat juridische strategieën bedoeld zijn om indirect via een ander orgaan beleid of wetgeving te beïnvloeden, zijn de actoren die zich bezig houden met deze strategie ook verschillend. Met name personen met een juridische achtergrond
14
binnen een belangengroep houden zich bezig met de juridische strategie. Tot slot is er voor deze scheiding gekozen omdat er verscheidene onderzoekers zijn die steeds meer belang hechten aan deze strategie en die de toekomst van deze strategie als lucratief zien (Cox, 2015; Bouwen & McCown, 2007). Roger Cox spreekt zelfs van een revolutie met recht (Cox, 2015: 124).
2.2.2. Politieke strategieën
In deze paragraaf worden de politieke strategieën besproken. Deze politieke strategieën bestaan uit directe en indirecte strategieën en zullen aan de hand van de theorie van onder andere Salisbury worden besproken.
In de afgelopen decennia zijn er verschillende onderzoeken gedaan die lobbystrategieën op een rijtje hebben gezet. Schlozman en Tierney (1986: 295) stelden een lijst op met 27 verschillende lobbytactieken. Toentertijd kwam naar voren dat met name directe contacten met (regerings-)ambtenaren en indirecte contacten met (regerings-)ambtenaren de meest voorkomende tactieken waren. Andere tactieken zoals het voorzien in financiële middelen en mankracht bij verkiezingen, protesten en demonstraties werden in mindere mate door belangengroepen gebruikt. Deze resultaten kwamen ook naar voren in verscheidene andere studies uitgevoerd door Knoke (1990), Walker (1991), Heinz (1993) en Nownes & Freeman (1998).
Van al deze onderzoekers was het echter Salisbury die als eerste een onderscheid maakte tussen directe en indirecte strategieën (Salisbury, 1990: 206). Deze scheiding zorgde ervoor dat het brede scala aan belangengroepen kon worden ingedeeld in twee categorieën. Deze scheiding gaf duidelijkheid in een wereld waar verschillende belangengroepen ieder hun eigen strategie kozen (Nownes & Freeman, 1998: 92). De keuze van belangengroepen om te opteren voor een bepaalde strategie kan ook veel zeggen over de factoren die ten grondslag liggen aan het kiezen van deze strategie (Nownes & Freeman, 1998: 93-96). Om een goed overzicht te krijgen zullen allereerst de directe strategieën besproken om daarna de indirecte strategieën te bespreken. The inside game of lobbying bestaat uit directe strategieën. Belangengroepen maken gebruik van lobbyisten om invloed uit te oefenen en richten coalities op om sterker te staan (Salisbury, 1990: 215). Deze directe strategieën richten zich op zowel de wetgevende, als de uitvoerende macht. Binderkrantz deelt deze strategie op in
15
enerzijds parlementaire strategieën die zich bezig houden met de directe beïnvloeding van politieke partijen en parlementsleden en anderzijds administratieve strategieën die ministers en hun ambtenaren proberen te beïnvloeden (Binderkrantz, 2004: 4). Bij directe beïnvloeding van politieke partijen en parlementsleden is het van belang dat men toegang heeft tot partijwoordvoerders, het bestuur van een politieke partij, parlementaire commissies en individuele parlementsleden. Belangengroepen kunnen daarnaast via parlementsleden bepaalde onderwerpen op de politieke agenda plaatsen (Nownes & Freeman, 1998: 102). Ook controleren zij continu de acties en de beslissingen van de regering en hun ambtenaren (Binderkrantz, 2003: 290-304). Wanneer belangengroepen administratieve strategieën gebruiken kunnen zij het beste de bevoegde minister of ambtenaren contacteren. De interacties tussen belangengroepen en ministers en ambtenaren bestaan met name uit informatieverstrekking en onderhandeling. Dit kan zowel op initiatief van de ministers of haar ambtenaren zijn als vanuit de kant van de belangengroepen. Belangengroepen kunnen op beide manieren effectief onderhandelen om zodoende hun beleidsdoelen te halen (Vancoppenolle & Brans, 2010: 489). Een extra hulpmiddel voor belangengroepen is de controlemogelijkheid die de uitvoerende macht geeft. Dit uit zich in de vorm van deelname aan publieke commissies. Middels deze commissies kunnen belangengroepen de nationale of regionale overheden terechtwijzen en daardoor het beleid aanpassen (Binderkrantz, 2004: 4). Uit het bovenstaande blijkt dat het hebben van toegang tot parlementsleden en ministers van essentieel belang is om beleid te beïnvloeden.
Naast de directe strategieën kunnen belangengroepen ook indirecte strategieën gebruiken die vallen onder the outside game of lobbying. Belangengroepen kunnen de publieke opinie beïnvloeden via mobilisatiestrategieën, of zij kunnen zich richten op het genereren van media-aandacht, de zogenaamde mediastrategieën (Kollman, 1998: 124). De publieke opinie kan worden beïnvloed door het houden van petities en stakingen, het voeren van debatten en het houden van betogingen. Deze strategieën kennen een lange geschiedenis en worden met name gebruikt door werknemersorganisaties en activistische belangengroepen. Het doel van deze strategieën is om indirect invloed uit te oefenen op het beleid. Door het mobiliseren van burgers wordt er druk op politici uitgeoefend wat mogelijk tot electoraal verlies leidt wanneer het beleid niet wordt veranderd (Salisbury, 1990: 210). Om media-aandacht te genereren kan men enerzijds
16
journalisten contacteren en anderzijds persconferenties houden (Kollman, 1998: 136). Daarnaast bestaat er ook de mogelijkheid om advertenties te plaatsen (Binderkrantz, 2004: 4). De mediastrategieën zijn gekoppeld aan de mobilisatiestrategieën aangezien deze veel aandacht genereren. Belangengroepen gebruiken deze strategie met name om meer aandacht te krijgen van het grote publiek en zodoende genoeg steun te krijgen voor hun zaak (Salisbury, 1990: 210). Om een compleet beeld te krijgen van de directe en indirecte strategieën is tabel 2.1. opgesteld. Tabel 2.1. Lobbystrategieën (The inside and the outside game of lobbying) Directe strategieën Indirecte strategieën Parlementaire strategieën Administratieve strategieën Mobilisatiestrategieën Mediastrategieën Als beide politieke strategieën met elkaar worden vergeleken, valt het op dat de directe strategieën alomvertegenwoordigd zijn bij de verschillende belangengroepen. Met name grote belangengroepen (zowel traditionele als ideële) en groepen met veel expertise in huis richten zich op de politieke partijen om invloed uit te oefenen. Daarentegen zijn het vooral de kleinere belangengroepen en de groepen met minder expertise die zich wat meer richten op het publiek in plaats van de politieke partijen (Kollman, 1998: 128). Verder is het voor nieuwe belangengroepen belangrijk dat zij steun krijgen vanuit de politieke partijen om de agenda te beïnvloeden en zodoende een massa achter zich te krijgen (Walgrave, 1994: 30). Naast het feit dat met name grote belangengroepen zich richten op de politieke partijen, maken belangengroepen meer gebruik van parlementaire strategieën als bekend is dat het parlement veel invloed heeft op de nationale politiek (Binderkrantz, 2003: 299-301). Uit het onderzoek van Binderkrantz blijkt dat ideële belangengroepen ten opzichte van traditionele belangengroepen het minst gebruik maken van parlementaire strategieën om beleid te beïnvloeden (Binderkrantz, 2003: 302).
Over het algemeen worden indirecte strategieën veel minder gebruikt en zijn het met name de werknemersorganisaties en de wat meer ideële belangengroepen die gebruik maken van deze strategie. De traditionele belangengroepen maken niet of
17
nauwelijks gebruik van deze strategie. Binnen de ideële belangengroepen zijn het met name de mensenrechtengroepen die gebruik maken van de indirecte strategieën, terwijl milieugroepen iets meer gebruik maken van directe strategieën (Kollman, 1998: 87). Er liggen een aantal redenen ten grondslag aan de keuze van indirecte strategieën door ideële belangengroepen. Ten eerste zijn de belangen van deze groepen vaak algemeen waardoor men een breed publiek wilt bereiken. Groepen en beleidsmakers met specifieke belangen willen een veel kleiner en gerichter publiek bereiken. Hierdoor hebben zij massamobilisatie en media-aandacht niet nodig (Vancoppenolle & Brans, 2010: 502-504). Een tweede reden is dat indirecte strategieën ervoor zorgen dat er nieuwe leden worden aangetrokken en huidige leden worden behouden. Door middel van indirecte strategieën kunnen ideële belangengroepen aantonen dat ze actief opkomen voor de belangen en doelstellingen van haar leden. Ondanks dat de keuzes voor indirecte strategieën vaak bewust zijn, worden deze strategieën ook toegepast, omdat men geen toegang heeft tot directe strategieën (Binderkrantz, 2008: 179-180). 2.2.3. Juridische strategieën In deze paragraaf wordt de theorie die bekend is over het gebruik van juridische strategieën besproken. De theorie kent haar oorsprong in de Verenigde Staten waar zij al langere tijd door belangengroepen wordt toegepast. Allereerst wordt er ingegaan op de bestaande Amerikaanse theorie en daarna wordt er gekeken naar de theorie die in Europa en Nederland bekend is over deze strategie.
In de Amerikaanse literatuur is het gebruik van juridische strategieën beter bekend als ‘litigation’ of ‘lobbying in the judicial branch’. Het Amerikaanse democratisch bestel leent zich beter voor deze strategie, waardoor belangengroepen deze strategie al decennia lang toepassen om beleid te beïnvloeden (Olson, 1990: 864). Een belangrijk gevolg daarvan is dat in de Verenigde Staten lobbykantoren samenwerken met advocatenkantoren. Hierdoor is de afstand tussen beide groepen minder groot en kunnen zij samenwerken om hun beleidsdoelen te behalen. Het voordeel hiervan is dat beide groepen gebruik kunnen maken van elkaars expertise. Lobbykantoren die samenwerken met advocatenkantoren hebben bijvoorbeeld veel minder kosten bij het inhuren van een advocaat. Daarnaast zijn advocaten beter thuis in de materie waardoor
18
lobbykantoren zelf niet veel werk hoeven te verrichten. Hierdoor hebben de juridische strategieën zich weten te nestelen in de Amerikaanse lobbycultuur (Collins, 2008: 25). Zoals gezegd wordt deze strategie al een aantal decennia ingezet door belangengroepen in de Verenigde Staten. In de bestaande Amerikaanse literatuur is er veel onderzoek gedaan naar deze strategie. In de meeste onderzoeken gaat men uit van drie verschillende manieren waarop belangengroepen kunnen procederen: het voeren van eigen rechtszaken, het sponsoren van rechtszaken en de amicus curiae brief (Collins, 2008: 26).
De eerste manier is het opzetten van een rechtszaak tegen een overheid, een bedrijf of een andere belangengroep. De belangengroep kan ervoor kiezen om een kort geding aan te spannen of een belangengroep kan ervoor kiezen om een rechtelijke procedure op te starten. Het voeren van een rechtszaak met als doel het beleid te veranderen is zeer tijdrovend en het is daarnaast belangrijk dat een belangengroep over voldoende middelen beschikt (Wasby, 1995: 106).
Een tweede manier is het sponsoren van bestaande of net opgezette rechtszaken. Belangengroepen kunnen een financiële bijdrage leveren aan de proceskosten en de overige kosten die worden gemaakt voor het verzamelen van informatie en rapporten. Belangengroepen kunnen zich in het geval van sponsoring geheel afzijdig houden of zij kunnen zeer actief betrokken zijn bij het proces (Collins, 2008: 26). De achterliggende gedachte is dat belangengroepen in sommige gevallen liever niet betrokken willen worden bij rechtszaken aangezien dit negatieve gevolgen kan hebben voor hun imago (Wasby, 1995: 108). Desondanks kan een dergelijke rechtszaak wel bijdragen aan beleidsverandering. Wanneer belangengroepen zich actief bezig houden met een rechtszaak werkt men vaker bewust zichtbaar samen met andere actoren om op die manier sterker te staan tegen de gedaagde partij (Collins, 2008: 27). Het voordeel van deze strategie is dat belangengroepen de kosten kunnen delen en tegelijkertijd dezelfde belangen kunnen behartigen. Zelfs als de belangengroep zich afzijdig wil houden van de zaak, kan zij middels een financiële bijdrage het proces op gang brengen en daarmee indirect haar belangen behartigen (Collins, 2008: 27). Het nadeel van deze strategie is dat men nog steeds te maken heeft met een tijdrovend proces waarbij voldoende middelen beschikbaar moeten zijn. Een ander nadeel kan zijn dat belangengroepen, in
19
het geval van sponsoring waarbij men niet actief is, geen invloed hebben op de structuur van de rechtszaak. Hierdoor kan het ook voorkomen dat uiteindelijk de belangen van een belangengroep niet worden verdedigd, aangezien de rechtszaak een ander verloop kreeg (Collins, 2008: 27).
Een derde manier is de amicus curiae brief. Dit houdt in dat belangengroepen middels hun expertise, informatie en rapporten bijdragen in rechtszaken die worden gevoerd door individuen of andere partijen (Collins, 2008: 27). Deze expertise, informatie of rapporten moeten de rechter in een rechtszaak overtuigen om een individu of een andere belangengroep gelijk te geven. Deze methode is in vergelijking met andere methoden relatief goedkoop aangezien de meeste belangengroepen zich al bezig houden met het verzamelen van informatie en het opstellen van rapporten. Het enige minpunt is dat er individuen of andere belangengroepen nodig zijn om een rechtszaak aan te spannen. Deze rechtszaken zijn niet altijd voorhanden waardoor het soms lastig is om op deze manier invloed uit te oefenen. Daarnaast heeft de belangengroep hier ook weinig invloed op de structuur van de rechtszaak (Collins, 2008: 27).
Het doel van bovenstaande strategieën is om middels een uitspraak het beleid van de overheid of van bedrijven te veranderen of terug te draaien. Daarnaast kan deze strategie niet alleen achteraf worden toegepast wanneer beleid reeds is gevormd, maar kan de strategie ook worden toegepast in het voortraject (Harold & Rawlings, 1992: 273-276). Het gebruik van de rechterlijke macht als drukmiddel om bepaald beleid tegen te gaan is ook een manier om beleid te beïnvloeden in een vroeg stadium (Bouwen & McCown, 2007: 428). Verder zorgen uitspraken voor jurisprudentie die in andere rechtszaken weer kan worden gebruikt. Daarnaast kan jurisprudentie ook worden gebruikt als lobbyinstrument om beleidsmakers te beïnvloeden. In de Verenigde Staten is deze strategie zowel toegepast door traditionele, als ideële belangengroepen (Harold & Rawlings, 1992: 273-276).
Niet alleen in Amerika is er belangstelling voor deze strategie, ook in Europa wordt de rechterlijke macht als een lobbystrategie gebruikt (Bouwen & McCown, 2007: 433). Europese wetgeving en jurisprudentie van het ECJ hebben ervoor gezorgd dat belangengroepen een machtig instrument in handen hebben om beleid te beïnvloeden.
20
Sinds de oprichting van het ECJ is er gebruik gemaakt van deze strategie door burgers en belangengroepen (website European Court of Justice). Wanneer hun belangen echter in het geding komen door maatregelen of nieuwe wetgeving van de overheid kunnen zij in eerste instantie politieke strategieën toepassen. Wanneer een belangengroep geen toegang (meer) heeft tot deze strategieën is het mogelijk om juridische strategieën in te zetten (Bouwen & McCown, 2007: 426-427). Als belangengroepen juridische strategieën inzetten, kunnen zij niet alleen nationale wetgeving veranderen maar kunnen zij ook toekomstige wetgeving beïnvloeden (Bouwen & McCown, 2007: 426). Als er wordt gekeken naar de bestaande literatuur over de inzet van de rechterlijke macht in Nederland is te zien dat procederen als lobbystrategie pas eind jaren tachtig in de belangstelling komt (Boghaert, 2013: 18). De wetenschappers Van Noort (1987), Van Mil en Van Mierlo (1988) zien eind jaren tachtig het strategisch procederen voor het eerst als middel om de overheid of andere belangengroepen te beïnvloeden. In de jaren daarna wordt de strategie wel degelijk erkend en opgenomen in de verschillende lobbystrategieën die belangengroepen kunnen toepassen (Boghaert, 2013: 18). Er is echter niet tot nauwelijks iets bekend over welke soorten belangengroepen deze strategie toepassen, ook is er weinig bekend over het daadwerkelijk gebruik van deze strategie. Het enige wat bekend is, is het feit dat belangengroepen al sinds hun oprichting gebruik maken van rechtbanken en gerechtshoven om hun gelijk te krijgen (website Uitsprakenregister). Tevens is bekend dat burgers en belangengroepen wat betreft juridische strategieën zich steeds meer richten op de overheid (website Urgenda; website Gemeente Amsterdam). Belangengroepen in Nederland kunnen een rechtszaak of kort geding aanspannen tegen de Nederlandse overheid, een bedrijf of een andere belangengroep. Men beroept zich daarbij op maatregelen, wetgeving, normen, plichten en internationale verdragen waar de Nederlandse overheid en andere groepen zich aan moeten houden (Boghaert, 2013: 19).
21
2.3. Het gebruik van juridische strategieën ten opzichte van politieke strategieën
2.3.1. Verkennend onderzoek
Uit bovenstaande gegevens komt naar voren dat er in Nederland met name onderzoek is gedaan naar het gebruik van politieke strategieën door belangengroepen. Het gevolg hiervan is dat er wat betreft Nederland weinig bekend is over het gebruik van juridische strategieën. In dit onderzoek is daarom gekozen voor een verkennend onderzoek om er achter te komen in hoeverre belangengroepen gebruik maken van deze strategie ten opzichte van de andere strategieën. Daarnaast wordt er onderzocht welke motieven belangengroepen hebben om gebruik te maken van deze strategie. Er is daarom sprake van twee deelvragen die in de loop van het onderzoek worden beantwoord. De eerste deelvraag luidt:
In hoeverre maken belangengroepen in Nederland gebruik van juridische strategieën? Deze vraag geeft inzicht in de manier hoe belangengroepen gebruik maken van deze strategie. Een bijkomend voordeel is dat door de beantwoording van deze vraag verschillen tussen belangengroepen duidelijker worden. In de paragraaf over de juridische strategieën is er al kennis gemaakt met de drie verschillende manieren waarop belangengroepen in de Verenigde Staten gebruik maken van deze strategie (Collins, 2008: 27). Aan de hand van interviews en het doorzoeken van het uitsprakenregister wordt deze vraag ook voor Nederland beantwoord.
De tweede deelvraag richt zich op de motieven van belangengroepen om deze strategie in te zetten. Aangezien men in Nederland achterloopt in het onderzoek naar juridische strategieën is het belangrijk om te kijken of belangengroepen deze strategie inzetten om beleid te beïnvloeden en welke mogelijke andere motieven belangengroepen hebben om deze strategie in te zetten. De tweede deelvraag luidt: Welke motieven hebben belangengroepen om gebruik te maken van de rechterlijke macht? Deze vraag zal ons meer zicht geven op de achterliggende gedachten die een rol spelen bij belangengroepen in hun strategiekeuze. Net zoals bij de vorige deelvraag is een bijkomend voordeel dat verschillen tussen de soorten belangengroepen zichtbaar worden. De interviews vormen het middel om deze vraag te beantwoorden.
22
2.3.2. Verklarend onderzoek
Alhoewel er in Nederland niet veel bekend is over het gebruik van juridische strategieën, is er in de Verenigde Staten en op Europees niveau wel degelijk onderzoek naar gedaan. Uit de literatuur blijkt dat belangengroepen beleid proberen te beïnvloeden door zowel te lobbyen als door het voeren van rechtszaken (Baumgartner & Leech, 1998: 152). Met name in de Verenigde Staten zijn er een aantal studies geweest naar de afweging van belangengroepen om de voorkeur te geven aan juridische boven een politieke strategie (Scholzman & Tierney, 1986; Knoke, 1990). Daarbij is er gekeken naar vier variabelen die een rol kunnen spelen bij de afweging (Olson, 1990: 866). In eerste instantie wordt er naar twee variabelen gekeken die te maken hebben met de karakteristieken van belangengroepen, de middelen waarover ze beschikken en hun organisatiestructuur (Wanemaker, 2002: 145-150). Vervolgens kijkt men naar de twee variabelen die te maken hebben met de institutionele omgeving: de wetgevende en de rechterlijke macht (Krishnan, 2002: 33-34). Het gaat hierbij alleen om Nederlandse belangengroepen.
2.3.2.1. De impact van karakteristieken
In de literatuur is er onenigheid over welke kenmerken van belangengroepen een rol spelen bij de afweging om te kiezen voor een strategie. De afwegingen die belangengroepen maken om te kiezen voor politieke strategieën zijn uitgebreid behandeld, maar de afwegingen van belangengroepen om te kiezen voor juridische strategieën niet. Bij een politieke strategie zijn middelen en organisatiestructuur belangrijke determinanten om te kiezen voor een bepaalde strategie of niet. De volgende paragrafen onderzoeken of dit voor juridische strategieën ook geldt.
Middelen
Het aantal beschikbare middelen, in de vorm van geld, tijd en (juridische) expertise, speelt een belangrijke rol bij de afweging van belangengroepen om zowel politieke als juridische strategieën te hanteren (Bouwen & McCown, 2007: 429). Hierbij gebruikt men the resource-based theory die stelt dat het hebben van meer middelen ervoor zorgt dat belangengroepen meer gebruik maken van juridische strategieën (Krishnan, 2002: 34). Dit ligt onder andere aan het feit dat belangengroepen, die genoeg middelen hebben maar geen succes behalen op het wetgevende of uitvoerende niveau,
23
alsnog overstappen naar het gebruik van juridische strategieën (Krishnan, 2002: 34). Daarnaast kost procederen tijd, een belangengroep zal hier enkel voor kiezen als hij voldoende middelen tot zijn beschikking heeft om een rechtszaak vol te houden (Olson, 1990: 867). Naast het feit dat men over veel tijd en geld moet beschikken is het ook belangrijk dat men veel juridische expertise in huis heeft. Het gebruik ervan zal dan ook toenemen wanneer belangengroepen steeds meer betrokken raken bij rechtszaken en daardoor meer ervaring krijgen met het voeren van rechtszaken (Krishnan, 2002: 34). Verder kunnen belangengroepen andere belangengroepen voorzien van geld en juridische expertise waardoor de drempel om te kiezen voor deze strategie wordt verlaagd (Krishnan, 2002: 35). Wanneer belangengroepen gebruik willen maken van juridische strategieën vormen de hoge kosten, een langdurig proces en het bezit van juridische expertise een hoge drempel (Harlow & Rawlings, 1992: 274). Derhalve wordt verondersteld dat het beschikken over genoeg middelen een belangrijke rol speelt bij de keuze voor een juridische strategie. Hieruit volgt de eerste hypothese.
Hypothese 1: Hoe hoger het aantal middelen van belangengroepen, in de vorm van financiële middelen, tijd en juridische expertise, des te eerder zij een juridische strategie in zullen zetten.
Organisatiestructuur
Naast de middelen speelt de organisatiestructuur van een belangengroep een net zo belangrijke rol bij de afweging om te kiezen voor politieke of juridische strategieën. Om effectief te zijn moet men soms in staat zijn om meerdere rechtszaken te kunnen voeren, hierbij is de organisatiestructuur een belangrijke factor (Bouwen & McCown, 207: 429). Belangengroepen die kleiner zijn en een specifiek doel hebben zullen veel eerder kiezen voor juridische strategieën. Hoe groter en breder de organisatie en het doel van een belangengroep is, hoe minder men gebruik zal maken van juridische strategieën (Alter & Vargas, 2000: 473). Doordat grotere en bredere organisaties meerdere belangen hebben is het moeilijk voor hen om overeenstemming te vinden om bepaalde belangen te behartigen middels juridische strategieën (Alter & Vargas, 2000: 473-474). Daarnaast is het voor deze belangengroepen een groter risico om voor deze strategie te kiezen aangezien een verloren rechtszaak invloed kan hebben op andere belangen die zij behartigen. Zij zijn vaak een gevestigde partij met vaststaande relaties
24
met ministeries of politici. Bij groepen die een specifieker doel hebben is dit minder het geval (Alter & Vargas, 2000: 273). Derhalve wordt verondersteld dat belangengroepen met een breder mandaat minder gebruik maken van juridische strategieën dan belangengroepen met een meer specifiek mandaat. Het mandaat betekent hier dat belangengroepen zich richten op of het behartigen van meerdere belangen of doelen of het behartigen van één enkel belang of doel.
Hypothese 2: Hoe breder het mandaat van een belangengroep, des te minder zal de belangengroep gebruik maken van juridische strategieën. Hoe specifieker het mandaat van een belangengroep, des te meer zal de belangengroep gebruik maken van juridische strategieën.
2.3.2.2. De impact van de institutionele omgeving
Nu de karakteristieken van belangengroepen die juridische strategieën gebruiken bekend zijn, wordt er ook gekeken naar de institutionele omgeving waarbinnen belangengroepen opereren. Daarbij kunnen zowel variabelen binnen de wetgevende, als binnen de rechterlijke macht een rol spelen. Bij beide wordt er gebruik gemaakt van the institutional accessibility theory die stelt dat het hebben van toegang tot de wetgevende of rechterlijke macht een belangrijke rol speelt bij de keuze van belangengroepen om voor een bepaalde strategie te kiezen (Krishnan, 2002: 33)
Wetgevende macht
Een zeer belangrijke reden voor de afweging om te kiezen voor juridische strategieën is als belangengroepen, ongeacht hun middelen, geen invloed kunnen uitoefenen op het niveau van de wetgevende of uitvoerende macht (Bouwen & McCown, 2007: 430). Dit kan het geval zijn bij belangengroepen die totaal geen toegang krijgen tot de wetgevende of de uitvoerende macht, maar het kan ook zo zijn dat er bepaalde onderwerpen zijn bij belangengroepen die ervoor zorgen dat ze op dat punt geen succes behalen. De wetgevende of uitvoerende macht kan bijvoorbeeld totaal geen aandacht besteden aan bepaalde single-issue partijen. De onderwerpen van deze partijen vinden te weinig steun en komen daardoor niet op de politieke agenda (Easton, 1965: 124). Daarnaast kunnen ook gevestigde partijen in het geval van bepaalde onderwerpen zoals bijvoorbeeld een minimumloon geen toegang verkrijgen tot de wetgevende of uitvoerende macht. Hierdoor zijn belangengroepen meer geneigd om gebruik te maken
25
van juridische strategieën om alsnog beleid te kunnen beïnvloeden. Toegang tot wetgevende en uitvoerende organen wordt verkregen wanneer belangengroepen over voldoende politieke middelen beschikken en lobbyisten in dienst hebben die dicht bij de wetgevende en uitvoerende organen staan (Schlozman & Tierney, 1986: 108). Derhalve wordt verondersteld dat wanneer belangengroepen via politieke strategieën geen invloed kunnen uitoefenen, men overgaat tot juridische strategieën.
Hypothese 3: Hoe minder toegang belangengroepen hebben tot de wetgevende of uitvoerende macht (in het algemeen of bij specifieke wet- of regelgeving), des te meer zijn zij geneigd om juridische strategieën in te zetten.
Rechterlijke macht
Niet alleen variabelen binnen de wetgevende macht kunnen een rol spelen: er zijn ook factoren binnen de rechterlijke macht die van invloed zijn. Er kunnen bepaalde structurele factoren zijn die het gebruik van juridische strategieën minder aantrekkelijk maken. Een voorbeeld hiervan is het feit dat bepaalde rechtsorganen zeer langzaam zijn in het leveren van uitspraken (Bouwen & McCown, 2007: 430). De tijd die rechterlijke instanties hiervoor nemen is in de loop der tijd alleen maar toegenomen, aangezien het rechterlijk systeem overbelast is (Brenninkmeijer, 2015: 1050). Wanneer het rechterlijk systeem als legitiem wordt gezien, gerespecteerd wordt en de toegang tot het rechterlijke systeem laagdrempelig is, zullen belangengroepen eerder kiezen voor juridische strategieën dan wanneer dit niet het geval is (Krishnan, 2002: 33). Verder vormen de vereisten om toegang te krijgen tot het rechterlijk systeem een belangrijke indicator. Wanneer een belangengroep aan veel eisen moeten moet voldoen is de neiging groter om minder van deze strategie gebruik te maken (Krishnan, 2002: 34). Derhalve wordt verondersteld dat de toegang tot het rechterlijk systeem een belangrijke rol speelt in de afweging van belangengroepen om te kiezen voor deze strategie.
Hypothese 4: Hoe toegankelijker het rechtssysteem, des te meer zullen belangengroepen gebruik maken van juridische strategieën.
26
2.4. Implicaties voor de huidige beleidsmodellen
Wanneer juridische strategieën in verhouding tot politieke strategieën steeds belangrijker worden kan dit gevolgen hebben voor de huidige beleidsmodellen die het proces van beleidsbeïnvloeding beschrijven. De relatie tussen de overheid, regionale overheden en belangengroepen wordt in het beleidsproces vaak aan de hand van the iron triangle model en the issue network model beschreven. In deze huidige beleidsmodellen wordt er nauwelijks gekeken naar de rol van de rechterlijke macht. Mocht het zo zijn dat de rechterlijke macht een belangrijke rol gaat spelen in het beleidsproces, dan is het van belang om deze een plaats te geven in de huidige beleidsmodellen. Het debat over het wel of niet opnemen van de rechterlijke macht in de huidige beleidsmodellen vindt nog niet plaats en middels deze paragraaf wordt er een aanzet gegeven om dit alsnog te initiëren. Het ‘nieuwe’ beleidsmodel dat wordt besproken is the wobbly diamond issue network model van Wilson (1994: 181). Dit model is gebaseerd op the issue network model en voegt de rechterlijke macht toe als actor in het beleidsmodel. Allereerst wordt er kort teruggeblikt op de bestaande modellen om daarna te kijken naar dit nieuwe beleidsmodel.
2.4.1. The iron triangle model
Veel onderzoekers hebben door de jaren heen modellen ontworpen om de relaties tussen overheden, regionale overheden en belangengroepen in het politieke beleidsvormingsproces te beschrijven. Een van de eerste modellen, the iron triangle model, werd ontworpen door Ernst Griffith (Simler, 2002: 17) en kreeg veel aandacht in de jaren zestig (Simler, 2002: 17). Binnen dit model gebruiken belangengroepen verschillende methoden om hun beleidsdoelen te verwezenlijken. The iron triangle model beschrijft de relatie tussen het Amerikaanse Congres, de bureaucratie en belangengroepen (Simler, 2002: 17). Als deze drie actoren in Nederlands perspectief worden geplaatst kan men die onderverdelen in de nationale overheid, zoals de regering, de Eerste Kamer en de Tweede Kamer, de regionale overheid, zoals provincies en gemeenten en belangengroepen (Simler, 2002: 18). De vorm van een triangel beschrijft daarnaast de relatie tussen deze drie actoren en op welke manier interactie plaatsvindt. De interactie tussen de actoren is in de meeste gevallen tweeledig. Alle actoren binnen het speelveld zijn continu op zoek naar informatie en zoeken de steun van andere actoren om zodoende haar beleidsdoelen te realiseren. De relaties tussen de
27
actoren zijn stabiel en ondoordringbaar waaraan het model haar ijzeren naam ontleent; de relaties die doorgaans worden gevormd zijn immers blijvend waardoor het moeilijk is voor andere groepen om hierin te interveniëren (Simler, 2002: 19). Onderstaand model geeft the iron triangle model weer. Figuur 2.1. The iron triangle model (U.S.) (Bron: website Wallstreetwindow) 2.4.2. The issue network model The iron triangle model was echter niet bij iedereen in trek. Het model kreeg veel kritiek aangezien de financiële middelen een te belangrijke rol zouden spelen. Hoe meer geld een groep of individu heeft, des te meer invloed zij kan uitoefenen op het beleid. Wanneer een groep beleid beïnvloedt is het meestal zo dat zij ook in de toekomst hiertoe in staat is. Daarnaast kwam er veel kritiek op de ondoordringbare en blijvende relaties tussen de actoren. The iron triangle model is het best toe te passen op de wat meer traditionele belangengroepen zoals bedrijven en werknemers- en werkgeversorganisaties. Door de komst van ideële belangengroepen ontstond er steeds meer kritiek op dit model. De relaties tussen de actoren zijn volgens critici flexibeler dan in the iron triangle model wordt beweerd. De discussie omtrent the iron triangle model heeft ervoor gezorgd dat onderzoekers met een nieuw model op de proppen kwamen, the issue network model. Hugh Heclo speelde hierbij een belangrijke rol aangezien hij stelde dat the iron triangle model incompleet was (Harris & Milkis, 1989: 239). Het politieke besluitvormingsproces
28
wordt hierbij geanalyseerd door middel van issue networks waarbij per onderwerp bepaalde actoren invloed hebben. Deze netwerken zijn veel meer open en de relaties staan niet vast (Simler, 2000: 21). Binnen issue networks komen actoren met dezelfde expertise over een onderwerp bij elkaar in een open groep. Door de interacties binnen deze groep wordt beleid gevormd. De relaties binnen issue networks liggen in vergelijking met de relaties in the iron triangle model niet per definitie vast. De relaties tussen de actoren zijn daardoor veel buigzamer en opener (Lunch, 1987: 230). In eerste instantie gaan issue networks uit van dezelfde drie actoren als in the iron triangle model. Vervolgens voegt men bij issue networks nog een aantal actoren toe aan het politieke besluitvormingsproces. Hierbij moet men denken aan rechters, journalisten, burgemeesters, professoren en andere experts (Lunch, 1987: 231). Ten derde is de informatie-uitwisseling open en dus niet aan banden gelegd. De informatie-uitwisseling hoeft echter niet voor alle partijen voordelig te zijn. Het kan bijvoorbeeld ook zo zijn dat wetenschappers ongevraagd een rapport aanleveren die niet strookt met de belangen van een belangengroep (Simler, 2002: 22). 2.4.3. The wobbly diamond issue network model The issue network model is een belangrijke toevoeging op the iron triangle model. Het model kijkt naar de rol van andere actoren en is veel toegankelijker waardoor relaties ook flexibeler worden. Binnen het debat van beleidsmodellen is er echter ook een onderzoeker, genaamd Wilson, die juist stelt dat the issue network model incompleet is (Wilson, 1994: 178). Wilson stelt dat binnen het politieke besluitvormingsproces de rechterlijke macht een zeer belangrijke rol kan spelen. Wilson heeft daarom een alternatief model opgesteld waarbij de rechterlijke macht wordt opgenomen (Wilson, 1994: 179). Dit model kan worden gezien als een uitbreiding op the issue network model. Daarnaast houdt het ook rekening met andere actoren die van invloed kunnen zijn en heeft het model net zoals the issue network model een open karakter. Het toevoegen van de rechterlijke macht aan the issue network model zorgt ervoor dat de vorm verandert. In plaats van een triangel ontstaat er een diamant (Wilson, 1994: 184). Deze vorm ontstaat doordat de rechterlijke macht zowel relaties heeft met belangengroepen, als met de nationale en regionale overheden. Het model dat Wilson presenteert is gebaseerd op het Amerikaanse stelsel. Aangezien er in dit onderzoek wordt gekeken naar Nederland, wordt het model omgevormd zodat het toepasbaar is op de
29
Nederlandse casus. De vorm en de relaties binnen dit model blijven hetzelfde, het verschil zit in de actoren. Het onderstaande model geeft the wobbly diamond issue network model weer zoals Wilson dit voorzag in de Verenigde Staten. Wilson gebruikt hierbij een voorbeeld over de beleidsontwikkeling van grond in federale staten. Figuur 2.2. The wobbly diamond issue network model (US) (Bron: Wilson, 1994: 181) The wobbly diamond issue network model in Nederlands perspectief Om dit model toepasbaar op Nederland te maken moet het worden omgevormd. Figuur 2.3. geeft een versimpelde weergave van the wobbly diamond issue network model waarin Nederlandse actoren zijn verwerkt. Het beleidsmodel heeft de vorm van een diamant die rechtop staat. Het model is daardoor instabieler en staat meer open voor verandering. De plaatsing van de vier actoren is van belang aangezien deze van invloed is op de stabiliteit van de diamant. Binnen the wobbly diamond issue network model staan de belangengroepen bovenin aangezien zij het onderwerp definiëren, de
30
agenda bepalen en daarmee mogelijk beleidsverandering veroorzaken (Wilson, 1994: 179).
Figuur 2.3. The wobbly diamond issue network model (NL)
De belangengroepen zijn op te delen in voor- en tegenstanders van een bepaald onderwerp. Beide groepen kunnen verschillende methoden gebruiken om beleid te beïnvloeden (Wilson, 1994: 186). Zij kunnen zich zoals in het oude model richten op de nationale en regionale overheden, maar zij kunnen zich in dit model ook richten op de rechterlijke macht. Deze relaties zijn wederzijds aangezien bijvoorbeeld de nationale overheid door middel van wet- en regelgeving belangengroepen kan beïnvloeden en de rechterlijke macht belangengroepen middels een uitspraak kan beïnvloeden.
Onder de belangengroepen staan links de wetgevende macht en rechts de rechterlijke macht. Beide actoren hebben een directe relatie met belangengroepen en belangengroepen kunnen beide actoren gebruiken om beleid te beïnvloeden. In de Nederlandse casus bestaat de nationale overheid uit de regering, de Eerste Kamer, de
31
Tweede Kamer en de Raad van State die een adviserende rol heeft ten aanzien van de Tweede Kamer (website Parlement & Politiek1). De rechterlijke macht in Nederland bestaat uit drie instanties waarop belangengroepen zich kunnen richten: rechtbanken, gerechtshoven en de Hoge Raad (Raad voor de Rechtspraak, 2013). Als vierde actor zijn er regionale overheden die met name een uitvoerende taak hebben zoals provincies en gemeenten (website Parlement & Politiek1). Deze regionale overheden staan onderaan aangezien deze normaliter reageren op wetgeving of rechterlijke uitspraken. Desondanks kunnen belangengroepen deze regionale overheden ook direct bereiken zonder dat er wetgeving of rechterlijke uitspraken aan te pas hoeven te komen (website Parlement & Politiek1).
Relaties binnen the wobbly diamond issue network model
Naast een korte bespreking van alle actoren is het ook belangrijk om de relaties tussen deze actoren weer te geven. In figuur 2.3. zijn er zes lijnen die de relaties aangeven tussen de vier actoren. Veel van deze relaties zijn wederzijds en hebben een open karakter. Al deze relaties zullen hier kort worden toegelicht om een goed overzicht te geven van de mogelijkheden die actoren hebben binnen het politieke besluitvormingsproces.
Lijn 1 verwijst naar de wederzijdse relatie van belangengroepen met de nationale overheid. Belangengroepen voorzien de overheid van informatie en expertise en proberen daarmee beleid te beïnvloeden. Daarnaast kunnen belangengroepen de overheid steunen bij verkiezingen of bij bepaalde onderwerpen die aan bod komen in het besluitvormingsproces (Adams, 1981: 24). Daarentegen past de overheid wet- en regelgeving toe op belangengroepen zodat zij zich beter kunnen laten horen of juist aan banden worden gelegd vanwege onrechtmatige acties. De overheid kan belangengroepen ook gebruiken om zodoende steun te vergaren voor bepaalde wet- of regelgeving (Adams, 1981: 24).
Lijn 2 verwijst naar de wederzijdse relatie van belangengroepen met de rechterlijke macht. Belangengroepen kunnen rechtszaken aanspannen bij de rechterlijke macht om de overheid, regionale overheden of andere belangengroepen te beïnvloeden. Daarnaast kunnen belangengroepen expertise, informatie en rapporten aanleveren bij de rechterlijke macht die van invloed kunnen zijn op uitspraken (Wilson,
32
1994: 187). Daar tegenover staat dat de rechterlijke macht in opdracht van nationale overheden, regionale overheden of andere belangengroepen uitspraken kan doen tegen bepaalde belangengroepen. Daarnaast kan de rechterlijke macht ook uitspraken doen in het voordeel van belangengroepen, waarbij belangengroepen deze uitspraken weer kunnen gebruiken om de nationale of regionale overheden te beïnvloeden. Dit geeft eens te meer aan hoe dynamisch en open the wobbly diamond issue network model is (Wilson, 1994: 188).
Lijn 3 verwijst naar de wederzijdse relatie van de rechterlijke macht met regionale overheden. De rechterlijke macht kan uitspraken doen met betrekking tot wet- en regelgeving die directe invloed hebben op het beleid van regionale overheden (Wilson, 1994: 189). Regionale overheden kunnen van hun kant de rechterlijke macht gebruiken om bepaalde wet- en regelgeving aan te vechten. Vervolgens kunnen zij ook belangengroepen via de rechterlijke macht aanklagen om zodoende invloed uit te oefenen. Verder kunnen regionale overheden de rechterlijke macht van expertise, informatie en rapporten voorzien en daarmee bijdragen aan een uitspraak van de rechter (Wilson, 1994: 187).
Lijn 4 verwijst naar de wederzijdse relatie van de regionale overheden met de nationale overheid. De regionale overheden kunnen de nationale overheid van expertise, informatie en rapporten voorzien om zodoende het beleid te sturen. Daarnaast kunnen regionale overheden bepaalde beleidsonderwerpen die door de overheid worden geïnitieerd steunen (Adams, 1981: 25). Op haar beurt gebruikt de nationale overheid regionale overheden voor de uitvoering van beleid. De overheid verdeelt de taken over regionale overheden en kan middels decentralisatie meer bevoegdheden geven aan deze regionale overheden. Daarnaast leveren regionale overheden een bron van expertise, informatie en rapporten die kunnen bijdragen aan beleid (Adams, 1981: 25).
Lijn 5 verwijst naar de wederzijdse relatie van belangengroepen met de regionale overheden. Belangengroepen richten zich niet alleen op het nationale speelveld maar ook op de regionale actoren. Zij kunnen de regionale overheden van expertise, informatie en rapporten voorzien. Belangengroepen kunnen eveneens optrekken met regionale overheden om de nationale overheid onder druk te zetten.
33
Verder kunnen belangengroepen ook lobbyen bij regionale overheden om zodoende op regionaal niveau beleid te wijzigen dat mogelijk kan doorwerken op nationaal niveau. Als laatste kunnen belangengroepen ook regionale overheden tijdens verkiezingen steunen (Adams, 1981: 23). Omgekeerd geldt dat regionale overheden belangengroepen gebruiken om invloed uit te oefenen op de nationale overheid. Bovendien handhaven de regionale overheden de wet en controleren zij of belangengroepen niet in overtreding zijn (Adams, 1981: 23).
Lijn 6 verwijst naar de wederzijds relatie van de nationale overheid met de rechterlijke macht. De relatie tussen de nationale overheid en de rechterlijke macht is er een die ter discussie staat. Vanuit de nationale overheid is er wet- en regelgeving die de rechterlijke macht speelruimte geeft. In feite is er in Nederland een scheiding der machten, waarbij alle drie de machten onafhankelijk zijn (website Parlement & Politiek1). In de praktijk is echter alleen de rechterlijke macht onafhankelijk. Desondanks kan de Nederlandse overheid de rechterlijke macht voorzien van expertise, informatie en rapporten om zo tot een weloverwogen besluit te komen. Hier staat tegenover dat de rechterlijke macht een uitspraak, in opdracht van belangengroepen of regionale overheden, kan doen ten aanzien van deze nationale overheid. De rechterlijke macht kan de overheid wijzen op bepaalde verplichtingen die zij moet nakomen of bepaalde verdragen die zij heeft gesloten. Een belangrijke vraag hierbij is natuurlijk of dat wenselijk is. In feite is het de Raad van State en de Eerste Kamer die de wet- en regelgeving moeten controleren (website Parlement & Politiek1). Men zou kunnen stellen dat de Eerste Kamer en de Raad van State hun werk niet goed doen. In dit onderzoek is daar echter geen ruimte voor en zal dit niet worden behandeld (Wilson, 1994: 188).
Binnen dit wobbly diamond issue network model zijn diverse andere actoren, die ook terug zijn te zien in issue networks, zeer belangrijk. Burgemeesters, journalisten, experts en professoren kunnen bijdragen aan het politieke besluitvormingsproces en worden om die reden ook opgenomen in dit model. Deze actoren hebben geen vaste positie binnen het model maar staan om het model heen en hebben relaties met alle vier de actoren (Wilson, 1994: 190).
34
Beleidsverandering binnen the wobbly diamond issue network model
Als laatste worden beleidsveranderingen binnen the wobbly diamond issue network model besproken. In figuur 2.4 wordt dit beleidsproces weergegeven.
Figuur 2.4. Beleidsverandering in the wobbly diamond issue network model
