Geheimhouding vs. Openbaarmaking van milieu-informatie over gewasbeschermingsmiddelen

(1)

Geheimhouding vs. Openbaarmaking

van milieu-informatie over

gewasbeschermingsmiddelen

Lisa Hagendijk – 12426318 hagendijk.lisa@gmail.com

Universiteit van Amsterdam Staats- en Bestuursrecht

Begeleiders: Marjolein Visser

Rosa Uylenburg

(2)

1

Inhoudsopgave

Abstract ... 2

Inleiding ... 3

Hoofdstuk 1 – Het Europeesrechtelijk kader ... 6

1.1 Inleiding ... 6

1.2 De reikwijdte van het begrip milieu-informatie ... 7

1.3 De interpretatie van het begrip emissies in het milieu ... 9

1.4 De Europese toelatingsprocedure voor gewasbeschermingsmiddelen ... 11

1.5 Tussenconclusie ... 13

Hoofdstuk 2 – Het nationaalrechtelijk kader ... 15

2.1 Inleiding ... 15

2.2 De reikwijdte van het begrip milieu-informatie ... 16

2.3 De interpretatie van het begrip emissies in het milieu ... 18

2.4 De nationale toelatingsprocedure voor gewasbeschermingsmiddelen ... 20

Hoofdstuk 3 – Bedrijfsbelangen bij geheimhouding ... 23

3.2 De reikwijdte van het begrip bedrijfs- en fabricagegegevens ... 23

3.3 Verduurzaming van gewasbeschermingsmiddelen ... 25

3.4 Bedrijfsinvesteringen in duurzame gewasbeschermingsmiddelen ... 26

Hoofdstuk 4 – Een belangenafweging tussen geheimhouding en openbaarmaking ... 30

4.2 De afweging tussen geheimhouding en openbaarmaking ... 30

4.3 De wenselijkheid van de huidige afwegingsprocedure ... 32

Slot ... 36

Literatuurlijst ... 39

(3)

2

Abstract

Dit onderzoek heeft primair tot doel weer te geven hoe de afweging tussen geheimhouding en openbaarmaking van milieu-informatie verloopt, in het bijzonder waar het informatie over de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen betreft. Voorts wordt met deze bijdrage beoogd aan te tonen wat de implicaties zijn van de huidige afwegingsprocedure en tot in hoeverre het openbaarmakingsregime voor milieu-informatie aanpassing behoeft. Ter beantwoording van deze vragen is onderzoek gedaan naar wetgeving, jurisprudentie en literatuur. Allereerst zijn het Europeesrechtelijk en het nationaalrechtelijk kader voor verplichte openbaarmaking in kaart gebracht. Uit voornoemde regelgeving blijkt dat veel waarde wordt gehecht aan het algemeen belang bij de openbaarheid van informatie die relevant is voor de bescherming van het milieu. Daarentegen heeft het bedrijfsleven een aanzienlijk belang bij de vertrouwelijkheid van gevoelige bedrijfs- of fabricagegegevens, omdat het vrijgeven hiervan nadelige effecten heeft op de concurrentiepositie van ondernemingen. Voorts heeft een gebrek aan financiële middelen een negatieve invloed op het vinden van toekomstige investeerders voor het ontwikkelen van vernieuwende producten. Tegelijkertijd geven telers aan een grote behoefte te hebben aan duurzame gewasbeschermingsmiddelen, waarvoor innovatieve oplossingen en financiële middelen vereist zijn. Een belangenafweging tussen het publiek belang bij openbaarheid en de bedrijfsbelangen bij geheimhouding van milieu-informatie heeft uitgewezen dat het wettelijk stelsel ondernemingen weinig tot geen ruimte laat voor geheimhouding van cruciale bedrijfsgegevens. In deze bijdrage wordt om bovenstaande redenen gesteld dat het onwenselijk is toe te staan dat producenten gehinderd worden door verzoeken tot openbaarmaking van bedrijfsinformatie wanneer deze gegevens zien op de ontwikkelingsfase van een product. Indien een product eenmaal is toegelaten tot de markt, moet het uiteraard mogelijk zijn informatie op te vragen over gezondheidskwesties, zoals gegevens over residuen van gewasbeschermingsmiddelen op etenswaren. Echter, is het mijns inziens niet de bedoeling dat achteraf informatie wordt vrijgegeven waaruit de wijze van totstandkoming van een middel afgeleid kan worden. Tot slot wordt daarom voorgesteld een verdergaande mogelijkheid tot afweging van de betrokken belangen in te voeren waar het informatie over de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen betreft. Een dergelijke ontwikkeling biedt ruimte voor een objectieve beoordeling van bedrijfsbelangen en een gunstig ondernemingsklimaat voor producenten. Uiteindelijk zal dit ook de verduurzaming van gewasbeschermingsmiddelen en de toekomstige voedselproductie ten goede komen.

(4)

3

Inleiding

Op 23 november 2016 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) twee uitspraken gewezen die een grote impact hebben gehad op zowel het Europese als het Nederlandse openbaarmakingsregime voor milieu-informatie. Deze uitspraken worden ook wel de ’november-arresten’ genoemd. De eerste zaak betrof het hoger beroep in het geschil tussen Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace) en Pesticide Action Network Europe (hierna: PAN Europe) tegen de Europese Commissie.1 Eerstgenoemden verzochten om openbaarmaking van de door de Commissie opgestelde toelatingsbeoordeling van de werkzame stof glyfosaat, een in de landbouw toegepaste onkruidverdelger.2 De Commissie hield een deel van de documenten vertrouwelijk om de commerciële belangen van de betrokken bedrijven te beschermen. Deze ondernemingen beriepen zich voor het Hof op de vertrouwelijkheid van de bedrijfsgegevens, omdat de desbetreffende documenten, onder andere, gedetailleerde informatie over de chemische samenstelling van de werkzame stof bevatten. Openbaarmaking hiervan zou de weg vrijmaken voor concurrenten om het fabricageproces na te bootsen.3

In de tweede zaak werd door de Bijenstichting bij het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Ctgb) verzocht om openbaarmaking van de toelatingsgegevens van meerdere gewasbeschermingsmiddelen op de Nederlandse markt.4_Zij

beoogde hiermee te achterhalen tot in hoeverre de inzet van gewasbeschermingsmiddelen leidt tot bijensterfte. Bayer CropScience, een producent van een groot aantal toegelaten gewasbeschermingsmiddelen met als werkzame stof imidacloprid, had in het kader van de toelatingsprocedure gedetailleerde informatie overgelegd aan het Ctgb. Zij voorzag dat haar mededingingspositie ernstig geschaad zou worden als concurrenten deze bedrijfsgevoelige gegevens onder ogen zouden krijgen. Het Ctgb besloot slechts een deel van de documenten openbaar te maken. Beide partijen tekenden bezwaar aan, waarna de rechterlijke procedure zich in eerste instantie afspeelde bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) en vervolgens bij het Hof vanwege de door het CBb aan het Hof gestelde prejudiciële vragen.

In beide zaken stond het Hof voor de vraag of de gevraagde documenten als milieu-informatie konden worden aangemerkt en, meer specifiek, of het milieu-informatie met betrekking tot

1_{HvJ EU 23 november 2016, C-673/13 P, ECLI:EU:C:2016:889, m.nt. M. Peeters (Commissie/Stichting}

Greenpeace en PAN Europe).

2_{Aardenne, van, M en R 2017/46, p. 3.}

Greenpeace en PAN Europe), r.o. 20.

(5)

4

emissies in het milieu betreft. Het antwoord op deze vragen is allesbepalend voor de conclusie of het mogelijk is openbaarmaking te weigeren met een beroep op de vertrouwelijkheid van bedrijfs- en fabricagegegevens. Het verdrag dat de basis vormt voor dit openbaarmakingsregime is het in 1998 tot stand gekomen verdrag van Aarhus (hierna: Aarhus-verdrag) dat voorziet in procedurele rechten ten behoeve van het publiek, waaronder het recht op toegang tot informatie.5 In de richtlijn ter uitvoering van de implementatie van het Aarhus-verdrag (hierna: richtlijn 2003/4/EG) zijn limitatieve gronden opgenomen op basis waarvan landelijke overheidsorganen de openbaarmaking van milieu-informatie kunnen weigeren. De vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie vormt een van de weigeringsgronden. Bij een beroep op deze uitzonderingsgrond dient een belangenafweging gemaakt te worden tussen het algemeen belang bij de openbaarheid van milieu-informatie en de belangen van het bedrijfsleven bij de geheimhouding van bedrijfsgevoelige gegevens. Echter, kunnen deze uitzonderingsgronden niet toegepast worden wanneer sprake is van een verzoek om openbaarmaking van informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.6_Nu

emissies vrijkomen in het milieu en daarmee voor eenieder gezondheidseffecten met zich mee kunnen brengen, is wettelijk geregeld dat om die reden emissie-informatie vrij toegankelijk moet zijn. De kern van de november-arresten van het Hof is in lijn met deze gedachte en betreft, zoals in dit onderzoek zal blijken, een ruime interpretatie van het begrip ’emissies’.

De vraag rijst wat er precies onder het begrip ’emissies’ moet worden verstaan en of de afweging tussen openbaarheid en geheimhouding bij alle soorten emissies op dezelfde wijze verloopt. Aangezien gewasbeschermingsmiddelen naar hun aard bedoeld zijn om in het milieu vrij te komen, zou immers het gevolg zijn dat de daar op betrekking hebbende informatie altijd openbaar gemaakt moet worden, wat vergaande consequenties kan hebben voor de concurrentiepositie van de producenten van gewasbeschermingsmiddelen. In deze bijdrage zal onderzocht worden welk belang over het algemeen zwaarder weegt en wat hiervan de effecten zijn. De onderzoeksvraag luidt daarmee als volgt: ’’Hoe verloopt de afweging tussen geheimhouding en openbaarmaking van milieu-informatie over de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en tot in hoeverre is deze afwegingsprocedure wenselijk?’’.

Dit onderzoek is gebaseerd op wetgeving, jurisprudentie en literatuur. Allereerst zal in het eerste hoofdstuk het Europeesrechtelijk kader uiteengezet worden. Hierbij zal worden gefocust op de eerste pijler van het Aarhus-verdrag betreffende het recht op toegang tot

5_{Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake} milieuaangelegenheden, Trb. 2001, 73.

(6)

5

informatie. Vervolgens zal aandacht worden besteed aan de reikwijdte van het begrip ’milieu-informatie’ en de interpretatie van het begrip ’informatie over emissie in het milieu’. Tot slot zal de Europese toelatingsprocedure voor gewasbeschermingsmiddelen behandeld worden. In het tweede hoofdstuk zal het nationale juridische kader worden weergegeven. Gestart zal worden met een overzicht van de geldende wetgeving op dit punt, waarbij ook de weigeringsgronden voor openbaarmaking van informatie aan bod zullen komen. Daarna zal besproken worden hoe in Nederland het begrip ’milieu-informatie’ gedefinieerd wordt en op welke wijze rechters toepassing geven aan het begrip ’emissiegegevens’. Tot slot zal ook de nationale wetgeving omtrent de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen aan bod komen. In het derde hoofdstuk zal specifiek worden ingegaan op de belangen van het bedrijfsleven bij de vertrouwelijkheid van bedrijfs- en fabricagegegevens door de reikwijdte van dit begrip weer te geven. Daarnaast zal het overheidsbeleid over de verduurzaming van gewasbeschermingsmiddelen aan bod komen, evenals de bedrijfsinvesteringen in de ontwikkeling van duurzame producten. In het vierde hoofdstuk zal uiteindelijk beoordeeld worden hoe de afweging tussen openbaarmaking en geheimhouding van milieu-informatie over de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen verloopt. Concluderend zal aangegeven worden of de huidige afwegingsprocedure recht doet aan de belangen van alle partijen en wenselijk is.

(7)

6

Hoofdstuk 1 – Het Europeesrechtelijk kader

1.1 Inleiding

Nederland en de Europese Unie (hierna: EU) zijn beiden partij bij het Aarhus-verdrag. Voor Nederland heeft dit tot gevolg dat de hierin neergelegde regelgeving enerzijds rechtstreeks via het Unierecht doorwerkt indien een specifieke bepaling in het secundaire Unierecht is omgezet.7 Aan de overige bepalingen die niet zijn omgezet in Unierecht wordt ook een voorrangspositie toegekend, het gaat namelijk voor op nationaal recht dat daarmee in strijd is. Nationaal recht dient dan waar mogelijk verdragsconform te worden uitgelegd of desnoods buiten toepassing te worden verklaard.8 Europese regelgeving met betrekking tot de openbaarmaking van milieu-informatie kan verder gevonden worden in de zogenaamde Eurowob, welke de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie regelt.9

Waar de Eurowob zich richt op de openbaarheid van milieu-informatie bij de communautaire instellingen, zijn het Aarhus-verdrag en richtlijn 2003/4/EG van toepassing op milieu-informatie aanwezig bij de overige overheidsinstanties.10_{Hierbij moet gedacht worden}

aan overheidsorganen op zowel nationaal, als regionaal en lokaal niveau, waarbij niet van belang is of zij specifieke taken op milieugebied uitoefenen. Bovendien vallen ook andere personen of organen die ’’naar nationaal recht openbare bestuursfuncties met betrekking tot het milieu uitoefenen, alsmede andere personen of organen die onder hun toezicht openbare verantwoordelijkheden of functies met betrekking tot het milieu uitoefenen’’ onder deze noemer.11 Hieruit blijkt een breed toepassingsbereik aan voornoemde regelgeving toegekend te worden, met als streven de betrokkenheid van burgers en milieuorganisaties bij de bescherming van het milieu en de vergroting van het democratisch gehalte van overheidsbesluiten.12 Ook blijkt uit richtlijn 2003/4/EG dat lidstaten moeten voorzien in een ordening van de relevante milieu-informatie en ‘een actieve en systematische verspreiding onder het publiek’.13 Wel komt het bevoegd gezag enige keuzevrijheid toe waar het de wijze van kennisgeving betreft.14

7_{Zijlmans 2011, p. 45; zie ook HvJ EU 8 maart 2011, C-240/09, ECLI:EU:C:2011:125 (Zoskupenie I).} 8_{Zijlmans 2011, p. 49; zie ook de Zoskupenie I-uitspraak en HvJ EU 20 december 2017, C-664/15,} ECLI:EU:C:2017:987 (Protect Natur).

9_{Verordening (EG) 1049/2001, in samenhang met Verordening (EG) 1367/2006.} 10_{Bäcker, M en R 2014/100, p. 3.}

11_{Richtlijn 2003/4/EG, considerans, overweging (11). De definitie van overheidsinstantie is neergelegd in art. 2} lid 2 Richtlijn.

12_{MvT bij de Goedkeuringswet Verdrag van Aarhus (Stb. 2004, 518), kamerstukken 28 834, nr. 3.} 13_{Art. 7 Richtlijn 2003/4/EG.}

(8)

7

Het Aarhus-verdrag steunt op drie pijlers. De eerste pijler omvat het recht op toegang tot milieu-informatie en zal in de volgende deelvraag aan bod komen. De tweede pijler, betreffende de inspraak van het publiek bij de totstandkoming van milieu gerelateerde besluiten, is uitgewerkt in artikel 7 van het Aarhus-verdrag. Onder besluiten worden verstaan ‘plannen en programma’s betrekking hebbende op het milieu’ en, mits passend gezien de omstandigheden, de voorbereiding van beleid.15 De derde pijler ziet op de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden en is neergelegd in artikel 9 van het Aarhus-verdrag. Hoewel uit het tweede en derde lid van artikel 9 enige discretionaire ruimte valt af te leiden voor de partijen, staat vast dat in elke afzonderlijke lidstaat minimaal sprake moet zijn van beschikbare, effectieve rechtsbeschermingsmechanismen.16 De twee laatstgenoemde pijlers zullen in het verdere verloop van deze bijdrage buiten beschouwing worden gelaten vanwege hun beperkte relevantie voor de beantwoording van de onderzoeksvraag. In dit hoofdstuk zal toegespitst worden op de toegang tot milieu-informatie en de interpretatie van het begrip ‘emissies in het milieu’. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een bespreking van de Europese toelatingsprocedure voor gewasbeschermingsmiddelen.

1.2 De reikwijdte van het begrip milieu-informatie

Het recht op toegang tot milieu-informatie is niet enkel aan natuurlijke personen, maar ook aan organisaties en verenigingen toegekend. In het Aarhus-verdrag is bepaald dat onder ’het betrokken publiek’ moet worden verstaan ’’het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming’’ en dat hetzelfde geldt voor ’’niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming en voldoen aan de eisen van nationaal recht’’.17_{Het lijdt dus geen twijfel}

dat de positie van milieuorganisaties en andere milieubeschermers met de invoering van dit stelsel voor verplichte openbaarmaking aanzienlijk is versterkt. Wat onder het begrip ’milieu-informatie’ moet worden verstaan is geformuleerd in artikel 2 van het Aarhus-verdrag. Het omvat ’’zowel de toestand van het milieu in ruime zin, als alle factoren, activiteiten, maatregelen, wetgeving, beleid, afspraken, plannen en programma’s die het milieu (kunnen) aantasten en de economische analyses die achtergrond vormen van de milieubesluitvorming’’.18

15_{Peeters, M en R 2014/99, par. 3.2.} 16_{Plambeck, TO 2018/04, p. 166.}

17_{Artikel 2 lid 5 Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de} rechter inzake milieuaangelegenheden, Trb. 2001, 73.

(9)

8

De eerste pijler van het Aarhus-verdrag betreffende het recht op toegang tot milieu-informatie is nader uitgewerkt in artikel 4, eerste en tweede lid en artikel 3 van respectievelijk het Aarhus-verdrag en richtlijn 2003/4/EG, omdat deze richtlijn specifiek in het leven is geroepen ter uitvoering van de eerste pijler binnen de nationale rechtsgemeenschappen.19 Hieruit blijkt dat informatie die betrekking heeft op het milieu opgevraagd kan worden door het publiek zonder dat een belang aangegeven hoeft te worden. Daarbij rust op de desbetreffende overheidsinstantie de plicht om de informatie binnen één maand, of binnen twee maanden indien het om omvangrijke dan wel gecompliceerde informatie gaat, te verstrekken aan de aanvrager. Richtlijn 2003/4/EG maakt in dit kader onderscheid tussen passieve en actieve openbaarmaking van informatie. Enerzijds bestaat er de verplichting tot het op verzoek overhandigen van milieu-informatie (passief openbaar maken), anderzijds is een overheidsinstantie ook gehouden tot het verspreiden van deze informatie (actief openbaar maken).20_{Voorts blijkt uit de richtlijn dat een overheidsinstantie de informatie ter beschikking}

dient te stellen in het format waar om verzocht wordt, tenzij de informatie al beschikbaar is een andere voor het publiek gemakkelijk toegankelijke vorm of de gevraagde vorm niet redelijk is. Bovendien worden de overheidsinstanties geacht het publiek behulpzaam te zijn in de vorm van voorlichting, begeleiding en advisering van het publiek.21

Met het in werking treden van de richtlijn strekkende tot uitvoering van de implementatie van het Aarhus-verdrag, is de definitie van het begrip ‘milieu-informatie’ uitgebreid en nader geëxpliciteerd. Onder de noemer van dit begrip valt sindsdien ’’informatie over de toestand van het milieu, informatie over factoren, maatregelen of activiteiten ter bescherming van het milieu of die gevolgen hebben of kunnen hebben voor het milieu, informatie over de kosten-batenanalyses en economische analyses die in het kader van die maatregelen of activiteiten worden gebruikt, alsmede informatie over de toestand van de menselijke gezondheid en veiligheid, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, menselijke levensomstandigheden, cultureel waardevolle plaatsen en bouwwerken, voorzover er voor deze zaken gevolgen zijn of kunnen zijn’’.22

Bij wijze van uitzondering biedt de richtlijn lidstaten de ruimte om een verzoek tot openbaarmaking van milieu-informatie te weigeren indien dit, onder meer, het vertrouwelijk karakter van het overheidshandelen, de internationale betrekkingen, de vertrouwelijkheid van

19_{Vogelezang-Stoute, STEM publicatie 2008/4, p. 14.} 20_{Art. 3 lid 1 en art. 7 lid 1 Richtlijn 2003/4/EG.} 21_{Art. 3 lid 4 en 5 Richtlijn 2003/4/EG.}

22_{Richtlijn 2003/4/EG, considerans, overweging (10). De definitie van milieu-informatie is neergelegd in art. 2} lid 1 Richtlijn.

(10)

9

commerciële of industriële informatie of intellectuele-eigendomsrechten zou ondermijnen.23 Deze uitzonderingsgronden kunnen echter niet toegepast worden wanneer sprake is van een verzoek om openbaarmaking van informatie betrekking hebbende op emissies in het milieu.24 De weigeringsgronden voor openbaarmaking van milieu-informatie zijn neergelegd in artikel 4, derde en vierde lid en artikel 4 van respectievelijk het Aarhus-verdrag en de richtlijn. In het kader van dit onderzoek zal in hoofdstuk 3 toegespitst worden op de belangen van ondernemingen bij de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie. De overige uitzonderingsgronden zullen vanwege hun beperkte relevantie voor de beantwoording van de hoofdvraag buiten beschouwing worden gelaten.

1.3 De interpretatie van het begrip emissies in het milieu

Het Hof heeft gestipuleerd dat in het geval van een afwijzing van een verzoek op basis van een uitzondering, deze restrictief uitgelegd en gehanteerd moet worden. Dit is volgens het Hof de enige wijze waarop het uitgangspunt van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot milieu-informatie toepassing kan vinden.25 Naar aanleiding van deze uitspraak bestond behoefte aan een nadere precisering van het begrip ‘informatie over emissies in het milieu’. In de eerder aangehaalde zaak tussen Greenpeace en PAN Europe tegen de Europese Commissie heeft het Hof verheldering gegeven door te bepalen dat hieronder voornamelijk die gegevens dienen te worden verstaan die het publiek de kans geven te weten wat exact in het milieu wordt uitgestoten, of waarvan voorzienbaar is dat het zal worden uitgestoten bij ’’normaal of realistisch gebruik van het betrokken product’’.26_{De informatie die ziet op deze emissies zal}

voornamelijk betrekking hebben op de aard en samenstelling van het desbetreffende product.27 Aldus moeten dergelijke gegevens openbaar worden gemaakt en kan geen beroep worden gedaan op de bescherming van bedrijfsvertrouwelijke gegevens.28 Hoewel het begrip ‘informatie over emissies in het milieu’ aldus ruim geïnterpreteerd wordt, is het van belang te benadrukken dat daarom nog niet alle informatie die op enige wijze geassocieerd kan worden met uitstoot in het milieu, ook in juridische zin onder dit begrip valt. Een dergelijke opvatting

23_{Art. 4 lid 2 Richtlijn 2003/4/EG.} 24_{Art. 4 lid 2 Richtlijn 2003/4/EG.}

Greenpeace en PAN Europe), par. 50.

(11)

10

zou immers de uitzonderingsgrond die voorziet in de bescherming van commerciële belangen compleet ondergraven, wat afbreuk zou doen aan het door de Uniewetgever beoogde evenwicht tussen transparantie en de bescherming van die belangen.29

Bovenstaande jurisprudentie is gebaseerd op de Eurowob en Verordening (EG) 1367/2006. Deze regelgeving werkt, zoals eerder besproken, niet rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde. Naar aanleiding van de door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) gestelde prejudiciële vragen in de zaak tussen de Bijenstichting en het Ctgb, heeft het Hof wederom uitleg gegeven over de uitlegging van het begrip ‘informatie over emissies in het milieu’ in de zin van de richtlijn ter implementatie van het Aarhus-verdrag.30 Uit voornoemde richtlijn volgt dat het bij emissies moet gaan om ’’de directe of indirecte uitstoot, uit puntbronnen of diffuse bronnen van bepaalde daarin omschreven industriële installaties, van stoffen, trillingen, warmte of geluid in de lucht, het water of de bodem’’.31_{In dit kader heeft het CBb gevraagd hoe het begrip ‘emissies in het milieu’ moet}

worden uitgelegd en, onder andere, of er onderscheid dient te worden gemaakt tussen emissies enerzijds en ‘lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu’ anderzijds.32_{Volgens het}

Hof is het antwoord op deze vraag dat een dergelijk onderscheid niet gemaakt hoeft te worden. Het Hof oordeelt dat het begrip niet slechts de emissies van industriële installaties (zoals centrales) omvat, maar ook emissies ’’als gevolg van de verstuiving van een product, zoals een gewasbeschermingsmiddel of een biocide, in de lucht, of van het gebruik ervan op planten, zaden, in water of op dan wel in de bodem’’.33_{Hieronder vallen zowel de werkzame stoffen,}

als eventuele schadelijke hulpstoffen van de producten. Bovendien dient niet enkel de informatie over de emissies als zodanig openbaar te zijn, maar moeten ook gegevens over de mogelijke invloeden van deze emissies op het milieu vrij toegankelijk zijn.34

Niettemin, moet hierbij de kanttekening worden gemaakt dat informatie met betrekking tot zuiver hypothetische emissies niet onder de noemer van het begrip vallen.35 Gegevens voortvloeiend uit studies die ertoe strekken de gevolgen van het gebruik van een ontoelaatbaar hoge dosering in kaart te brengen, zijn bijvoorbeeld niet aan te merken als ‘informatie over

30_{Art. 4 lid 2 Richtlijn 2003/4/EG.}

32_{CBb 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365.}

33_{HvJ EU 23 november 2016, C-442/14, ECLI:EU:C:2016:890 (Bayer CropScience/Stichting De}

Bijenstichting), r.o. 68.

(12)

11

emissies in het milieu’, omdat een dergelijke dosis in de praktijk niet voorzienbaar is bij normaal gebruik.36 Daarentegen zullen testen die de toxiciteit van een bepaalde stof meten onder realistische omstandigheden die aansluiten bij de dagelijkse praktijk, in de meeste gevallen wel onder voornoemd begrip vallen.37

1.4 De Europese toelatingsprocedure voor gewasbeschermingsmiddelen

De toelating en het gebruik van bestrijdingsmiddelen was op Europees niveau lange tijd geregeld door middel van verscheidene richtlijnen. De in dit kader meest relevante bepalingen waren neergelegd in de richtlijn betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (hierna: de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn).38 Verder was van belang de richtlijn betreffende het op de markt brengen van biociden (hierna: Biocidenrichtlijn).39 De Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is in 2011 ingetrokken en vervangen door Verordening 1107/2009, welke vervolgens in 2017 gewijzigd is door de Verordening betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (hierna: Verordening gewasbescherming).40 Laatstgenoemde verordening is op dit moment direct van toepassing in de Nederland.41 Ook de Biocidenrichtlijn is ingetrokken en in 2013 vervangen door de Verordening betreffende het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden (hierna: Biocidenverordening).42 In het vervolg van dit onderzoek zal gefocust worden op het gebruik van toegelaten gewasbeschermingsmiddelen in de landbouw, de toepassing van biociden buiten de landbouw zal buiten beschouwing worden gelaten.

Het feit dat de kaderscheppende richtlijnen zijn vervangen door verordeningen, duidt op een verdergaande harmonisatie van het bestrijdingsmiddelenrecht; het recht dat de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden reguleert. Immers, harmonisatie van wetgeving door middel van de omzetting van een richtlijn in nationaal recht biedt de lidstaten een zekere discretionaire ruimte, iets wat niet geldt bij verordeningen die rechtstreeks in alle lidstaten van toepassing zijn.43_{De totstandkoming van centralere wetgeving was volgens het}

ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (hierna: EL&I) noodzakelijk om

38_{Richtlijn 91/414/EEG.} 39_{Richtlijn 98/8 EG.}

40_{Verordening (EG) 2017/1432.}

41_{Gawronski, Modellen voor de Rechtspraktijk VII.2.1.1, p. 1.} 42_{Verordening (EG) 528/2012.}

(13)

12

de onderlinge verschillen tussen lidstaten als gevolg van nationale wetgeving op te heffen, omdat deze een Europese harmonisatie in de weg stonden.44 Een belangrijk voordeel van dit relatief zware instrument is volgens EL&I het hoge beschermingsniveau voor mens en milieu, nu als centraal uitgangspunt wordt genomen dat gewasbeschermingsmiddelen in het geheel geen effect mogen hebben op mensen en dieren en geen onacceptabele effecten op het milieu.45

De toelatingsprocedure voor een gewasbeschermingsmiddel tot de markt bestaat uit drie stappen. Allereerst moet de werkzame stof waar het gewasbeschermingsmiddel op is gebaseerd, beoordeeld worden door een van de lidstaten, de zogenaamde lidstaat-rapporteur, en de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheid (hierna: Autoriteit). De producent van het gewasbeschermingsmiddel levert zowel een beknopt als een volledig dossier in bij de lidstaat-rapporteur waaruit blijkt dat de werkzame stof aan alle eisen voldoet.46_{Hierbij kan de aanvrager}

verzoeken om bepaalde informatie vertrouwelijk te houden, mits dit conform artikel 63 Verordening gewasbescherming geschiedt en de lidstaat-rapporteur akkoord gaat.47_De

lidstaat-rapporteur stelt een ontwerp-beoordelingsverslag op waarin zij, onder andere, aangeeft of de desbetreffende werkzame stof op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis voldoet aan de goedkeuringscriteria zoals neergelegd in artikel 4 Verordening gewasbescherming.48 Dit verslag zendt zij aan de Europese Commissie met een kopie aan de Autoriteit. De Autoriteit verricht vervolgens een onafhankelijke wetenschappelijke risicobeoordeling, al dan niet na raadpleging van deskundigen, nadat zij het ontwerp-beoordelingsverslag heeft ontvangen van de lidstaat-rapporteur.49

De tweede fase van de toelatingsprocedure vangt aan bij de Europese Commissie. Zij stelt op basis van het ontwerp-beoordelingsverslag van de lidstaat-rapporteur en het oordeel van de Autoriteit een evaluatieverslag en een ontwerp-verordening op en dient deze in bij het Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid (hierna: Comité).50 Uiteindelijk wordt een verordening vastgesteld die bepaalt of de werkzame stof wel of niet wordt goedgekeurd, eventueel onder wijziging van de voorwaarden.51 Het betreft hier een zonale risicobeoordeling, wat inhoudt dat een verleende toelating in beginsel wordt geaccepteerd door

44_{Mulder en Goud, Redactie Gewasbescherming 43/2, april 2012, p. 44.} 45_{Mulder en Goud, Redactie Gewasbescherming 43/2, april 2012, p. 45.} 46_{Art. 7 lid 1 Verordening (EG) 1107/2009.}

47_{Art. 7 lid 3 Verordening (EG) 1107/2009.} 48_{Art. 11 lid 1 en 2 Verordening (EG) 1107/2009.} 49_{Art. 12 lid 1 en 2 Verordening (EG) 1107/2009.} 50_{Art. 13 lid 1 Verordening (EG) 1107/2009.} 51_{Art. 13 lid 2 Verordening (EG) 1107/2009.}

(14)

13

alle lidstaten binnen de zone waar de lidstaat-rapporteur tot behoort.52 Dit wordt het principe van wederzijdse erkenning genoemd. De lidstaten die tot dezelfde zone behoren zijn ingedeeld overeenkomstig hun ’’vergelijkbare landbouw-, fytosanitaire en ecologische (waaronder klimatologische) omstandigheden’’.53

De derde en laatste fase bestaat uit de daadwerkelijke toelating van een gewasbeschermingsmiddel in een lidstaat en vindt dan ook op nationaal niveau plaats. In deze fase kan een lidstaat nog aanvullende mitigerende maatregelen verplichten indien bijzondere, nationale omstandigheden dit vereisen om een veilig gebruik van het middel te kunnen garanderen.54 In Nederland is op dit vlak de bevoegde instantie het Ctgb. In paragraaf 2.4 zal de nationale toelatingsprocedure en de rol van het Ctgb hierin uitgebreid aan bod komen.

1.5 Tussenconclusie

In dit hoofdstuk is gebleken dat het Europeesrechtelijk stelsel voor verplichte openbaarmaking van milieu-informatie in vergaande mate is geharmoniseerd. Het doel van deze harmonisatie betreft een verdere bescherming van het milieu, welke plaatsvindt door burgers en organisaties rechten te verschaffen waarmee zij toe kunnen zien op het handelen van overheidsorganen. Het openbaarmakingsregime voor milieu-informatie is gefundeerd op de interpretatie van de begrippen ’informatie’ en ’emissie-gegevens’. In het geval van een aanvraag van milieu-informatie dient immers een belangenafweging plaats te vinden tussen het algemeen belang bij openbaarheid van deze gegevens en de bedrijfsbelangen bij geheimhouding ervan. Indien sprake is van informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, is een belangenafweging niet toegestaan en volgt in alle gevallen openbaarmaking.

Uit jurisprudentie blijkt dat beide begrippen ruim uitgelegd worden. Onder het begrip ’milieu-informatie’ moet, onder andere, alle informatie over de toestand van het milieu, de toestand van de menselijke gezondheid en de verontreiniging van de voedselketen te worden verstaan.55_{Verder is gebleken dat alle gegevens die het publiek laten weten wat exact in het}

milieu wordt uitgestoten, onder het begrip ’emissie-gegevens’ vallen. Hierbij worden ook emissies als gevolg van de verstuiving van een product, zoals een gewasbeschermingsmiddel, verstaan.56_{Deze brede toepassing van het openbaarmakingsregime duidt op een vergaande}

bescherming van het milieu. Bovendien voorziet de toelatingsprocedure voor

52_{Verordening (EG) 1107/2009, onder overweging 29.} 53_{Verordening (EG) 1107/2009, onder overweging 29.}

54_{Mulder en Goud, Redactie Gewasbescherming 43/2, april 2012, p. 44.} 55_{Zie paragraaf 1.2.}

(15)

14

gewasbeschermingsmiddelen in een uitgebreide controle op de kwaliteit en veiligheid van de werkzame stoffen en producten die in het milieu vrijkomen.

In het komende hoofdstuk zal aan de hand van dezelfde begrippen de nationale implementatie van de Europese wetgeving aangaande verplichte openbaarmaking van milieu-informatie behandeld worden. Het hoofdstuk zal afgesloten worden met een uitwerking van de toelatingsprocedure voor gewasbeschermingsmiddelen op nationaal niveau.

(16)

15

Hoofdstuk 2 – Het nationaalrechtelijk kader

2.1 Inleiding

In Nederland is de implementatie van het Aarhus-verdrag in de nationale rechtsorde geregeld in de Wet uitvoering Verdrag van Aarhus (hierna: Uitvoeringswet), waarmee zowel de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) als de Wet milieubeheer (hierna: Wm) inhoudelijk gewijzigd zijn.57 Na inwerkingtreding volgde een tweede wetswijziging om te voorzien in aanvullende wijzigingen ter implementatie van de EG-richtlijnen.58 Dit geheel aan regelgeving beschermt de openbaarheid van milieu-informatie in Nederland. Verder worden er ook op nationaal niveau eisen gesteld aan het gebruiken en op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen. Deze bepalingen zijn neergelegd in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Wgb) en in de hieruit voortvloeiende uitvoeringsregelgeving. De Wm en de Wgb zullen in respectievelijk de derde en vierde paragraaf van dit hoofdstuk aan bod komen.

De Wob bevat de bepalingen die het recht op toegang tot milieu-informatie waarborgen. Uitgangspunt van de Wob is dat overheidsinformatie in beginsel openbaar is, tenzij andere zwaarwegende belangen hieraan in de weg staan.59 In de Wob is, in navolging van de richtlijn, bepaald dat de verzoeker bij zijn aanvraag geen belang hoeft te stellen. Verder wordt ook in de Wob onderscheid gemaakt tussen informatie op verzoek en uit eigen beweging in de vorm van voorlichting.60 In dit onderzoek zal in het vervolg worden gefocust op de openbaarmaking van milieu-informatie op aanvraag, aangezien in dit kader het spanningsveld tussen het belang van milieuorganisaties bij openbaarmaking van milieu-informatie en het belang van het bedrijfsleven bij geheimhouding van deze informatie, duidelijk geïllustreerd kan worden.

Voorts voorziet de Wob in limitatieve weigeringsgronden die in bepaalde gevallen mogelijkheid geven tot niet-openbaarmaking van informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. De uitzonderingsgronden zijn in de Wob verdeeld in absolute en relatieve gronden tot weigering van informatie. De vertrouwelijkheid van bedrijfs- en fabricagegegevens is absoluut van aard waar het informatie betreft die niet op milieukwesties ziet.61 Indien wel sprake is van milieu-informatie, dient een belangenafweging te worden gemaakt tussen het

57_{Stb. 2004, 519 (Wet uitvoering Verdrag van Aarhus).}

58_{Stb. 2005, 341 (Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus).} 59_{Bäcker, M en R 2014/100.}

60_{Art. 3 en 8 Wob.}

(17)

16

algemeen van belang van openbaarheid en de het belang van het bedrijfsleven bij geheimhouding. In dat geval verandert de absolute uitzonderingsgrond dus in een relatieve grond. Indien een verzoek om milieu-informatie bovendien specifiek ziet op emissies in het milieu, is deze uitzonderingsgrond in het geheel niet van toepassing.62 In een dergelijke situatie is de overheidsinstantie verplicht de informatie openbaar te maken.

In dit hoofdstuk zal allereerst de reikwijdte van het begrip milieu-informatie binnen het hierboven omschreven nationaal wettelijk stelsel behandeld worden. Vervolgens zal aangegeven worden hoe het begrip ’emissies in het milieu’ in Nederland geïnterpreteerd wordt. Afgesloten zal worden met een overzicht van de nationale regelgeving die de toelating van gewasbeschermingsmiddelen reguleert.

2.2 De reikwijdte van het begrip milieu-informatie

De inhoudelijke uitwerking van het begrip ’milieu-informatie’ is neergelegd in artikel 19.1a Wm en bevat een ruime definitie die vrijwel gelijk is aan de in artikel 2 lid 1 van de in richtlijn 2003/4/EG uitgewerkte definitie. Blijkens de Wm wordt onder milieu-informatie onder andere verstaan die informatie die ziet op ’’factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die … elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten’’.63_{Echter, is ook}

deze definitie niet vrij van interpretatieproblemen. Deze paragraaf zal daarom ingaan op de vraag hoe het begrip ’milieu-informatie’ in Nederland verstaan wordt.

In een zaak tussen de Stichting Natuur en Milieu (hierna: Stichting) en het (huidige) Ctgb heeft het CBb aan het Hof prejudiciële vragen gesteld over de inhoudelijke betekenis van het begrip ’milieu-informatie’ in samenhang met de vereiste toelatingsprocedure van een gewasbeschermingsmiddel.64 In deze zaak verzocht de Stichting het Ctgb om openbaarmaking van onderdelen van het dossier, inhoudende residustudies en verslagen van veldproeven, die waren ingediend in het kader van de toelatingsprocedure.65_{De kwestie die het CBb aan het Hof}

heeft voorgelegd betreft de vraag of ’’informatie die wordt overgelegd in het kader van een nationale procedure tot (uitbreiding van de) toelating van een gewasbeschermingsmiddel met het oog op de vaststelling van de maximale hoeveelheid van een bestrijdingsmiddel,

62_{Art. 10 lid 4 Wob.}

63_{Art. 19.1a lid 1 onder b Wm.}

64_{CBb 29 mei 2009, ECLI:CBB:2009:BI5903.}

(18)

17

bestanddeel daarvan of omzettingsproducten, die in eet- of drinkwaren aanwezig mogen zijn’’ moet worden aangemerkt als zijnde milieu-informatie.66

Volgens het Hof geldt als uitgangspunt dat de Uniewetgever bij de vaststelling van de richtlijn heeft benadrukt dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen ’’nog andere gevolgen heeft dan een gunstige uitwerking op de plantaardige productie en dat toepassing ervan risico’s en gevaren voor mens, dier en milieu kan meebrengen, vooral wanneer die producten ongecontroleerd en zonder officiële toelating op de markt worden gebracht en ondeskundig worden gebruikt’’.67 Om die reden valt informatie die betrekking heeft op dergelijke producten binnen de werkingssfeer van de richtlijn ’’voor zover de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens alsmede de verontreiniging van de voedselketen waarop die informatie betrekking heeft, wordt of kan worden aangetast’’.68

Het Hof constateerde vervolgens dat het vrijgeven van informatie over mogelijk achtergebleven restanten van gewasbeschermingsmiddelen op en/of in groenten, strekt tot vermindering van het risico op ’’aantasting van een van de componenten van biologische diversiteit, alsmede dat van verspreiding van die residuen in met name de bodem of het grondwater.’’69_{Juist omdat informatie die wordt overgelegd in het kader van de}

toelatingsprocedure van een gewasbeschermingsmiddel in kaart brengt of de gezondheid van de mens in gevaar komt bij een overmatige aanwezigheid van residuen, valt zij onder de noemer van het begrip ’milieu-informatie’ in de zin van de richtlijn.

Naar aanleiding van bovengenoemd arrest van het Hof heeft het Ctgb een wijzigingsbesluit genomen en de weigering om de studies en verslagen openbaar te maken, gehandhaafd. Ten aanzien van dit besluit heeft het CBb wederom uitspraak gedaan.70 Nu het volgens het Hof milieu-informatie betrof, moest een belangenafweging plaatsvonden en heeft het CBb getoetst of het Ctgb deze terecht in het voordeel van de toelatinghouder heeft doen uitvallen. Het CBb oordeelde dat dit niet het geval was, dat de stukken openbaar moesten worden gemaakt en dat het enkel ter inzage leggen van de documenten in een leeskamer hiervoor geen aanvaardbare oplossing bood.71

66_{CBb 29 mei 2009, ECLI:CBB:2009:BI5903, r.o. 8.}

67_{HvJ EU 16 december 2010, C-266/09, ECLI:EU:C:2010:779, m.nt. Vogelezang-Stoute (Stichting Natuur en}

Milieu/Ctgb), r.o. 38.

70_{CBb 13 januari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV0842.} 71_{CBb 13 januari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV0842, r.o. 6.5.}

(19)

18 2.3 De interpretatie van het begrip emissies in het milieu

Zoals is gebleken, is een strikte toets van toepassing wanneer een aanvraag om milieu-informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. De uitzonderingsgrond die bedrijfs- en fabricagegegevens beschermt is dan immers in zijn geheel niet toepasbaar, waarmee het bestuursorgaan gehouden is de gegevens openbaar te maken. Vanwege de potentieel verstrekkende gevolgen van openbaarmaking van bedrijfs- en fabricagegegevens, is het van belang nader te concretiseren wat op nationaal niveau precies verstaan wordt onder het begrip ’emissies’.

In afwijking van het Aarhus-verdrag en de richtlijn, geeft de Wm een definitie van het begrip ’emissies’; stoffen, trillingen, warmte, die of geluid dat direct of indirect vanuit een bron in de lucht, het water of de bodem worden, onderscheidenlijk wordt gebracht.72 Hoewel uit de Wob niet blijkt dat voor het begrip ’emissie’ teruggevallen moet worden op de definitie uit de Wm, heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) geoordeeld dat concentratiegegevens direct verband houden met de uitstoot van een stof en daarmee onder de definitie van een emissie in de zin van de Wm vallen.73 Dit heeft volgens de ABRvS tot gevolg dat de (relatieve) uitzonderingsgrond betreffende bedrijfs- en fabricagegegevens uit de Wob niet van toepassing is. Hieruit blijkt dat bij de toepassing van uitzonderingsgronden uit de Wob de definitiebepalingen uit de Wm in acht worden genomen. Verder volgt, in lijn met de jurisprudentie van het Hof, uit de memorie van toelichting bij de Uitvoeringswet dat onder het begrip ’emissiegegevens’ zowel ’’emissies uit puntbronnen als diffuse bronnen naar de lucht, het water en de bodem’’ moeten worden verstaan.74_{Hieruit valt af te leiden dat niet enkel wordt}

gedoeld op emissies afkomstig van inrichtingen, wat duidt op een ruime interpretatie.75 Desondanks blijkt uit jurisprudentie dat het bereik van het openbaarmakingsvereiste beperkter is waar het emissies uit inrichtingen betreft, dan in het geval van emissies als gevolg van de inzet van gewasbeschermingsmiddelen. In een zaak die werd voorgelegd aan de rechtbank Amsterdam werd verzocht om inzage in zowel de gegevens over een bepaalde inrichting, als de gegevens over het brandstofgebruik op het lagere installatie- en bronniveau.76

De rechtbank oordeelde hier dat uit richtlijn 2003/4/EG en de memorie van toelichting bij de Implementatiewet EG-richtlijnen blijkt dat ’’gegevens die ten grondslag liggen aan emissiegegevens, zoals energiegegevens die ten grondslag liggen aan de emissiegegevens en

72_{Art. 1.1 lid 1 Wm.}

73_{ABRvS 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3265, m.nt. P.J. Stolk, onder 4.} 74_{Kamerstukken II, 2002/03, 28 835, nr. 3, p. 18.}

75_{Vogelezang-Stoute, STEM publicatie 2008/4, p. 48.}

(20)

19

de methodes die zijn gebruikt bij het samenstellen van het emissieverslag, niet zelf ook als emissiegegevens worden beschouwd’’ en ook dat dit uitgangspunt blijft gelden wanneer de onderliggende gegevens zelf betrekking hebben op emissies.77 De gegevens over het brandstofgebruik hoefden om die reden niet openbaar te worden gemaakt.

In een latere zaak waarin verzocht werd om de openbaarmaking van de jaarlijkse afzetgegevens van gewasbeschermingsmiddelen in Nederland in de periode van 2010 tot en met 2014 heeft de rechtbank Amsterdam wederom uitspraak gedaan over de uitleg van het begrip ’emissiegegevens’. Het betrof hier een verzoek tot openbaarmaking van de gegevens per producent, per gewasbeschermingsmiddel en per merknaam.78 Het bestuursorgaan weigerde de openbaarmaking van enkele documenten omdat deze bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk aan de overheid waren overhandigd. Bij de beantwoording van de vraag of de desbetreffende gegevens betrekking hadden op emissies in het milieu, verwees de rechtbank naar de twee november-arresten van het Hof.79_{Hoewel het toelaten van een product op de markt}

in de regel onvoldoende is om aan te nemen dat het product ook in het milieu zal vrijkomen en dat informatie hierover daarmee betrekking heeft op emissies in het milieu, oordeelt de rechtbank in lijn met het Hof dat dit anders ligt in het geval van gewasbeschermingsmiddelen. Aangezien gewasbeschermingsmiddelen bedoeld zijn om bij normaal gebruik in het milieu terecht te komen, moeten ook gegevens die ten grondslag liggen aan de emissie als emissiegegevens worden aangemerkt.80 De afzetgegevens moesten om deze reden wel openbaar worden gemaakt.

Ook de ABRvS hanteert tegenwoordig een bredere uitleg van het begrip ’emissiegegevens’. Voorheen oordeelde zij bijvoorbeeld dat gegevens die ten grondslag liggen aan gegevens over emissies in het milieu, zoals kaarten waar mogelijke locaties voor zendmasten uit blijken zonder dat informatie gegeven wordt over de mogelijke straling, niet zelf gekwalificeerd kunnen worden als emissiegegevens.81 Nu heeft zij recentelijk geoordeeld dat uit de twee november-arresten van het Hof kan worden afgeleid dat ’’onder de begrippen ’emissies in het milieu’ en ’informatie over emissies in het milieu’ niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te

77_{Rb Amsterdam 23 december 2008, ECLI:NL:RBAMS:2008:BI0890, r.o. 2.4.3 - 2.4.4.} 78_{Rb Amsterdam 17 augustus 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:5940, r.o. 1.1.}

79_{Zie paragraaf 1.3 voor de behandeling van de uitspraken HvJ EU 23 november 2016, C-673/13 P,} ECLI:EU:C:2016:889, m.nt. M. Peeters (Commissie/Stichting Greenpeace en PAN Europe) en HvJ EU 23 november 2016, C-442/14, ECLI:EU:C:2016:890 (Bayer CropScience/Stichting De Bijenstichting). 80_{Rb Amsterdam 17 augustus 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:5940, r.o. 6.6.}

(21)

20

controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.’’82_{Dit is}

een ruime omschrijving die een teleologische interpretatie vergt, wat als milieuwinst kan worden gezien.83

Concluderend kan gesteld worden dat het begrip ’emissiegegevens’ ruim geïnterpreteerd wordt en dat gewasbeschermingsmiddelen hier ook onder begrepen moeten worden. Bovendien dient eventuele informatie die aan de emissiegegevens omtrent een gewasbeschermingsmiddel ten grondslag ligt, ook openbaar te worden gemaakt. Voor de praktijk betekent dit dat bestuursorganen vaker milieu-informatie zullen moeten verstrekken, zonder rekening te kunnen houden met de mogelijkheid dat dit bedrijfsgevoelige informatie kan zijn die de producent in goed vertrouwen heeft overlegd tijdens de toelatingsprocedure van het gewasbeschermingsmiddel. In de volgende paragraaf zal het nationaalrechtelijk stelsel voor de toelating van bestrijdingsmiddelen besproken worden.

2.4 De nationale toelatingsprocedure voor gewasbeschermingsmiddelen

Op basis van de Verordening gewasbescherming geldt een algeheel verbod voor het op de markt brengen, voorhanden hebben of gebruiken van gewasbeschermingsmiddelen en toevoegingsstoffen, tenzij deze bij besluit zijn goedgekeurd.84 De Nederlandse wetgever heeft de Europese regelgeving opgevolgd door in artikel 20 Wgb te bepalen dat het verboden is te handelen in strijd met de Verordening gewasbescherming. De Wgb bevat voorts de eisen voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen op nationaal niveau, oftewel de derde fase van de procedure die doorlopen moet worden zoals beschreven in paragraaf 1.4.

Allereerst bepaalt de Wgb dat ter uitvoering van de Verordening gewasbescherming regels kunnen worden gesteld bij ministeriële regeling over verscheidene onderwerpen. Het is bijvoorbeeld mogelijk risicobeperkende maatregelen te treffen wegens specifieke gebruiksomstandigheden in verband met milieu of landbouw.85_{Verder kunnen bij of krachtens}

algemene maatregel van bestuur regels worden vastgesteld die betrekking hebben op uniforme beginselen voor de beoordeling en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen.86_In

Nederland is hier toepassing aan gegeven door de totstandkoming van de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Regeling) en het Besluit

82_{ABRvS 16 augustus 2017, ECLI:RVS:2017:2211, AB 2018/48, m.nt. H.D. Tolsma.} 83_{Smale, TGMA 2017/3, onder commentaar.}

84_{Art. 28 e.v. en 58 e.v. Verordening (EG) 1107/2009.} 85_{Art. 28 lid 1 Wgb.}

(22)

21

gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: Besluit). De Wgb vormt tezamen met deze uitvoeringsregelgeving het wettelijk stelsel dat de toelating van bestrijdingsmiddelen reguleert. De Regeling en het Besluit regelen in dit kader ook de taken van het Ctgb, waaronder het bijhouden van een register en het beoordelen van toelatingsaanvragen, en de beoordelingsmethoden die zij hierbij kan gebruiken conform de Europese richtsnoeren.87

Enerzijds zou uit het voorgaande geconcludeerd zou kunnen worden dat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen relatief strikt gereguleerd is ten behoeve van het milieu. Anderzijds zijn sommigen van mening dat de Wgb voornamelijk gericht is op het beschermen van bedrijfsbelangen. Blijkens de memorie van toelichting bij de Wgb blijkt dat het beoogt een wettelijk kader te bieden dat bedrijven keuzevrijheid geeft, de lasten voor het bedrijfsleven beperkt en mogelijke belemmeringen voor nieuwe markttoetreders wegneemt.88 Er is wel betoogd dat deze ’’eenzijdige gerichtheid’’ ook blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de Wgb, aangezien de voornaamste doelen lijken te zijn dat ’’voldoende middelen op de markt blijven, dat lasten voor bedrijven zo beperkt mogelijk zijn en dat de wet niet meer regelt dan EG-rechtelijk vereist wordt’’.89

Een zodanige focus op bedrijfsbelangen kan ook gevonden worden in de vertrouwelijkheidsregeling van de Wgb die een aanvrager bij de toelatingsprocedure de mogelijkheid biedt aan te geven welke specifieke informatie geheim moet blijven.90 In de memorie van toelichting bij de Wgb is aangegeven dat dit een uitputtende bijzondere openbaarmakingsregeling is.91 Dit uitgangspunt staat echter op gespannen voet met het algemeen belang bij openbaarheid van (milieu-)informatie dat wordt beschermd door de Wob. Ook de ABRvS heeft zich in haar advies over het toenmalige wetsvoorstel voor de Wgb over dit punt gebogen. Uiteindelijk kwam zij tot de conclusie dat er onvoldoende motivering bestaat voor het afwijken van de Wob en richtlijn 2003/4, aangezien hiermee afbreuk wordt gedaan aan de bepalingen strekkende tot openbaarheid van (milieu-)informatie.92 Desalniettemin is de uitputtende vertrouwelijkheidsregeling gehanteerd, waaruit afgeleid kan worden dat de belangen van het bedrijfsleven in dit geval geprevaleerd hebben.

87_{Zie hoofdstuk 2 Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden en hoofdstuk 4 Besluit} gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

88_{Kamerstukken II 2005/06, 30 474, nr. 3, p. 8 (Uitgangspunten voor de nieuwe wet).} 89_{Vogelezang-Stoute, M en R 2007/p. 606, p. 2.}

90_{Art. 43 en 70 Wgb.}

91_{Kamerstukken 2005/06, 30 474, nr. 3.} 92_{Kamerstukken 2005/06, 30 474, nr. 4, p. 6.}

(23)

22 2.5 Tussenconclusie

De implementatie van het Europeesrechtelijk kader dat de openbaarheid van milieu-informatie regelt, is voornamelijk neergelegd in de Wob en de Wm. Ook de Nederlandse wetssystematiek blijkt nauw verbonden met de interpretatie van de begrippen ’milieu-informatie’ en ’emissie-gegevens’. De afweging van het publiek belang bij openbaarheid van milieu-informatie tegen de bedrijfsbelangen bij geheimhouding van commerciële gegevens, blijkt ingevolge de Wob niet toegestaan wanneer sprake is van een aanvraag om informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. In een dergelijk geval is een bestuursorgaan gehouden tot openbaarmaking, ongeacht de consequenties voor de onderneming in kwestie.

Jurisprudentie laat zien dat een verzoek om openbaarmaking kan zien op onderdelen van het dossier dat door een producent aan het Ctgb is overgelegd in het kader van de toelatingsprocedure van een door dat bedrijf ontwikkelde werkzame stof of gewasbeschermingsmiddel. Dergelijke documenten, zoals residustudies of veldproeven, die in kaart brengen of bij een maximaal toegestane hoeveelheid restanten van gewasbeschermingsmiddelen de menselijke gezondheid in gevaar komt, vallen onder de noemer van het begrip ’milieu-informatie’ en behoeven een belangenafweging.93_{Echter, indien}

het Wob-verzoek ziet op gegevens omtrent gewasbeschermingsmiddelen, is sprake van informatie over emissies in het milieu en dienen de desbetreffende documenten, inclusief de gegevens die hieraan ten grondslag liggen, openbaar te worden gemaakt.94

Hoewel uit het voorgaande blijkt dat de openbaarheid van informatie en de bescherming van het milieu in vergaande mate gereguleerd is, bestaat er ook enige bescherming voor bedrijven in de vorm van de Wgb in samenhang met de hierbij behorende uitvoeringsregelgeving.95 Welk belang ondernemingen precies hebben bij de geheimhouding van bedrijfsgevoelige informatie en wat de mogelijke consequenties zijn van verplichte openbaarmaking, zal in het volgende hoofdstuk besproken worden.

93_{Zie paragraaf 2.2.} 94_{Zie paragraaf 2.3.} 95_{Zie paragraaf 2.4.}

(24)

23

Hoofdstuk 3 – Bedrijfsbelangen bij geheimhouding

3.1 Inleiding

Nu zowel de Europeesrechtelijke wetgeving ter regulering van de toelating van gewasbeschermingsmiddelen als de Nederlandse implementatie ervan aan bod zijn gekomen, dienen de bedrijfsbelangen waartegen het algemeen belang bij openbaarheid van milieu-informatie wordt afgewogen, in kaart te worden gebracht. Het betreft hier een nadere beschouwing van de uitzonderingsgrond aangaande bedrijfs- en fabricagegegevens zoals neergelegd in de Wob.96 Het is van belang te onderscheiden welke vormen van gevoelige informatie precies onder de noemer van dit begrip vallen en hoe groot de bedrijfsbelangen bij geheimhouding ervan daadwerkelijk zijn. In de tweede paragraaf van dit hoofdstuk zal daarom de reikwijdte van het begrip ’bedrijfs- en fabricagegegevens’ worden uitgewerkt. Vervolgens zal in de derde paragraaf een overzicht worden gegeven van de verschillende instanties en organisaties die op dit moment actief werken aan de verduurzaming van gewasbeschermingsmiddelen. In de vierde paragraaf zullen de belangen van de ontwikkelaars van gewasbeschermingsmiddelen worden bezien in hun samenhang met het algemeen belang bij de ontwikkeling van duurzame producten.

3.2 De reikwijdte van het begrip bedrijfs- en fabricagegegevens

Uit vaste jurisprudentie blijkt dat artikel 10 lid 1 aanhef en onder c Wob in beginsel restrictief wordt uitgelegd. Aldus is volgens de ABRvS van bedrijfs- en fabricagegegevens slechts sprake ’’indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers’’.97_{Uit latere,}

op deze uitspraak gebaseerde jurisprudentie blijkt dat onder omstandigheden hetzelfde kan gelden voor gegevens die uitsluitend informatie over de financiële bedrijfsvoering vrijgeven, omdat ditconcurrentiegevoelige informatie betreft.98_{Echter, kan van een rapport van een extern}

accountantskantoor dat mede op dit soort financiële gegevens gebaseerd is, niet gezegd worden dat het op zichzelf onder het begrip ’bedrijfsgegevens’ valt. Evenmin is een dergelijk rapport

96_{Art. 10 lid 1 aanhef en onder c Wob.}

97_{Zie voor de eerste uitspraak hierover ABRvS 9 april 2003, AB 2003, 201, m.nt. E.J. Daalder.} 98_{ABRvS 11 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9270, AB 2007/273, m.nt. P.J. Stolk, r.o. 2.3.1.}

(25)

24

zodanig met die financiële gegevens verweven, dat de inhoud ervan om die reden geheim zou moeten worden gehouden.99

In een latere zaak voegt de ABRvS aan deze jurisprudentielijn toe dat data omtrent aan- of aflevering (van, in dit geval, varkens) wel aangemerkt kan worden als bedrijfs- en fabricagegegevens, aangezien deze informatie inzicht verschaft in het productieproces en de omzet van een bedrijf.100 Verder worden enkele andere vormen van informatie door de ABRvS als fabricage- en bedrijfsgegevens aangemerkt, namelijk ’’documenten waaruit blijkt of gebruik gemaakt wordt van onderaanneming, opgegeven referenties en de gemiddelde jaaromzet en totale opdrachtwaarde van een referent, tarieven en percentages die inzicht geven in de kosten waartegen een product of dienst geleverd kan worden, de (omvang van de) verzekeringen van een bedrijf en de daarbij behorende premies, … de relaties van de inschrijvende bedrijven en hoe de inschrijvers denken aan de wensen van de aanbestedende dienst te kunnen voldoen, een rekeningafschrift van een betaling aan de overheid en informatie over de gehanteerde tarieven en de kortingen daarop’’.101_{De ABRvS heeft, met andere woorden, de interpretatie van het}

begrip ’bedrijfs- en fabricagegegevens’ in vergaande mate begrensd.

De restrictieve uitleg van het begrip ’bedrijfs- en fabricagegegevens’ duidt erop dat waarde wordt gehecht aan het belang van openbaarmaking van milieu-informatie. Bij het nastreven van openbaarheid ten behoeve van het milieu, wordt niet zelden de (concurrentie)positie van bedrijven die betrokken zijn bij de ontwikkeling van gewasbeschermingsmiddelen, van ondergeschikt belang geacht. De weigering van een onderneming om deze informatie openbaar te maken op grond van de vertrouwelijkheid van bedrijfsinformatie gaat immers niet op, omdat deze weigeringsgrond niet toepasbaar is waar het emissiegegevens betreft en gewasbeschermingsmiddelen als zodanig aangemerkt worden. De vraag is echter of de samenleving niet ook gebaat zou zijn bij een minder vergaand openbaarmakingsregime, aangezien de markt voor gewasbeschermingsmiddelen al in hoge mate gereguleerd is door strikte Europese regelgeving en gewasbeschermingsmiddelen belangrijk zijn voor de voedselproductie. In de volgende paragrafen zal daarom nader worden ingegaan op de relevantie van gewasbeschermingsmiddelen en de mogelijke consequenties van openbaarmaking van bedrijfsgevoelige informatie. In dit kader zal voornamelijk gekeken worden naar het gevoerde overheidsbeleid met betrekking tot verduurzaming van gewasbeschermingsmiddelen en de rol die producenten hierbij vervullen. De positie van

99_{ABRvS 29 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0771, AB 2008, 209, r.o. 2.6.}

100_{ABRvS 4 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1977, AB 2010/28, m.nt. P.J. Stolk, r.o. 2.5.2} 101_{ABRvS van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165, AB 2010/336, noot onder 3.}

(26)

25

handelaren en telers zal in mindere mate aan bod komen, omdat de verzoeken om openbaarheid waar dit onderzoek op focust veelal gericht zijn op informatie aangaande het bedrijfs- of fabricageproces bij de ontwikkelaars van gewasbeschermingsmiddelen.

3.3 Verduurzaming van gewasbeschermingsmiddelen

Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) heeft al in 2004 met haar eerste nota Duurzame gewasbescherming (hierna: eerste nota) ingezet op geïntegreerde gewasbescherming (Integral Pest Management = IPM) . Gewasbescherming kan als duurzaam aangemerkt worden ’’als de gestelde doelen inzake milieukwaliteit, voedselveiligheid en arbeidsbescherming zijn gehaald op een manier die bedrijfseconomisch verantwoord is en die de concurrentiepositie van de Nederlandse land- en tuinbouw niet onevenredig onder druk zet’’.102_{Bij deze nota heeft het LNV ook een convenant gesloten met, onder andere, de Land-}

en Tuinbouworganisatie (hierna: LTO), de Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie (hierna: Nefyto) en de vereniging van ondernemingen in gewasbeschermingsmiddelen (Agrodis). Het convenant had tot doel ’’milieuwinst te boeken door innovatie, door geïntegreerde gewasbescherming te bevorderen, door te stimuleren dat duurzame producten worden geconsumeerd en geproduceerd, en door een effectief pakket aan middelen beschikbaar te houden’’.103_{Uit de evaluatie van de eerste nota door het Planbureau voor de Leefomgeving}

bleek dat de doelen voor voedselveiligheid en economie werden gehaald, maar die voor ecologie van het oppervlaktewater, het drinkwater en arbeidsbescherming niet.104 Het percentage overschrijdingen van de residunormen van gewasbeschermingsmiddelen op voedsel is sinds 2003 aanzienlijk afgenomen.105 Deze Maximum Residu Limieten (hierna: MRL’s) worden vloeien voort uit de uitgangspunten van ’de goede landbouw praktijk’ en de bescherming van de volksgezondheid en worden op Europees niveau vastgesteld.106 Verder moet groots worden ingezet op geïntegreerde gewasbescherming, wat in essentie inhoudt dat telers eerst nagaan of niet-chemische maatregelen genomen zouden kunnen worden, alvorens over te gaan op het inzetten van chemische middelen.107

Recentelijk heeft de minister van LNV in haar brief aan de tweede kamer haar toekomstvisie voor 2030 en de tweede nota Duurzame gewasbescherming: Gezonde Groei,

102_{Duurzame gewasbescherming, beleid voor gewasbescherming tot 2010, 2004.} 103_{Convenant Duurzame gewasbescherming, 2003.}

104_{Eerdt, van, Evaluatie van de nota Duurzame gewasbescherming, 2012, p. 16.} 105_{Eerdt, van, Evaluatie van de nota Duurzame gewasbescherming, 2012, p. 22.} 106_{Eerdt, van, Evaluatie van de nota Duurzame gewasbescherming, 2012, p. 36.} 107_{Duurzame gewasbescherming, beleid voor gewasbescherming tot 2010, 2004, p. 36.}

(27)

26

Duurzame Oogst (hierna: tweede nota) nader toegelicht. Zij geeft aan dat ook in de tweede nota van de LNV het accent ligt op geïntegreerde gewasbescherming.108 Uit de nota blijkt dat bij deze aanpak allereerst wordt onderzocht of preventie mogelijk is, of biologische bestrijdingsmethoden kunnen worden toegepast en of de emissies verminderd kunnen worden.109 Hieruit blijkt dat er wordt voortgegaan op de, met de eerste nota, ingeslagen weg. Verder benadrukt de minister van LNV in haar brief dat er op dit moment nog verscheidene (onderzoeks)trajecten lopen die uiteindelijk ’’zullen bijdragen aan het vergroten van de beschikbaarheid van niet-chemische alternatieven, zoals de kennisimpuls groene gewasbescherming en bestuivers, nationale proeftuin precisielandbouw en het onderzoek binnen de topsectoren’’.110 Tegelijkertijd wordt in de toekomstvisie voor 2030 geconstateerd dat telers voor de inzet van IPM moeten kunnen beschikken over een effectief pakket aan maatregelen en middelen.111_{Deze behoefte aan een systeemaanpak met gebruikmaking van,}

onder andere, monitoringsmethoden en precisietechnologie wordt ook onderstreept door de LTO in haar rapport Ambitie Plantgezondheid 2030.112

Aan de andere kant heeft wetenschappelijk onderzoek nieuwe inzichten opgeleverd over de effecten van werkzame stoffen in gewasbeschermingsmiddelen op de mens en het milieu, waardoor steeds strengere beoordelingscriteria voor de toelating ervan zijn gaan gelden.113 Deze ontwikkelingen hebben geleid tot een steeds kleiner instrumentarium aan gewasbeschermingsmiddelen voor telers en een steeds groter wordend risico op resistentie.114 Op basis van het voorgaande kan geconstateerd worden dat er een dringende behoefte aan vernieuwende en duurzame maatregelen en middelen bestaat. Een transitie die onvermijdelijk met hoge investeringskosten gepaard zal gaan.

3.4 Bedrijfsinvesteringen in duurzame gewasbeschermingsmiddelen

Het bedrijfsleven in de gewasbeschermingsmiddelenindustrie wordt grotendeels vertegenwoordigd door Nefyto, een koepelorganisatie die de belangen behartigt van bedrijven die chemische en biologische gewasbeschermingsmiddelen op de markt brengen. Nefyto streeft naar het verduurzamen van bestaande producten en het ontwikkelen van nieuwe groene

108_{Kamerbrief 19 april 2019, p. 2.}

109_{Gezonde Groei, Duurzame Oogst, Tweede nota Duurzame gewasbescherming periode 2013 tot 2023, 2013.} 110_{Kamerbrief 19 april 2019, p. 4.}

111_{Toekomstvisie gewasbescherming 2030, naar weerbare planten en teeltsystemen, 2019, p. 1.} 112_{Ambitie Plantgezondheid 2030: Gezonde Teelt, Gezonde Toekomst, 2017, p. 11.}

113_{Toekomstvisie gewasbescherming 2030, naar weerbare planten en teeltsystemen, 2019, p. 1.} 114_{Toekomstvisie gewasbescherming 2030, naar weerbare planten en teeltsystemen, 2019, p. 1.}