Provinciaal instrumentarium voor groenrealisatie

Uitloop 0 lijn 30 mm 15 mm

rapporten

15

Provinciaal instrumentarium

voor groenrealisatie

J. Vreke

R.I. van Dam

F.H. Kistenkas

WOt

Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu

W O t

De inhoudelijke kwaliteit van dit rapport is beoordeeld door Paul Kersten, Alterra

Het rapport is geaccepteerd door Hans Farjon, opdrachtgever namens de unit Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu.

De reeks ‘Rapporten’ bevat onderzoeksresultaten van uitvoerende organisaties die voor de unit Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu opdrachten hebben uitgevoerd.

WOT-rapport 15 is het resultaat van een onderzoeksopdracht van het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) en de WOT Natuur & Milieu aan Alterra. Dit onderzoeksrapport draagt bij aan de kennis die verwerkt wordt in meer beleidsgerichte publicaties zoals de Natuurbalans, (thematische)

P r o v i n c i a a l i n s t r u m e n t a r i u m

v o o r g r o e n r e a l i s a t i e

J . V r e k e

R . I . v a n D a m

F . H . K i s t e n k a s

R a p p o r t 1 5

W e t t e l i j k e O n d e r z o e k s t a k e n N a t u u r & M i l i e u

Referaat

Vreke, J., R.I. van Dam & F.H. Kistenkas, 2005. Provinciaal instrumentarium voor groenrealisatie. Wageningen, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, Rapport 15. 80 blz. 5 fig.; 17 tab.; 36 ref.; 1 bijl.

Nagegaan is in hoeverre het huidige en toekomstige provinciale planologische en juridische instrumentarium adequaat is/zal zijn om het door Rijk en provincie gewenste bovenwijkse en regionale groen te realiseren. Dit betreft zowel planvorming (ruimtelijke ordening) als uitvoering van vastgestelde plannen (grondbeleid), sectoren met eigen problemen en eigen formele middelen (instrumenten) om deze op te lossen. Een conclusie is dat de provincie doorgaans wel de macht heeft om onge-wenste acties te voorkomen, maar niet de macht om geonge-wenste acties af te dwingen. Daarom wordt aanbevolen: (i) het provinciale goedkeuringsinstrument te handhaven als stok achter de deur voor planhiërarchie en provinciale regie; en (ii) de provincie de mogelijkheid te geven voor baatbelasting en een aan een regionaal bestemmingsplan te koppelen exploitatieplan.

Trefwoorden: Wet ruimtelijke ordening, grondbeleid, bovenwijks en regionaal groen, provincie, planologische en juridische instrumenten

Abstract

Vreke, J. R.I. van Dam & F.H. Kistenkas, 2005. Instruments for green space development by provincial authorities, Wageningen, Statutory Research Tasks Unit for Nature and the Environment. WOt-rapport 15. 80 p.; 5 fig.; 17 tab.; 36 ref.; 1 ann.

This study investigated existing and future spatial planning instruments and legal instruments to reinforce the regional balance between rural and urban elements. Having analyzed both theoretical and policymaking aspects, we distinguish between spatial planning and land-use policies, thus following the distinction between planning instruments and legal instruments. Comparing present and future instruments available to local (municipal) and provincial authorities, we offer several recommendations. Provincial approval of local plans should be retained as a power instrument in the planning hierarchy and for provincial control. Provincial planning byelaws, as a newly introduced instrument, might reinforce provincial supervision of the urban-rural balance. Since legally binding provincial zoning plans are also to be introduced in Dutch planning law, the provincial authorities should have the same legal and planning powers as local authorities, including tax instruments and development plans.

Key words: Spatial planning law, municipal authorities, provincial authorities, provincial plans, planning policy, byelaws, Dutch law

ISSN 1871-028X

©2005 Alterra

Postbus 47, 6700 AA Wageningen.

Tel: (0317) 47 47 00; fax: (0317) 41 90 00; e-mail: info.alterra@wur.nl

De reeks ‘Rapporten’ is een uitgave van de unit Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, onderdeel van Wageningen UR. Dit rapport is verkrijgbaar bij het secretariaat . Het rapport is ook te downloaden via www.wotnatuurenmilieu.wur.nl.

Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu Postbus 47, 6700 AA Wageningen

Tel: (0317) 47 78 44; Fax: (0317) 42 49 88; e-mail: info.wnm@wur.nl; Internet: www.wotnatuurenmilieu.wur.nl

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. De uitgever aanvaardt geen aansprakelijkheid voor eventuele schade voortvloeiend uit het gebruik van de resultaten van dit onderzoek of de toepassing van de adviezen.

Inhoud

2.4 Beoordeling van beleid 18

2.5 Beschrijving en beoordeling van de instrumenten 20

3 Beleidskader 25

3.1 Inleiding 25

3.2 Gebiedsontwikkeling 25

3.3 Ruimtelijke ordening 26

3.4 Grondbeleid 30

3.5 Gemeentelijk en provinciaal instrumentarium voor groenrealisatie 32

4 Analyse verwacht toekomstig provinciaal instrumentarium voor groenrealisatie 43

4.1 Inleiding 43

4.2 Voorgestelde wijzigingen op basis van verschillen in instrumentarium 44

4.3 Potentiële problemen bij realisatie van de provinciale taakstelling ten aanzien van groen 46

4.4 Aanbevelingen 49

5 Conclusies en aanbevelingen 51

Bronnen 53

Samenvatting

In de ex ante evaluatie van de Nota Ruimte stelt het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) dat er sprake is van een onbalans tussen rood en groen, doordat groenprojecten achterblijven bij woon- en werkprojecten en infrastructuur. Het ‘groen’, in het vervolg steeds aangeduid als groen, betreft bovenwijks groen en regionaal groen, dat bijdraagt aan realisatie van de EHS of een strategisch doel dient. Bij de ontwikkeling van groen zijn twee beleidssectoren prominent aan de orde, ruimtelijke ordening en grondbeleid. De ruimtelijke ordening betreft het initiatief tot planvorming en de planvorming zelf, het grondbeleid betreft de uitvoering van (vastgestelde) plannen en omvat de grondexploitatie, de ontwikkeling van vastgoed en het beheer van ondermeer het groen. Beide beleidssectoren kennen eigen problemen en beschikken over eigen wet- en regelgeving, die de spelregels bepalen en de formele middelen (instrumenten) verschaffen om problemen op te lossen.

Ook is voor beide sectoren een aantal wijzigingen in wet- en regelgeving voorgenomen, die consequenties hebben voor de rol van de provincie bij de realisatie van groen en voor het instrumentarium dat haar daarbij ter beschikking staat. Een belangrijke verandering is dat de provincie verantwoordelijk wordt voor de realisatie van groen. In de relatie tussen provincie en rijk is daarbij sprake van sturing op afstand: in een convenant worden prestatieafspraken gemaakt, waaraan budgetten worden verbonden. Aan het eind van de periode zal de provincie worden afgerekend op deze afspraken. De provincie op haar beurt moet proberen de plannen van met name gemeenten in de door haar gewenste richting bij te stellen en moet de realisatie van de plannen bewaken en indien nodig corrigeren. De provincie is daarbij afhankelijk van de medewerking van gemeenten, die verantwoordelijk blijven voor de planuitvoering. Verondersteld is dat de provincie de rationele sturingsbenadering aanhangt, wat inhoudt dat zij bij de beïnvloeding, van ondermeer gemeenten, gebruik maakt van de inzet van instrumenten.

In dit onderzoek is nagegaan in hoeverre de instrumenten waarover de provincie daarbij kan beschikken, adequaat zijn om de gewenste ontwikkeling van ‘groen’ te kunnen realiseren en in hoeverre er behoefte bestaat aan nieuwe instrumenten om lacunes op te vullen. Deze analyse is beperkt tot planologische en juridische instrumenten voor ruimtelijke ordening en grondbeleid. Geen aandacht wordt besteed aan beïnvloedingsmogelijkheden van private actoren (zoals burgers) en hun inspraak- en/of bezwaarschriftprocedures. Ook instrumenten ten aanzien van aanpalende beleidssectoren zoals milieubeleid blijven buiten beschouwing. Omdat de gemeenten in de huidige situatie verantwoordelijk zijn voor het maken en uitvoeren van plannen, is naast het provinciaal instrumentarium ook dat van de gemeenten besproken en zijn beide instrumentaria met elkaar vergeleken.

Bij de analyse is beoordeeld in hoeverre de inzet van een instrument een bijdrage levert aan het realiseren van de doelstelling(en) waarvoor het wordt ingezet. Voorts moet de inzet van het specifieke instrument voor de betreffende doelstelling toelaatbaar zijn zowel volgens de vigerende wet- en regelgeving, als volgens de heersende politieke, bestuurlijke en maat-schappelijke opvattingen. Daarbij is het van belang dat de omvang van de kosten/inspanningen bij inzet van het instrument in verhouding staan tot de (verwachte) opbrengst van de inzet. De analyse van de instrumenten is zoveel mogelijk gebaseerd op bestaande kennis over en ervaring met het betreffende instrument en/of vergelijkbare instrumenten.

Een belangrijke conclusie uit de analyse is dat het de provincie met name bij de uitvoering ontbreekt aan instrumenten om haar taakstelling adequaat te kunnen realiseren. Met andere woorden de provincie heeft doorgaans wel de macht om ongewenste acties te voorkomen, maar niet de macht om gewenste acties af te dwingen. Dit afdwingen betreft zowel het nemen van het initiatief tot planvorming als de uitvoering van, eventueel door de provincie zelf vastgestelde, plannen.

De inspanningen van de provincie zullen daarom zijn gericht op het motiveren van actoren als gemeentes, waterschappen en private partijen, het coördineren van activiteiten van deze actoren (zoals afstemming van plannen van gemeentes) en het waar mogelijk oplossen van problemen die andere actoren hebben bij de realisatie van groen. Er is een overzicht opgesteld van potentiële problemen die kunnen optreden bij de planvorming en bij de uitvoering van plannen. Aan de hand van dit overzicht en de beoordeling van de instrumenten waarover de provincie zal kunnen beslissen, is nagegaan waar nog lacunes optreden.

Doordat de provincie de bevoegdheid tot planuitvoering ontbeert, moeten één of meer gemeenten initiatief nemen of eventueel een initiatief van de provincie overnemen, om tot een vastgesteld plan en daarmee tot de mogelijkheid tot uitvoering te kunnen komen. Een probleem is dat de provincie zo’n initiatief niet juridisch kan afdwingen. De noodzaak hiertoe kan worden voorkomen als aan de provinciale verantwoordelijkheid voor het realiseren van de taakstelling ook de mogelijkheid wordt gekoppeld tot het vaststellen van een Programma van Eisen en het uitvoeren daarvan. Dit vereist bevoegdheden ten aanzien van grondverwerving en kostenverhaal. Dit kan worden gerealiseerd door de provincie de mogelijkheid te bieden tot actief grondbeleid, bijvoorbeeld via het instellen van een regionaal of provinciaal grondbedrijf, naar analogie van het gemeentelijk grondbedrijf. Opties bij het kostenverhaal zijn de instelling van een regionaal groenfonds en de gelijkschakeling van het juridisch instrumentarium van de provincie aan dat van de gemeente.

Een en ander resulteert in de volgende aanbevelingen:

• het provinciale goedkeuringsinstrument ex art. 28 WRO zou gehandhaafd moeten blijven als uiting van stok achter de deur voor planhiërarchie en provinciale regie over de regionale groen-rood-balans;

• het nieuwe instrument van de provinciale ruimtelijke verordening (en provinciale beschikkingen) zou de provinciale regierol bij een betere groen-rood-balans (verder) kunnen versterken;

• het verdient aanbeveling om (nu in de toekomst naast gemeentelijke bestemmingsplannen ook provinciale bestemmingsplannen kunnen worden gemaakt) ook de provincie de mogelijkheid te geven voor baatbelasting en een aan een regionaal bestemmingsplan te koppelen exploitatieplan.

Summary

In its ex ante evaluation of the Dutch National Spatial Strategy (Nota Ruimte) the Netherlands Environmental Assessment Agency claims that urban and rural elements are currently poorly balanced, since building projects for housing, industry and infrastructure are taking precedence over green space initiatives. The phrase ‘green spaces’ in this context refers to city parks and regional green spaces, insofar as they contribute to the National Ecological Network or have a strategic function. Green space development is particularly affected by two policy areas: spatial planning and land acquisition policy. The spatial planning aspects involved are planning initiatives and the actual planning development, while the land use aspects concern the implementation of plans that have been accepted, involving land development, property development and management, including that of green spaces. Each of these policy sectors has its own problems and its own laws and regulations, which set the rules and provide the formal instruments to solve the problems.

Both sectors will be affected by intended changes in laws and regulations, which will alter the role played by the provincial authorities in developing green spaces and the instruments they can use for this purpose. One major change is that the provincial authorities are going to be made responsible for green space development. The national government will no longer supervise developments directly, but will enter into covenants with the provincial authorities which set targets and provide the budgets required to meet them. At the end of the term of such covenants, the national government will check whether the provincial authorities have met their targets. The provincial authorities in turn will have to try and steer plans made by the local (municipal) authorities in the right direction, and monitor and where necessary correct the implementation of these local plans. In this respect, the provincial authorities will depend on the loyal cooperation of the local authorities, which retain the ultimate responsibility for implementing the plans. The new policy assumes that the provincial authorities prefer a rational approach to policy control, which means they will use the available instruments to influence the local authorities.

This study assessed whether the instruments available to the provincial authorities are adequate for the purpose of developing green spaces and whether there is a need for new instruments to fill any gaps. The analysis was limited to planning instruments and legal instruments for spatial planning and land-use policy. It did not consider the opportunities for private parties (like civilians) to influence policy implementation by means of public inquiry procedures and/or appeals against planning decisions, nor the instruments of related policy sectors like environmental policy. Since in the current situation it is the municipal authorities which are responsible for the development and implementation of new plans, we have also studied the instruments available to these local authorities and compared them with the provincial instruments.

The analysis evaluated whether the use of particular instruments helps to achieve the objectives for which they are applied. In addition, we assessed whether the use of specific instruments for particular objectives would be allowed under existing laws and regulations and would be in accordance with existing political, administrative and societal views. In this respect, it is important that the costs and efforts involved in the use of particular instruments are in proportion to their expected results. Our analysis of these instruments was largely based on available knowledge about and experience gained with particular instruments and/or comparable ones.

One major conclusion from our analysis is that provincial authorities lack the necessary instruments particularly as regards the implementation of their tasks. In other words, whereas the provincial authorities usually have the power to prevent undesirable activities, they lack the power to force local authorities to undertake certain actions. This relates to both the planning initiatives and the actual implementation of plans, which may have been drafted by the provincial authorities themselves.

Hence, the provincial authorities will have to try and motivate the parties involved, such as local authorities, regional water boards and private parties to implement plans, as well as to coordinate the activities of these parties (in terms of coordinating plans by various municipal authorities) and where possible to solve problems that the other parties encounter in their efforts to develop green spaces. We have drawn up a list of potential problems that could occur in the development and implementation of plans, and have used this list, as well as our evaluation of the instruments available to the provincial authorities, to check which gaps need to be filled.

Since the provincial authorities lack the power to implement plans, one or more municipal governments will need to take the initiative, or adopt an initiative developed by the provincial authorities, to develop plan that is accepted and hence can be implemented. One of the problems is that the provincial authorities lack the legal instruments to force municipal authorities to do so. One way to avoid the need to use such legal instruments would be to give the provincial authorities not only the responsibility to meet objectives but also the opportunity to draw up and implement a programme of requirements. This can only be done if the provincial authorities have powers with regard to land acquisition and cost recovery. This could be achieved by giving them the opportunity to conduct an active land acquisition policy, for instance by establishing regional or provincial development companies by analogy to the existing municipal development companies. Options for cost recovery include establishing regional funds to finance agri-environmental schemes and giving provincial authorities the same legal instruments as local authorities.

Our findings result in the following recommendations:

• The instrument of provincial approval for local plans under Article 28 of the Dutch Spatial Planning Act should be retained as a power instrument in the planning hierarchy and for provincial supervision over the regional balance between rural and urban elements. • The new instrument of provincial planning byelaws (and provincial council orders) could

further reinforce the coordinating role of the provincial authorities in improving the balance between urban and rural elements.

• Since the new system allows the provincial authorities to introduce legally binding provincial zoning plans (a power the municipal authorities already had), the provincial authorities should also be given the power to impose betterment levies and development plans to complement the new provincial zoning plans.

1

Inleiding

1.1 Aanleiding

In de ex ante evaluatie van de Nota Ruimte (MNP-RIVM, 2004: blz. 29) stelt het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) dat er sprake is van een onbalans tussen rood en groen. Ofwel groenprojecten blijven achter ten opzichte van woon- en werkprojecten en infrastructuur. Het MNP pleit daarom voor een goede invulling van het uitvoeringsinstrumentarium voor provincies, die zich al sinds jaar en dag in een spanningsvolle bestuurlijke positie bevinden tussen strategische beleidsbepaling op rijksniveau en beleidsuitvoering op gemeentelijk niveau (Driessen, 2000). In de Nota ruimte wordt de provincie primair verantwoordelijk voor de realisatie van dit groen. Zij moet proberen de plannen van actoren (met name gemeenten) en de realisatie daarvan in de door haar gewenste richting bij te stellen via de inzet van (combinaties van) beleidsinstrumenten.

Het doel van dit onderzoek is de beschrijving en analyse van het juridisch en planologisch instrumentarium dat de provincie ter beschikking staat om de realisatie en instandhouding van ‘groen’ te bevorderen. Verder worden er aanbevelingen gedaan voor nieuwe instrumenten om eventuele lacunes bij het realiseren van ‘groen’ op te vullen. Het ‘groen’, in het vervolg steeds aangeduid als groen, betreft bovenwijks groen en regionaal groen, dat bijdraagt aan de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) of een strategisch doel dient.

1.2 Onderzoeksvragen

Naast het inzicht geven in het bestaande instrumentarium van provincies bij de realisatie van groen wordt aandacht besteed aan de mogelijke betekenis van rechtsontwikkeling, nieuwe wetgeving en jurisprudentie met betrekking tot (uitbreiding van) het uitvoeringsinstrumentarium van provincies. Tevens wordt ingegaan op de te verwachten werking van de genoemde uitvoeringsinstrumenten bij toepassing door de provincie. Tot slot worden mogelijke alternatieve uitvoeringsinstrumenten genoemd, gerelateerd aan potentiële problemen bij realisatie van groen. Deze laatste doelstelling vereist inzicht in het beleidskader waarbinnen groen moet worden gerealiseerd en de problemen die zich bij realisatie van groen kunnen voordoen. Confrontatie van de beschikbare instrumenten met de mogelijke problemen geeft aan waar het instrumentarium tekort schiet, zodat naar nieuwe instrumenten moeten worden gezocht.

Dit heeft geleid tot de volgende onderzoeksvragen;

1 Welke instrumenten staan de provincie nu, en naar verwachting, bij de nieuwe wetgeving ter beschikking om haar wensen ten aanzien van groen te realiseren?

2 Wat zijn de verwachte resultaten van de inzet van de genoemde provinciale instrumenten voor realisatie van groen?

3 Wat is het beleidskader bij het realiseren van groen?

4 Welke (potentiële) problemen kunnen worden onderscheiden bij het realiseren van groen? 5 Zijn er alternatieve (combinaties van) instrumenten denkbaar in relatie tot het realiseren

1.3 Onderzoeksaanpak

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, is er een verdeling gemaakt in vijf ‘activiteiten’: Activiteit 1: Schetsen van beleidskader

Bij het schetsen van het beleidskader wordt ingegaan op verschillende relevante nota’s en bijbehorende wetten c.q. wetsvoorstellen met betrekking tot het realiseren van groen. Tevens wordt aandacht besteed aan de verdeling van taken en verantwoordelijkheden over de betrokken actoren om te verduidelijken wie verantwoordelijk is voor het realiseren van groen en welke de rol andere actoren daarbij kunnen spelen. Inzicht hierin is van belang bij ondermeer de identificatie van handvatten voor sturing.

Activiteit 2: Inzicht in (mogelijke en reële) problemen bij het realiseren van groen

Inzicht in mogelijke en reële problemen bij het realiseren van groen biedt aangrijpingspunten voor de formulering van alternatieve (combinaties van) beleidsinstrumenten. Voor een onderbouwde inzet van instrumenten is inzicht nodig in de doelstellingen en mogelijkheden van gemeenten en provincies en in de problemen die bij de realisatie van groen aan de orde kunnen zijn.

Activiteit 3: Beschrijving van het huidige en verwachte instrumentarium dat de provincie ter beschikking staat bij de realisatie van groen

Dit is beperkt tot planologische en juridische instrumenten voor respectievelijk ruimtelijke ordening en grondbeleid. Bij de analyse zijn de huidige en toekomstige instrumenten van provincie en gemeente analytisch in beeld gebracht en met elkaar vergeleken. Het gemeentelijk instrumentarium dient als referentie voor de verkenning van alternatieve combinaties van instrumenten.

De beschrijving betreft ten minste de voor- en nadelen van de verschillende instrumenten, waarbij wordt ingegaan op lopende (politieke) discussies over (zie o.a. de 4e _{voortgangsbrief}

van de minister aan de Tweede Kamer) en mogelijke oplossingen voor geconstateerde tekortkomingen.

Activiteit 4: Ex ante analyse van de werking van de instrumenten

Voor bestaande instrumenten wordt de werking beschreven op basis van de opgedane ervaringen. Voor nieuwe/alternatieve instrumenten wordt de verwachte werking geanalyseerd, waar mogelijk op basis van ervaringen met het betreffende instrument in andere situaties en/of van vergelijkbare instrumenten. Hiertoe is een beoordelingsschema geformuleerd. Dit schema is gebaseerd op de door Van de Wielen et al (2004) geformuleerde methode voor de vergelijking van beleidsinstrumenten voor verbrede financiering van natuur. Op basis van de specifieke probleemstelling binnen dit project en discussies rond de werking van instrumenten is het voor de beoordeling van instrumenten voor verbrede financiering ontwikkelde schema op onderdelen bijgesteld.

Activiteit 5: Suggesties voor alternatieve instrumenten

Bij het doen van suggesties voor alternatieve wordt nagegaan of alle geschetste potentiële problemen bij het realiseren van groen door het bestaande instrumentarium (inclusief verwachte uitbreiding) kunnen worden opgelost. Voor problemen die niet kunnen worden opgelost, wordt naar alternatieve (combinaties van) instrumenten gezocht.

1.4 Onderzoeksafbakening

Dit onderzoek betreft een inventarisatie van de huidige generieke planologisch en juridische instrumenten die de provincie en de gemeente ter beschikking staan en een verkenning van de instrumenten die mogelijk door de ‘nieuwe wetten’ worden gecreëerd.

De beschrijving en analyse betreffen het instrumentarium volgens de vigerende generieke wet- en regelgeving en de verwachte veranderingen daarin, in het kader van nieuwe wetgeving op het gebied van ruimtelijke ordening (Nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening; wetsontwerp 28 916 thans in behandeling bij de Tweede Kamer; Wet Inrichting Landelijk Gebied) en grondbeleid (Wet Grondexploitatie).

Verder concentreert de analyse zich op instrumenten van de overheid, dus publiekrechtelijke actoren en gaat aldus niet nader in op beïnvloedingsmogelijkheden van privaatrechtelijke actoren zoals bijvoorbeeld burgers en hun inspraak- en/of bezwaarschriftprocedures. Tevens betreft de analyse van de instrumenten een theoretische analyse; de praktijk is veelal minder eenduidig.

Door deze scherpe afbakening ontstaat er een scherp beeld, echter geen compleet beeld. Er is gekozen voor een rationele sturingsfilosofie, wat betekent dat er louter wordt gekeken naar sturing door middel van inzet van instrumenten. In de praktijk zijn er ook andere mogelijkheden. De keuze voor planologische en juridische instrumenten betekent dat communicatieve/consensuele en/of financiële/economische sturingsinstrumenten niet in de analyse worden meegenomen. Daardoor blijven voorbeelden van communicatieve en financiële sturingsinstrumenten, zoals convenanten en gentlemen-agreements die in praktijk ook van invloed zijn, buiten beschouwing. De keuze voor generieke instrumenten heeft als gevolg dat specifieke regelgeving en de daaraan gekoppelde (specifieke) instrumenten buiten beschouwing blijven. Dit geldt bijvoorbeeld voor de mogelijkheden in het kader van de Reconstructie van de zandgebieden of het Belvedere-beleid.

Bij het bezien van de analyse dient in ogenschouw te worden genomen, dat de analyse zich richt op een specifiek deel van het geheel en dat een andere onderzoeksafbakening c.q. een ander perspectief (geen perspectief geënt op rationele sturing), een andere analyse en (mogelijk) andere resultaten oplevert.

1.5 Opbouw rapport

Hoofdstuk 2 beschrijft enkele theoretische onderwerpen die relevant zijn voor de instrumentanalyse. Dit betreft de theorie van de beleidsarrangementen, waarin vier dimensies worden onderscheiden die inzicht geven in de factoren die een rol spelen bij het realiseren van groen. Voorts wordt aandacht besteed aan de criteria voor de beoordeling van beleid en van de in het kader daarvan ingezette beleidsinstrumenten. Na een korte bespreking van sturingbenaderingen en typen instrumenten, wordt het schema gepresenteerd dat bij de analyse van de instrumenten is gehanteerd. Dit is beperkt tot instrumenten voor ruimtelijke ordening en grondbeleid van provincies en gemeenten (publiekrechtelijke actoren). Beïnvloedingsmogelijkheden van privaatrechtelijke actoren (zoals burgers), hun inspraak- en/of bezwaarschriftprocedures en instrumenten ten aanzien van aanpalende beleidssectoren zoals milieubeleid, blijven buiten beschouwing.

Realisatie en instandhouding van bovenwijks en regionaal groen maken deel uit van wat in de Nota Ruimte is aangeduid als gebiedsontwikkeling. In hoofdstuk 3 wordt geschetst wat onder

gebiedsontwikkeling wordt verstaan. Om zicht te krijgen op de rol van de provincie en de mogelijkheden die daarbij zij heeft, wordt voor de beleidssectoren ruimtelijke ordening en grondbeleid kort ingegaan de vigerende wet- en regelgeving en de voorgenomen veranderingen daarin. Ook worden de instrumenten besproken waarover provincies en gemeenten (zullen) kunnen beschikken. Omdat de gemeenten in de huidige situatie verant-woordelijk zijn voor het maken en uitvoeren van plannen, wordt naast het provinciaal instru-mentarium ook dat van de gemeenten besproken en worden beide instrumentaria met elkaar vergeleken.

In hoofdstuk 4 wordt nagegaan of het instrumentarium dat de provincie ter beschikking staat voldoende adequaat is om de taakstelling ten aan zien van de ontwikkeling van groen te kunnen realiseren. Hiertoe is ondermeer het instrumentarium van de provincie vergeleken met dat van de gemeente. Om de betekenis voor de provincie van de verschillen in instrumentarium te kunnen duiden, is nagegaan welke problemen de provincie heeft, welke daarvan met de beschikbare instrumenten kunnen worden bestreden en welke problemen resteren. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een aantal aanbevelingen om de resterende problemen op te lossen.

2

Theoretisch kader

2.1 Inleiding

In zowel de bestuurskundige als de rechtsliteratuur wordt algemeen een driedeling van beleidsinstrumenten geaccepteerd (RMNO, 2005). Naast communicatieve of consensuele sturingsinstrumenten en economische of financiële sturingsinstrumenten onderscheidt men de juridische sturingsinstrumenten. Vaak wordt naast deze drie typen nog een vierde type onder-scheiden, de planologische of ruimtelijke sturing (Klok 1991; Glasbergen et al. 1994; Backes et al. 2001). De instrumenten kunnen verder worden onderverdeeld in stimulerende en repressieve instrumenten (Bressers et al, 1993). Repressieve instrumenten zijn gericht op het nalaten van specifieke handelingen, stimulerende instrumenten op het stimuleren daarvan. Dit onderzoek is beperkt tot de analyse van voor realisatie van groen relevante generieke planologische en juridische instrumenten uit het provinciaal en gemeentelijk instrumentarium. Bij het schetsen van het kader waarbinnen deze instrumenten kunnen worden ingezet, is gebruik gemaakt van de vier dimensies uit de theorie van de beleidsarrangementen. In paragraaf 2.2 wordt kort ingegaan op deze theorie.

De typen instrumenten verschillen in de wijze waarop wordt geprobeerd het gedrag van relevante actoren in de gewenste richting te sturen. Communicatieve sturing gebeurt via informatieoverdracht, bij economische sturing is sprake van financiële prikkels en juridische sturing verloopt via voorschriften. Uiteraard bezit ook planologische sturing elementen van juridische sturing, al was het alleen maar omdat ruimtelijke ordening zijn grondslag vindt in de dwingend-wettelijke bepalingen van de huidige en de komende Wet op de ruimtelijke ordening. Niet zelden ziet men ook bij juridische instrumenten financiële (zoals fiscale) of communica-tieve (bijv. PPS-overeenkomsten) elementen doorsiepelen. Men kan de vier sturingstypen wellicht dus niet zozeer scheiden als wel onderscheiden. De keuze voor een bepaald type instrument hangt vaak samen met de voorkeur voor een bepaalde wijze van sturen (sturingsbenadering). Om enig inzicht te geven in verschillen tussen sturingsbenaderingen en de consequenties daarvan voor de keuze van de in te zetten instrumenten, wordt in paragraaf 2.3 kort ingegaan op enkele mogelijke sturingsbenaderingen. Zoals al eerder gesteld, is bij de analyse uitgegaan van de rationele benadering.

De analyse ten slotte bestaat uit het beschrijven en beoordelen van verschillende instrumenten. Omdat het belangrijk is dat bij de beoordeling geen belangrijke aspecten worden vergeten, is in paragraaf 2.4 nagegaan welke aspecten bij de beoordeling aan de orde moeten komen. Paragraaf 2.5 ten slotte presenteert het schema dat bij de beschrijving en beoordeling van instrumenten is gehanteerd.

2.2 Beleidsarrangementen

Realisatie van bovenwijks en regionaal groen maakt deel uit van wat in de Nota Ruimte wordt

aangeduid als gebiedsontwikkeling (zie o.a. 4e _{voortgangsbrief in het kader van de Nota}

Grondbeleid). Gebiedsontwikkeling is daarbij omschreven als een manier van werken waarbij overheden, particuliere partijen en andere betrokkenen in een gebied komen tot een samenhangende planning en uitvoering van ruimtelijke projecten. De actoren opereren hierbij binnen een complex stelsel van wetten, procedures, regelingen, restricties, afspraken en

der-gelijke, dat enerzijds aan de actoren mogelijkheden biedt om te handelen, en anderzijds aan dit handelen restricties oplegt.

Dit stelsel wordt inzichtelijk gemaakt via de vier constituerende dimensies die zijn onder-scheiden bij de theorie van beleidsarrangementen (Van Veen et al, 2004):

1> de betrokken actoren die, al of niet in coalities, bij planvorming ten aanzien van groen en/of de uitvoering van deze plannen. Bij groenontwikkeling betrokken actoren zijn overheden (rijk, provincie, gemeenten), particuliere partijen (zoals projectontwikkelaars en uitvoerders) en andere betrokkenen (zoals grondeigenaren, belangenverenigingen en de lokale bevolking).

2> de opvattingen van actoren over wat er aan groen is gewenst (locatie, aard en omvang) en hoe dit het best kan worden gerealiseerd. De opvattingen kunnen variëren van vage, algemene noties tot specifieke beleidsprogramma’s. De opvattingen van de rijksoverheid op dit gebied zijn vastgelegd in nota’s als de Nota Ruimte, de Agenda voor een Vitaal Platteland en de Nota Grondbeleid.

3> de middelen waarover actoren kunnen beschikken. Dit kunnen formele bevoegdheden zijn, zoals beleidsinstrumenten, maar ook expertise, menskracht, bezit van grond en dergelijke. De formele bevoegdheden zijn vastgelegd in wetten, Algemene Maatregelen van Bestuur, Verordeningen en dergelijke.

4> de spelregels. De spelregels bepalen onder meer wie mee mag praten en besluiten, hoe beleid wordt gemaakt en uitgevoerd, wie waarvoor verantwoordelijk is en welke procedures moeten worden gevolgd. Spelregels kunnen formeel of informeel, hard zijn of boterzacht. De belangrijkste spelregels bij de ontwikkeling van groen (zoals procedures, taken en verantwoordelijkheden) zijn momenteel aan veranderingen onderhevig, omdat voor deze spelregels belangrijke wetten worden herzien. Dit betreft de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Landinrichtingswet en de Grondexploitatiewet.

Na de verwachte veranderingen in de spelregels is de provincie verantwoordelijk voor de realisatie van groen, waarover afrekenbare afspraken worden gemaakt met de nationale overheid (zie o.a. Nota Ruimte en Wet Inrichting Landelijk Gebied). De provincie moet dit bewerkstelligen door plannen en acties van betrokken publieke en private actoren in de gewenste richting te sturen en eventueel door planvorming te initiëren. Ofwel (citaat: www.minlnv.nl):

“Provincies zijn de regisseur bij de uitvoering van regionale plannen. Zij stemmen met gemeenten en waterschappen de verdeling van het budget af over de regio’s. Zij zullen het geld zo inzetten dat de bijbehorende rijksdoelen worden gerealiseerd binnen een samenhangende gebiedsontwikkeling”.

2.3 Sturingsbenaderingen

In de literatuur is een veelheid aan sturingsbenaderingen beschreven, die verschillen in ondermeer oriëntatie van de sturing (inhoud of proces), aangrijpingspunten voor sturing en de typen instrumenten die de voorkeur krijgen. Een mogelijke indeling van sturingsbenaderingen (Hufen en Koppenjan, 2004) is die in rationele benadering, netwerksturing, sturing via waarden en sturing op afstand (Tabel 2.1).

Tabel 2.1 V erschillen tussen sturingsbenaderingen

Rationele benadering Sturing via beleidsnetwerken

Sturing via waarden Sturing op afstand sturing hulpmiddel voor

probleemoplossing

creëren van kansen appelleren aan collectieve waarden

maken van afspra-ken over kernaspecten typologie instrumentarium financieel, juridisch, communicatief

nee leiderschap, voor-beeldigheid, taal, beelden, symbolen prestatie-indicatoren, convenanten, prestatiecontracten hulpmiddelen voor sturing basismodellen, regels, informatie, geld passende omgangs-vormen in netwerken, probleem – oplos-singscombinaties leiderschap, voorbeeldfunctie, dialoog, draagvlakcreatie afspraken over prestatie-indicatoren aangrijpingspunt sturing

aspecten van een probleem procesontwerp, overleg, dialoog, draagvlak welbewust inzetten voorbeeldigheid, leiderschap procesontwerp, overleg over prestatie-indicatoren indicatoren voor beoordeling sturing stuurbaarheid, doelmatigheid, doeltreffendheid, democratie openheid, veiligheid, voortgang, doeltreffendheid geloofwaardigheid, expressie, integriteit stuurbaarheid, consensus, doeltreffendheid oriëntatie inhoud of proces

inhoud inhoud/proces inhoud/proces inhoud/proces belang

instrumen-tarium als hulpmiddel

groot bescheiden bescheiden groot

Bewerking van Tabel 1 uit (Hufen en Koppenjan, 2004, blz. 350)

Bij de rationele benadering vloeit sturing logisch voort uit het signaleren van problemen en is de inzet van instrumenten het middel om deze op te lossen. Sturing vindt plaats door toepassing van een of meer instrumenten en wordt vooral beoordeeld naar de mate waarin wordt bijgedragen aan de oplossing van het probleem (doeltreffendheid en doelmatigheid). Het besluit dat de basis vormt voor de toepassing van het instrument staat niet ter discussie en is de legitimatiebasis voor bestuurlijk optreden.

Bij netwerksturing wordt sturing vooral gezien als het creëren van kansen. Hierbij zijn de hulp-bronnen waarover deelnemers in de beleidsnetwerken kunnen beschikken, bepalend voor hun mogelijke invloed. Sturing refereert hierbij aan combinaties van problemen en oplossingen, nadenken over voor- en tegenstanders, wenselijkheid van overleg met sommige partijen, identificeren van hindermacht en schetsen van besluitvormingsprocessen. Bij de beoordeling van sturing staan waarden centraal die voor de deelnemers van belang zijn, zoals openheid van overleg, behoefte aan voortgang, doeltreffendheid en gevoel voor centrale belangen en waarden van deelnemers.

Bij sturing via waarden verwijst sturing naar het tonen van leiderschap. Daarbij wordt een appèl gedaan op collectieve waarden van groepen van burgers ten aanzien van actuele maat-schappelijke problemen. Sturing is vooral het doen aanvaarden van bepaalde waarden bij het denken en doen (van een politiek bestuurder) en bestaat uit consensus over probleem-omschrijvingen en bijpassende oplossingsrichtingen. Instrumenten bij deze benadering zijn beelden, taal en voorbeeldig handelen. Om de doelen te bereiken zijn zeggingskracht en consistentie tussen woord en daad van cruciaal belang.

Bij sturing op afstand ten slotte is sturing het vervolg op de besluitvorming om geconsta-teerde problemen op te lossen. Vertegenwoordigers van het doelsysteem worden betrokken bij het overleg over de definitie van het probleem en de selectie van prestatie-indicatoren. Prestatie-indicatoren zijn invoer-, uitvoer- of procesvariabelen waarvoor streefwaarden (normen) worden geformuleerd. De instrumenten bij deze benadering zijn de prestatie-indicatoren en de publiek- of privaatrechtelijke vormen (zoals convenanten en contracten) waarin afspraken worden vastgelegd over de (streef)waarden van deze indicatoren. Verschillen met de rationele benadering betreffen het overleg over de probleemdefinitie, de selectie van prestatie-indicatoren en het benoemen van randvoorwaarden.

De benaderingen verschillen ondermeer in de voorkeur voor een type instrument. Leidend hierbij lijkt de oriëntatie op inhoud of proces. Als de oriëntatie op het proces ligt, zoals bij sturing via netwerken en via waarden, dan krijgen communicatieve instrumenten de voorkeur. Als het accent op de inhoud ligt, dan krijgen andere typen instrumenten vaak de voorkeur. Als de voorgenomen wijzigingen in de wetgeving ten aanzien van ruimtelijke ordening worden doorgevoerd, is er bij de beïnvloeding door het rijk van de provincie sprake van sturing op afstand: in een convenant worden prestatieafspraken en daaraan gerelateerde budgetten vastgelegd. Aan het eind van de rit wordt de provincie vervolgens afgerekend op de prestatieafspraken. In dit onderzoek zijn de gemaakte prestatieafspraken als startpunt beschouwd en is nagegaan over welke instrumenten de provincie kan of zou moeten kunnen beschikken om deze afspraken te realiseren. Ten aanzien van de inzet van instrumenten is daarbij verondersteld dat de provincie de rationele benadering aanhangt.

2.4 Beoordeling van beleid

In theorie zijn op ieder overheidsniveau de politiek en het ambtelijk apparaat gescheiden. De taakverdeling daarbij is dat het ambtelijk apparaat de informatie levert om tot onderbouwde beleidsbeslissingen te komen, terwijl de politiek het beleid maakt dat vervolgens door het ambtelijk apparaat wordt uitgevoerd. Beide opereren binnen het vigerend kader van wet- en regelgeving, dat ondermeer dient om de burgers te beschermen tegen onbehoorlijk bestuur. Het op deze wijze ontstane beleid moet worden beoordeeld aan de hand van de (politieke) legitimering van het beleid en de (ambtelijke) oriëntatie bij de uitvoering (Hemerijck, 2003; Hemerijck en Hazeu, 2004). Bij de beoordeling van de legitimering wordt onderscheid gemaakt (verwijzing naar Scharpf, 1999) tussen:

• normen en waarden (inputlegitimiteit). Dit betreft het vaststellen of doelen van beleid legitiem zijn. De criteria hierbij zijn subjectief: Is het gepast om een bepaald doel na te streven?

• effectiviteit en prestaties (outputlegitimiteit). Dit betreft de beoordeling van de resultaten van beleid, waarvoor objectieve maatstaven denkbaar zijn (zoals bij de VBTB).

De uitvoering van beleid kan primair zijn gericht op (verwijzing naar March en Olsen, 1989): • het vinden van oplossingen die politiek haalbaar en bestuurlijk uitvoerbaar zijn (“logica van

gepastheid”). Het leidend principe van de actoren hierbij is wat in een gegeven situatie haalbaar en aanvaardbaar is. Omdat actoren hierbij kiezen op grond van wat gepast lijkt, resulteert dit in compromisoplossingen.

• het realiseren van doelen ( “logica van consequentie”). Hierbij is verondersteld dat actoren rationeel handelen om de gestelde doelen met adequate middelen en methoden en tegen de laagste kosten te realiseren. Dit vereist: duidelijke doelen, (bekendheid met) beschikbare alternatieven en inzicht in hun consequenties

Als de criteria voor de politieke legitimering van beleid worden geconfronteerd met de oriëntaties bij de ambtelijke uitvoering daarvan (Tabel 2.2), ontstaan vier kwaliteits-maatstaven, de zogenaamde kernvragen van beleid (Hemerijck, 2003, blz. 4):

“Beleid moet in de eerste plaats instrumenteel doelmatig zijn; het gekozen beleids-instrument moet ‘werken’, dat wil zeggen een duidelijke bijdrage leveren aan de realisering van politieke doelstellingen. In de tweede plaats, moet beleid slagvaardig zijn, dat wil zeggen politiek haalbaar en bestuurlijk uitvoerbaar. Beleidsmaatregelen moet ‘passen’ of ingepast kunnen worden in de institutionele structuur van het politieke systeem. Ten derde, behoren beleidsbeslissingen constitutioneel rechtmatig te zijn; zij moeten volgens de regels en procedures van de rechtsstaat ‘mogen’. Ten slotte, moet beleid maatschappelijk aanvaardbaar zijn; politieke interventies in het maatschappelijke leven moeten in de ogen van burgers ‘horen’, dat wil zeggen in overeenstemming zijn met algemeen aanvaarde normen en waarden”.

Tabel 2.2 Vier kernvragen van beleid

Handelingsoriëntatie Criteria van legitimatie

inputlegitimiteit outputlegitimiteit logica van gepastheid hoort het?

(maatschappelijke) aanvaardbaarheid

past het?

(politiek-bestuurlijke) slagvaardigheid

logica van consequentie mag het?

(constitutionele) rechtmatigheid

werkt het?

(instrumentele) doelmatigheid bewerking van: Hemerijck, 2003 (blz. 8) en Hemerijck en Hazeu, 2004 (blz. 58)

Hoort het? (maatschappelijke aanvaardbaarheid)

Maatschappelijke aanvaardbaarheid heeft betrekking op de mate waarin het beoogde beleid aansluit bij normatieve en culturele oriëntaties in de samenleving. De gemeenschappelijke noemer van de discussie hierover is de vraag, waar de rol van de overheid begint en waar die ophoudt. Centraal daarbij staat de (subjectieve) waardering van beleid door burgers. Bij inhoudelijke aanvaarding van beleid spelen ‘waarden en normen’ een grote rol, ofwel de vraag of het beleid spoort met maatschappelijke denkbeelden, opinies en emoties als gevoelens van rechtvaardigheid, veiligheid en toelaatbaarheid.

Mag het? (constitutionele rechtmatigheid)

Centraal bij deze vraag staan de politieke en rechtsstatelijke ordening, de burgerlijke grondrechten, de democratische procedures en de bestuurlijke bevoegdheden aan de inputkant van het politieke proces. Het beleid moet volgens de regels en procedures van de rechtsstaat ‘mogen’. De essentie van de rechtsstaat is dat de macht van de overheid gelegitimeerd gezag is doordat het volgens een logica van consequentie aan het recht is gebonden. Het overheidshandelen dient te zijn gebaseerd op de grondwettelijk verankerde legaliteits- en rechtvaardigheidsbeginselen van gelijkheid, rechtsstatelijkheid, openbaarheid, democratische besluitvorming, ministeriële verantwoordelijkheid en beginselen van behoorlijk bestuur.

Past het? (politiek-bestuurlijke slagvaardigheid)

Uitgangspunt bij deze vraag is de wens dat beleid politiek haalbaar en bestuurlijk uitvoerbaar moet zijn. Dit heeft betrekking op de mate waarin politieke, ambtelijke, en maatschappelijke organisaties bereid zijn mee te werken aan de vormgeving en implementatie van beleid. De mate van bereidheid hangt niet alleen af van overeenstemming op grond van gedeelde norma-tieve of culturele oriëntaties (consensus), maar vaak ook van strategische overwegingen (compromis). Politieke haalbaarheid en bestuurlijke uitvoerbaarheid zijn noodzakelijk omdat beleid meestal niet het product is van één ‘dictator’, maar het resultaat is van al dan niet

strategische wisselwerkingen tussen publieke en (semi-)private actoren, die ieder eigen opvattingen hebben over het betreffende probleem en de daarbij passende oplossingen, eigen voorkeuren en (organisatorische en institutionele) belangen hebben en beschikken over eigen capaciteiten en machtsbronnen, die kunnen worden aangewend om een alternatief te realiseren of te blokkeren.

Werkt het? (instrumentele doelmatigheid)

De instrumentele doelmatigheid betreft de prestatie van overheidsbeleid bij gegeven doelstellingen, met als belangrijkste ambitie de beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid. Doeltreffendheid van beleid kan achteraf worden vastgesteld, mits er adequate indicatoren zijn om de mate van doelrealisering (beleidsprestatie) te beoordelen. Bij ex ante onderzoek gaat het om de keuze tussen alternatieven (maatregelen) op basis van een inschatting vooraf van hun relatieve doeltreffendheid en doelmatigheid.

Als de provincie in het kader van de realisatie van groen besluit tot de inzet van een specifiek instrument, dan is de vraag “hoort het” beperkt tot de vraag of de inzet van het instrument voor dit doel, door de bevolking aanvaardbaar wordt geacht. De op de achtergrond spelende vraag of realisatie van (het betreffende) groen wordt gezien als een taak van de overheid of dat dit aan private actoren moet worden overgelaten, is bij de beoordeling van het instrument niet aan de orde. Deze vraag moet namelijk al positief zijn beantwoord bij het vaststellen van het betreffende beleid. De andere drie kernvragen zijn bij de beoordeling van de instrumenten wel integraal aan de orde.

2.5 Beschrijving en beoordeling van de instrumenten

Een probleem bij het analyseren/vergelijken van instrumenten is dat instrumenten doorgaans verschillen in zowel de werkwijze als de met de inzet beoogde doelen. Om het analyseren/vergelijken te vereenvoudigen verdient het daarom aanbeveling om alle instrumenten op dezelfde wijze te beschrijven. In eerder onderzoek (Van der Wielen et al, 2004) is hiervoor een beoordelingsschema geformuleerd dat voor dit onderzoek op onderdelen is aangepast. Het geformuleerde schema bestaat uit:

• kenmerken van het instrument, die aangeven wat het instrument beoogt te bewerkstelligen en hoe dit gebeurt (type instrument en werkwijze)

• beoordelingscriteria voor de (te verwachten) mogelijkheden en moeilijkheden bij inzet van het instrument en de verwachte prestaties daarvan. Met het oog op nog te ontwikkelen instrumenten is ook aangegeven of het instrument binnen de vigerende wet- en regelgeving kan worden ingezet of dat deze moet worden aangepast.

Bij het opstellen van het beoordelingsschema is zowel gekeken naar de algemene eisen die aan beleidsinstrumenten worden gesteld als naar de specifieke eisen voor het betreffende instrument. Dit is samengevat in de volgende vragen:

• Voldoet het instrument aan de algemene eisen die de overheid aan beleidsinstrumenten stelt en zijn deze rechtens houdbaar (legitimiteit, past instrument binnen wettelijke kaders, etc)? Deze vraag was expliciet aan de orde omdat de analyse (nog) niet bestaande instrumenten betrof;

• Voldoet het instrument aan de specifieke eisen om de oplossing te realiseren voor het probleem waarvoor het wordt ingezet (doelen waarvoor het instrument wordt toegepast)? • Wat is de informatiebehoefte in het kader van VBTB (van beleidsbegroting tot

beleids-verantwoording), zoals die in handreikingen is verwoord (Algemene Rekenkamer, 2003; Ministerie van Financiën, 2000)? Deze behoefte kan worden samengevat in de criteria doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid (Tabel 2.3).

Tabel 2.3 Definities criteria op grond VBTB

Criterium Omschrijving

doelbereik de mate waarin het gestelde doel is bereikt doeltreffendheid

(effectiviteit)

de bijdrage van de inzet van het instrument (of het gevoerde beleid) aan het doelbereik

doelmatigheid (efficiëntie) de verhouding tussen de inzet van financiële, menselijke en materiële middelen en het voortgebrachte product (gerealiseerde activiteiten en prestaties). Er wordt onderscheid gemaakt tussen doelmatigheid van het beleid (kosten-effectiviteit) en doelmatigheid van de bedrijfsvoering (zuinigheid). Bij een ex ante analyse blijft dit laatst buiten beschouwing.

De beoordelingscriteria zijn vervolgens geordend naar de verschillende fases van de beleidscyclus, zodat per fase in de informatiebehoefte kan worden voorzien. De onderscheiden fases zijn de beleidsvorming, de beleidsuitvoering en de beleidsdoorwerking (Bressers, 1994).

De beleidsvorming betreft het uitdenken, beargumenteren en formuleren van het beleid, waarbij de haalbaarheid van het beleid c.q. de inzet van het instrument, centraal staat. Er wordt nagegaan of de inzet van het instrument past binnen de institutionele context en of er bij de verschillende groepen actoren draagvlak bestaat voor toepassing van het instrument (‘acceptatie’). De institutionele context betreft de vigerende wet- en regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te weten gelijkheid, rechtszekerheid, redelijkheid, zorgvuldigheid, onpartijdigheid, hoorplicht en afwegingsplicht. Als veranderingen in wet- en regelgeving zijn vereist, is het van belang te weten welke inspanningen dit vergt (‘kosten aanpassing’) en hoeveel tijd hiermee is gemoeid (‘aanpassingstermijn’). Dit is samengevoegd in de criteria/aspecten voor de haalbaarheid van de inzet van het instrument (Tabel 2.5).

Bij de beleidsuitvoering wordt besloten of het instrument al dan wordt ingezet. Hierbij staat de uitvoerbaarheid centraal. Dit betreft de technische uitvoerbaarheid (‘realiseerbaarheid’), de met de invoering van het instrument gepaard gaande kosten en voorbereidingstijd (‘voor-bereiding’) en de vereiste inspanning als het instrument is geïmplementeerd (‘transactiekosten’). Hierbij geldt dat de voorbereiding eventueel geheel of gedeeltelijk kan samenvallen met een vereiste aanpassing van wet- en regelgeving. Dit is beschreven via de criteria/aspecten voor de uitvoerbaarheid van de inzet van het instrument (Tabel 2.5).

Bij de beleidsdoorwerking gaat de aandacht uit naar de prestaties van het instrument. Dit betreft de aard en omvang van effecten en de doelmatigheid van het instrument. De doelmatigheid van de bedrijfsvoering (zuinigheid) is bij een ex ante analyse niet aan de orde. De prestaties betreffen (Van Aeken, 2000) het doelbereik, de doeltreffendheid, de impact (beoogde en niet-beoogde effecten) en de doelmatigheid, die in het beoordelingsschema (Tabel 2.3) zijn geclusterd tot de aspecten:

• beoogde effecten, dit zijn veranderingen in de samenleving die met de inzet van het instrument zijn beoogd en die geheel of gedeeltelijk zijn toe te schrijven aan de inzet van het instrument. Tot dit aspect worden gerekend: het doelbereik, de doeltreffendheid en de reactietijd ofwel de termijn waarop effecten optreden. Bij een ex ante analyse beschrijft het criterium ‘doelbereik’ de beoogde veranderingen die naar verwachting zullen optreden als het instrument wordt ingezet en naar verwachting functioneert (ofwel: doet wat het behoort te doen) en geeft de doeltreffendheid de verwachte bijdrage van het instrument aan het doelbereik weer.

• neveneffecten, naast beoogde effecten zijn er vaak neveneffecten, dit zijn niet-beoogde effecten die zijn toe te schrijven aan de inzet van het instrument. Neveneffecten kunnen positief of negatief worden gewaardeerd.

In de vorige paragraaf is aangegeven welke aspecten bij de beoordeling van een instrument aan de orde moeten komen. Om te toetsen of de gehanteerde beoordelingscriteria hieraan voldoen, is nagegaan of de vier kernvragen van het beleid in het beoordelingsschema zijn opgenomen (Tabel 2.4). Kort samengevat geven de eerste twee kernvragen aan of inzet van het instrument toelaatbaar is op basis van de mening van de bevolking (hoort het?) en de wet- en regelgeving (mag het?). De derde vraag betreft het draagvlak voor de inzet van het instrument (past het?) en de vierde vraag geeft aan in hoeverre het instrument doet wat het beoogt te doen (werkt het?).

Tabel 2.4 Confrontatie kernvragen en beoordelingsschema

Fases beleidscyclus

haalbaarheid uitvoerbaarheid prestaties hoort

het?

acceptatie instrument (bevolking)

mag het? kosten aanpassing

aanpassingstermijn

past het? acceptatie instrument (overig) realiseerbaarheid

kernvragen vereiste inzet afdwingbaarheid werkt het? beoogde effecten neveneffecten doelmatigheid

De confrontatie van deze kernvragen met de aspecten die in de verschillende fases van de beleidscyclus aan de orde zijn, geeft aan dat de het beoordelingsschema voorziet in de gevraagde informatie. Het schema kan/mag dus worden gebruikt voor de beoordeling van instrumenten.

Een volgend probleem bij de beschrijving van instrumenten is dat bij het vergelijken van instru-menten het accent op verschillende onderwerpen kan liggen, zoals het beoogde doel, de werkwijze of de verwachte prestaties. In het beoordelingsschema (Tabel 2.5) is hier rekening mee gehouden door:

• uit te gaan van een uniforme beschrijving van alle instrumenten, waarbij criteria en aspecten zo algemeen mogelijk zijn gehouden;

• aan de kwalitatieve invulling van ieder criterium (beschrijving verwachte resultaat) een kwantitatieve score te koppelen, om de resultaten vergelijkbaar te maken. De kwantitatieve score geeft aan hoe het resultaat wordt gewaardeerd, daarbij zijn drie scores onderscheiden: negatief (-1), indifferent (0) en positief (1). De scores voor de criteria kunnen vervolgens worden gebruikt om de scores voor aspecten en categorieën te berekenen, waarbij rekening kan worden gehouden met het relatieve belang dat aan de verschillende criteria respectievelijk aspecten wordt gehecht.

Waar mogelijk vindt de invulling van het schema plaats op basis van bestaande kennis over en ervaring met het betreffende instrument en/of vergelijkbare instrumenten. Deze kennis kan ook zijn gebaseerd op de inzet van hetzelfde of een vergelijkbaar instrument in andere beleidssectoren en/of in het buitenland. Als er geen kennis en ervaring beschikbaar zijn, vindt invulling plaats op basis van verwachtingen (van deskundigen en/of onderzoekers). Omdat de scores voor de criteria en het (relatieve) belang dat aan de criteria en/of aspecten wordt gehecht, van beoordelaar tot beoordelaar kunnen verschillen, is in het schema zowel de situatiebeschrijving als de score opgenomen. Dit biedt de gebruiker van het schema de moge-lijkheid zijn eigen voorkeuren te laten meespelen in de beslissing (Tabel 2.5).

De scores kunnen op verschillende manieren inzichtelijk worden gemaakt. Daarbij moet worden bedacht dat de score slechts een hulpmiddel is dat de waardering voor een categorie, aspect of criterium weergeeft, en niets zegt over de specifieke inhoud daarvan. Naast de scores moet ook altijd worden gekeken naar de beschrijving van de instrumenten.

Tabel 2.5 Schema voor de beoordeling van een instrument

Aspect Criterium / kenmerk Beschrijving kenmerken instrument

type instrument communicatief, juridisch, economisch wettelijke grondslag* wet waarin het instrument is vastgelegd doel instrument specifieke doelen met inzet instrument beoogde doelen

overige doelen overige relevante doelen provincie m.b.t. natuur werkwijze stapsgewijze beschrijving werking instrument betrokken actoren bijdrager(s) actor(en) die bijdrage/prestatie moeten leveren ontvanger(s) actor(en)die bijdrage/prestatie ontvangen

verzorger(s) actor(en)die uitvoering verzorgen

haalbaarheid score

kosten aanpassing vereist budget vereist budget voor realiseren legitimiteit overige inspanningen zoals lobbyen e.d.

aanpassingstermijn tijd aanpassing context vereiste periode om aanpassing te realiseren acceptatie instrument draagvlak uitvoerders mate waarin uitvoerders inzet ondersteunen draagvlak bijdragers mate waarin bijdragers inzet ondersteunen

draagvlak ontvangers mate waarin ontvangers inzet ondersteunen draagvlak bevolking mate waarin bevolking inzet ondersteunt

uitvoerbaarheid

realiseerbaarheid technische mogelijkheid kan het instrument technisch gezien worden ingezet vereiste inzet kosten voorbereiding kosten gemoeid met de voorbereiding van de inzet

voorbereidingstijd periode tussen beslissing tot inzet en functioneren transactiekosten kosten voor inzet en handhaving instrument afdwingbaarheid* juridische afdwingbaarheid

prestaties

beoogde effecten doelbereik mate waarin het specifieke doel is bereikt doeltreffendheid bijdrage inzet instrument aan doelbereik

reactietijd periode tussen inzet instrument en effect instrument neveneffecten effecten overige doelen optredende effecten overige doelen provincie

overige neveneffecten kwalitatieve beschrijving optredende neveneffecten doelmatigheid doelmatigheid (beleid) verhouding ingezette middelen en beoogde effecten * aan het oorspronkelijke schema (Van der Wielen et al, 2004, blz. 13) toegevoegd criterium

De criteriumscores zijn gebaseerd op kennis en ervaring. Op basis van deze scores worden de aspectscores en categoriescores berekend. De aspectscore is het gemiddelde van de scores voor de criteria waaruit het aspect is opgebouwd. Bij het berekenen van dit gemiddelde kunnen criteriumscores worden gewogen naar het belang dat aan de verschillende criteria wordt gehecht. Omdat een criteriumscore gelijk is aan -1, 0 of 1, heeft een aspectscore de waarde -1 als alle betreffende criteriumscores gelijk zijn aan -1 en de waarde +1 als alle criteriumscores +1 zijn. In alle andere situaties ligt de waarde tussen -1 en +1. Hetzelfde geldt voor de categoriescores, die worden berekend als het (gewogen) gemiddelde van de betreffende aspectscores. De score voor een instrument tenslotte wordt berekend door de categoriescores, al dan niet gewogen, te sommeren. Analoog aan de berekening van de aspect- en categoriescores zou hierbij feitelijk het gemiddelde moeten worden berekend in plaats van het totaal. Omdat in de analyse met de ongewogen som wordt gewerkt (alle categorie:en worden even belangrijk geacht), is om praktische redenen gekozen voor het totaal, waardoor de score ergens tussen -3 en +3 ligt. De berekening van de scores wordt geïllustreerd aan de hand van een voorbeeld.

Voor een denkbeeldig instrument zijn in Tabel 2.6 de criteriumscores gegeven. Op basis van deze scores zijn vervolgens de aspectscores en categoriescores berekend, waarbij is uitgegaan van gelijke weging (alle criteria respectievelijk aspecten zijn dus als even belangrijk beoordeeld). Tabel 2.6 Voorbeeldberekening scores voor een denkbeeldig instrument

Aspect Criterium / kenmerk Scores

criterium aspect categorie totaal

totaal 0.72

haalbaarheid 0.50

kosten aanpassing 0.50

vereist budget 1

overige inspanningen 0

aanpassingstermijn tijd aanpassing context 1 1

acceptatie instrument 0.50 draagvlak uitvoerders 1 draagvlak bijdragers 1 draagvlak ontvangers -1 draagvlak bevolking 1 uitvoerbaarheid 0.22

realiseerbaarheid technische mogelijkheid 0 0

vereiste inzet -0.33 kosten voorbereiding -1 voorbereidingstijd 1 transactiekosten -1 afdwingbaarheid* 1 1 prestaties 0.17 beoogde effecten 0.67 doelbereik 1 doeltreffendheid 0 reactietijd 1 neveneffecten -0.50

effecten overige doelen -1

overige neveneffecten 0

doelmatigheid doelmatigheid (beleid) 0 0

Voor de categorie haalbaarheid zijn scores in een staafdiagram weergegeven. De criteriumscores (gele staven) zijn gegeven, op basis hiervan zijn, bij gelijke weging, de aspectscores (blauwe staven) berekend als het gemiddelde van de betreffende criteriumscores. Voor de categorie ‘acceptatie bijvoorbeeld is de score gelijk aan (1+1-1+1)/4 = 0.50. Op dezelfde wijze zijn de overige categoriescores berekend. De categorie-score (groene staaf) is het gemiddelde van de aspectcategorie-scores.

-1 -0.5 0 0.5 1 ve re ist bu dge t ov er ig e in sp an nin g ko ste n tijd aa np as sin g te rm ijn dr aag vlak u itv oer der s dr aag vlak b ijd ra ge rs dr aa gvl ak ont va ng ers dr aag vlak b ev olk in g ac cep tatie haalb aar he id criterium aspect categorie

3

Beleidskader

3.1 Inleiding

Realisatie en instandhouding van bovenwijks en regionaal groen maken deel uit van wat in de Nota Ruimte is aangeduid als gebiedsontwikkeling (zie o.a. 4e _{voortgangsbrief in het kader van}

de Nota Grondbeleid). In paragraaf 3.2 is geschetst wat onder gebiedsontwikkeling wordt verstaan. Om zicht te krijgen op de rol van de provincie en de mogelijkheden die zij heeft, wordt voor de beleidssectoren ruimtelijke ordening (paragraaf 3.3) en grondbeleid (paragraaf 3.4) kort ingegaan de vigerende wet- en regelgeving en op door de nationale overheid over gewenste veranderingen daarin, zoal die zijn vastgelegd in nota’s, wetsvoorstellen en dergelijke. Vervolgens worden in paragraaf 3.4 de instrumenten besproken waarover provincies en gemeenten in de huidige situatie kunnen beschikken en volgens de thans (mei 2005) voorliggende wetsvoorstellen, nota’s en dergelijke in de nabije toekomst zullen kunnen beschikken. Dit overzicht is beperkt tot instrumenten voor ruimtelijke ordening en grondbeleid van provincies en gemeenten (publiekrechtelijke actoren) en gaat dus niet in op beïnvloedings-mogelijkheden van privaatrechtelijke actoren (zoals burgers) en hun inspraak- en/of bezwaarschriftprocedures, ook instrumenten ten aanzien van aanpalende beleidssectoren zoals milieubeleid blijven buiten beschouwing. Omdat de gemeenten in de huidige situatie ver-antwoordelijk zijn voor het maken en uitvoeren van plannen, wordt naast het provinciaal instru-mentarium ook dat van de gemeenten besproken en worden beide instrumentaria met elkaar vergeleken.

3.2 Gebiedsontwikkeling

Bij gebiedsontwikkeling kunnen verschillende activiteiten worden onderscheiden (naar: Bestuursacademie Nederland, 2004; Vreke et al 2005):

• initiatief, dit betreft de verkenning van de wenselijke ontwikkeling, zoals aanleg of instandhouding groen, en de invulling op hoofdlijnen van het plan;

• planvorming, dit betreft de uitwerking van het plan, de financiële onderbouwing van het plan en de verificatie of het plan ook anderszins (juridisch, milieutechnisch en maatschappelijk) haalbaar is en de beslissing het plan al dan niet uit te voeren. De activiteit wordt opgedeeld in:

o de planformulering waarin de te realiseren functies worden gespecificeerd (Programma van Eisen)

o de aanpassing/formulering van het bestemmingsplan zodanig dat het Programma van Eisen (plan) kan worden uitgevoerd

• grondexploitatie, dit betreft het eerste deel van de uitvoering van het plan, te weten: o de verwerving (en het tijdelijk beheer) van grond

o het bouwrijp maken van de grond en de inrichting van de openbare ruimte

o de gronduitgifte, via verkoop van bouwrijpe terreinen, uitgifte in erfpacht van bouw-rijpe terreinen en oplevering en overdracht van de openbare ruimte

• beheer en vastgoedontwikkeling, dit betreft de instandhouding van openbare voor-zieningen, waaronder groen, en de ontwikkeling van vastgoed op de uitgegeven kavels. Gebiedsontwikkeling is omschreven als een manier van werken waarbij overheden, particuliere partijen en andere betrokkenen in een gebied komen tot een samenhangende planning en uitvoering van ruimtelijke projecten. In de terminologie van de beleidsarrangementen is er

sprake van publieke en private actoren (dimensie actoren). Publieke actoren zijn ondermeer rijk, provincie en gemeenten, bij de private actoren is onderscheid gemaakt tussen markt-partijen, als projectontwikkelaars en uitvoerders, en andere betrokken partijen zoals grondeigenaren, belangenverenigingen en de lokale bevolking. Iedere actor heeft eigen doel-stellingen en opvattingen over wat er aan groen is gewenst (locatie, aard en omvang) en hoe dit het best kan worden gerealiseerd (dimensie opvattingen). Binnen de vigerende wet- en regelgeving (dimensie spelregels) proberen de actoren de middelen waarover zij kunnen beschikken (dimensie machtsbronnen) zodanig in te zetten dat zo goed mogelijk aan hun doelstellingen wordt voldaan. De beschikbare middelen variëren van zaken als expertise, grondeigendom en geld tot formele bevoegdheden, zoals beleidsinstrumenten. Momenteel zijn enkele voor de spelregels en formele bevoegdheden bepalende wetten aan veranderingen onderhevig. Als dit veranderproces is afgerond zal de provincie naar verwachting primair verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling van groen.

Bij ontwikkeling van groen zijn twee beleidssectoren prominent aan de orde, ruimtelijke ordening en grondbeleid. De ruimtelijke ordening betreft de eerste twee activiteiten (initiatief en planvorming), verder aangeduid met planvorming; het grondbeleid de activiteiten grondexploitatie en beheer en vastgoedontwikkeling, wordt in het vervolg aangeduid met planuitvoering. Beide beleidssectoren kennen eigen problemen en beschikken over eigen wet- en regelgeving, die de spelregels bepalen en de formele middelen verschaffen om problemen op te lossen.

3.3 Ruimtelijke ordening

Huidige situatie

De ruimtelijke ordening houdt zich bezig met de vraag hoe Nederland er nu en in de toekomst uit moet zien, zodanig dat er sprake is van een duurzame leefomgeving. De spelregels en instrumenten zijn vastgelegd in de vigerende wetgeving. Belangrijke wetten zijn de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) die uit 1962 stamt en sindsdien vele malen is herzien. De WRO bevat het wettelijke kader voor het voeren van ruimtelijk ordeningsbeleid waarbinnen de bij het gebruik van het grondgebied betrokken belangen tegen elkaar kunnen worden afgewogen. De gemeente is verantwoordelijk voor planvorming en planuitvoering op het terrein van ruimtelijke ordening. De rol van de provincie is beperkt tot aansturing op hoofdlijnen, coördinatie en het toetsen van het plan (planhiërarchie); en de rijksoverheid stuurt op hoofdlijnen. De WRO strekt zich uit tot het Nederlandse grondgebied en voorziet in instrumenten voor ruimtelijke ordening op rijksniveau, provinciaal niveau en gemeentelijk niveau.

Een belangrijk onderdeel van de planvorming is het concretiseren en toetsen van de intenties, die het uitgangspunt vormen bij de formulering van het plan. Dit behelst ondermeer het aangeven van de gewenste inrichting van het plangebied, de toets of de betreffende locaties geschikt zijn voor de gewenste inrichting of daarvoor geschikt zijn te maken. De geschiktheid van een locatie wordt bepaald door het vigerende bestemmingsplan, opgelegde restricties (vanuit het oogpunt van natuur, milieu, cultuurhistorie et cetera), fysieke eigenschappen (zoals hydrologie en bodemtype), wisselwerkingen met of vanuit de omgeving, de uitgaven die zijn vereist om de locatie geschikt te maken en/of te houden voor de gewenste bestemming en er kan sprake zijn van een afweging als ook alternatieve bestemming(en) voor de locatie zeer gewenst zijn of veel opbrengsten (lijken te) genereren.

De intenties vormen het uitgangspunt voor de planformulering. Bij de formulering van het Programma van Eisen moet afstemming plaatsvinden met relevante plannen binnen de

gemeente en/of binnen andere gemeenten, er moet worden gezorgd voor een sluitende begroting van de exploitatie en de tijdplanning moet realistisch/haalbaar zijn.

Gelijktijdig met beide voorgaande activiteiten moet worden gezorgd voor draagvlak voor de intenties en het daarop gebaseerde plan. Dit betreft zowel draagvlak bij de bevolking als politiek en bestuurlijk draagvlak. Dit laatste kan ook de toets, door de provincie, van het (aangepaste/gemaakte) bestemmingsplan positief beïnvloeden. Tijdens de planvorming kan de gemeente te maken krijgen met problemen van verschillende aard (Tabel 3.1).

Tabel 3.1 Mogelijke problemen (voor de gemeente) bij de planvorming

Mogelijk probleem Specificatie concretiseren intenties locatie juridisch ongeschikt strijdig met vigerende bestemmingsplan

strijdig met regelgeving (milieu, natuur, archeologie,--)

locatie fysiek ongeschikt door fysieke kenmerken (hydrologie, bodem)

door wisselwerkingen met of vanuit omgeving

locatie financieel ongeschikt vereiste uitgaven om locatie geschikt te maken

afweging bestemmingen profijtelijke alternatieve bestemming voor de locatie

planformulering afstemming plannen strijdig met andere plannen (coördinatie)

sluitende exploitatiebegroting (zie grondexploitatie)

realistische tijdplanning

creëren draagvlak draagvlak ontbreekt politiek, bestuurlijk, bevolking

bezwaarprocedure (door

belangenorganisatie)

onbevredigende compensatie

planschade

maken bestemmingsplan toets door de provincie plan strijdig met

streekplan/bestemmingsplan provincie

De rol van de provincie in de huidige situatie is beperkt tot sturen, coördineren en toetsen. Daarom zal de provincie, voorafgaand aan het toetsen van het bestemmingsplan, proberen relevante actoren te bewegen tot het maken van plannen, het afstemmen van plannen en het in die plannen opnemen van het door de provincie gewenste ruimtegebruik.

Voorgestelde veranderingen

De door de nationale overheid gewenste veranderingen op het terrein van de ruimtelijke ordening zijn verwoord in de Nota Ruimte en de Agenda voor een Vitaal Platteland, die gelijktijdig zijn verschenen. De Nota Ruimte is gericht op de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van Nederland en betreft met name het planvormingsproces (zoals procedures, rollen, taken en middelen), de Agenda voor een Vitaal Platteland richt zich meer op doelen die moeten worden gerealiseerd, daarnaast wordt een ingrijpende wijziging van het financiële stelsel voorgesteld.

De Nota Ruimte vervangt de ruimtelijke relevante rijksnota’s zoals de Vierde nota ruimtelijke ordening Extra (en de actualisering daarvan) en, na nieuwe PKB-vaststelling t.z.t. ook het Structuurschema Groene Ruimte. In de nota staat ‘ruimte voor ontwikkeling’ centraal en wordt uitgegaan van het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. De kern van het beleid is het streven naar een nieuwe rol voor de verschillende overheden, waarbij de rijksoverheid alleen