Hoofdstuk 4 – Een belangenafweging tussen geheimhouding en openbaarmaking
4.3 De wenselijkheid van de huidige afwegingsprocedure
Zoals in het vorige hoofdstuk is gebleken heeft het vrijgeven van voornoemde informatie potentieel grote gevolgen voor de producenten van gewasbeschermingsmiddelen. De openbaarmaking van wetenschappelijke studies kan concurrenten inzicht verschaffen in het fabricageproces van een werkzame stof en/of een gewasbeschermingsmiddel, zonder dat zij hebben bijgedragen in de kosten die hiervoor gemaakt zijn. Een dergelijke verslechtering van de concurrentiepositie kan een rampzalig effect hebben op het vinden van investeerders, terwijl zij, juist op dit moment, hard nodig zijn om toekomstig onderzoek naar duurzame gewasbeschermingsmiddelen te financieren ten behoeve van de landbouw.135
Tevens moet niet vergeten worden dat de toelatingsprocedure voor gewasbeschermingsmiddelen zeer strikt van aard is en op Europees, zonaal en nationaal niveau plaatsvindt. Een werkzame stof wordt allereerst beoordeeld door een lidstaat-rapporteur en de onafhankelijke Autoriteit.136 Vervolgens wordt het ontwerp-beoordelingsverslag voorgelegd aan de Europese Commissie die op haar beurt een ontwerp-verordening indient bij het Comité.137 Uiteindelijk wordt een verordening vastgesteld die bepaal of de werkzame stof wel of niet wordt goedgekeurd binnen een bepaalde zone.138 Bovendien is bij het indelen van de
zones rekening gehouden met de klimatologische omstandigheden van de daartoe behorende lidstaten en staat het hen vrij om de toelating op nationaal niveau verder te reguleren.139 In
134 Zie paragraaf 3.2 en in het bijzonder ABRvS 9 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF7054, AB 2003, 201, m.nt. E.J. Daalder.
135 Zie paragraaf 3.3 en 3.4.
136 Art. 7 lid 1 Verordening (EG) 1107/2009. 137 Art. 13 lid 1 Verordening (EG) 1107/2009. 138 Art. 13 lid 2 Verordening (EG) 1107/2009.
33
Nederland is het Ctgb de bevoegde instantie die de toelatingsaanvragen beoordeelt en wetenschappelijk onderzoek verricht naar de kwaliteit van de werkzame stoffen in gewasbeschermingsmiddelen.
Uiteraard is het huidige stelsel dat de openbaarheid van bestuur waarborgt van grote toegevoegde waarde. De invloed van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in het algemeen en de effecten ervan op de voedselproductie gaan iedereen aan. Elke burger moet de mogelijkheid hebben na te gaan in welke mate er residuen van bestrijdingsmiddelen achterblijven op gewassen en tot in hoeverre deze schadelijk zijn voor de gezondheid. Het versterken van de positie van milieuorganisaties met de invoering van het Aarhus-verdrag heeft hier een positieve invloed op gehad. Het lijkt er echter op dat de plicht tot openbaarmaking van emissie-informatie inmiddels zo ver is gaan strekken dat milieubeschermers met hun Wob- verzoeken afstevenen op een averechts werkend effect. Het uiteindelijke doel van milieubeschermers is immers het waarborgen van de kwaliteit van het milieu en de voedselproductie, maar het vrijgeven van informatie over emissies in het milieu doet niet enkel dat. Juist het openbaar moeten maken van bedrijfsgevoelige fabricagegegevens kan leiden tot een verslechtering van de concurrentiepositie van de producent, een gebrek aan investeerders en daarmee een stagnatie in de ontwikkeling van duurzame gewasbeschermingsmiddelen.
Mijns inziens moeten Wob-verzoeken daarom enkel gericht zijn op het vrijgeven van informatie over emissies in het milieu wanneer het gewasbeschermingsmiddel waar de gegevens op zien door het Ctgb is toegelaten tot de markt. Milieuorganisaties en burgers kunnen met dit instrument in handen fungeren als een extra check op het ontwikkelen van duurzame producten en een correcte toepassing ervan. Hiermee is gewaarborgd dat voldoende informatie opgevraagd kan worden, zoals bijvoorbeeld de afzetgegevens van gewasbeschermingsmiddelen of informatie op basis waarvan nagegaan kan worden of de MRL’s in eet- en drinkwaren niet overschreden worden.140 Anderzijds, dient dit instrumentarium niet ingezet te kunnen worden voordat een gewasbeschermingsmiddel door de keuring is gekomen. Met andere woorden, zo lang een werkzame stof of middel nog in ontwikkeling is, moet een producent niet gehinderd worden door Wob-verzoeken die het fabricageproces dreigen te onthullen nog voordat een definitief product tot stand heeft kunnen komen. Ook moet het niet mogelijk zijn om achteraf informatie op te vragen waaruit de wijze van totstandkoming van de werkzame stof of het uiteindelijke middel afgeleid kan worden.
34
In mijn optiek zijn er met het strikte karakter van de toelatingsprocedure veel waarborgen ingebouwd tegen de ontwikkeling van onveilige producten, waar bovendien op wordt toegezien door verscheidene onafhankelijke instanties. Voorts vindt er ten behoeve van de verduurzaming samenwerking plaats tussen de verschillende actoren in de keten van ontwikkeling en toepassing van gewasbeschermingsmiddelen. Denk hierbij aan de beleidsvisies van LNV en de gemaakte afspraken tussen LNV en de koepelorganisaties van producenten, handelaren en telers.141 Alle vormen van samenwerking zijn in dit kader gericht op het ontwikkelen van duurzame producten, nu er een dringende behoefte aan vernieuwende maatregelen en middelen bestaat. Dit betreft een transitie die onvermijdelijk hoge investeringskosten met zich meebrengt. Wob-verzoeken gericht op het vroegtijdig vrijgeven van informatie over het fabricageproces zullen hoogstwaarschijnlijk investeerders afschrikken en de ontwikkeling van diezelfde duurzame producten belemmeren, waar uiteindelijk niemand mee gediend is. Het voorgaande brengt mij tot de conclusie dat informatie die concurrenten de kans geeft bedrijfsprocessen aangaande de ontwikkeling van gewasbeschermingsmiddelen te kopiëren, zoals laboratoriumstudies en andere fabricagegegevens, in bepaalde gevallen vertrouwelijk moet kunnen blijven.
4.4 Tussenconclusie
In dit hoofdstuk is allereerst beschreven hoe de belangenafweging verloopt bij de beantwoording van de vraag of milieu-informatie vertrouwelijk moet blijven of openbaar moet worden gemaakt. Meer specifiek is toegespitst op emissiegegevens die zien op de toelating of het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Immers, informatie die geacht wordt betrekking te hebben op emissies in het milieu moet openbaar worden gemaakt zonder de bedrijfsbelangen bij geheimhouding van deze gegevens in overweging te nemen. Een zodanig vergaande plicht tot openbaarmaking heeft de positie van milieubeschermers aanzienlijk versterkt. Verder is uiteengezet hoe deze ontwikkeling potentieel schadelijke effecten heeft op de concurrentiepositie van producenten van gewasbeschermingsmiddelen en hun investeerders.
Uiteindelijk is in dit hoofdstuk een antwoord geformuleerd op de hoofdvraag door aan te geven dat de wijze waarop de afweging nu verloopt, niet geheel wenselijk is. Mijns inziens zou de openbaarmaking van emissiegegevens over het gebruik van toegelaten gewasbeschermingsmiddelen enkel moeten zien op documenten die inzage geven in de fase na toelating van het middel tot de markt. Met andere woorden, gegevens over een mogelijke
35
overschrijding van de MRL’s of de afzet van een middel moeten opgevraagd kunnen worden. Informatie over een product dat nog in ontwikkeling is of waaruit het fabricageproces achteraf afgeleid kan worden, moet wel vertrouwelijk kunnen blijven om een eerlijke concurrentie te waarborgen en de innovatie binnen de gewasbeschermingsmiddelenindustrie te waarborgen.
36
Slot
Tot slot kan gesteld worden dat het Aarhus-verdrag en richtlijn 2003/4/EG ook in Nederland hebben geleid tot het ontstaan van een uitgebreid stelsel aan regelgeving dat de openbaarheid van bestuur op het gebied van milieu-informatie garandeert. De EU heeft met deze regelgeving van begin af aan tot doel gehad de betrokkenheid van burgers en milieuorganisaties bij de bescherming van het milieu te vergroten en is daar duidelijk in geslaagd. Inmiddels zijn een groot aantal zaken voor de rechter gekomen en zijn verscheidene begrippen in de jurisprudentie uitgekristalliseerd. Uit jurisprudentie volgt dat het begrip ’milieu-informatie’ ruim uitgelegd wordt en ook informatie over de menselijke gezondheid en veiligheid omvat.142 Ook het begrip ’informatie over emissies in het milieu’ blijkt breed geïnterpreteerd te worden en toepasbaar te zijn op gewasbeschermingsmiddelen. Aangezien gewasbeschermingsmiddelen bedoeld zijn om bij normaal gebruik in het milieu terecht te komen, dienen zelfs gegevens die hieraan ten grondslag liggen, op zichzelf als emissiegegevens te worden aangemerkt en openbaar te zijn.143 Waar het openbaarmakingsregime voorziet in een controle achteraf, is de toelatingsprocedure voor gewasbeschermingsmiddelen bedoeld om werkzame stoffen te beoordelen alvorens zij op de markt komen. Deze procedure bestaat uit meerdere fasen en wordt uitgevoerd door verschillende (wetenschappelijke) instanties op Europees, zonaal en nationaal niveau.
Voorts zijn bij de ontwikkeling en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen meerdere, en soms tegenstrijdige, belangen betrokken. Het LNV en de LTO geven beiden aan dat er een dringende behoefte bestaat aan een effectief pakket aan middelen om groots in te kunnen zetten op geïntegreerde gewasbescherming.144 Bovendien heeft de minister van LNV
onlangs aangegeven dat er op dit moment nog verscheidene (onderzoeks)trajecten lopen naar niet-chemische alternatieven.145 Tegelijkertijd zijn er steeds strengere beoordelingscriteria voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen gaan gelden, waardoor een steeds kleiner instrumentarium overblijft voor telers en het risico op resistentie vergroot wordt.146 Tevens
heeft de directeur van Nefyto recentelijk benadrukt dat het geringe pakket aan beschikbare gewasbeschermingsmiddelen binnen de landbouw steeds problematischer wordt nu grotere
142 Richtlijn 2003/4/EG, considerans, overweging (10). De definitie van milieu-informatie is neergelegd in art. 2 lid 1 Richtlijn.
143 Zie paragraaf 2.3.
144 Zie paragraaf 3.3, met in het bijzonder Toekomstvisie gewasbescherming 2030, naar weerbare planten en
teeltsystemen, 2019, p. 1 & Ambitie Plantgezondheid 2030: Gezonde Teelt, Gezonde Toekomst, 2017, p. 11.
145 Kamerbrief 19 april 2019, p. 4.
37
uitdagingen zich voordoen in de vorm van nieuwe plantenziekten waar gewassen niet efficiënt tegen beschermt kunnen worden.147 Het doen van onderzoek naar en het ontwikkelen van nieuwe, duurzame alternatieven gaat echter hand in hand met aanzienlijke investeringskosten. Voor het aantrekken van investeerders is het voeren van een eenduidig overheidsbeleid en het bestaan van een voorspelbare markt van essentieel belang. Tegen deze achtergrond moeten ook de Wob-verzoeken om openbaarmaking van informatie over emissies in het milieu door het gebruik van toegelaten gewasbeschermingsmiddelen worden bezien. De openbaarmaking van zowel de werkzame stof in het middel zelf, als de bekendmaking van andere eigenschappen van het product, kan namelijk de concurrentiepositie van een bedrijf doen verslechteren.148 In een dergelijk onzeker klimaat waarin investeerders het risico lopen dat het onderzoek van de producent waar zij in investeren vroeg of laat op straat komt te liggen, wordt innovatie en dus de ontwikkeling van duurzame gewasbeschermingsmiddelen bemoeilijkt.
Het is van belang te benadrukken dat de openbaarheid van bestuur een belangrijk concept is dat een waarborg biedt tegen machtsontsporing binnen overheidsinstellingen en bedrijven. Juist vanwege de gezondheidseffecten die emissies met zich mee kunnen brengen, is het van belang dat informatie over een mogelijke overschrijding van MRL’s opgevraagd kan worden. Echter, wanneer deze aanvragen leiden tot voornoemde averechtse effecten, kan de openbaarheid van bestuur resulteren in misbruik van wetenschappelijke studies. Mijns inziens zou het openbaarmakingsregime voor milieu-informatie dan ook niet moeten leiden tot situaties waarin concurrenten wetenschappelijke onderzoeken kunnen dupliceren zonder een bijdrage te hoeven leveren in de kosten ervan. Een dergelijke ontwikkeling zou de beoogde werking van de openbaarheid van bestuur fundamenteel ondergraven en het onderzoek naar duurzame bestrijdingsmiddelen ernstig belemmeren. Nu er door telers dringend verzocht wordt om efficiënte en duurzame producten die de toekomstige voedselproductie kunnen beschermen, is het van cruciaal belang om producenten ook de ruimte te geven deze middelen te ontwikkelen.
Uit het voorgaande vloeit een vraagstuk voort van juridisch technische aard. De vraag rijst hoe de mogelijkheid tot geheimhouding van milieu-informatie over emissies in het wettelijk systeem ingepast zou moeten worden. Mijns inziens zou hierbij vastgehouden kunnen worden aan de relatieve aard van de weigeringsgrond op basis van de vertrouwelijkheid van bedrijfs- en fabricagegegevens in het geval van milieu-informatie die niet ziet op emissies. Een dergelijke belangenafweging zou ook gehanteerd kunnen worden wanneer sprake is van emissies in de vorm van de verstuiving van een product zoals een gewasbeschermingsmiddel.
147 Assen, van, Behoud gereedschapskist voor de teler en ondersteun innovatie, 2019 p. 3. 148 Aardenne, van, M en R 2017/46, p. 5.
38
Uiteraard betekent dit niet dat alle informatie die betrekking heeft op de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen geheim kan worden gehouden. Een belangenafweging kan altijd uitvallen in het voordeel van diegene die om de emissiegegevens verzoekt, maar in ieder geval worden de bedrijfsbelangen dan op objectieve wijze beoordeeld. Hierbij moet nogmaals benadrukt worden dat een dergelijke afweging niet slechts een positieve verandering zou inluiden voor de bedrijven zelf. Een voorspelbaar ondernemingsklimaat met ruimte voor innovatie komt uiteindelijk de ontwikkeling van duurzame producten ten goede, waarmee de toekomstige voedselproductie effectief beschermd kan worden.
39
Literatuurlijst
Artikelen
P.H.J. van Aardenne, e.a., ‘To Disclose or Not to Disclose, That’s still the Question’, M en R 2017/46
M. van Assen, Behoud gereedschapskist voor de teler en ondersteun innovatie (Position Paper Tweede Kamer Rondetafelgesprek Plantgezondheid - blok 3: Adequaat middelen- en
maatregelenpakket), Den Haag: Nefyto 2019
R.J.G. Bäcker e.a., ‘To disclose or not to disclose, that’s the question’, M en R 2014/100 M. van Eerdt, e.a., Evaluatie van de nota Duurzame gewasbescherming, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving 2012
S.A. Gawronski, ‘Aanvraag om toelating of registratie van een gewasbeschermingsmiddel of biocide’, Modellen voor de Rechtspraktijk VII.2.1.1, actueel t/m 01-08-2018
H. Mulder en J. Goud, ‘Europese harmonisatie door de Verordening
gewasbeschermingsmiddelen, interview met Susanne Sütterlin, EL&I’, Redactie Gewasbescherming 43/2, april 2012
M.G.W.M. Peeters, ‘Inspraak bij planvorming inzake hernieuwbare energie’, M en R 2014/99 M.G.W.M. Peeters, ‘Minder geheimhouding, meer milieubescherming’, M en R 2018/63 E.J.H. Plambeck, ‘Het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming tegen plannen en
programma´s getoetst – Over het belang van het Verdrag van Aarhus en het Unierecht’, TO 2018/04
C. Schouten, Kamerbrief 19 april 2019 (Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), Den Haag: LNV 2019
L.J. Smale, ‘Bijenarrest aanleiding voor omgaan van de Raad van State in de tweede uitspraak op het openbaarmakingsverzoek van milieu-informatie over de elektriciteitscentrales
Eemshaven’, TGMA 2017/3
40
E.M. Vogelezang-Stoute, ‘De Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden: beschermingsdoelstelling buiten beeld?’, M en R 2007/p. 606
E.M. Vogelezang-Stoute e.a., ‘Openbaarmaking van milieu-informatie: evaluatie van de uitvoering van verplichtingen uit het Aarhus-verdrag en van richtlijn 2003/4/EG’, STEM publicatie 2008/4
J.M.I.J. Zijlmans, De doorwerking van natuurbeschermingsverdragen in de Europese en Nederlandse rechtsorde, Den Haag: Sdu Uitgevers 2011
Overig
Adoption of measures at EU level to create the conditions for discontinuing the use of the environmentally problematic substances contained in plant protection products (Note of the Council of the European Union, 15443/18), Brussel: EU Council 2018
Ambitie Plantgezondheid 2030: Gezonde Teelt, Gezonde Toekomst (Brochure Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland), Den Haag: LTO 2017
Belang van gewasbescherming (Position Paper), Den Haag: Nefyto 2017 Convenant Duurzame gewasbescherming (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), Den Haag: LNV 2003
Duurzame gewasbescherming, beleid voor gewasbescherming tot 2010 (Beleidsnota van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), Den Haag: LNV 2004
Gezonde Groei, Duurzame Oogst, Tweede nota Duurzame gewasbescherming periode 2013 tot 2023 (Beleidsnota van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), Den Haag: LNV 2013
Het belang van transparantie (Position Paper), Den Haag: Nefyto 2017
Toekomstvisie gewasbescherming 2030, naar weerbare planten en teeltsystemen (Rapport van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), Den Haag: LNV 2019
41
Jurisprudentielijst
HvJ EU 16 december 2010, C-266/09, ECLI:EU:C:2010:779, m.nt. Vogelezang-Stoute (Stichting Natuur en Milieu/Ctgb)
HvJ EU 8 maart 2011, C-240/09, ECLI:EU:C:2011:125 (Zoskupenie I)
HvJ EU 23 november 2016, C-673/13 P, ECLI:EU:C:2016:889, m.nt. M. Peeters (Commissie/Stichting Greenpeace en PAN Europe)
HvJ EU 23 november 2016, C-442/14, ECLI:EU:C:2016:890 (Bayer CropScience/Stichting De Bijenstichting)
HvJ EU 20 december 2017, C-664/15, ECLI:EU:C:2017:987 (Protect Natur)
ABRvS 9 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF7054, AB 2003, 201, m.nt. E.J. Daalder ABRvS 11 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9270, AB 2007/273, m.nt. P.J. Stolk
ABRvS 9 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC9077, M en R 2008, 79, m.nt. V.M.Y. van ‘t Lam
ABRvS 29 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0771, AB 2008, 209, m.nt. E.J. Daalder ABRvS 4 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1977, AB 2010, 28, m.nt. P.J. Stolk ABRvS 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3265, m.nt. P.J. Stolk
ABRvS van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1165, AB 2010/336
ABRvS 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7333, AB 2011/33, m.nt. De Haan ABRvS 16 augustus 2017, ECLI:RVS:2017:2211, AB 2018/48, m.nt. H.D. Tolsma CBb 29 mei 2009, ECLI:CBB:2009:BI5903
CBb 13 januari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV0842 CBb 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365
Rb Amsterdam 23 december 2008, ECLI:NL:RBAMS:2008:BI0890 Rb Amsterdam 17 augustus 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:5940