Publiek-private samenwerking in het beroepsonderwijs
Een onderzoek naar de aansturing van Centra voor Innovatief
Vakmanschap en Centres of Expertise
Student: Freek Vlemmix Studentnummer: 5935148
Begeleiders: dr. Eelke Heemskerk, mw. Margrietha Wats Tweede lezer: prof. dr. Jonathan Zeitlin
Masterscriptie Politicologie, specialisatie Bestuur en Beleid Juni 2015
Voorwoord
Voor u ligt de scriptie ‘Publiek-private samenwerking in het beroepsonderwijs. Een onderzoek naar de aansturing van Centra voor Innovatief Vakmanschap en Centres of Expertise’, geschreven in het kader van mijn afstuderen aan de opleiding Politicologie, specialisatie Bestuur en Beleid, aan de Universiteit van Amsterdam. Van februari tot en met juni 2015 ben ik bezig geweest met het uitvoeren van (veld)onderzoek en het schrijven van deze scriptie. Ik wil graag een aantal mensen bedanken voor hun steun in de totstandkoming van het eindresultaat. Om te beginnen Eelke Heemskerk en Margrietha Wats van de UvA en De Galan Groep, voor hun begeleiding in de afgelopen maanden. Ten tweede Sander van der Ham, Pieter
Moerman en Sabrina de Bats van het Platform Bèta Techniek, voor hun openheid, het beschikbaar stellen van hun expertise en het aanwenden van hun contacten met Centrabestuurders door het hele land. Tot slot wil ik ook alle Centradirecteuren bedanken die hun medewerking hebben verleend aan de twaalf praktijkinterviews die voor dit onderzoek zijn afgenomen, te weten: Roel Akkerman van het MBO
Automotive, Gerard Adema van het Centre of Expertise Water Technology, Monika Hoekstra van het Automotive Centre of Expertise, Bert Wessels van Techwise Twente, Hans van Brussel van het Technology & Education Lab, Arno Knoops van
Zorgtechniek Limburg, Daniël Wortel en Cees Alderliesten van het CIV Maintenance en Procestechniek Rijnmond, Harry van den Hoff van het CoE KennisDC Logistiek, Joost Degenaar van het CoE Healthy Ageing, Kees Adriaanse van het CoE High Tech Manufacturing & Materials, Petra Koenders van het CoE Biobased Economy, en Leon Verhoeven van het CoE Sustainable Electrical Energy.
Inhoudsopgave
1. Inleiding 4
2. Theoretisch kader 7
2.1 De klassiek bureaucratische staat, NPM en experimentalisme 7 2.2 Publiek-private samenwerking in het onderwijs: het Triple Helix-model 11
2.3 Triple Helix in het beroepsonderwijs 13
2.4 Experimentalistische principes in PPS in het beroepsonderwijs 14 2.4.1 Experimentalistische principes op regionaal niveau Centra 15 2.4.2 Experimentalistische principes op netwerkniveau Centra 15 2.4.3 Experimentalistische principes voor nationaal niveau Centra 16 2.5 Toepassing van experimentalistische principes in de praktijk 17
3. Methoden 19
4. Governance-structuren en de verschillende generaties 21
4.1 Ontstaansgeschiedenis van de CoE’s en CIV’s 21
4.2 De rol van het Platform Bèta Techniek 23
4.3 Verschillende generaties Centra 23
4.3.1 Pilot-Centra 23
4.3.2 Tweede generatie mbo 29
4.3.3 Tweede generatie hbo 32
4.4 De vier routes van het kennisprogramma 33
4.4.1 Sterkte-zwakte analyse 34
4.4.2 Kennisuitwisseling en –ontwikkeling 36
4.4.3 Commissie Van der Touw, makelen en schakelen 37 4.5 Samenvattend: experimentalistische principes in de PPS? 39
5. Praktijkervaringen Centra 43
5.1 Pilot-Centra (CIV en CoE) 43
5.1.1 Pilot-Centra: ervaringen met de M&A 44
5.1.2 Pilot-Centra: ervaringen met het kennisprogramma 45
5.2 Tweede generatie mbo (CIV) 47
5.2.1 Tweede generatie mbo: ervaringen met de M&A 48 5.2.2 Tweede generatie mbo: ervaringen met het kennisprogramma 51
5.3 Tweede generatie hbo (CoE) 53
5.3.1 Tweede generatie hbo: ervaringen met de RCHO en de SZA 55 5.3.2 Tweede generatie hbo: ervaringen met het kennisprogramma 57
1. Inleiding
‘Onze toekomst is gelegen in de kenniseconomie. Kennis die wordt belichaamd in werknemers die door hun opleiding en hun functioneren bijdragen aan de continue innovatie van producten en bedrijfsprocessen wordt daarmee steeds belangrijker. En zo ook de dragers van die kennis, de kenniswerkers. Maar er zijn structurele tekorten aan kenniswerkers te verwachten die een bedreiging vormen voor het bereiken van de ambities om een kenniseconomie te worden’ (OCW, 2003: 5).
Bovenstaand citaat komt uit het ‘Deltaplan βèta/techniek’, een actieplan voor de aanpak van tekorten aan ‘bèta’s en technici’ dat in 2003 door het kabinet
Balkenende II werd gepubliceerd. Het rapport stelt dat de schaarste aan
kenniswerkers, en in het bijzonder het tekort aan bèta’s en technici, ‘een zware wissel op de toekomst’ trekt, omdat ‘juist bèta’s en technici van cruciaal belang zijn voor het ontwikkelen en toepassen van technologische innovaties en daarnaast ook in veel andere sectoren een belangrijke rol spelen’ (OCW, 2003: 5).
Ook in het huidige decennium is dit probleem nog actueel: ‘Het tekort aan technisch personeel op de Nederlandse arbeidsmarkt loopt volgend jaar op tot 63.000. Dat blijkt uit onderzoek van de Universiteit Maastricht in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken. Voor elk procent dat de economie groeit, komen daar nog eens jaarlijks 13.000 vacatures bij. Het Nederlandse bedrijfsleven loopt nu al voor miljoenen euro’s aan opdrachten mis omdat er te weinig personeel is om die uit te voeren’ (NRC Handelsblad, 2013).
In het streven naar een oplossing voor dit probleem en de ontwikkeling van een kenniseconomie met goed opgeleide bèta’s en technici, wordt samenwerking tussen overheid, onderwijs en bedrijfsleven van belang geacht: ‘In today’s network society, it is not adequate nor effective to see the stimulation of … innovation as a sole responsibility for government alone. It requires actions of and interactions between government, industry and knowledge institutions’ (Brouwers e.a., 2009: 2).
In het (technisch) beroepsonderwijs spelen in dat licht sinds een aantal jaar de zogenaamde ‘Centres of Expertise’ (CoE) in het hbo en ‘Centra voor Innovatief Vakmanschap’ (CIV) in het mbo een belangrijke rol. Met behulp van deze Centra probeert de overheid een concrete samenwerking tussen ondernemers, onderwijs en overheid te realiseren: ‘samenwerking tussen verschillende partijen, publiek en
privaat, blijkt namelijk van wezenlijk belang om aan de vragen van de huidige – en de komende – economie en arbeidsmarkt te voldoen’ (PBT, 2014: 6).
De drie hoofddoelstellingen van de Centra zijn: (1) het verhogen van de onderwijskwaliteit en de instroom in het initiële onderwijs, (2) het direct bijdragen aan het innovatief vermogen van het bedrijfsleven, en (3) het vergroten van de mobiliteit en flexibiliteit van zittend personeel bij bedrijven. Bij die eerste twee doelstellingen is men goed op weg; de ontwikkeling bij de derde doelstelling is nog minder sterk (PBT, 2014: 2-7).
Van de Centra wordt verwacht dat ze zowel intern (aan de organisaties waarmee ze verbonden zijn) als extern (aan door de overheid aangewezen toezichthouders) verantwoording afleggen over hun functioneren. Tegelijkertijd worden ze geacht innovatief te zijn en van elkaar te leren. De Centra zijn opgezet om het onderwijs (dat op dit gebied zelf tot te weinig in staat bleek) ondersteuning te bieden met het opzetten van innovatieve publiek-private samenwerkingen. De uitdaging is om in een omgeving waarin sprake is van verschillende
verantwoordingslijnen, een manier voor de Centra te vinden om zich open te stellen voor kritiek, te leren van anderen, en innovatief te zijn. Er lijkt een fundamentele spanning te bestaan tussen hiërarchische sturing op vooraf vastgestelde doelen, en het nastreven van innovatie. Inherent aan dat laatste is juist het durven afwijken van gebaande paden, en het accepteren van een risico op mislukking. Voor het succesvol functioneren van het nationale systeem van Centra en het bereiken van de drie
hoofddoelstellingen is het dan ook noodzakelijk ‘to … introduce a system of external governance that allows both for innovation and for ongoing monitoring and
accountability’ (Heemskerk en Zeitlin, 2014: 3).
In dit onderzoek wordt bekeken hoe in de praktijk geprobeerd wordt het streven naar innovatie en het afleggen van verantwoording door de Centra te
combineren, en hoe die praktijk door de betrokken Centra ervaren wordt. Zoals in het theoretisch kader zal worden toegelicht, kunnen in het streven naar een vruchtbare combinatie van monitoring/verantwoording en innovatie/leren de principes van de zogenaamde experimentalistische benadering een belangrijke bijdrage leveren. Via de beantwoording van de hoofdvraag: ‘In hoeverre worden in de publiek-private
samenwerkingen in het beroepsonderwijs monitoring, leren en verantwoording gecombineerd, en hoe wordt dit in de praktijk door de Centra ervaren?’, worden de huidige situatie, en de mate waarin elementen van experimentalist governance daarin
een rol spelen, zo volledig mogelijk in beeld gebracht. Omdat de ontwikkeling van de aansturingsstructuren van de Centra op zichzelf ook een proces van leren en bijstellen is, is het bovendien interessant om te bekijken hoe die aansturing in de praktijk door de Centra wordt ervaren/beoordeeld, en welke lessen daaruit getrokken kunnen worden.
Het Platform Bèta Techniek (PBT) vervult een belangrijke rol in de aansturing van de Centra. Het Platform is onder meer verantwoordelijk voor de beoordeling van investeringsaanvragen, het maken van prestatieafspraken met goedgekeurde Centra, en het periodiek organiseren van een Monitor & Audit-proces, en heeft een
kennisprogramma ontwikkeld waaraan Centra (al dan niet via opt-in) kunnen deelnemen. Er zijn inmiddels verschillende generaties Centra (waaronder een eerste generatie pilot-Centra, en tweede generaties in het mbo en hbo), ieder met hun eigen governance-structuur. Voordat dieper wordt ingegaan op de huidige situatie en de rol van het PBT, wordt in hoofdstuk 2 ten eerste het theoretisch kader dat in dit
onderzoek leidend zal zijn besproken. Daarin worden de ontstaansgeschiedenis en belangrijkste kenmerken van experimentalist governance beschreven. Ook wordt er ingegaan op de uitgangspunten en argumenten voor het aangaan van publiek-private samenwerking (PPS) in het onderwijs (met aandacht voor het Triple Helix-concept), de problematiek rondom het combineren van monitoring, leren en verantwoording, en op welke wijze de principes van experimentalist governance een bijdrage kunnen leveren aan het succesvol functioneren van PPS in het beroepsonderwijs.
Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de onderzoeksmethoden toegelicht. Daarna worden de ontstaansgeschiedenis van de huidige Centra en de governance-structuren waarbinnen de verschillende generaties Centra opereren besproken. Vervolgens wordt beschreven hoe deze structuren in de praktijk door de Centra ervaren worden, en of er daarin verschillen zijn tussen de opeenvolgende generaties. Tot slot wordt er in de conclusie en discussie teruggekomen op de hoofdvraag en worden de belangrijkste bevindingen en inzichten kort samengevat.
2. Theoretisch kader
In dit gedeelte worden de theoretische inzichten die in dit onderzoek centraal staan besproken. Er is aandacht voor de ontstaansgeschiedenis en belangrijkste principes van experimentalist governance. Er wordt bekeken welke invloed experimentalist governance heeft op de manier waarop wordt nagedacht over de voorwaarden voor het succesvol functioneren van PPS in het onderwijs en de problematiek rondom het combineren van monitoring, leren en verantwoording. In het vervolg van dit verslag zal worden bekeken hoe de praktijk van de Centra zich verhoudt tot deze theoretische inzichten.
2.1 De klassiek bureaucratische staat, NPM en experimentalisme
De problematiek rondom sturing en leren zoals die in de inleiding werd geschetst valt te plaatsen binnen een bredere en fundamentele discussie over welke
sturingsmechanismen passen bij de moderne maatschappij, waarin de overheid soms niet meer in staat lijkt om aan de verwachtingen van haar burgers te voldoen. Sabel (2004: 173) stelt dat het succes van populistische partijen in Europa duidt op de aanwezigheid van een democratisch tekort: ‘At the very least these successes signal an impaired responsiveness of the democratic state to its electorate’. Hoewel er volgens Sabel (2004: 173) vele oorzaken voor deze ‘democratic distress’ en proteststemmen zijn, wordt algemeen geaccepteerd dat teleurstelling over hoe de overheid erin slaagt publieke goederen als onderwijs, gezondheidszorg en veiligheid te verzorgen een belangrijke rol speelt (Van den Brink, 2002), en dat het falen van de overheid op deze gebieden te maken heeft met het feit dat geprobeerd wordt te veel publieke problemen direct op te lossen, vaak met rigide, bureaucratische methoden (Sabel, 2004: 173). ‘The state fails to deliver in key areas where sustained public engagement is necessary, even while meddling wastefully in matters where it is not’ (Sabel, 2004: 173).
In het algemeen zien degenen die het democratische tekort in Nederland koppelen aan de verkeerde inzet van staatsinspanningen een oplossing in het minder, en vooral minder direct, ingrijpen van de staat in de publieke sfeer. De staat zou waar mogelijk maatschappelijke actoren moeten aanmoedigen/verplichten ‘to supervise themselves in the provision of services and rules’, en haar eigen interventie moeten
beperken tot het monitoren van deze zelfcontrole (Sabel, 2004: 173). In plaats van gedetailleerde regulering of specificering van hoe diensten geleverd moeten worden, zou de staat brede doelen moeten stellen, en de pogingen van actoren om deze doelen op hun eigen manier na te streven moeten monitoren. Alleen wanneer actoren er niet in slagen de doelen te bereiken, moet er worden ingegrepen (Sabel, 2004: 173).
Binnen dit brede raamwerk ontwikkelen concrete voorstellen in Nederland voor het verbeteren van diensten en regulering zich in twee, ogenschijnlijk
tegenstrijdige, richtingen (ministerie van Binnenlandse Zaken, 2003; Projectbureau Operatie Jong, 2004): bottom-up en top-down. De bottom-up-voorstellen hebben betrekking op ‘the need to subject local or street-level instances of public service administrations to popular control through a locally constituted citizens’ or clients’ council’ (directe democratie of ‘interactive governance’), of ‘to delegate responsibilty for service provision or rule making to civil society actors’ (zelfregulatie) (Sabel, 2004: 174). De top-down voorstellen richten zich op het verantwoordelijk stellen van publieke organisaties voor het behalen van de brede doelen die door de relevante politieke autoriteiten gesteld zijn. Een belangrijk instrument hiervoor is het vertalen van deze algemene doelen in gedetailleerde doelstellingen (bijvoorbeeld een afname van 50 procent in bepaalde misdaadcijfers of aantallen schoolverlaters), zodat eenvoudig kan worden gemeten of de doelstellingen worden gehaald en eenvoudig ‘incentive systems’ kunnen worden ontworpen. Dergelijke top-down benaderingen zijn kenmerkend voor ‘New Public Management’ (Sabel, 2004: 174).
New Public Management (NPM) ontstond in de jaren ’80 als reactie op de steeds bredere opvatting onder wetenschappers en beleidsmakers dat de
bureaucratische, Keynesiaanse welvaartsstaat onhoudbaar was geworden. De staat werd van bovenaf ondermijnd door globalisering, en van onderaf door de steeds toenemende maatschappelijke diversiteit en complexiteit. De staat kon niet langer omgaan met een steeds complexere, snel veranderende wereld; ze was te groot, er werden te veel eisen aan haar gesteld, en ze was zo verstrikt in haar eigen
bureaucratische web dat ze zich niet kon aanpassen aan de nieuwe tijd (Bevir, 2010: 65).
NPM kan worden gedefinieerd als ‘a series of deliberate attempts to reform public sector management in accord with private sector techniques’ (Bevir, 2010: 71). Publieke organisaties zouden zich meer als private organisaties moeten gaan
overnemen. De aandacht wordt verlegd van procedures en formele processen naar ‘measures of outputs’ (Bevir, 2010: 71).
In dit debat over dergelijke bottom-up en top-down-voorstellen is volgens Sabel te weinig aandacht voor organisationele innovaties zonder welke ‘the
reallocation of control rights to civil society actors is unlikely to result in the social learning about the effective pursuit of the broad, imprecise goals … implied by the turn to service-oriented solidarity (2004: 175). Leren is volgens Sabel dus belangrijk: een succesvol governance-systeem zou ruimte moeten hebben voor leren én
verantwoording afleggen. Met de organisationele innovaties die hij benoemt doelt Sabel op organisaties die functioneren op basis van experimentalistische principes. Het ontstaan van experimentalist governance (hierna: experimentalisme) kan worden gezien als een reactie op de ‘strategische onzekerheid’ rondom het aanpakken van complexe beleidsproblemen ‘which have not shown themselves to be readily
amendable to resolution whether through hierarchy, market, or otherwise’ (De Búrca, 2010: 232). Het gaat uit van ‘recursief, deliberatief, en inclusief werken aan gedeelde oplossingen van gezamenlijke problemen’ (De Búrca, 2010: 238).
Experimentalisme wordt door Sabel en Zeitlin (2011: 3) als volgt
gedefinieerd: ‘a recursive process of provisional goal-setting and revision based on learning from the comparison of alternative approaches to advancing them in different contexts’. In zijn meest ontwikkelde vorm bestaat experimentalisme uit een
meerlagige architectuur met vier elementen. Ten eerste worden brede doelen en meetmethoden voorlopig vastgesteld door een combinatie van centrale en lokale eenheden, in samenspraak met relevante maatschappelijke belanghebbenden. Ten tweede krijgen lokale eenheden de ruimte om deze doelen op hun eigen manier na te streven. Ten derde wordt van deze lokale eenheden, als voorwaarde voor die vrijheid, verwacht dat ze regelmatig verslag uitbrengen over hun prestaties en in peer reviews van anderen leren, en zogenaamde best practices uitwisselen en van elkaar
overnemen. Tot slot worden de doelen, meetmethoden en besluitvormingsprocedures regelmatig geëvalueerd en bijgesteld/aangescherpt door een steeds grotere cirkel van actoren (Sabel en Zeitlin, 2011: 3-4).
Sabel (2004: 175) stelt dat zowel de bottom-up als top-down-voorstellen voor hervorming van diensten en regulering ervan uitgaan dat er ‘civil society actors (principals)’ zijn die weten wat er gedaan moet worden om collectieve problemen op te lossen. Het gaat er dan om die principals de autoriteit te geven om zelf te doen wat
nodig is (onder voortdurend publiek toezicht) of om ‘public functionaries (agents)’ deze taak namens de principal te laten uitvoeren. Maar wat nu als, zoals Sabel en anderen aannemen, er geen principals zijn die beschikken over de robuuste en panoramische kennis die nodig is voor deze sturende rol (Sabel, 2004: 175)? In dat geval is het net zo belangrijk om manieren te vinden waarop actoren samen kunnen ontdekken wat er gedaan moet worden, en hoe. Als actoren niet in staat zijn om doelen te stellen met de precisie die nodig is om effectieve ‘public action’ te sturen, ‘governance reform must attend simultaneously to institutionalizing public or social learning and allocating decision-making rights’. Men kan er niet vanuit gaan dat, wanneer de juiste samenstelling van principals de touwtjes in handen heeft, leren automatisch plaatsvindt (Sabel, 2004: 175).
Sabel (2004: 182-188) geeft aan dat experimentalistische organisaties, die uitgaan van voorlopige doelen, er in de VS in geslaagd zijn veelbelovende
ontwikkelingen te realiseren op beleidsterreinen waar ‘principal-agent governance’ in het verleden geen vat op kon krijgen, zoals onderwijshervorming en de regulering van voedselveiligheid. Deze experimentalistische instituties hebben leren
geïnstitutionaliseerd door het continu heroverwegen van de toepasselijkheid en geschiktheid van hun doelen en middelen, en het periodiek aanpassen van hun structuren op basis van die inzichten. Ze zouden volgens Sabel (2004: 175) een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan een effectieve ‘provision of public goods’; experimentalistische instituties kunnen effectieve probleemoplossers zijn in moderne condities van aanhoudende onzekerheid (Sabel, 2004: 176).
‘Experimentalist actors broadly know what outcomes they desire. However, they are uncertain about how these objectives can be realized’ (Búrca e.a., 2014: 5). Experimentalistische instituties ‘reflect participants awareness of limits on their foresight, and of the possible fallibility of initially preferred solutions, more than their concern about distributional issues. Accordingly, such institutions establish methods of periodically revising their procedures ex post on the basis of peer review of the diverse experience of the actors attempting to realize the desired outcomes’ (Búrca e.a., 2014: 5). Burca e.a. (2014: 6-7) geloven dat experimentalisme in potentie een constructieve ontwikkeling is: het kan zorgen voor de opbouw van legitieme
autoriteitsrelaties ‘by keeping the circle of decision making open to new participants and generating possibilities for responsive and effective problem solving in an iterative and non-hierarchical fashion’.
In een steeds complexere, snel veranderende wereld wordt dus gezocht naar manieren om de aansturing van problematische beleidsterreinen te verbeteren. Op een aantal van die beleidsterreinen zijn met behulp van experimentalistische principes veelbelovende vorderingen geboekt. Voordat wordt bekeken op welke wijze deze principes zouden kunnen bijdragen aan de effectieve aansturing van de in de inleiding besproken Centra, wordt eerst wat uitgebreider ingegaan op het idee van publiek-private samenwerking in het onderwijs.
2.2 Publiek-private samenwerking in het onderwijs: het Triple Helix-model
‘In today’s network society, it is not adequate nor effective to see the stimulation of … innovation as a sole responsibility for government alone. It requires actions of and interactions between government, industry and knowledge institutions’ (Brouwers e.a., 2009: 2). Het Triple Helix-model is een innovatiemodel dat zich richt op deze interactie tussen onderwijs, bedrijfsleven en overheid. Dit wordt gezien als een sleutel tot innovatie in een steeds meer op kennis gebaseerde samenleving (Brouwers e.a., 2009: 2). Binnen de triple helix neemt de overheid, naast haar traditionele rol als regulator, de rol van ‘publieke ondernemer’ en investeerder aan, aansluitend op de hierboven beschreven ideeën omtrent New Public Management.
De triple helix bestaat uit universiteiten en andere kennisinstituten; het bedrijfsleven, met high-tech startups en multinationals; en de overheid, op
verschillende niveaus. ‘What is new in the triple helix model is that the university is posited to be a leading sphere along with industry and government’. Deze
institutionele sferen ‘are taking the role of the other, spinning-off hybrid organizations and actions’ (Etzkowitz, 2002: 117).
Door het toegenomen belang van kennis en de rol van universiteiten in de incubatie van technologische bedrijven heeft het Triple-Helix model een prominentere rol in het institutionele firmament gekregen. Universiteiten ‘take a proactive stance in putting knowledge to use and in broadening the input into the creation of academic knowledge. As firms raise their technological level, they move closer to an academic model, engaging in higher levels of training and in sharing of knowledge’ (Etzkowitz, 2003: 293). Gekoppeld aan de meer ondernemende en investerende rol van de
(Etzkowitz, 2003: 293): in de triple helix is sprake van circulatie van personen, ideeën en innovaties tussen de drie sferen (Brouwers e.a., 2009: 20).
De samenwerkingen die plaatsvinden in het onderwijs bevinden zich voornamelijk in het technologische veld. Bedrijven in dit veld ‘have both expertise and interest in helping the emergence of a technology-savvy generation’ (Draxler, 2012: 52). Dit gebeurt dan onder meer door ‘the use of ICT in teaching and learning and through training young people to use technologies in ways that will make them employable and productive (Draxler, 2012: 52).
Vanuit de publieke sector worden vaak onder meer de volgende voordelen verwacht van PPS in het onderwijs: het verkrijgen van extra middelen, toegang tot management- en implementatie-expertise, toename van de economische relevantie van onderwijs en het bereiken van specifieke groepen, innovatie, en de introductie of het verbeterde gebruik van technologieën in de leeromgeving (Draxler, 2008: 54). Op deze terreinen is meestal sprake van een (veronderstelde) overlap tussen publieke en private belangen. Toch dienen er kanttekeningen worden geplaatst bij een (te) optimistische ‘win-win’ visie: bedrijven zijn zelden geneigd grote financiële
investeringen in educatiesamenwerkingen te doen. Meestal gaat het om bijdragen in de vorm van producten, expertise en in-kind diensten (Draxler, 2012: 54).
Draxler (2012: 58) concludeert dat hoewel PPS wordt gezien als middel om innovatie en ‘resource enhancement’ voor het onderwijs te bewerkstelligen, er een gebrek is aan ‘analytical work and public debate about the means required to ensure they meet the hopes pinned on them’. Enkele mogelijke valkuilen waarmee rekening moet worden gehouden zijn een gebrek aan adequaat toezicht en aan de garantie dat er een duurzame samenwerking ontstaat na een eerste (grote) investering. Het is van belang om in de selectie van partners gebruik te maken van expliciete richtlijnen en geschreven overeenkomsten over gezamenlijke verantwoordelijkheden, om ervoor te zorgen dat afspraken worden nagekomen (Draxler, 2012: 58). Alle partners zouden een deel van het risico moeten dragen, zodat de eventuele kosten van falen niet volledig door de publieke partijen gedragen worden (Draxler, 2012: 58).
In de motivatie voor het oprichten van de Centres of Expertise en Centra voor Innovatief Vakmanschap in het beroepsonderwijs komt het triple helix-denken terug: ‘samenwerking tussen verschillende partijen, publiek en privaat, blijkt namelijk van wezenlijk belang om aan de vragen van de huidige – en de komende – economie en arbeidsmarkt te voldoen’ (PBT, 2014: 6).
2.3 Triple Helix in het beroepsonderwijs
In het Nederlands beroepsonderwijs kwam de verandering in het denken over de rol van de overheid, zoals beschreven in paragraaf 2.1 (van regulering naar deregulering, van sturing op details naar sturing op hoofdlijnen), onder andere tot uitdrukking in de nota ‘Hoger onderwijs: autonomie en kwaliteit’ (HOAK). Dit in 1985 door
onderwijsminister Deetman gepresenteerde rapport markeert een ‘waterscheiding’ in het denken over hoger onderwijs (Van Bemmel, 2014: 7). In de nota wordt
aangestuurd op een ontwikkeling ‘van overheidszeggenschap over de kleinste details naar eigen beleid van de hogeschool’, en ‘van onderwijsinspectie naar externe kwaliteitszorg (visitaties/accreditaties) en externe verantwoording’ (Van Bemmel, 2014: 4-5). In de HOAK werd ook nadrukkelijk ingegaan op de maatschappelijke betekenis van het stelsel van hoger onderwijs, en de door de regionale worteling van hbo’s belangrijke kennispartnerfunctie voor het mkb: ‘Kennisverwerving,
kennistoepassing en kennisoverdracht vormen een uiterst belangrijke stimulans voor de maatschappelijke en economische vooruitgang’ (Van Bemmel, 2014: 4-7).
In het beroepsonderwijs vormen de Centres of Expertise en Centra voor Innovatief Vakmanschap sinds een aantal jaar de instrumenten waarmee de overheid, vanuit een meer terughoudende rol als investeerder, probeert de eerder beschreven triple helix-samenwerking op een succesvolle manier vorm te geven. Er wordt voor deze publiek-private samenwerkingen in het Nederlandse beroepsonderwijs nu gestreefd naar een systeem van monitoring en verantwoording waarin ruimte is voor cross-institutional learning tussen de Centra (Heemskerk en Zeitlin, 2014: 3).
De Centra opereren op nieuw, onbekend terrein, en zelfs de meest succesvolle onder hen zullen hun plannen en activiteiten continu moeten aanpassen om innovatief te blijven. Het is ‘cruciaal’ dat de Centra, vanwege hun innovatieve insteek, in staat zijn een ‘maximaal leereffect’ te organiseren en hun ‘koudwatervrees’ kwijt te raken (Van der Touw e.a., 2013: 14). In een situatie van steeds veranderende uitdagingen zou teveel korte-termijnverantwoording leren en innoveren in de weg kunnen staan. Het is voor investeerders van belang om de organisaties die ze ondersteunen aan te sporen ‘to recognize and learn from success as well as from failure’ (Ebrahim, 2005: 82).
De scheiding tussen leren en monitoring heeft vaak te maken met het feit dat monitoring direct verbonden is aan de allocatie van (publieke) middelen. Negatieve
resultaten kunnen dan leiden tot minder inkomsten, waardoor het voor partijen van belang is een zo positief mogelijk beeld van zichzelf te schetsen; dan wordt een open en constructieve uitwisseling van good en bad practices erg lastig (Heemskerk en Zeitlin, 2014: 4). Wanneer geprobeerd wordt leren te verenigen met verantwoorden kan er op verschillende terreinen spanning ontstaan. ‘Het verantwoordingsdoel brengt druk met zich mee om vast te houden aan vooraf geformuleerde, vastomlijnde
projectresultaten en om een project of programma onder controle te houden. Dit kan de ruimte beperken voor aanpassingen. Hier botst het leer- en aanpassingsdoel met het verantwoordingsdoel’ (Transitiepraktijk, 2015). Daarnaast vraagt het leerdoel om ‘openheid over mislukkingen en onverwachte resultaten, terwijl bij verantwoording alle aandacht uitgaat naar de behaalde successen’ (Transitiepraktijk, 2015).
2.4 Experimentalistische principes in PPS in het beroepsonderwijs
De aanpak van PPS in het Nederlandse beroepsonderwijs, waarin nu dus geprobeerd wordt te komen tot een systeem van monitoring en verantwoording waarin ruimte is voor effectieve vormen van cross-institutional learning, vertoont kenmerken van de experimentalistische benadering zoals beschreven in paragraaf 2.1. Naast het feit dat de overheid in samenwerking met onderwijs en bedrijfsleven opereert vanuit een meer terughoudende rol als investeerder (NPM), wordt het van belang geacht dat de Centra zich open en kwetsbaar opstellen, en openstaan voor het regelmatig aanpassen van hun plannen en activiteiten op basis van de uitwisseling van good en bad practices met peers. In het stimuleren van dergelijk gedrag spelen de sturingsstructuren waarbinnen de Centra opereren een rol. Wanneer die een (sterk) hiërarchisch- of NPM-karakter hebben, zou dit kunnen leiden tot ‘koudwatervrees’; tot angst voor vernieuwing en afwijking van de gebaande paden, en het leren van de misstappen die daar (onlosmakelijk) mee verbonden zijn.
Heemskerk en Zeitlin (2014: 9) formuleren op basis van de uitgangspunten van het experimentalisme daarom een aantal richtlijnen met betrekking tot de governance van de Centra. Het gaat dus niet om een beschrijving van de praktijk, maar om een voorstel met een aantal aanbevelingen. Ze onderscheiden daarbij drie niveaus: het regionale niveau (het ‘ecosysteem’ waarin een Centrum zich bevindt), het netwerkniveau (de onderlinge wisselwerking tussen de verschillende Centra) en het nationale niveau (een overkoepelend systeem van monitoring en toezicht).
2.4.1 Experimentalistische principes op regionaal niveau Centra
Op het regionale niveau werken onderwijsinstellingen samen met bedrijven en andere betrokkenen aan een betere onderwijskwaliteit en innovatiekracht. Op dit niveau is het belangrijk dat de activiteiten van het Centrum aansluiten op het ecosysteem waarin ze functioneren (‘zwaartepuntvorming’ waarbij het onderwijs aansluit op de bedrijvigheid in de omgeving). Dit kan worden gestimuleerd door de aanwezigheid van een forum waarin alle partijen samenkomen (zoals de Economic of Strategy Boards die in verschillende steden al bestaan).
Vanuit het regionale niveau wordt feedback gegeven met betrekking tot het bereiken van de brede doelstellingen (framework goals) van het overkoepelende programma. Daarnaast dienen de prestatiedoelen zoals die op nationaal niveau zijn vastgesteld lokaal geïnterpreteerd te worden: binnen de specifieke omstandigheden van het regionale of sectorale ecosysteem moeten de meest relevante prestatie-indicatoren en meetmethoden worden gedestilleerd. Rekening houden met regionale behoeften is belangrijk, maar ingewikkeld, omdat het in lijkt te druisen tegen
uniformiteit op nationaal niveau. Vooral bij mbo-Centra wordt nog te weinig rekening gehouden met regionale behoeften (Heemskerk en Zeitlin, 2014: 10).
2.4.2 Experimentalistische principes op netwerkniveau Centra
Op netwerkniveau werken Centra samen om ervaringen te delen en het leren van elkaar te stimuleren: ‘The goal here is to set up a system that promotes learning and at the same time serves as an interface to the monitoring and reporting the Centres have to do for the bodies to which they are accountable’ (Heemskerk en Zeitlein, 2014: 10). Onder andere het organiseren van peer-reviews zou hieraan een bijdrage kunnen leveren. Een scheiding tussen de groep hbo- en de groep mbo-Centra ligt hierbij vanwege hun verschillende vormen voor de hand, al is het voor gezamenlijke projecten en de doorstroom van studenten aan te raden ook contact tussen deze groepen te organiseren (Heemskerk en Zeitlin, 2014: 11).
Peer-review en leeractiviteiten kunnen op drie manieren georganiseerd
worden. Ten eerste kunnen Centra onderling elkaars jaarlijkse progressie beoordelen: in overzichtelijke subgroepen kunnen de redenen voor slechte prestaties worden geanalyseerd, en kan gekeken worden naar verbetermogelijkheden op basis van de
ervaringen van succesvollere Centra. Een tweede optie is het door Centra identificeren van specifieke problematische thema’s, die vervolgens uitgebreid worden onderzocht op basis van vergelijkingen tussen goede en slechte presteerders. Tot slot kunnen Centra die menen een good practice of een sterk programma in een sleutelgebied ontwikkeld te hebben, uitgenodigd worden een peer review-bijeenkomst op locatie te organiseren voor geïnteresseerde Centra, ‘aimed at exploring the
opportunities for cross-institutional transfer and adaptation’ (Heemskerk en Zeitlin, 2014: 11).
Centra betrokken bij dergelijke peer-reviews zijn, meer dan externe toezichthouders, in staat om verklaringen voor slechte prestaties kritisch te beoordelen, omdat ze allen in vergelijkbare omstandigheden actief zijn. Om de effectiviteit van peer-reviews te garanderen, dienen de resultaten ervan meegenomen te worden door de instanties die verantwoordelijk zijn voor de formele beoordeling van de Centra. Dat draagt ook bij aan de kritische aard van de peer-reviews, omdat de toezichthouder argwanend zal worden bij te ‘zachte’ en ‘beschermende’ onderlinge beoordelingen (Heemskerk en Zeitlin, 2014: 11).
Centra die het in de peer-reviews goed doen, zullen een grotere reputatie krijgen waardoor ze mogelijk extra middelen kunnen genereren van
investeringsfondsen en bedrijven. Van slecht presterende Centra kan worden
verwacht dat ze met geloofwaardige verbeterplannen komen, gebaseerd op ervaringen van vergelijkbare Centra. Centra die structureel slecht blijven presteren zouden in aanmerking kunnen komen voor reorganisatie of zelfs sluiting op advies van een nationale toezichthouder (Heemskerk en Zeitlin, 2014: 11).
2.4.3 Experimentalistische principes voor nationaal niveau Centra
Op het derde niveau, het nationale, zou een formele beoordelingscommissie volgens Heemskerk en Zeitlin de activiteiten van de Centra moeten monitoren en beoordelen (2014: 11). De beoordeling van mbo- en hbo-centra zou ook in dit geval weer apart georganiseerd kunnen worden, daarbij wel rekening houdend met de verbindingen tussen beide groepen. Het ‘Review Committee’ dient onafhankelijk van de Centra te opereren, maar alle stakeholders (dus Centra, maar ook regionale fora en de
ministeries van Economische Zaken en Onderwijs en Cultuur) zouden betrokken moeten worden bij de bepaling van de evaluatiestructuur en beoordelingscriteria.
Hierbij is het van belang dat er expliciete en ambitieuze framework goals en prestatie-indicatoren worden vastgesteld. De meetmethoden die gebruikt worden om de
prestaties van Centra te beoordelen zouden in overleg tussen de
beoordelingscommissie en het netwerk van Centra en andere belanghebbenden
bepaald moeten worden. Centra die beoordeeld gaan worden zouden een stem moeten hebben in het bepalen van de relevante meetmethoden (Heemskerk en Zeitlin, 2014: 11-12).
Op basis van de peer-reviews tussen Centra en de bevindingen van de
onafhankelijke beoordelingscommissie zouden de brede doelen, meetmethoden en de aansturing van het PPS-systeem regelmatig moeten worden bijgeschaafd, wederom in overleg met alle relevante belanghebbenden. Wanneer er sprake is van structurele problemen die het nastreven van gestelde doelen frustreren, kan een forum van ‘key stakeholders’, bestaande uit de betrokken ministeries, toezichtsorganen en aan de Centra verbonden partijen, zorgen voor een tijdelijke afwijking van bepaalde
hinderlijke regels om ontwikkeling mogelijk te maken (Heemskerk en Zeitlin, 2014: 12).
2.5 Toepassing van experimentalistische principes in de praktijk
Nu in dit hoofdstuk is ingegaan op de mogelijkheden van experimentalisme en het combineren van monitoring, leren en verantwoording, wordt in het vervolg van dit verslag bekeken hoe de nieuwe sturings- en organisatievormen in de PPS in het beroepsonderwijs zich in de praktijk ontwikkelen, in welke mate experimentalistische principes (en de vertaling daarvan in het voorstel voor de governance van de Centra) daarin een rol spelen, en hoe dit door de Centra wordt beleefd en beoordeeld. Om dit alles in beeld te brengen wordt, steeds aan de hand van de volgende kenmerken (gebaseerd op de principes van experimentalisme), gekeken naar de governance-structuren waarin de verschillende generaties Centra opereren (Sabel en Zeitlin 2011: 4):
-Brede doelen en meetmethoden worden voorlopig vastgesteld door centrale en lokale eenheden, in samenspraak met relevante maatschappelijke belanghebbenden.
-Lokale eenheden brengen regelmatig verslag uit over hun prestaties, er vinden peer reviews plaats, en best practices worden uitgewisseld.
Via een analyse van de PPS-praktijk in het beroepsonderwijs aan de hand van deze punten wordt bekeken in hoeverre er inderdaad sprake is van experimentalistische vormen van sturing, waarom daar al dan niet voor gekozen is, en hoe de huidige situatie wordt ervaren.
3. Methoden
Voordat verder wordt ingegaan op de governance-structuren binnen de PPS in het beroepsonderwijs en de beoordeling daarvan in de praktijk, worden in dit gedeelte de gehanteerde onderzoeksmethoden toegelicht die gebruikt zijn om de ontwikkeling van de huidige governance-structuren en de praktijkervaringen van de Centra daarmee in beeld te brengen.
Door documentanalyse van beleidsstukken en voortgangsrapportages op het gebied van PPS in het beroepsonderwijs, en van interne documentatie van het Platform Bèta Techniek, te combineren met enkele open expertinterviews met onder andere Sander van der Ham van het PBT, is geprobeerd een zo volledig mogelijk beeld te verkrijgen van de belangrijkste ontwikkelingen en kenmerken van de
verschillende governance-structuren (van de pilot-Centra, de tweede generatie CoE in het mbo en de tweede generatie CIV in het hbo), en hun onderlinge verschillen.
Om in kaart te brengen hoe deze structuren in het veld door de betrokken Centra ervaren en beoordeeld worden zijn praktijkinterviews afgenomen met 12 Centradirecteuren uit de drie in dit onderzoek bekeken generaties. Het gaat hier om een convenience sample, waarbinnen niettemin geprobeerd is een zo representatief mogelijke selectie te bewerkstelligen. Per generatie is via het PBT een aantal Centra benaderd dat op relatief korte termijn beschikbaar was voor een interview. Dit leidde tot interviewafspraken met 3 pilot-Centra (zowel CIV als CoE), 4 CIV (tweede generatie mbo), en 5 CoE (tweede generatie hbo). Uiteindelijk is er dus gesproken met ruim een kwart/bijna een derde van de meer dan 40 Centra die inmiddels binnen de onderzochte generaties zijn opgezet (interview Van der Ham, 24 april), en die met wisselende mate van succes actief zijn binnen hun eigen (technische) sectoren.
Het merendeel van de praktijkinterviews vond plaats op locatie bij de Centra; enkele interviews zijn vanwege praktische redenen telefonisch afgenomen. Er werd gebruik gemaakt van een semigestructureerde interviewmethode, waarbij telkens werd uitgegaan van twee hoofdthema’s, die in het volgende hoofdstuk beide uitgebreid toegelicht worden: het Monitor- & Auditproces (inclusief
selectieprocedure, prestatieafspraken) op basis waarvan de prestaties van de Centra door het PBT beoordeeld worden, en de daaruit voortvloeiende kennisactiviteiten die ter ondersteuning van de Centra zijn opgezet. Per thema werd aan de hand van een aantal open vragen ingegaan op de ervaringen van de Centra. Daarnaast werd er tot
slot van ieder interview gevraagd of er zaken of problemen waren die nog niet aan bod waren gekomen, maar die in de praktijk van een specifiek Centrum toch een belangrijke rol speelden. Op die manier is geprobeerd een zo volledig mogelijk beeld te creëren van hoe de Centra de governance-structuren en omgeving waarbinnen ze opereren ervaren en beoordelen.
Figuur 1
Overzicht van geïnterviewde Centra per generatie
Pilot-Centra 2e Generatie mbo 2e Generatie hbo
Totaal aantal Centra 7 15 22
Aantal gesproken Centra (totaal 12) 3: Automotive Centre of Expertise, Centre of Expertise Water Technology, MBO Automotive Centre 4: Techwise Twente, Technology & Education Lab, Zorgtechniek Limburg, CIV Maintenance en Procestechniek Rijnmond 5: CoE Sustainable Electrical Energy, CoE Healthy Ageing, CoE High Tech Manufacturing & Materials, CoE Biobased Economy, CoE KennisDC Logistiek
4. Governance-structuren en de verschillende generaties
Nu hierboven het theoretisch kader en de onderzoeksmethoden besproken zijn, wordt in dit gedeelte, onder meer op basis van de expertinterviews met Sander van der Ham van het PBT, ingegaan op de ontstaansgeschiedenis van de verschillende generaties Centra en de governance-structuren waarin ze opereren. Hoe is de aansturing van de Centra georganiseerd, en hoe verhoudt dat zich met de theoretische inzichten op het gebied van PPS en experimentalisme? Eerst worden de governance-structuren van de verschillende generaties besproken. Vervolgens wordt ingegaan op het
kennisprogramma dat het PBT ter ondersteuning van de Centra heeft ontwikkeld. Aan het einde van het hoofdstuk volgt een samenvatting van de belangrijkste kenmerken van de governance-structuren en hun relatie tot het kennisprogramma. Aan de hand van de in het theoretisch kader geïntroduceerde punten wordt dan bekeken hoe de aansturing per generatie zich verhoudt tot het experimentalisme.
4.1 Ontstaansgeschiedenis van de CoE’s en CIV’s
Zoals in de inleiding en het theoretisch kader al besproken zijn de Centra opgericht om ‘samenwerking tussen verschillende partijen, publiek en privaat’, te stimuleren. Dit ‘blijkt namelijk van wezenlijk belang om aan de vragen van de huidige – en de komende – economie en arbeidsmarkt te voldoen’ (PBT, 2014: 6). De drie
hoofddoelstellingen zijn: het verhogen van de onderwijskwaliteit en de instroom in het initiële onderwijs, het direct bijdragen aan het innovatief vermogen van het bedrijfsleven, en het vergroten van de mobiliteit en flexibiliteit van zittend personeel bij bedrijven (PBT, 2014: 2-7).
Het Platform Bèta Techniek werkte van 2004 tot en met 2010 aan de in het Deltaplan geformuleerde doelstelling om het aantal afgestudeerde hbo’ers en wo’ers in 2010 met 15 procent te laten stijgen ten opzichte van het jaar 2000. Deze
doelstelling werd in het wetenschappelijk onderwijs gehaald; het beroepsonderwijs bleef echter achter. In de sectorinvesteringsplannen zoals die door de Commissie de Boer (2009) en de Commissie Hermans (2010) voor respectievelijk het hbo en het mbo werden gepresenteerd, kwamen de plannen voor het creëren van CoE (hbo) en CIV’s (mbo) naar voren als mogelijkheid om onderwijs en bedrijfsleven duurzaam samen te laten werken om het innovatievermogen ‘te versnellen en te vergroten’. Dit
zou moeten zorgen voor een aanzuigende werking voor talent en een vraaggerichter en kwalitatief beter (technisch) beroepsonderwijs: om een ‘versnelling van innovaties en een betere concurrentiepositie van bedrijven’ te bewerkstelligen is de
aanwezigheid van voldoende goed geschoolde technische vakkrachten ‘cruciaal’ (interview Van der Ham, 24 april).
Het ‘Sectorinvesteringsplan HBO 2011-2016’ (De Boer e.a., 2009) en het ‘Sectorinvesteringsplan MBO 2011-2016’ (Hermans e.a., 2010) werden geschreven in opdracht van het PBT en de HBO raad (De Boer) en MBO raad (Hermans). Dit om de resultaten van de investeringen die in de periode 2004-2010 door het PBT ‘samen met de onderwijsinstellingen en het werkveld in de bètatechniekagenda zijn gedaan’ ook na 2010 voort te kunnen zetten en uit te bouwen (PBT, 2010: 6). De voortzetting van de inspanningen ‘is hard nodig ter versterking van de Nederlandse economie en innovatie, en … de vervangingsvraag vanwege de aanstaande ontgroening en vergrijzing van de beroepsbevolking’ (PBT, 2010: 6). In de plannen wordt voorgesteld om te komen tot Centra ‘gericht op landelijk vastgestelde
innovatiegebieden’, die als uithangborden fungeren voor de sector techniek en ‘de grote dynamiek van de sector laten zien, en de aantrekkingskracht … op de toekomstige generatie technici vergroten’ (PBT, 2010: 6). Centra zullen vaak functioneren binnen één van de zogenaamde topsectoren: kennisintensieve,
exportgeoriënteerde sectoren waaronder ‘Agri & Food, Chemie, Creatieve Industrie, Energie, High Tech, Tuinbouw, Life Sciences & Health, Logistiek, en Water’ (Topsectoren, 2015).
Binnen de hierboven beschreven benadering staat de regio centraal:
‘concurrentie vindt immers niet langer plaats tussen landen, maar tussen krachtige economische regio’s’. Regio’s waarin wordt samengewerkt tussen ‘de vier O’s (ondernemers, onderwijs, onderzoek en overheid)’, hebben een concurrentievoordeel (PBT, 2010: 8). Volgens het PBT laat de praktijk zien dat overheid, ondernemers en onderzoek al redelijk in staat zijn de krachten te verenigen, maar dat het
beroepsonderwijs in de meeste regio’s de grote afwezige is: ‘in een aantal gevallen zijn hogescholen in enige mate aangehaakt op de regionale innovatie
investeringsagenda’s, vooral op bestuurlijk niveau in de regionale bestuurlijke boards. De ROC’s zijn meestal geheel afwezig, terwijl zij een zeer belangrijke stakeholder zijn in de kenniseconomietransitie’ (PBT, 2010: 9).
4.2 De rol van het Platform Bèta Techniek
Het Platform Bèta Techniek (PBT) vervult een belangrijke rol in de governance van de regionale Centra in het beroepsonderwijs. Het Platform is onder meer
verantwoordelijk voor de beoordeling van investeringsaanvragen, het maken van prestatieafspraken met goedgekeurde Centra, en het periodiek organiseren van een Monitor & Audit-proces, en heeft een kennisprogramma ontwikkeld waaraan Centra (al dan niet via opt-in) kunnen deelnemen. ‘Het kennisprogramma van het Platform is er om good practices te delen en ontwikkelde lessen voor alle centra bruikbaar te maken. Maar ook om de centra specifiek te helpen met de kernvraag: wat is er nodig om een duurzame publiek-private samenwerking te realiseren en de doelstellingen van het centrum te halen?’ (PBT, 2013: 4).
De ondersteuning via het kennisprogramma (dat het Platform Bèta Techniek ontwikkelde in samenwerking met de pilot-Centra, inspelend op knelpunten en gemeenschappelijke ontwikkelthema’s die uit de Monitor & Audit naar voren kwamen) krijgt concreet vorm in vier ‘routes’: de sterke-zwakte analyse,
kennisuitwisseling en –ontwikkeling, de commissie Van der Touw, en makelen en schakelen tussen de stakeholders (PBT, 2015: 1). Voordat dieper wordt ingegaan op deze aspecten van het kennisprogramma, worden nu eerst de verschillende generaties Centra en de formele aansturingsstructuren waarbinnen ze functioneren beschreven.
4.3 Verschillende generaties Centra
In dit gedeelte worden de verschillende generaties Centra (pilot-Centra, tweede generatie mbo, en tweede generatie hbo) die in dit onderzoek zijn bekeken
beschreven, en komen de governance-structuren waarbinnen ze opereren aan bod. Eerst zal worden ingegaan op de ontwikkeling van de pilot-Centra, en vervolgens op de 2e generaties in zowel het mbo als het hbo die daarop volgden.
4.3.1 Pilot-Centra
De eerste generatie bestaat uit zeven Centra (zowel CoE’s als CIV’s ), binnen de sectoren ‘Water, Chemie, en HTAS (high-tech automotive systems)’ (PBT, 2010: 9). Deze Pilot-Centra doorliepen in 2010 een selectieprocedure waarbij in twee
beoordelingsronden werd bepaald of toekenning van een investeringsbijdrage vanuit de Rijksoverheid gerechtvaardigd was. De beoordeling werd uitgevoerd door een commissie van experts, die advies uitbracht aan het PBT over de toekenning van de bijdrage. Het PBT adviseerde vervolgens de ministers van Onderwijs en Cultuur en Economische Zaken over de definitieve toekenning (PBT, 2010: 21).
In de eerste ronde werd de business case van een Centrum beoordeeld. Hierin diende vanuit iedere deelnemende partij de investeringsbeslissing onderbouwd te worden op basis van een kosten- en batenanalyse: ‘voor elke partij moet een
duidelijke kans of probleem bestaan dat met het centrum wordt verzilverd of via het centrum wordt opgelost’ (PBT, 2010, 15). De doelstelling van het centrum moest duidelijk zijn, evenals welke partijen betrokken worden en hoe ze zich tot het centrum verhouden.
Op basis van de eerste beoordeling kon een instelling zelf bepalen of men wilde deelnemen aan de tweede ronde, waarin de business case uitgewerkt werd in een business plan dat de gewenste ontwikkelingen en doelstellingen van een centrum voor een bepaalde periode vastlegt en onderbouwt (PBT, 2010: 15). Hierin moet onder andere aandacht zijn voor het ‘wie’ (het team), het ‘wat’ (visie, missie en concept), het business model (operationalisering van het business plan), een financiële analyse, een omgevings- en risicoanalyse, de uitvoering, en de organisatie en
governance (PBT, 2010: 20).
De beoordeling vond plaats op basis van randvoorwaardelijke- en kerncriteria (PBT, 2010: 25). De vier randvoorwaardelijke criteria, die ‘de essentie van de Centra’ vormen, zijn: (1) het Centrum profileert zich op en binnen het sleutelgebied
(aansluiting van het Centrum op het ecosysteem waarin ze functioneren, zoals ook door Heemskerk en Zeitlin (2014: 10) bepleit), (2) er is sprake van gelijkwaardige betrokkenheid van relevante (innovatieve) bedrijven, onderwijsinstellingen en andere partners, blijkend uit de kosten- en batenanalyses, (3) 50% van de cofinanciering komt vanuit het consortium, waarvan minimaal de helft vanuit het bedrijfsleven (kan ook in-kind zijn), en (4) het Centrum heeft toegang tot en inbreng vanuit
(wetenschappelijke) kennis (hbo: universiteit), (mbo: hbo-instelling en/of universiteit) (PBT, 2010: 25). Wanneer één van deze elementen niet aanwezig was in het
businessplan, kwam een Centrum niet in aanmerking voor toekenning.
Naast de randvoorwaardelijke criteria waren er vier kerncriteria: ‘elk van deze criteria moet voldoende aanwezig zijn in het businessplan, op basis van deze criteria
worden punten toegekend’ (PBT, 2010: 25). De vier kerncriteria zijn: (1) ambitie, waarbij getoetst werd op de mate van toegevoegde waarde van het Centrum voor de partners en voor de deelnemers vanuit de onderwijsinstelling, de mate van focus en keuzes (profilering), en de mate van geanticipeerd effect op de regio en economie (PBT, 2010: 26). (2) Partners (mate van commitment), waarbij getoetst werd op omvang, niveau en inhoud van de (huidige en beoogde) samenwerking tussen
instellingen, bedrijven en overige partijen, en op gelijkwaardige betrokkenheid van de relevante (innovatie) bedrijven, onderwijsinstelling en overige partijen, blijkend uit de wijze waarop verantwoordelijkheden zijn belegd (PBT, 2010: 26). (3) De
haalbaarheid (0-5 jaar, mate waarin ambities realiseerbaar zijn), waarbij getoetst werd op doelmatige, doeltreffende en proportionele inzet van middelen, harde en zichtbare investeringen en duurzame verdienmodellen, meerjarenplan en meerjarenbegroting, de wijze waarop samenwerking, eigenaarschap en organisatievorm juridisch en bedrijfseconomisch worden vastgelegd, en de meetbaarheid van de
prestatie-indicatoren, de wijze waarop prestaties worden gemeten en de wijze waarop evaluatie hierop plaatsvindt (PBT, 2010: 26). En tot slot (4) duurzaamheid (na vijf jaar),
waarbij gekeken werd naar het groeimodel en de wijze waarop aanpassingen in de businesscase en het businessmodel worden georganiseerd, op welke wijze, in welke omvang en in welk tijdpad nieuwe financieringsstromen worden betrokken, en hoe de leerfunctie naar andere Centra en de regio wordt ingericht (PBT, 2010: 26).
De ingediende aanvragen werden vanuit het PBT begeleid door workshops aan te bieden op het gebied van businesscases en businessmodellen, en via feedback op de conceptversie van het businessplan. Er werden in totaal 23 Centrum-aanvragen ingediend, waarvan er uiteindelijk zeven werden toegekend aan de als beste
beoordeelde aanvragen (interview Van Der Ham, 16 juni). Een groot deel van de in eerste instantie afgewezen Centra is overigens in latere generaties alsnog toegekend, op basis van een verbeterd businessplan dat ook weer onder begeleiding van het PBT tot stand kwam (interview Van Der Ham, 16 juni). Dit werd in 2010 ook door het PBT aangekondigd: ‘De afvallers bij de call worden – indien gewenst – nadrukkelijk betrokken bij geleerde lessen uit de methodiek, zodat zij toch kunnen komen tot (deelfuncties van) een Centrum’ (PBT, 2010: 29).
De zeven Pilot-Centra die uiteindelijk door de beoordeling kwamen, worden financieel, maar ook inhoudelijk ondersteund door het PBT. De CoE’s ontvangen 5 miljoen euro over een periode van vijf jaar, de CIV’s 2 miljoen gedurende dezelfde
periode. Deze financiering moet dus worden ‘gematched’ door het bedrijfsleven (25%) en het onderwijs (25%). Het PBT maakte met elk geselecteerd Centrum een aantal prestatieafspraken: net als in het beoordelingsproces lag het initiatief hiervoor bij de Centra zelf (interview Van der Ham, 24 april). De ambities uit het businessplan werden in deze fase door de Centra vertaald naar concrete ‘milestones’: wat moet je nu jaarlijks opleveren en bereiken om tot het einddoel van een op termijn
levensvatbaar Centrum te komen? Vanuit het PBT werd hier wel ‘serieus’ bij
meegekeken, met de beoordelingscriteria van het businessplan in het achterhoofd (is dit ambitieus genoeg, is het haalbaar?). In vrijwel alle gevallen is door het PBT ook geïntervenieerd door suggesties te doen voor bijstelling (het ophogen of realistischer maken) van bepaalde targets. Er was dus geen sprake van een format dat van bovenaf door het PBT werd opgelegd, waarin ‘indicatoren en milestones gelijk werden
getrokken’; ook om het verwijt vanuit Centra te voorkomen dat men langs een meetlat wordt gelegd waar men zelf niet voor getekend heeft (interview Van Der Ham, 16 juni).
Via een jaarlijkse Monitor & Audit (M&A) wordt geprobeerd om de Centra tot zelfevaluatie en –reflectie aan te zetten (de monitor), en de voortgang door een onafhankelijke expertcommissie te laten beoordelen (de audit). Het doel hiervan is om het zelflerend vermogen te vergroten en transparantie omtrent de voortgang te
creëren. Halverwege fungeert de M&A als een midterm review: het vormt de basis voor de besluitvorming over het al dan niet verder financieren van het Centrum (interview Van der Ham, 24 april). De onafhankelijke expertcommissie die de audit uitvoert wordt samengesteld door het PBT: de commissie bevat leden met een bestuurlijke achtergrond, met een bedrijfsachtergrond, en met specifieke kennis van de sector waarbinnen het Centrum opereert. De commissie presenteert de resultaten van de jaarlijkse audit op locatie bij de Centra in een auditgesprek (interview Van der Ham, 24 april). Het doel hiervan is tweeledig: de voortgang meten (de ‘strenge’ kant) en advies uitbrengen (de ‘lerende kant’). Het komt zo nu en dan voor dat die
adviserende functie niet goed uit de verf komt, omdat er geen ‘klik’ is tussen commissie en Centrum (bijvoorbeeld omdat een Centrum ongelukkig is met de manier waarop de resultaten worden gepresenteerd, of met kwaliteit van de
rapportage). Soms wordt daarom gaandeweg de samenstelling van de commissie in overleg met de Centra wat gewijzigd (interview Van der Ham, 24 april).
Naar aanleiding van de resultaten van de M&A vindt er een zogenaamd governance-gesprek plaats tussen de partijen die de prestatieafspraken hebben gemaakt: het PBT en (meestal alleen) de onderwijsinstelling die als penvoerder van het Centrum optreedt. Alleen als er bij de midterm review halverwege sprake is van ‘wanpresteren’, kan dit leiden tot een (tijdelijke) stopzetting van de Rijksfinanciering (interview Van der Ham, 24 april). Tot nu toe is hier drie keer sprake van geweest: in alle drie de gevallen ging het om CIV’s (mbo) die er niet in slaagden te voldoen aan de prestatieafspraken en ontwikkelingscriteria (‘hoe wil je je doelen bereiken, en op welk tempo’). Tijdens de audits wordt bekeken of de aannames die in het
businessplan gedaan zijn (bijvoorbeeld over hoe de markt eruit ziet) wel kloppen, of dat deze aannames en de daaraan gekoppelde doelstellingen bijgesteld moeten worden. Dit is volgens het PBT inherent aan het ontwikkelingsproces (interview Van Der Ham, 16 juni). Het belangrijkste is echter dat Centra hier op een systematische manier mee bezig zijn, en ‘ergens naartoe groeien’: het moet duidelijk zijn ‘wat je bent, voor wie je er bent, wat je daarvoor doet: wat je bestaansrecht is’. Wanneer een Centrum geen helder antwoord op die vragen kan geven, kan dat leiden tot
onvoldoende vertrouwen dat een vervolginvestering gerechtvaardigd is (interview Van Der Ham, 16 juni).
Aan de drie CIV’s werd na de stopzetting van de financiering gevraagd om middels een bijgesteld businessplan de koers te verleggen en hun bestaansrecht aan te tonen, eventueel ook met ondersteuning vanuit het PBT. Op basis van die bijgestelde businessplannen zijn de Centra inmiddels weer in gesprek met het PBT en wordt toegewerkt naar een audit waarin over de vervolgfinanciering wordt besloten. De stopzetting van de financiering is dus nooit definitief geweest, maar een besluit vanuit de hoop dat dit tot goede ontwikkelingen zou leiden (interview Van Der Ham, 16 juni).
Figuur 2
Schematisch overzicht van de governance-structuur van de Pilot-Centra
In de ontwikkeling van de aansturing van de Centra is gaandeweg steeds meer oog gekomen voor de verschillende manieren waarop de PPS-uitgangspunten in de
praktijk gebracht kunnen worden, en Centra hun bestaansrecht kunnen bewijzen: ‘Elk Centrum is met dezelfde uitgangspunten gestart, namelijk met een scherpe focus op een economische sector, een gelijkwaardige betrokkenheid van het onderwijs en bedrijfsleven en een aanpak die leidt tot zelfvoorziening. Tussen de Centra vindt inmiddels steeds meer verscheidenheid plaats in de wijze waarop deze uitgangspunten worden uitgewerkt. De fundamentele ontwikkeling van het hbo en van de individuele hogescholen die de Centres of Expertise dragen, zou ook meer en meer op gespannen voet komen te staan met zo’n neiging tot eenvormigheid. En al helemaal met een regeldrift die hen tot zulke eenvormigheid zou forceren. Meer kwaliteit, meer variëteit, helderder profilering en een voorhoederol in de professies en de bedrijven rond deze disciplines maken een groei naar meer verscheidenheid binnen en tussen Centra niet alleen logisch: zij maken die vooral ook wenselijk en een signaal van blijvende voortgang. In het mbo zullen de Centra een vergelijkbare ontwikkeling (moeten) gaan vertonen en ook deze trend naar een eigen profiel en maatwerk met en voor de omgeving is een gunstige en zinvolle’ (PBT, 2014: 34).
Binnen de verscheidenheid aan Centra onderscheidt het PBT inmiddels vier ‘archetypes van publiek-private samenwerking’ (figuur 3).
Figuur 3
De co-creator ‘bouwt vanuit de onderwijsorganisatie aan een nieuwe of uitgebreidere samenwerking met het bedrijfsleven voor de gezamenlijke ontwikkeling van nieuwe diensten voor het werkveld. Binnen de strategie van de onderwijsinstelling is de focus gericht op het leveren van nieuwe producten en diensten voor opdrachtgevers. Het focusgebied sluit aan bij de reeds gekende positie van de onderwijsinstelling’. De incubator ‘creëert vanuit een zelfstandige, intermediaire positie op het snijvlak van onderwijs en bedrijfsleven nieuwe diensten, die zijn gericht op het leveren van toegevoegde waarde voor opdrachtgevers. Het focusgebied is afhankelijk van de beschikbare positie op de markt’. De transformator ‘vernieuwt het initiële onderwijs voor een betere aansluiting op de arbeidsmarkt. Hij vertrekt vanuit de strategie van de onderwijsinstelling en is gericht op het versterken van de attractiviteit en relevantie van het aanbod van de onderwijsinstelling. De focus kan zich nog ontwikkelen naarmate het externe profiel duidelijker wordt’. De facilitator ‘biedt vanuit een zelfstandige, intermediaire positie op het snijvlak van onderwijs en bedrijfsleven assets/resources aan voor het vernieuwen van het initiële onderwijs met het oog op een betere aansluiting op de arbeidsmarkt’ (PBT, 2014: 36).
Tijdens de pilot-periode hebben zich zowel in het mbo (CIV) als in het hbo (CoE) binnen verschillende (technische) sectoren tweede generatie-Centra
ontwikkeld, die inmiddels vaak ook al een aantal jaar actief zijn. In deze generaties kon worden voortgebouwd op de lessen die in de pilot-fase zijn geleerd. De
governance-structuren voor deze generaties wijken in een aantal opzichten af van de pilot-structuur. Hieronder zal eerst worden ingegaan op de tweede generatie in het mbo, en vervolgens op de tweede generatie in het hbo.
4.3.2 Tweede generatie mbo
De beoordeling van de aanvraag om een CIV te mogen beginnen is in deze generatie (bestaande uit 15 CIV’s) vergelijkbaar met die in de pilot-structuur. De beoordeling werd weer uitgevoerd door een commissie van experts die advies uitbracht aan het PBT, dat op haar beurt de ministers van OCW en EZ adviseerde over de definitieve toekenning van de investeringsbijdrage. Ook het maken van prestatieafspraken met het PBT gebeurde op vergelijkbare wijze. De belangrijkste wijzigingen die op basis van de ervaringen met de pilot-Centra al zijn doorgevoerd hebben betrekking op de
M&A en het governance-gesprek. Deze vier wijzigingen, die inmiddels ook in de aansturing van de pilot-Centra verwerkt zijn, worden hieronder besproken.
Ten eerste is, als aanvulling op de prestatieafspraken tussen Centra en het PBT, het zogenaamde ‘fasemodel publiek-private samenwerking in het
beroepsonderwijs’ ontwikkeld, om in de M&A de ontwikkeling van de Centra als ‘onderneming’ beter te kunnen beoordelen door middel van een sterkte-zwakte analyse. Dit model, dat later in dit hoofdstuk uitgebreid wordt toegelicht, werd in de pilot-fase al na het eerste jaar geïntroduceerd en wordt sindsdien in alle structuren (in de tweede generatie hbo in iets aangepaste vorm) gebruikt.
Een tweede wijziging binnen de M&A betreft de introductie van telefonische interviews met stakeholders van de Centra (studenten, docenten, bedrijven), als aanvulling op de monitorrapportage en als input voor het auditgesprek. Op deze manier hoopt het PBT een breder beeld van de ‘totstandkoming, werking en
meerwaarde’ van het Centrum te verkrijgen vanuit ‘verschillende perspectieven’; het vermoeden bestaat dat in zelfevaluatie soms niet alle partners betrokken zijn, terwijl op het auditgesprek ook vaak slechts een beperkt deel van de organisatie van het Centrum aanwezig is (interview Van der Ham, 24 april).
Ten derde hebben er ontwikkelingen plaatsgevonden op het gebied van de zelfevaluatie (de monitor) door de Centra binnen de M&A. In het begin werd geprobeerd zoveel mogelijk aan te sluiten op monitor- en verantwoordingssystemen en manieren van rapporteren van Centra zelf. Voor deze vrijheid in de wijze van rapporteren werd gekozen om twee redenen. Het volgde ten eerste uit het idee van ontwikkeling en innovatie op basis van een businessplan: hierbij is het belangrijk dat Centra systematisch en bedrijfsmatig bezig zijn ‘zichzelf goed in de peiling te houden’ (interview Van Der Ham, 16 juni). Het PBT kijkt naar de kwaliteit van de Centra-rapportages om te kunnen beoordelen hoe systematisch en bedrijfsmatig Centra te werk gaan. Ten tweede wilde men ‘spanningen voorkomen’ door de Centra niets op te leggen waarmee ze niet uit de voeten kunnen, in de veronderstelling dat Centra zelf een systematiek van rapporteren, monitoren en verantwoording afleggen hebben ontwikkeld ‘die misschien niet helemaal past bij een PBT-format’ (interview Van Der Ham, 16 juni). De grote vrijheid in de manier van rapporteren leidde tot flinke verschillen in de kwaliteit van rapportages. Wanneer die laag was, was dit voor zowel de Centra als het PBT lastig: de Centra hadden daardoor zelf geen goed beeld van hun voortgang, en het PBT kon over de voortgang geen goed oordeel uitspreken
vanwege een gebrek aan heldere informatie (hoe goed kent men de markt, hoe zit het met de inkomsten en zelfvoorzienendheid) (interview Van Der Ham, 16 juni).
Bij de volgende audit werd daarom geprobeerd iets meer te sturen/formatteren op dit soort punten via een eenvoudig document (hoe staat het ervoor met de
prestaties, en hoe komt het dat je staat waar je staat?); dit leidde al snel weer tot verwijten van Centra dat het PBT een format oplegde waar men ‘niet mee uit de voeten kon, haar ei niet in kwijt kon’ (interview Van Der Ham, 16 juni). In recente audits worden Centra daarom weer wat vrijer gelaten. Volgens Van der Ham ‘blijft het zoeken naar de beste manier’, maar omdat de meeste Centra inmiddels een aantal audits hebben meegemaakt lukt het steeds beter om ‘wederzijdse verwachtingen af te stemmen’ en ‘een gemeenschappelijke taal te spreken’. Om te voorkomen dat er hiaten in de rapportage zitten wordt bovendien gezorgd dat die tijdig wordt aangeleverd, zodat waar nodig nog voor de audit om (mondelinge) toelichting
gevraagd kan worden (interview Van Der Ham, 16 juni). Toch wisselt de door Centra gewenste aanpak nog steeds ‘van geval tot geval’: het ene Centrum houdt liever vast aan het eigen format, het andere Centrum vraagt juist om meer sturing. Het eerder genoemde fasemodel waarmee de ontwikkeling van een Centrum als onderneming wordt beoordeeld wordt door het PBT in ieder geval als nuttig handvat voor de rapportage/zelfevaluatie gezien (interview Van Der Ham, 16 juni).
Tot slot wordt in deze generatie het ‘governance-gesprek’ vervangen door een ‘investeringsgesprek’. In dit investeringsgesprek wordt nadrukkelijker de beslissing over vervolgfinanciering centraal gesteld (in combinatie met ‘te zetten
ontwikkelstappen en te bereiken milestones’), en wordt naast de penvoerende
onderwijsinstelling ook het bedrijfsleven aangesproken op zijn verantwoordelijkheid; ‘het gaat tenslotte om publiek-private samenwerking’ (interview Van der Ham, 24 april). Naast de aanpassingen op de hierboven beschreven punten, wordt voor de komende M&A in 2015 voor de tweede generatie CIV’s gewerkt aan de introductie van een peer-review. Dit volgt uit de constatering dat het ‘toch lastig blijkt om leren en verantwoorden in één auditgesprek te combineren: het blijkt voor sommige Centra lastig om open te staan voor advies, als er ook een beoordeling boven het gesprek hangt’ (interview Van der Ham, 24 april). Wanneer een peer-review aan het traject wordt toegevoegd, ‘ontstaat de mogelijkheid om dit te ontkoppelen. Althans, zo is het idee: we moeten dit in het geval van de Centra dus nog ondervinden’ (interview Van der Ham, 24 april). Het PBT stelt dat de peer-review tussen Centra ‘erop gericht is
van elkaar te leren’ door: (1) het analyseren van prestaties en onderliggende succes- en faalfactoren/verbetermogelijkheden, (2) het uitdiepen van gemeenschappelijke dringende thema’s en aandachtspunten, en (3) het identificeren en onderzoeken van good practices (interview Van der Ham, 24 april). De peer-review ‘kan plaatsvinden in de monitorfase en dienen ter input van de audit, maar kan ook worden ingezet nadat de audit is geweest’. In dat laatste geval kan worden ingegaan op ‘de
aandachtspunten/thema’s die zijn opgehaald in de audit’. De organisatie van de peer-review ligt in handen van de Centra zelf, mogelijk in samenwerking met de
expertcommissie (interview Van der Ham, 24 april).
4.3.3 Tweede generatie hbo
In de tweede generatie CoE (bestaande uit nog eens 22 Centres) is de rol van het PBT anders dan bij de pilot-Centra of de tweede generatie CIV’s in het mbo. In deze hbo-generatie werd de status van Centre namelijk toegekend via de Reviewcommissie Hoger Onderwijs en Onderzoek (RCHO). Het kabinet maakte in 2012 met
hogescholen en universiteiten prestatieafspraken op onder meer het gebied van onderwijskwaliteit, profilering van onderwijs, zwaartepuntvorming in het onderzoek, en valorisatie (RCHO, 2015). De Reviewcommissie heeft in dit proces een
adviserende rol, en adviseert de minister van OCW onder meer over de toekenning van een ‘selectief budget voor profilering en zwaartepuntvorming aan individuele instellingen’ (RCHO, 2015). Onder meer via de oprichting van een CoE gericht op een economisch/maatschappelijk zwaartepunt konden hbo-instellingen aanspraak maken op het voorwaardelijke gedeelte van het totale onderwijsbudget dat gekoppeld is aan de prestaties op deze thema’s (RCHO, 2015). Wanneer toegewezen, ontvingen de Centres een investering van vier miljoen voor een periode van vier jaar, met dezelfde cofinancieringseisen als in de andere generaties Centra (interview Moerman en Van der Ham, 1 april).
Het instaptraject voor de tweede generatie CoE zag er, volgend uit het bovenstaande, als volgt uit: de (meestal globaal uitgewerkte) Centre-voorstellen werden in 2012 in een aparte alinea ingediend als onderdeel van een groter plan met betrekking tot prestatieafspraken van de hbo-instelling met de Reviewcommissie. Bij goedkeuring volgde een jaar later een eerste toets op de voortgang en de concrete uitwerking van de plannen, inclusief een business plan. In 2014 volgde een midterm
