MEDEZEGGENSCHAP BIJ DE KRIJGSMACHT
Nog steeds een rechtvaardiging voor de uitzonderingspositievan het Ministerie van Defensie?
Naam T.O. van Barneveld
Mastertrack Arbeidsrecht Universiteit van Amsterdam
Scriptiebegeleider Mr. I. Zaal
Tweede lezer Mr. M. Diepenbach
2 ABSTRACT
Medezeggenschap in ondernemingen en bij de overheid is geregeld in de Wet op de ondernemingsraden. De krijgsmacht heeft een uitzonderingspositie en valt niet onder deze wet. Het doel van dit onderzoek was om te onderzoeken of deze uitzonderingspositie nog steeds te rechtvaardigen is. De methode die hiervoor is gekozen is een literatuuronderzoek.
De uitzonderingspositie van het ministerie van Defensie is volgens de regering noodzakelijk op grond van de taakstelling, de samenwerking in internationaal verband en de organisatiestructuur van de krijgsmacht. Als uitvloeisel daarvan is het Besluit Medezeggenschap Defensie tot stand gebracht. Het BMD heeft overeenkomsten met de WOR. De staatssecretaris van Defensie heeft in 2005 onderzoek uit laten voeren naar het BMD in relatie tot de WOR. Dit heeft geresulteerd in het Besluit Medezeggenschap Defensie 2008.
Bij het vergelijken van het BMD 2008 en de WOR is gebleken dat de meeste verschillen worden aangetroffen bij de bevoegdheden. Het adviesrecht onder het BMD 2008 lijkt feitelijk meer een instemmingsrecht te zijn zoals deze te vinden is in de WOR. Daarnaast zijn onder het BMD 2008 veel aangelegenheden op het gebied van personeelsbeleid uitgesloten van medezeggenschap doordat behandeling voorbehouden is aan de sectorcommissie Defensie. Waar ten slotte nog een belangrijk verschil zit is bij de geschillenregeling. Het BMD 2008 heeft ten opzichte van de WOR een andere beroepsmogelijkheid. Doordat het CGMD hierin alleen een adviserende rol heeft geeft de WOR meer mogelijkheden aan de partijen bij een geschil. Het BMD 2008 en de WOR verschillen in het algemeen niet veel (meer) van elkaar. Alleen op het gebied van bevoegdheden en bescherming worden nog (grote) verschillen aangetroffen. Bij de toetsing van de verschillen aan de hand van de uitgangspunten met betrekking tot goede medezeggenschap van de SER blijkt dat met name het adviesrecht en de afwezigheid van een beroepsmogelijkheid het BMD 2008 op achterstand zet ten aanzien van de WOR.
Daarbij komt de invoering van ‘de Adaptieve Krijgsmacht’ die de nodige veranderingen teweeg zal brengen. Dit concept zal ook op het gebied van medezeggenschap voor de nodige uitdagingen zorgen. Defensie wil flexibeler met werk omgaan en daarbij wordt onderzocht of aanpassingen van wet- en regelgeving nodig zijn. Een goede start hierbij is het samenvoegen van het BMD 2008 en de WOR. Dit vergemakkelijkt de ‘wisselstroom’ van personeel tussen een civiele werkgever en Defensie doordat bij medezeggenschap één systeem wordt gehanteerd.
3 INHOUDSOPGAVE Abstract ... 2 Afkortingen ... 6 Inleiding ... 7 1. Militair ambtenarenrecht ... 9 1.1 Inleiding ... 9
1.2 De ambtenaar bij Defensie ... 9
1.2.1 Militair ambtenaar ... 9 1.2.2 Burgerambtenaar ... 10 1.3 Rechtspositie ... 10 1.4 Samenvatting ... 11 2. Medezeggenschap ... 12 2.1 Inleiding ... 12 2.2 Medezeggenschap ... 12
2.3 Structuur medezeggenschap Defensie ... 16
2.4 Algemene uitzondering medezeggenschap... 18
2.5 Afbakening ten opzichte van georganiseerd overleg ... 19
2.6 Primaat politiek ... 19
2.7 Samenvatting ... 20
3 Vergelijking BMD 2008 en WOR ... 21
3.1 Inleiding ... 21
3.2 Functie en belang medezeggenschap ... 21
3.3 Instelling medezeggenschap ... 22
3.3.1 MC en OR ... 22
3.3.2 GMC en GEMOR ... 23
3.3.3 CMC en COR ... 23
4 3.3.5 Verschillen ... 25 3.4 Samenstelling/werkwijze medezeggenschap ... 25 3.5 Overleg ... 26 3.6 Bevoegdheden ... 27 3.6.1 Inleiding ... 27 3.6.2 Initiatiefrecht ... 28 3.6.3 Informatierecht ... 28
3.6.4 Adviesrecht & Overeenstemmingsvereiste ... 29
3.7 Faciliteiten ... 31 3.8 Geschillenregeling ... 31 3.9 Toetsing verschillen ... 33 3.9.1 Diversiteit en representativiteit ... 33 3.9.2 Passende structuur ... 34 3.10 CONCLUSIE ... 37 4. Primaat Politiek ... 39 4.1 Inleiding ... 39 4.2 Wetgeving ... 39 4.3 Rechtspraak ... 40 4.4 Literatuur ... 40 4.5 Conclusie ... 41 5. BMD of WOR ... 42 5.1 Inleiding ... 42 5.2 Invalshoeken medezeggenschap ... 42 5.3 Duidelijkheid Regels bmd 2008 ... 44 5.4 De Adaptieve krijgsmacht ... 44
5.5 defensie onder de wor ... 45
5 6. Conclusie ... 49 Literatuurlijst ... 52 Boeken ... 52 Tijdschriften ... 53 Parlementaire stukken ... 54 Wetten ... 54 Jurisprudentie ... 54 Overig ... 54 Bijlagen/appendices ... 55
6 AFKORTINGEN
AMAR Algemeen militair ambtenarenreglement
AW Ambtenarenwet
BARD Burgerlijk ambtenarenreglement defensie
BGO Besluit georganiseerd overleg sector Defensie
BMD Besluit medezeggenschap Defensie
BMD 2008 Besluit medezeggenschap Defensie 2008
CGMD College voor geschillen medezeggenschap Defensie
CMC Centrale medezeggenschapscommissie
COR Centrale ondernemingsraad
DMC Defensieonderdeel medezeggenschapscommissie
GEMOR Gemeenschappelijke ondernemingsraad
GMC Gemeenschappelijke medezeggenschapscommissie
GOR Groepsondernemingsraad
Gw Grondwet
HDE Hoofd van de diensteenheid
HR Hoge Raad
IGK Inspecteur-Generaal der Krijgsmacht
Kwd Kaderwet dienstplicht
LMC Locatie medezeggenschapscommissie
MAW Militaire Ambtenarenwet 1931
MC Medezeggenschapscommissie
OK Ondernemingskamer
OR Ondernemingsraad
SER Sociaal Economische Raad
TRMC Tijdelijke reorganisatie medezeggenschapscommissie
7 INLEIDING
Deze scriptie is geschreven in het kader van de master Arbeidsrecht van de Universiteit van Amsterdam en behandelt een specifiek en bijzonder gebied binnen het (arbeids)recht, namelijk het militair ambtenarenrecht. Binnen het militair ambtenarenrecht wordt ingegaan op medezeggenschap bij de Krijgsmacht.
Medezeggenschap. Het blijft een onderwerp waarover veel wordt geschreven. Door effectieve medezeggenschap kan het functioneren van een organisatie beduidend worden verbeterd. Dit zowel door de inhoudelijke inbreng van het personeel als het gevoel onder het personeel gehoord te worden in de organisatie. Bij het Ministerie van Defensie is medezeggenschap ook geregeld. Is medezeggenschap bij de Krijgsmacht alleen niet heel opvallend en bijzonder? De Krijgsmacht is immers van oudsher een organisatie die moet kunnen optreden in chaotische en (levens)bedreigende situaties. In gebieden die zeer ontoegankelijk zijn en op soms zeer korte termijn en onverwachte momenten. Is en moet er dus wel ruimte voor medezeggenschap zijn binnen deze organisatie?
Voordat verder over medezeggenschap binnen het Ministerie van Defensie wordt ingegaan eerst een kort overzicht van deze overheidsorganisatie. De krijgsmacht bestaat uit vier krijgsmachtdelen, de zogenoemde operationele commando’s: de Koninklijke Marine, de Koninklijke Landmacht, de Koninklijke Luchtmacht en de Koninklijke Marechaussee. Naast deze vier krijgsmachtdelen kent de defensieorganisatie meerdere paarse (met personeel van verschillende krijgsmachtonderdelen) dienstonderdelen, de Bestuursstaf, het Defensie Ondersteuningscommando en de Defensie Materieel Organisatie.
Het militaire personeel van de krijgsmacht kan vanuit wettelijk perspectief in drie categorieën worden verdeeld: beroepsmilitairen, reservisten en dienstplichtigen. Naast militairen zijn er bij de vier operationele commando’s en bij het Ministerie van Defensie burgerambtenaren werkzaam.
Om terug te komen op de hiervoor gesteld vraag, is er wel ruimte voor medezeggenschap binnen deze organisatie? De constatering is dat dit wel het geval lijkt te zijn, maar dat hier wel wat anders aan is. Binnen de krijgsmacht gelden namelijk specifieke voorschriften op tal van gebieden waaronder voor medezeggenschap. Medezeggenschap bij de Krijgsmacht is anders geregeld dan in de burgermaatschappij doordat het Ministerie van Defensie niet onder de Wet op de Ondernemingsraden valt.
8 Dit zorgt er als zodanig voor dat deze wet in het geheel niet van toepassing is op Defensie.
Medezeggenschap is echter wel geregeld in een eigen regeling, het Besluit Medezeggenschap Defensie 2008. Dit brengt de vraag op waarom Defensie eigenlijk een uitzonderingspositie heeft en of deze nog wel past in de huidige tijd. De onderzoeksvraag die dit oplevert is:
Of en in hoeverre is de uitzonderingspositie die het ministerie van Defensie inneemt met betrekking tot medezeggenschap nog te rechtvaardigen?
In het eerste hoofdstuk wordt eerst besproken wat er bijzonder is aan het militaire ambtenarenrecht. Hierbij staat de ambtenaar en zijn rechtspositie centraal. In het tweede hoofdstuk staat centraal hoe medezeggenschap bij de Krijgsmacht op dit moment geregeld is. Wat is de structuur, wat zijn de uitzonderingen en wat betekent het primaat van de politiek. In het derde hoofdstuk wordt onderzocht wat de verschillen zijn tussen medezeggenschap bij Defensie en medezeggenschap in de burgermaatschappij. Hierbij worden een aantal verschillen getoetst aan de uitgangspunten omtrent goede medezeggenschap zoals deze door de Sociaal Economische Raad zijn geformuleerd. Het vierde hoofdstuk behandeld het primaat van de politiek. Het vijfde hoofdstuk gaat in op verschillende standpunten met betrekking tot medezeggenschap bij en de uitzonderingspositie van Defensie. Aandacht zal in dit hoofdstuk worden geschonken aan ‘de Adaptieve Krijgsmacht’ en wat hiervan de invloed kan zijn op medezeggenschap. Daarnaast zal beoordeeld worden of Defensie onder de WOR kan vallen en of deze wet hiervoor moet worden aangepast. In het zesde hoofdstuk zal ten slotte op basis van het voorgaande een conclusie volgen en zal de onderzoeksvraag beantwoord worden.
9 1. MILITAIR AMBTENARENRECHT
1.1 INLEIDING
Voordat dieper op de materie van medezeggenschap bij het Ministerie van Defensie wordt ingegaan zal eerst aandacht worden besteedt aan het militair ambtenarenrecht in het algemeen en waarom dit (zo) anders is dan het reguliere arbeidsrecht. Allereerst zal het begrip (militair) ambtenaar worden verduidelijkt. Daarna zal stil worden gestaan bij de rechtspositie van de (militair) ambtenaar. Wat dit verschil betekent voor de ambtenaar, de organisatie en de mogelijkheden. Hierna zal de medezeggenschap aan bod komen. Hoe deze bij de krijgsmacht is geregeld en hoe deze verschilt van de medezeggenschap in de burgermaatschappij.
1.2 DE AMBTENAAR BIJ DEFENSIE
Binnen het Ministerie van Defensie is zowel militair personeel als burgerpersoneel werkzaam.1
Beide groepen hebben een aanstelling bij het Ministerie van Defensie als ambtenaar, maar hebben hun eigen regelingen.
1.2.1 Militair ambtenaar
Het is van belang om als eerste vast te stellen wat een militair ambtenaar is. Op hen is de
Militaire Ambtenarenwet (MAW) van toepassing.2 Ingevolgde artikel 1 lid 1 MAW zijn militair
ambtenaar: “zij, die zijn aangesteld bij het beroepspersoneel van de krijgsmacht of bij het reservepersoneel van de krijgsmacht om in militaire openbare dienst werkzaam te zijn”. Dit betekent dat niet alleen beroepsmilitairen de hoedanigheid van militair ambtenaar bezitten, maar ook reservisten. Wie krachtens dienstplicht een militaire functie vervult valt niet onder het begrip militair ambtenaar. Aangezien ingevolge artikel 71 lid 3 Kaderwet dienstplicht (Kwd) de opkomstplicht voor de dienstplicht is opgeschort zal in het kader van deze scriptie verder geen aandacht worden besteedt aan de dienstplichtige. Ten slotte is op de militair
ambtenaar het Algemeen militair ambtenarenreglement (AMAR) van toepassing.3
1 Coolen 2016, p. 11. 2 Stb. 1931, 519 3 Stb. 1982, 279
10 1.2.2 Burgerambtenaar
Naast de militaire ambtenaar zijn er binnen het Ministerie van Defensie ook burgerambtenaren
werkzaam. Op hen is het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie (BARD) van toepassing.4
Deze algemene maatregel van bestuur steunt op de Ambtenarenwet (AW).5 De AW is door de
Wet normalisering rechtspositie ambtenaren vanwege de normalisatie rechtspositie aan
verandering onderhevig.6 De burgerambtenaren zouden hiermee ook te maken krijgen. Dit zou
betekenen dat het Ministerie van Defensie te maken zou krijgen met twee rechtsposities, met elk hun eigen wettelijke kader. Om deze praktische redenen is het burgerlijk defensiepersoneel
via een amendement alsnog een uitzonderingspositie ten deel gevallen.7 In de kern is de
rechtspositie van militaire ambtenaren echter nog steeds anders dan die van burgerambtenaren bij Defensie.
1.3 RECHTSPOSITIE
De rechtspositie van de (militair) ambtenaar is (totaal) anders geregeld dan die van de werknemer in de marktsector. In de marktsector kan de werknemer die partij is bij een arbeidsovereenkomst, in beginsel, samen met de werkgever de inhoud van de overeenkomst vaststellen en wijzigen binnen de kaders van de wet. Bij de militair ambtenaar is dit anders nu deze zelf geen invloed kan uitoefenen op zijn rechtstoestand.
Deze afwijkende situatie van de militair ambtenaar komt doordat de rechtspositie van de militair ambtenaar zijn oorsprong vindt in algemeen verbindende voorschriften. Deze worden door de overheid vastgesteld en kunnen ook door de overheid worden gewijzigd. Men spreekt in dit
verband ook wel van het statuskarakter van de rechtspositie van de militair.8
Uit deze statuskarakter vloeit ook voort dat, in geval een voorschrift wordt gewijzigd, de nieuwe regeling onverkort van toepassing is op alle militairen, dus ook militairen die onder het oude voorschrift in dienst zijn gekomen. Dit geldt evenzeer indien het voorschrift ten nadele van de militair wordt gewijzigd, een beroep op verkregen rechten dan wel nawerking gaat in dit geval niet op.9 4 Stb. 1993, 350 5 Stb. 1929, 530 6 Kamerstukken II 2010/11, 32 550, nr. 1, 2 en 3. 7 Kamerstukken II 2011/12, 32 550, nr. 57. 8 Coolen 2016, p. 25. 9 Fink 2016, p. 78-79.
11 Voorschrift van belang voor alle militairen in het kader van deze scriptie behoort in de eerste
plaats de hiervoor al aangehaalde MAW. Deze wet steunt op artikel 109 Grondwet (Gw) waarin staat:
“De wet regelt de rechtspositie van de ambtenaren. Zij stelt tevens regels omtrent hun bescherming bij de arbeid en omtrent medezeggenschap.”
De MAW is een raamwet.10 Artikel 12 MAW draagt de Kroon op de rechtspositie van de
militaire ambtenaar, voor zover niet reeds bij of krachtens de wet geregeld, te regelen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Ter uitvoering van artikel 12 MAW is het Algemeen
militair ambtenarenreglement (AMAR)11 en het Besluit medezeggenschap Defensie 2008
(BMD 2008) vastgesteld.12
Voor alle militairen, met uitzondering van dienstplichtigen uit het Caraïbisch gebied, is ten
slotte nog het Besluit georganiseerd overleg sector Defensie (BGO) van belang.13
1.4 SAMENVATTING
Binnen het Ministerie van Defensie zijn er militaire- en burgerambtenaren. De rechtspositie van deze (militair) ambtenaar is anders geregeld dan die van de werknemer in de marktsector. De Grondwet bepaalt dat de wet regels telt omtrent hun rechtspositie en omtrent medezeggenschap.
10 Coolen 2016, p. 29. 11 Stb. 1982, 279 12 Stb. 2008, 321 13 Stb. 1993, 353
12 2. MEDEZEGGENSCHAP
2.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk zal eerst kort het ontstaan van medezeggenschap in het algemeen en van medezeggenschap bij de Krijgsmacht in het bijzonder worden besproken. Hierna zal de huidige structuur van medezeggenschap bij het Ministerie van Defensie geschetst worden. Hierna komen de algemene uitzonderingen, het georganiseerd overleg en het primaat van de politiek aan bod die de mogelijkheden van medezeggenschap beïnvloeden. Ten slotte zal worden afgesloten met een korte samenvatting.
2.2 MEDEZEGGENSCHAP
Het medezeggenschapsrecht is een relatief modern rechtsgebied. Kort na de Tweede
Wereldoorlog kregen werknemers voor het eerst wettelijk gereguleerde
medezeggenschapsrechten.14 In 1983 werd het recht op medezeggenschap zelfs verankerd in
artikel 19 lid 2 Gw.15
Bij medezeggenschap gaat het om de aan werknemers of hun vertegenwoordigers toekomende bevoegdheden die kunnen worden aangewend om beslissingen van de werkgever te
beïnvloeden.16
Medezeggenschap van burgerlijke werknemers in ondernemingen is geregeld in de Wet op de
ondernemingsraden (WOR).17 Artikel 1 lid 1 onder c beschrijft het begrip onderneming zoals
dit onder de WOR begrepen moet worden:
“Elke in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband, waarin krachtens arbeidsovereenkomst of krachtens publiekrechtelijke aanstelling arbeid wordt verricht.”
De zinsnede “of krachtens publiekrechtelijke aanstelling” is in 1995 aan het wetsartikel
toegevoegd. 18 14 Houweling 2015, p. 1167. 15 Kamerstukken II 1975-1976, 13 873, nr. 3, p. 10-11. 16 Roest, 1996, p.4. 17 Stb. 1971, 54 18 Houweling 2015, p. 1170.
13 Destijds is de WOR tevens van toepassing verklaard voor de overheidswerkgever. Daarvoor
werd per overheidswerkgever in een regeling van de medezeggenschap voorzien.19 Er zijn
daarbij in de artikelen 46d en 46e specifieke bepalingen opgenomen voor het overheidspersoneel.
De eerste keer dat er voor zover bekend sprake was van medezeggenschap bij Defensie stamt
uit 1918 na ongeregeldheden op de Harskamp.20 Het duurde daarna nog tot 1971 tot er bij
krijgsmachtdelen regelingen van kracht werden voor overleg op onderdeelsniveau.21
Hoewel de WOR dus sinds 1995 tevens van toepassing is verklaard op de overheidswerkgever valt de krijgsmacht hier niet onder doordat in artikel 53a is opgenomen dat de WOR in het geheel niet van toepassing is op het Ministerie van Defensie en de daaronder ressorterende diensten, bedrijven en instellingen.
De uitzonderingspositie van Defensie in de WOR is noodzakelijke op grond van de taakstelling van de krijgsmacht, de samenwerking van de krijgsmacht in internationaal verband en de organisatiestructuur van de krijgsmacht. Schijnbaar wordt er een relatie verondersteld tussen medezeggenschap en aantasting van de militaire hiërarchie en het niet opvolgen van dienstbevelen. De regering schreef in de memorie van toelichting bij deze wijziging van de WOR:
"De positie van het Ministerie van Defensie wordt bepaald door de grondwettelijke verantwoordelijkheid voor de primaire taak van de krijgsmacht, namelijk het te allen tijde waarborgen van de militaire bijdrage ter bescherming van de belangen van de Staat. De krijgsmacht dient onder alle omstandigheden onvoorwaardelijk beschikbaar te zijn. Het is evident dat er met namen bij oorlogsgevaar of daaraan verwante omstandigheden, alsook bij het houden van oefeningen, geen ruimte kan zijn voor overleg over de wijze van inzet van de krijgsmacht. Dit gegeven leidt tot zekere beperkingen aan de medezeggenschap van het militair personeel en het burgerpersoneel bij het Ministerie van Defensie.
19 Sprengers 2014, p. 288-290. 20 Kwant 2005, p. 16.
14 […]
In verband met deze bijzondere positie zullen ten aanzien van zowel de onderwerpen en de mate van medezeggenschap als de tijdstippen waarop (geen) overleg kan worden gevoerd, normen moeten gelden die van de Wet op de ondernemingsraden afwijken.
De krijgsmacht verricht haar taken - ook in vredestijd - bovendien veelal in bondgenootschappelijk verband, zodat het hierbij gaat om de internationale effectiviteit van de Nederlandse defensie-inspanning. Het vereiste goede functioneren van internationale samenwerkingsverbanden kan nopen tot het plegen van beperkingen aan het uitoefenen van medezeggenschapsrechten van het Nederlandse defensiepersoneel."22
Deze uitzonderingspositie zoals die is geformuleerd in de memorie van toelichting heeft ertoe geleid dat Defensie een eigen medezeggenschapsregeling nodig had. Als uitvloeisel daarvan is in 1999 het Besluit Medezeggenschap Defensie (BMD) tot stand gebracht. Deze algemene maatregel van bestuur geeft uitvoering aan artikel 12 onder l MAW en artikel 125 lid 1 onder i
AW.23 Daarmee verdween op het gebied van de medezeggenschap tevens de tweedeling tussen
militair en burgerpersoneel.24 Het BMD heeft overeenkomsten met de WOR en is van kracht
op alle krijgsmachtdelen en bedrijven van Defensie.
Bij de toepassing van het BMD is met centrales van overheidspersoneel de afspraak gemaakt dat het functioneren van de medezeggenschap drie jaar na inwerkingtreding van het BMD geëvalueerd zou worden. In 2002 verscheen in opdracht van het Ministerie van Defensie het
door bureau MEDE uitgevoerde rapport Evaluatie Medezeggenschap Defensie.25 De conclusies
en aanbevelingen uit dit rapport brachten in eerste instantie geen wijziging van het BMD teweeg. Het wijzigingsproces van het BMD wat voorzien was werd door grootschalige reorganisaties onderbroken.
22 Kamerstukken II 1993/94, 23 551, nr. 3, p. 8. 23 De Jong, MRT 2000, p. 225.
24 Hulsen, Carré 2006, afl. 2, p, 16. 25 MEDE 2002
15 Eind 2004 is tijdens een Kamerdebat over de defensiebegroting is door Kamerlid Eijsink de
vraag aan de orde gekomen of medezeggenschap bij Defensie niet onder de WOR kon worden
gebracht.26 De staatssecretaris van Defensie heeft begin 2005 professor Goodijk en professor
Vermeulen van de Rijksuniversiteit Groningen onderzoek uit laten voeren naar het BMD in relatie tot de WOR. Uit dit onderzoek volgde het BMD te handhaven en verbeteringen binnen
het BMD door te voeren.27
Al voordat de professoren Goodijk en Vermeulen met hun onderzoek en aanbevelingen kwamen presenteerde de Inspecteur-Generaal der Krijgsmacht (IGK) Luitenant-Generaal Van Baal de resultaten van zijn bevindingen bij werkbezoeken met betrekking tot
medezeggenschap.28 Hij wees ook op (al) bekende knelpunten en pleitte voor een betere
vertegenwoordiging van groepen als vrouwen en officieren. Daarnaast benadrukte hij het belang van medezeggenschap ‘op een hoger dek’. De invloed van medezeggenschap op reorganisaties was onder de huidige omstandigheden en werkwijze beperkt. Dit lag volgens de IGK niet zozeer aan de regelgeving, maar veel meer aan de verschillende soorten reorganisatietrajecten en de wijze waarop binnen de krijgsmacht invulling wordt gegeven aan medezeggenschap. Volgens de IGK kunnen op een ‘hoger dek’ dwarsverbanden en afwegingen beter worden gezien en gemaakt wat resulteert in zeggenschap en is daarnaast inhoudelijke en procedurele verbetering nodig. Medezeggenschap krijgt zodoende meer inhoud en zodoende krijgt het personeel weer gevoel van betrokkenheid en commitment.
De in het onderzoeksrapport van Vermeulen en Goodijk gedane adviezen en voorgestelde
verbeteringen heeft Defensie overgenomen.29 Dit heeft geresulteerd in een (nieuwe) algemene
maatregel van bestuur, het BMD 2008, met WOR-conforme aanpassingen.
De inrichting van de medezeggenschap is tot stand gekomen in overleg met de centrales, artikel
3 lid 1 BGO, en past in de systematiek van de rechtstoestand van militairen.30
26 Kamerstukken II 2004/05, 29 800 X, nr. 54, p. 13. 27 Kamerstukken II 2004/05, 29 800 X, nr. 123 b1, p. 26. 28 Van Baal, Carré 2006, afl.2, p. 8-9.
29 Beudeker, Carré 2006, afl. 2, p. 28-29. 30 Coolen 2016, p. 89.
16 De nota van toelichting bij het BMD 2008 voegt omtrent de uitzonderingspositie van Defensie
toe dat deze ook het gevolg is van de “functioneel hiërarchische organisatiestructuur” die
noodzakelijk is in verband met de inzetbaarheid en beschikbaarheid van de krijgsmacht.31 Wel
staat er in de nota van toelichting geschreven dat de in het BMD 2008 aangebrachte wijzigingen “op termijn bijdragen tot een overgang naar de WOR”.32
Alvorens verder in te gaan op een vergelijking tussen het BMD 2008 en de WOR zal in het volgende hoofdstuk eerst uiteengezet worden wat de huidige structuur is van de medezeggenschap bij Defensie onder het BMD 2008, wat hierop de uitzonderingen zijn en welke invloed de politiek hierop heeft.
2.3 STRUCTUUR MEDEZEGGENSCHAP DEFENSIE
Het BMD 2008 is van toepassing op zowel de militaire ambtenaar als op de burgerambtenaar met daarnaast een verruiming van de definitie werknemer. De werknemer onder de BMD 2008 is ingevolge artikel 1 lid 1 sub c BMD 2008:
1. de militair in werkelijke dienst, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van het AMAR,
2. de ambtenaar, bedoeld in artikel 1 van het BARD,
3. degene die in het kader van de werkzaamheden van de diensteenheid daarin ten minste 24 maanden werkzaam is op grond van detachering of een uitzendovereenkomst als bedoeld in artikel 690 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
In subonderdeel 1 is gekozen voor de definitiebepaling uit het AMAR en niet die uit de MAW. Op basis van de MAW zouden de werknemers de militaire ambtenaren zijn zoals in het vorige hoofdstuk uiteen is gezet. In de praktijk betekent dit dus dat het BMD 2008 alleen van toepassing is op de militair die behoort tot het reservepersoneel zolang de reservist in werkelijke dienst is. In de praktijk zie ik echter dat dit weinig verschil uitmaakt en er ook binnen mijn eenheid in ruime mate plaats is voor medezeggenschap.
31 Stb. 2008, 321, p. 17. 32 Stb. 2008, 321, p. 19.
17 Het uitgangspunt van de medezeggenschap bij Defensie is dat deze zo dicht mogelijk bij de
werkvloer ligt om een substantiële medezeggenschap voor het defensiepersoneel te scheppen.33
In dit verband is het nog van belang op te merken dat de medezeggenschap bij Defensie niet alleen betrekking heeft op de werksituatie, maar vaak ook op de woon- en leefsituatie van het personeel bij de diensteenheid. Om directe betrokkenheid te waarborgen is het noodzakelijk de
medezeggenschap zo dicht mogelijk bij die woon- en leefsituatie in te richten.34
De Minister stelt in het belang van het goed functioneren van de organisatie in al haar doelstellingen bij een diensteenheid een medezeggenschapscommissie (MC) in ten behoeve van het overleg met en de vertegenwoordiging van de bij de diensteenheid werkzame personen (art. 3 BMD 2008). Door het hanteren van de woorden “stelt in” wordt uitgedrukt dat er geen beleidsvrijheid wordt gelaten om te bepalen of MC's worden ingesteld. De minister van
Defensie is dus verplicht MC's in te stellen.35 Bij elk onderdeel wordt door of namens het hoofd
van de eenheid (HDE) overleg gepleegd met een door de ambtenaren gekozen MC.
De minister van Defensie is bevoegd om bij diensteenheden een gemeenschappelijke medezeggenschapscommissies (GMC) in te stellen indien dit bevorderlijk is voor de goede werking van de medezeggenschap (art. 4 BMD 2008).
De MC en de GMC (blijven) bestaan aan de basis, op het niveau van de diensteenheid, waardoor deze invloed kunnen uitoefenen op de specifieke maatregelen die zien op de bedrijfsvoering van de desbetreffende diensteenheid. Binnen het Ministerie van Defensie wordt de organisatie van medezeggenschap hogerop in de organisatie mogelijk gemaakt door een getrapte medezeggenschapsstructuur.
De minister stelt bij ieder defensieonderdeel een medezeggenschapscommissie in: de defensieonderdeel medezeggenschapscommissie (DMC). De DMC is samengesteld uit vertegenwoordigers van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapscommissies van dat defensieonderdeel. Deze behandelt uitsluitend aangelegenheden die van gemeenschappelijk belang zijn voor alle of voor de meerderheid van de diensteenheden van dat defensieonderdeel (art. 5 BMD 2008).
33 Coolen 2016, p. 90.
34 Gebruikershandleiding BMD 2008, p. 12. 35 Gebruikershandleiding BMD 2008, p. 12.
18 Ten slotte stelt de Minister op departementsniveau, op het niveau van de secretaris-generaal
voor de gehele defensieorganisatie, een centrale medezeggenschapscommissie (CMC) in waarin ieder defensieonderdeel medezeggenschapscommissie is vertegenwoordigd.
Elke DMC vaardigt één lid af voor deelname. De CMC bestaat derhalve uit 7 leden.36 De CMC
behandelt uitsluitend aangelegenheden die van gemeenschappelijk belang zijn voor alle of voor een meerderheid van de betrokken defensieonderdelen (art. 6 BMD 2008).
Voor het overleg over een reorganisatie waarbij meerdere diensteenheden zijn betrokken, kan een tijdelijke reorganisatie medezeggenschapscommissie (TRMC) worden ingesteld (art. 7 BMD 2008). De TRMC behandelt uitsluitend de reorganisatie.
Als laatste kan er nog een locatie medezeggenschapscommissie (LMC) worden ingesteld op locaties waar personeel van meer dan één diensteenheid werkt of woont. De LMC behandeld uitsluitend aangelegenheden betreffende het woon- en leefklimaat (art. 8 BMD 2008).
In een overzicht ziet dat er als volgt uit:
Figuur 1 Bron: Ministerie van Defensie
2.4 ALGEMENE UITZONDERING MEDEZEGGENSCHAP
Het gegeven dat de krijgsmacht in verband met haar taakstelling onder alle omstandigheden beschikbaar moet zijn, leidt tot zekere beperkingen van de medezeggenschap. In verband hiermee is in artikel 2 BMD 2008 medezeggenschap in een aantal situaties uitgesloten.
19 Van medezeggenschap kan geen sprake zijn in alle gevallen waarin de krijgsmacht wordt
ingezet, zowel in gewone en buitengewone omstandigheden zoals oorlog, oorlogsgevaar en voorbereidingen daarop (art. 2 sub a).
Het BMD 2008 is ook niet van toepassing tijdens de uitvoering van neventaken, gedurende de directe voorbereiding op inzet en tijdens oefeningen en operaties. Het BMD 2008 heeft ten opzichte van de WOR dus een beperkende werking in verschillende hiervoor beschreven
omstandigheden. Wel kan achteraf met de MC worden gesproken over het verloop daarvan.37
Op grond van artikel 2a BMD 2008 kan het defensiepersoneel bij een bondgenootschappelijk orgaan of bondgenootschappelijke strijdkrachten in Nederland in zijn geheel of gedeeltelijk worden vrijgesteld van de werking van het BMD 2008.
2.5 AFBAKENING TEN OPZICHTE VAN GEORGANISEERD OVERLEG
Uit de nota van toelichting bij het BGO volgt de afbakening van medezeggenschap ten opzichte
van het overleg met de centrales van overheidspersoneel.38 Onderwerpen van artikel 3 lid 1 van
het BGO zijn voorbehouden aan overleg met de centrales. Het gaat hierbij om aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand, met inbegrip van de algemene regels volgens welke het personeelsbeleid zal worden gevoerd. Deze vormen dus geen onderwerp van overleg
met MC’s.39 Deze hoeven ook niet ter advisering te worden voorgelegd aan MC’s.
2.6 PRIMAAT POLITIEK
Een bijzonder kenmerk van de Defensieorganisatie is het primaat van de politiek. In artikel 25 lid 2 BMD 2008 wordt een aantal onderwerpen van het overleg uitgesloten. Deze onderwerpen worden vastgesteld door democratisch gekozen organen en zijn het gevolg van politieke besluitvorming. Met MC’s hoeft daarom niet te worden overlegd over de vaststelling van de taken van het ministerie van Defensie, de uitvoering van die taken en het beleid ten aanzien van die taken. De gevolgen voor de werkzaamheden voor het personeel zijn echter aangelegenheden die wel onderwerp van overleg kunnen zijn. De MC’s hebben daarom geen invloed op het ‘wat’,
maar uitsluitend op het ‘hoe’.40 Het is daarom van belang dat de HDE zorgvuldig nagaat of
sprake is van een politiek besluit.
37 Coolen 2016, p. 92. 38 Stb. 2008, 321, p.23.
39 Van Sprang, Marineblad 2007, p. 12-13.
20 2.7 SAMENVATTING
De krijgsmacht valt niet onder de WOR omdat in artikel 53a is opgenomen dat deze in het geheel niet van toepassing is op het Ministerie van Defensie. Deze in de WOR is volgens de regering noodzakelijk op grond van de taakstelling, de samenwerking in internationaal verband en de organisatiestructuur van de krijgsmacht.
Als uitvloeisel daarvan is het BMD tot stand gekomen. Het BMD heeft overeenkomsten met de WOR en is van kracht op alle krijgsmachtdelen en bedrijven van Defensie. De staatssecretaris van Defensie heeft in 2005 onderzoek uit laten voeren naar het BMD in relatie tot de WOR. Uit dit onderzoek volgde het BMD te handhaven en verbeteringen binnen het BMD door te voeren. Dit heeft geresulteerd in een het BMD 2008.
De Minister stelt in het belang van het goed functioneren van de organisatie MC’s in. Het feit dat de krijgsmacht in verband met haar taakstelling onder alle omstandigheden beschikbaar moet zijn, leidt tot beperkingen van de medezeggenschap. Daarnaast heeft ook de afbakening ten opzichte van het georganiseerd overleg en het primaat van de politiek nog invloed op de mogelijkheden van medezeggenschap.
21 3 VERGELIJKING BMD 2008 EN WOR
3.1 INLEIDING
Na het literatuuronderzoek van het vorige hoofdstuk betreffende medezeggenschap en in het bijzonder het BMD 2008 zal er in dit hoofdstuk een nadere analyse gemaakt worden van de overeenkomsten en verschillen en de mogelijke voor- en nadelen van het BMD 2008 en de WOR ten opzichte van elkaar.
Als eerste wordt hierbij ingegaan op de functie en het belang van medezeggenschap en het toetsingskader wat hiervoor gebruikt zal worden. Daarna zullen de wetteksten van het BMD 2008 en de WOR vergeleken worden. Hierbij zal gebruik gemaakt worden van eenzelfde soort systeem zoals dat in het rapport Medezeggenschap bij Defensie is toegepast, omdat dit systeem
stapsgewijs beide wetteksten behandelde.41 Er zal daarbij gekeken worden naar de instelling
van medezeggenschap, de samenstelling en werkwijze, het overleg, de bevoegdheden, de faciliteiten en de geschillenregeling. Vervolgens zullen de belangrijkste verschillen tussen het BMD 2008 en de WOR worden getoetst aan de hand van het toetsingskader. Er zal ten slotte worden afgesloten met een korte conclusie.
3.2 FUNCTIE EN BELANG MEDEZEGGENSCHAP
Medezeggenschap betrekt werknemers bij de totstandkoming van besluiten in een organisatie. Een goede werking van het medezeggenschap is zowel in het belang van de organisatie als in het belang van de werknemers. De Sociaal Economische Raad (SER) heeft daarom elf uitgangspunten voor goede medezeggenschap geformuleerd zodat medezeggenschap binnen de organisatie op een goede wijze invulling krijgt. De gedachte hierachter is dat goede medezeggenschap kwalitatief, effectief en voor iedereen in de organisatie moet zijn. In het kader van deze scriptie zullen een aantal van deze uitgangspunten bij zowel het BMD 2008 als de WOR getoetst worden. Het betreft hier ten eerste het uitgangspunt diversiteit en representativiteit waarbij gekeken wordt of er rekening wordt gehouden met de belangen van iedereen die in de organisatie werkt. Ten tweede het uitgangspunt van een passende structuur waarbij goede medezeggenschap een structuur heeft die bij de eigen organisatie aansluit.
22 3.3 INSTELLING MEDEZEGGENSCHAP
In het BMD 2008 is in de artikelen 3-8 geregeld wanneer de Minister medezeggenschapscommissies in kan stellen. De Minister voert overleg met de sectorcommissie Defensie over de wijze waarop medezeggenschap in haar totaliteit wordt ingericht. Er wordt geen objectief criterium gehanteerd om tot instelling over te gaan.
De Minister stelt een MC (art. 3 BMD 2008), een GMC (art. 4 BMD 2008), een DMC (art. 5 BMD 2008) en een CMC (art. 6 BMD 2008) in. Daarnaast kan de Minister een LMC (art. 8 BMD 2008) of tijdelijk een TRMC (art. 7 BMD 2008) instellen.
In de WOR kunnen respectievelijk een Ondernemingsraad (OR: art. 2 WOR), een
Gemeenschappelijke Ondernemingsraad (GEMOR: art. 3 WOR), een Centrale
Ondernemingsraad (COR: art. 33 WOR), en een Groepsondernemingsraad (GOR: art. 33 lid 2 WOR) worden ingesteld. De terminologie tussen het BMD 2008 en de WOR komt derhalve ten eerste al niet overeen.
3.3.1 MC en OR
Waar onder het BMD 2008 een MC wordt ingesteld heeft deze onder de WOR de naam van OR. In de WOR is de instelling van deze vorm van medezeggenschap anders geregeld. In de
WOR wordt een getalscriterium gehanteerd van tenminste 50 werkzame personen.42
art. 3 BMD 2008 art. 2 WOR Verschil
Onze minister De ondernemer
Die een onderneming in stand houdt waarin in de regel
tenminste 50 personen
werkzaam zijn
Getalscriterium wordt in het BMD 2008 niet genoemd.
in het belang van het goed functioneren van de organisatie in al haar doelstellingen bij een diensteenheid
Is in het belang van het goed
functioneren van die
onderneming in al haar
doelstellingen
42 Wat wordt begrepen onder werkzame personen staat uitgewerkt in artikel 1 leden 2-4 WOR. In het kader van
23
art. 3 BMD 2008 art. 2 WOR Verschil
Ten behoeve van het overleg met en de vertegenwoordiging van de bij de diensteenheid werkzame personen
Verplicht om ten behoeve van
het overleg met en de
vertegenwoordiging van de in de onderneming werkzame personen
In de WOR is het een
verplichting van de
ondernemer eventueel af te dwingen bij de kantonrechter op grond van art. 36 lid 1 WOR.
Stelt een MC in Een OR in te stellen
3.3.2 GMC en GEMOR
Waar onder het BMD 2008 een GMC wordt ingesteld heeft deze onder de WOR de naam van GEMOR. In de WOR is bij de instelling van de GEMOR ook het getalscriterium gehanteerd van tenminste 50 werkzame personen. Daarnaast komt de GEMOR in plaats van de ‘gewone' ondernemingsraad, terwijl de GMC een extra medezeggenschapsorgaan is.
art. 4 BMD 2008 art. 3 WOR Verschil
Onze minister De ondernemer
Die twee of meer
ondernemingen in stand houdt waarin in de regel tenminste 50 personen werkzaam zijn
Getalscriterium wordt in het BMD 2008 niet genoemd.
Indien dit bevorderlijk is voor de goede werking van de medezeggenschap
Indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van deze wet
Stelt een MC in Een OR in te stellen
OR in de WOR komt in plaats
van de andere normale
ondernemingsraden.
3.3.3 CMC en COR
Waar onder het BMD 2008 een CMC wordt ingesteld heeft deze onder de WOR de naam van COR. Onder de WOR stelt de ondernemer die twee of meer ondernemingsraden ingesteld heeft tevens een COR in indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van de WOR.
24
art. 6 BMD 2008 art. 33 lid 1 WOR Verschil
Onze minister De ondernemer
Die twee of meer
ondernemingen in stand houdt waarin in de regel tenminste 50 personen werkzaam zijn
Getalscriterium wordt in het BMD 2008 niet genoemd.
Daarnaast wordt niet
gesproken over twee of meer. Indien dit bevorderlijk is voor
de goede werking van de medezeggenschap
Indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van deze wet
Stelt op departmentsniveau een
CMC in Een COR in te stellen
Iedere DMC is
vertegenwoordigd
Bestaat uit leden van elk van die raden (art. 34 lid 1 WOR)
Behandelt uitsluitende
aangelegenheden die van
gemeenschappelijk belang zijn
voor alle of voor de
meerderheid van de betrokken defensieonderdelen (lid 2)
Uitsluitend aangelegenheden
worden behandeld die van gemeenschappelijk belang zijn
voor alle of voor de
meerderheid van de
ondernemingen (art. 35 lid 1 WOR)
3.3.4 DMC en GOR
Waar onder het BMD 2008 een DMC wordt ingesteld heeft deze onder de WOR de naam van GOR. Onder de WOR stelt de ondernemer, die twee of meer ondernemingsraden ingesteld heeft, voor een aantal van de door hem in stand gehouden ondernemingen een GOR in indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van de WOR.
art. 5 BMD 2008 art. 33 lid 2 WOR Verschil
Onze minister De ondernemer
Bij ieder defensieonderdeel
Die meer dan twee of
ondernemingsraden heeft
25
art. 5 BMD 2008 art. 33 lid 2 WOR Verschil
Indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van deze wet
In de BMD 2008 wordt geen keuze gelaten.
Stelt een DMC in Een GOR in te stellen
Behandelt uitsluitende
aangelegenheden die van
gemeenschappelijk belang zijn
voor alle of voor de
meerderheid van de
diensteenheden van dat
defensieonderdeel(lid 2)
Uitsluitend aangelegenheden
worden behandeld die van gemeenschappelijk belang zijn
voor alle of voor de
meerderheid van de
ondernemingen (art. 35 lid 1 WOR)
Geen aangelegenheden
behandelt die door de centrale
ondernemingsraad worden
behandeld (art. 35 lid 2 WOR)
Deze in de WOR opgenomen beperking lijkt ook te volgen uit art. 6 BMD 2008.
3.3.5 Verschillen
Op de nodige definitieverschillen na is de constructie tussen het BMD 2008 en de WOR wel vergelijkbaar. Er zijn wel enige opvallende verschillen. Dit is ten eerste het getalscriterium uit de WOR die in het BMD 2008 niet te vinden is. Ten tweede is de GMC van het BMD 2008 in aanvulling op de medezeggenschapsstructuur terwijl de GEMOR juist in plaats komt van de ‘gewone' ondernemingsraad.
3.4 SAMENSTELLING/WERKWIJZE MEDEZEGGENSCHAP
De artikelen 10-23 van het BMD 2008 regelen de samenstelling, verkiezingen etc. van de MC. Onder de WOR is dit geregeld in de artikelen 6-22a.
Binnen het BMD 2008 worden marges aangegeven waarbinnen de aantallen van de MC-leden kunnen worden vastgesteld (art. 10 lid 2). Dit aantal wordt vastgelegd in het reglement door de MC zelf. Bij de WOR zijn er vaste aantallen (art. 6 lid 1). De ambtenaren van het Ministerie van Defensie zijn daarnaast sneller kiesgerechtigd en verkiesbaar ten opzichte van werknemers onder de WOR. Dit scheelt in beide situaties 6 maanden. Bij het Ministerie van Defensie zijn ambtenaren al kiesgerechtigd vanaf het moment dat zij werkzaam zijn.
26 Een ander belangrijk verschil is dat onder het BMD 2008 het hoofd defensieonderdeel (HDE)
op voordracht van de betreffende MC de verkiezingsdatum bepaalt (art. 11 lid 1). Onder de WOR ligt deze verantwoordelijkheid bij de OR zelf.
Daarnaast is onder het BMD 2008 de duur van het lidmaatschap twee of vier jaar (art. 14 leden 1 en 2). Onder de WOR is dit in principe drie jaar, maar kan gekozen worden voor een ander systeem (art. 12 leden 1 en 2).
Bij de uitsluiting van leden van de MC onder het BMD 2008 beslist het HDE (art. 16). Onder de WOR, en dit is een wezenlijk verschil, ligt deze taak bij de kantonrechter (art. 13).
De onderdelen kandidatenlijst (art. 12 BMD 2008 respectievelijk 9 lid 2 WOR), taakverdeling (art. 13 resp. 7), tussentijdse vacatures (art. 15 resp. 12 lid 5), reglement (art. 17 resp. 14), deskundigen (art. 18 resp. 16), voorzieningen (19 resp. 17), faciliteiten (art. 20 resp. 18), geheimhouding (art. 21 resp. 20), benadelingsbescherming (art. 22 resp. 21) en kosten (art. 23 resp. 22) komen nagenoeg één op één over.
3.5 OVERLEG
De algemene regelingen inzake het overleg binnen Defensie zijn geregeld in de artikelen 24-26 van het BMD 2008. Ditzelfde is binnen de WOR geregeld in de artikelen 23-24.
Onderwerp van overleg in het BMD 2008 zijn aangelegenheden 'die de diensteenheid betreffen en waarvan het HDE of de medezeggenschapscommissie behandeling wenselijk acht’ (art. 25 lid 1). Individuele personeelszaken vallen hier niet onder. Tevens uitgezonderd zijn 'de vaststelling van de taken van het ministerie en delen daarvan, het beleid ten aanzien van die taken en de uitvoering van die taken’ (art. 25 lid 2). De gedachte achter deze uitzondering betreft het ‘primaat van de politiek’ (art. 46d WOR). Dit houdt in dat democratisch gecontroleerde organen de zeggenschap dienen te hebben over publieke besluitvorming, die vervolgens wordt aangemerkt als een gegeven voor de medezeggenschap. De reikwijdte van het overleg beperkt
zich tot de onderwerpen die niet reeds op politiek niveau zijn vastgelegd.43 Het door de HDE
uitsluitend aangeven dat er sprake is van een politiek besluit is onvoldoende. Hij moet zorgvuldig nagaan of er sprake is van een dergelijk politiek besluit, wat de inhoud van dit besluit
is en moet de uitkomst van zijn overwegingen gedegen motiveren.44
43 Gebruikershandleiding BMD 2008, p. 53. 44 Stb. 2008, 321, p. 32.
27 Binnen Defensie wordt onder een open en reëel overleg verstaan: een overleg dat niet slechts
ruimte moet bieden voor het (gemotiveerd) meedelen van de standpunten, maar dient tevens open te staan voor het reageren op standpunten, het afwegen van en het zo nodig erkennen van
de juistheid van argumenten van de ander.45
Binnen de WOR ziet het recht op overleg op behandeling van aangelegenheden die de onderneming betreffen, ten aanzien waarvan de ondernemingsraad of de ondernemer overleg wenselijk acht, dan wel waarover ingevolgde het bij of krachtens de WOR bepaalde overleg tussen de ondernemer en de ondernemingsraad moet plaatsvinden.
Er moet daarnaast ten minste tweemaal per jaar overleg plaatsvinden over de algemene gang van zaken. Tot zover volgt het BMD 2008 de lijn van de WOR. Waar dit niet het geval is betreft de situatie dat de ondernemer mededeling moet doen over besluiten in voorbereiding met betrekking tot het adviesrecht van artikel 25 en het instemmingsrecht van artikel 27 WOR (art. 24 lid 1 WOR respectievelijk art 25 lid 3 BMD 2008).
Een ander verschil tussen het BMD 2008 en de WOR is de bepaling dat de HDE de voorzitter is, tenzij hij samen met de MC een andere regeling treft (art. 24 lid 2). In de WOR wordt het voorzitterschap automatisch beurtelings door de ondernemer en de voorzitter OR vervuld (art. 23a lid 2).
3.6 BEVOEGDHEDEN 3.6.1 Inleiding
De bevoegdheden van de MC zijn het initiatiefrecht (art. 27 BMD 2008), het informatierecht (art. 28 BMD 2008), het adviesrecht (art. 29-30 BMD 2008) en het overeenstemmingsvereiste (art. 31 BMD 2008).
Aan de OR binnen de WOR zijn de volgende medezeggenschapsrechten toegekend. Het recht van initiatief (art. 23 leden 2 en 3 WOR), het recht op informatie (art. 31-31f WOR), het adviesrecht ten aanzien van economische, organisatorische en financiële aangelegenheden (art. 25 WOR), de benoeming, dan wel het ontslag van een bestuurder (art. 30 WOR) en het instemmingsrecht ten aanzien van regelingen op het gebied van sociaal beleid (art. 27 WOR).
28 3.6.2 Initiatiefrecht
Onder het BMD 2008 kan de MC de HDE voorstellen doen met betrekking tot alle onderwerpen die in de overlegvergadering aan de orde kunnen komen. Om het initiatiefrecht voldoende inhoud te geven is bepaald dat de HDE bevoegd is maatregelen te nemen ten aanzien van deze onderwerpen. De HDE is verplicht dit voorstel ten minste eenmaal te bespreken en schriftelijk en gemotiveerd zijn beslissing kenbaar te maken.
Onder de WOR is de OR bevoegd, zowel tijdens de overlegvergadering als daarbuiten, aan de ondernemer voorstellen te doen en standpunten kenbaar te maken ten aanzien van aangelegenheden die de onderneming betreffen. De ondernemer dient, na ten minste eenmaal overleg met de OR te hebben gevoerd, zijn beslissing schriftelijk en gemotiveerd kenbaar te maken. Tegen een afwijzing staat geen beroep open, ook niet wanneer het voorstel betrekking heeft op een onderwerp uit art. 25 lid 1 of art. 27 lid 1 WOR.
Dit initiatiefrecht onder het BMD 2008 en de WOR lijkt dus sterk op elkaar. De enige afwijking is dat de MC alleen een voorstel kan doen voor zover de HDE bevoegd is daarover maatregelen te treffen (art. 27 lid 1 BMD 2008).
3.6.3 Informatierecht
De MC moet, op grond van artikel 28 BMD 2008, tijdig over alle informatie beschikken die zij (redelijkerwijs) voor het vervullen van haar taak nodig heeft. De HDE is verplicht deze te verstrekken. Informatie moet op een zodanig tijdstip worden verstrekt dat wezenlijke invloed op het besluitvormingsproces kan plaatsvinden. Gelet op het uitgangspunt dat goede informatievoorziening essentieel is zal ruimhartig informatie moeten worden verstrekt.
Ten minste tweemaal per jaar moet de HDE schriftelijk algemene gegevens aan de MC verstrekken over het functioneren van de diensteenheid in het afgelopen tijdvak en het verwachte functioneren van de diensteenheid in het komende tijdvak. De informatie moet in het bijzonder gaan over de zaken waarover de HDE advies moet vragen aan de MC voordat een maatregel wordt getroffen. Ook indien op een hoger niveau plannen bestaan die het functioneren raken zal daarover informatie moeten worden gegeven.
De ondernemer is op grond van artikel 31 WOR verplicht desgevraagd aan de ondernemingsraad tijdig alle inlichtingen te verstrekken die deze voor de vervulling van hun taak redelijkerwijze nodig heeft. Tevens moet de ondernemer ten minste tweemaal per jaar mededeling doen omtrent zijn verwachtingen ten aanzien van de werkzaamheden en de resultaten van de onderneming in het komende tijdvak, in het bijzonder met betrekking tot de
29 aangelegenheden als bedoeld in artikel 25 WOR. Eveneens behoort de ondernemer algemene
gegevens te verstrekken inzake aantallen en verschillende groepen van de in de onderneming werkzame personen en het door hem ten aanzien van hen gevoerde sociale beleid (art. 31b), alsmede informatie over de hoogte en inhoud van de arbeidsvoorwaardelijke regelingen die op deze verschillende groepen werknemers van toepassing zijn (art. 31d).
Het informatierecht onder het BMD 2008 en de WOR lijkt in de basis dus sterk op elkaar. In de WOR is wel het recht op informatie (veel) duidelijker en ruimer geformuleerd. In het rapport Medezeggenschap bij Defensie werd voorgesteld om in ieder geval de informatievoorziening
bij reorganisaties te verduidelijken door het toevoegen een extra lid aan het artikel.46 Dit extra
lid is er echter niet in het huidige artikel 28 te vinden. 3.6.4 Adviesrecht & Overeenstemmingsvereiste
Onderwerp van advies in het BMD 2008 zijn voorgenomen maatregelen met betrekking tot een aantal terreinen (art. 29 lid 1 sub a t/m f). In het BMD 2008 ligt echter besloten dat aan een MC eerst adviesrecht kan toekomen over een onderwerp indien ten aanzien van dat onderwerp ook
overleg openstaat.47 Eerst zal dus beoordeeld moeten worden of overleg met de MC gevoerd
dient te worden. Valt een onderwerp onder de opsomming dan zal aan de MC advies moeten worden gevraagd, ook indien de HDE niet bevoegd is over de aangelegenheid te beslissen. De HDE zal dan als doorgeefluik moeten dienen. De HDE moet de MC dus in staat stellen advies uit te brengen binnen een redelijke termijn.
Het adviesrecht betreft voorgenomen maatregelen die de diensteenheid betreffen. Dit voornemen dient in voldoende mate gericht te zijn op het tot stand brengen van een rechtsgevolg. Er moet dus sprake zijn van een voornemen tot het nemen van een besluit. Deze adviesbevoegdheid dient echter beperkt te worden uitgelegd vanwege het feit dat de krijgsmacht in verband met haar taakstelling onder alle omstandigheden beschikbaar moet zijn (art. 29 lid 2). Een MC kan derhalve geen advies uitbrengen over maatregelen die strekken tot het verzekeren van de personele vulling, de beschikbaarheid, de inzetbaarheid en het ongestoord functioneren van de krijgsmacht. Een andere gebied waarover de MC geen advies uit kan brengen betreft onderwerpen waarvan de behandeling is voorbehouden aan het overleg met de centrales van overheidspersoneel.
46 Kamerstukken II 2004/05, 29 800 X, nr. 123 b1, p. 23. 47 Gebruikershandleiding BMD 2008, p. 63.
30 Dit betreffen aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand, met inbegrip van
de algemene regels volgens welke het personeelsbeleid zal worden gevoerd. Deze onderwerpen kunnen, ondanks dat er geen adviesrecht is, wel in de overlegvergadering aan de orde worden gesteld.
Het advies moet op een zodanig tijdstip worden gevraagd dat het van wezenlijke invloed kan zijn op de voorgenomen maatregel. Bij het vragen van advies moeten de beweegredenen en de te verwachten gevolgen worden aangegeven. Vervolgens moet, voordat advies wordt uitgebracht, ten minste één keer een behandeling hebben plaatsgevonden in de overlegvergadering.
Binnen vier weken nadat de MC advies heeft uitgebracht dient de HDE schriftelijk en gemotiveerd aan te geven of hij zich met het uitgebrachte advies kan verenigen. Indien de HDE niet bevoegd is de genoemde maatregel te treffen moet het wel bevoegde gezag binnen zes weken, schriftelijk en gemotiveerd, meedelen of zij zich met het advies kan verenigen.
Indien de HDE of het bevoegd gezag het advies niet kan of wenst te volgen vindt hernieuwd open en reëel overleg plaats. Uitgangspunt is dat het overleg met de MC wordt gevoerd met de intentie om over de voorgenomen maatregelen overeenstemming te bereiken. Maatregelen kunnen door de HDE slechts in overeenstemming met de MC worden getroffen nadat deze hierover heeft geadviseerd.
In de WOR is sprake van een adviesrecht (art. 25). Dit artikel bevat een limitatief aantal onderwerpen waarin de ondernemer verplicht de OR in de gelegenheid moet stellen advies uit te brengen over elk voorgenomen besluit. Daarnaast is er sprake van een instemmingsrecht ten aanzien van voorgenomen besluiten tot vaststelling, wijziging of intrekking van in artikel 27 lid 1 WOR genoemde regelingen. Deze hebben niet zozeer een economisch karakter, maar houden meer verband met (secundaire) arbeidsvoorwaarden en het sociale beleid in brede zin. In de WOR zijn het advies- en instemmingsrecht dus duidelijker onderscheiden, waar het BMD 2008 deze meer samen heeft gekoppeld. Een voorgenomen maatregel onder het adviesrecht wordt niet uitgevoerd als blijkt dat over de voorgenomen maatregel geen overeenstemming is bereikt. In dat geval start de geschillenprocedure.
Het adviesrecht in het BMD 2008 is dus feitelijk meer een instemmingsrecht zoals deze bestaat onder de WOR, omdat indien geen overeenstemming blijkt uit het advies, ook niet na hernieuwd overleg, de voorgenomen maatregel niet kan worden uitgevoerd.
31 In tegenstelling tot de WOR zal onder het BMD 2008 door de MC geen advies kunnen worden
uitgebracht over aangelegenheden waarvan de behandeling is voorbehouden aan het overleg met de sectorcommissie Defensie (art. 29 lid 2 sub b). Veel regelingen op het gebied van personeelsbeleid zijn dus uitgesloten van medezeggenschap. Onder de WOR is dit alleen het geval als de aangelegenheid reeds geregeld is in een CAO (art. 27 lid 3).
De WOR geeft daarnaast de mogelijkheid dat de OR advies uitbrengt over een voorgenomen besluit tot benoeming of ontslag van een bestuurder van de onderneming (art. 30). Ook is het mogelijkheid de medezeggenschapsrechten door een ondernemingsovereenkomst contractueel uit te breiden (art. 32).
Op deze manier kan worden ingespeeld op specifieke omstandigheden, kenmerken en
behoeften van de onderneming en kan meer maatwerk worden geleverd.48 Op het eerste gezicht
lijken deze beide mogelijkheden niet goed te rijmen met de defensieorganisatie. 3.7 FACILITEITEN
De faciliteiten en voorzieningen in het BMD 2008 staan in de artikelen 18-20. In de WOR zijn deze onderwerpen geregeld in de artikelen 16-18.
Het artikel betreffende deskundigen komt in het BMD 2008 en de WOR nagenoeg woord voor woord overeen. Wat betreft de voorzieningen en faciliteiten is er ook veel overeenkomst en zijn bestaat er geen opvallend verschil tussen het BMD 2008 en de WOR.
3.8 GESCHILLENREGELING
Een belangrijk verschil tussen het BMD 2008 en de WOR betreft de geschillenregeling. In het BMD 2008 is deze geregeld in de artikelen 33-37 en in de WOR in de artikelen 26 & 36-36a. Het BMD 2008 kent een eigen college voor geschillen medezeggenschap Defensie (CGMD) dat bestaat uit drie leden. Deze leden maken geen deel uit van het ministerie van Defensie en zijn niet werkzaam onder de verantwoordelijkheid van de Minister (art. 33 lid 3). Het CGMD bemiddelt eerst om tot een oplossing te komen. Indien geen schikking wordt bereikt is het CGMD slechts bevoegd advies uit te brengen. Alle partijen kunnen bezwaar maken tegen het besluit van het bevoegd gezag naar aanleiding van het advies van het CGMD. Ten laatste is
beroep bij de bestuursrechter mogelijk.49
48 Houweling 2015, p. 1198. 49 Stb. 2008, 321, p. 36.
32 Bij de WOR bestaat er de mogelijkheid om het geschil voor te leggen aan een onafhankelijke
rechter. De WOR bevat hiervoor twee bijzondere regelingen. De algemene geschillenregeling bij de kantonrechter (art. 36) en een regeling bij de Ondernemingskamer (OK) van het hof te
Amsterdam (art. 26).50
De regeling bij de OK heeft uitsluitend betrekking op de naleving van art. 25 WOR betreffende het adviesrecht. Komt de OK tot het oordeel dat de ondernemer bij de afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit had kunnen komen, dan kunnen bepaalde
voorzieningen worden getroffen (art. 26 lid 5).51
De algemene geschillenregeling ziet op nakoming van de in artikel 36 lid 1 genoemde verplichtingen. De algemene geschillenregeling is óók van toepassing op geschillen ten aanzien
van de naleving van de artikelen 25 en 27 WOR.52 De kantonrechter kan in zijn beschikking de
verplichting opleggen bepaalde handelingen te verrichten of juist na te laten (art. 36 lid 5). Van een beschikking van de kantonrechter is hoger beroep mogelijk bij het gerechtshof en cassatie
bij de Hoge Raad.53
Het voorstaande bezien is het BMD 2008 anders geregeld dan de WOR met betrekking tot de geschillenregeling. Het BMD 2008 kiest hierbij de weg van een college met alleen een adviserende bevoegdheid en eventueel een gang naar de bestuursrechter. De WOR schakelt direct naar de kantonrechter of de OK welke ook gelijk voorzieningen op kunnen leggen. De WOR geeft in dat opzicht meer de mogelijkheid om snel ‘iets’ af te dwingen waar het BMD 2008 zich vooral focust op bemiddeling.
50 Houweling 2012, p. 1202. 51 Van Vliet 2012, p. 48-49. 52 Houweling 2015, p. 1203. 53 Houweling 2015, p. 1203.
33 3.9 TOETSING VERSCHILLEN
Er blijken bij het vergelijken van de wetteksten van het BMD 2008 en de WOR een aantal (kleine en grote) verschillen tussen de twee systemen te bestaan. Zoals hiervoor uiteen is gezet zullen een aantal uitgangspunten van de SER met betrekking tot medezeggenschap worden getoetst aan de beide wetten. Bij diversiteit en representativiteit zal worden getoetst of er rekening wordt gehouden met de belangen van iedereen die in de organisatie werkt. Bij een passende structuur zal worden getoetst wat op het gebied van invloed en bescherming de stand van zaken is.
3.9.1 Diversiteit en representativiteit
Als gekeken wordt naar de vraag of er rekening wordt gehouden met de belangen van iedereen die in de organisatie werkt zijn er een tweetal verschillen tussen het BMD 2008 en de WOR. Het eerste verschil betreft het getalscriterium. Bij het instellen van een OR onder de WOR wordt een getalscriterium van ten minste 50 werkzame personen gehanteerd. Onder het BMD 2008 wordt dit getalscriterium niet genoemd. Het BMD 2008 biedt dus sneller de mogelijkheid om een MC in te stellen aangezien er geen objectief criterium wordt gehanteerd voordat tot instelling over hoeft te worden gegaan. Werknemers van (alle) defensieonderdelen hebben derhalve de mogelijkheid om (tot op het laagste niveau) vertegenwoordigd te zijn door een MC, terwijl dit niet het geval is bij werknemers die onder de WOR vallen.
Een tweede verschil tussen het BMD 2008 en de WOR betreft het actieve en passieve kiesrecht van werknemers. Werknemers onder de WOR zijn kiesgerechtigd wanneer zij ten minste zes maanden in de onderneming werkzaam zijn geweest en verkiesbaar wanneer zij ten minste een jaar in de onderneming werkzaam zijn geweest. Werknemers onder het BMD 2008 zijn kiesgerechtigd vanaf het moment van ze werkzaam zijn bij het Ministerie van Defensie en verkiesbaar wanneer zij ten minste zes maanden bij het Ministerie van Defensie werkzaam zijn. De werknemers van het Ministerie van Defensie hebben al direct de mogelijkheid tot inspraak in de organisatie, terwijl dit niet het geval is bij werknemers die onder de WOR vallen.
Op basis van het voorgaande kan bij de vraag of er rekening wordt gehouden met de belangen van iedereen die in de organisatie werkt de conclusie worden getrokken dat het BMD 2008 hier het beste op scoort.
34 3.9.2 Passende structuur
Als gekeken wordt naar de vraag wat op het gebied van invloed en bescherming de stand van zaken is zijn er wederom een aantal verschillen tussen het BMD 2008 en de WOR.
De invloed van de OR onder de WOR betreft het recht van initiatief, het recht op informatie, het adviesrecht, het instemmingsrecht en inspraak bij benoeming, dan wel ontslag van bestuurders. De invloed van de MC onder het BMD 2008 is het initiatiefrecht, het informatierecht, het adviesrecht en het overeenstemmingsvereiste.
Meteen valt op dat de inspraak bij benoeming, dan wel het ontslag van bestuurders alleen in de WOR en niet in het BMD 2008 is opgenomen. Bij het Ministerie van Defensie is hiervoor geen plaats. Dit is goed te verklaren vanuit het principe van hiërarchie en ondergeschiktheid. Het niet kunnen aanstellen van een commandant doordat eerst inspraak bij de benoeming noodzakelijk is lijdt tot een aantasting van het onder alle omstandigheden onvoorwaardelijk beschikbaar zijn. De WOR geeft de mogelijkheid om de medezeggenschapsrechten door een zogenaamde ondernemingsovereenkomst contractueel uit te breiden. Onder het BMD 2008 is hiervoor geen plaats. Vanuit het oogpunt bezien dat het Ministerie van Defensie één ‘bedrijf’ is, is het niet onbegrijpelijk dat hiervoor niet is gekozen aangezien meerdere (verschillende) contractueel uitgebreide systemen binnen één defensieorganisatie niet werkzaam zijn door de specifieke taakstelling.
Bij het initiatiefrecht en het informatierecht worden geen verschillen aangetroffen die voor een wezenlijk andere structuur tussen het BMD 2008 en de WOR zorgen.
Het adviesrecht onder de WOR is van toepassing bij een limitatief aantal in de wet opgesomde onderwerpen. Bij een groot aantal van deze voorgenomen besluiten is de voorwaarde dat het een belangrijk besluit moet zijn opgenomen. In het algemeen is hiervan sprake bij een voor de
onderneming niet alledaags besluit.54 Dit is een brede omschrijving en er kan dus ook niet in
zijn algemeenheid worden gezegd wanneer er sprake is van een belangrijk besluit.55
54 Van vliet 2012, p. 42. 55 Houweling 2015, p. 1188.
35 Dit neemt niet weg dat een besluit dat invloed heeft op werknemersbelangen eerder als een
belangrijk besluit zal worden aangemerkt dan een besluit zonder invloed op
werknemersbelangen.56
Het instemmingsrecht onder de WOR is van toepassing bij voorgenomen besluiten tot vaststelling, wijziging of intrekking van een limitatief aantal in de wet opgesomde regelingen. Deze regelingen houden verband met (secundaire) arbeidsvoorwaarden en het sociale beleid in brede zin. Het onderdelen over primaire arbeidsvoorwaarden valt hier niet onder. Dit wordt gezien als taak van de vakbonden.
Het adviesrecht onder het BMD 2008 komt de MC pas toe indien ook overleg over dat onderwerp openstaat. Overleg staat niet open betreffende de vaststelling van de taken van de Krijgsmacht, het beleid ten aanzien van die taken en de uitvoering van die taken. Overleg staat wel open betreffende andere aangelegenheden die de diensteenheid raken. Bij het adviesrecht strekken de maatregelen waarover advies kan worden uitgebracht zich daarom vooral uit over (secundaire) arbeidsvoorwaarden en het werkklimaat bij de diensteenheid. Dit advies strekt zich niet uit tot het verzekeren van personele vulling, beschikbaarheid, inzetbaarheid en het ongestoord functioneren van de Krijgsmacht. Daarnaast is advies niet mogelijk over aangelegenheden waarvan de behandeling is voorbehouden aan de sectorcommissie Defensie (vakcentrales). Op aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand, met inbegrip van de algemene regels met betrekking tot het voeren van het personeelsbeleid, is dus geen adviesrecht voor de MC van toepassing.
Een voorgenomen maatregel wordt niet uitgevoerd als blijkt dat na het advies van de MC, eventueel na hernieuwd overleg, geen overeenstemming is bereikt. Dit wordt het overeenstemmingsvereiste genoemd.
Het adviesrecht in combinatie met het overeenstemmingsvereiste maken dat de MC onder het BMD 2008 een sterk middel in handen heeft om voorgenomen maatregelen aan te laten passen, te vertragen of te blokkeren. Dit sterke middel stelt echter minder voor dan het in eerste instantie lijkt doordat het slechts betrekking heeft op een beperkt gebied, aangezien de MC, door de vele uitzonderingen, over veel aangelegenheden niet kan adviseren.
36 Het advies- en instemmingsrecht van de WOR laten daarentegen meer ruimte voor de OR om
te adviseren over en in te stemmen met besluiten. De enige voorwaarde bij het adviesrecht is dat het voorgenomen besluit onder een van de limitatief opgesomde onderwerpen moet vallen en een belangrijk besluit moet zijn. Veelal zal hier sprake van zijn bij een besluit dat invloed heeft op werknemersbelangen. De voorwaarde die bij het instemmingsrecht wordt gesteld is dat deze alleen betrekking kan hebben op (secundaire) arbeidsvoorwaarden en het sociale beleid. Het advies- en instemmingsrecht van de OR is derhalve ruimer dan dat van de MC doordat de WOR in tegenstelling tot het BMD 2008 op een breder scala aan onderwerpen ziet en er (minder) uitzonderingen zoals die in het BMD 2008 te vinden zijn staan opgenomen. Het adviesrecht onder de WOR kent echter geen instemmingsvereiste zoals dit onder het BMD 2008 geldt en dus heeft de OR een minder sterk middel in handen dan de MC.
Op het gebied van bescherming biedt de WOR de mogelijkheid dat indien het besluit van de ondernemer niet in overeenstemming is met het advies of wanneer andere feiten of omstandigheden bekend zijn geworden beroep bij de OK kan worden ingesteld. Bij het instemminsrecht kan een gang naar de kantonrechter worden overwogen en kan door de kantonrechter de verplichting worden opgelegd om bepaalde handelingen te verrichten of na te laten. Beide mogelijkheden sluiten aan op de bevoegdheden van de OR en worden in de praktijk veelvuldig gebruikt.
Op het gebied van bescherming is het BMD 2008 anders geregeld. Het BMD 2008 kent slechts een geschillenprocedure waarbij een verschil van mening met betrekking tot een voorgenomen maatregel dat valt onder het adviesrecht van de MC kan worden voorgelegd aan het College van Geschillen. Dit College tracht een minnelijke schikking tussen de bij het geschil betrokken partijen tot stand te brengen. Indien dit niet lukt, kan het College alleen een advies met betrekking tot het geschil uitbrengen. Dit College heeft in de afgelopen jaren een klein aantal
adviezen uitgebracht, in 2015 een zevental, in 2016 en in 2017 respectievelijk één per jaar.57
De MC heeft slechts op een beperkt gebied een adviesrecht en daar komt bij dat de bescherming van dit adviesrecht ook niet heel sterk is doordat de instantie waarbij het geschil wordt aangebracht slechts advies aan de partijen kan uitbrengen.
57 Zie voor de uitspraken van het College Geschillen Medezeggenschap Defensie de website van het Centrum voor
Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel, https://www.caop.nl/opdrachtgevers/commissies/college-geschillen-medezeggenschap-defensie-cgmd/adviezen-en-besluiten-cgmd/.
