2
VOORWOORD
Voor u ligt het resultaat van mijn masterscriptie met als onderwerp de onderzoeksverplichting en -lasten voor globale bestemmingsplannen onder de huidige wetgeving, alsmede de toekomstige omgevingswet. De scriptie heb ik geschreven in het kader van mijn opleiding Staats- en bestuursrecht.
Sinds jaar en dag vormt de onderzoeksverplichting een belangrijk onderwerp bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Er zijn veel verschillende normen die nopen tot zorgvuldig onderzoek naar de effecten van een bepaalde bestemming op de omgeving. Met name de wens van overheden om flexibeler en globaler te bestemmen vormt een knelpunt bij de voorbereiding van een bestemmingsplan en zorgt dikwijls voor hoge lasten. Het is dan ook niet voor niets een ‘hot item’ bij de hervorming van het omgevingsrecht in de nieuwe omgevingswet. Het leek mij erg interessant om deze verschillende ontwikkelingen te onderzoeken.
Ik wil graag mijn speciale dank uitbrengen aan Marlon Boeve die mij de afgelopen periode op prettige wijze heeft begeleid. Met betrekking tot inhoudelijke vragen of opbouwende feedback kon ik altijd spoedig bij haar terecht. Tevens hebben de gesprekken met haar geleid tot nieuwe inzichten. Dit alles heeft een waardevolle bijdrage geleverd aan het onderhavige onderzoek.
Verder wil ik een ieder bedanken die op enige andere wijze betrokken is geweest bij het schrijven van deze masterscriptie.
Berjen Zoetbrood
3
SAMENVATTING
Doordat uitnodigingsplanologie de laatste jaren aan populariteit heeft gewonnen, is ook de wens om flexibeler en globaler gronden te bestemmen gegroeid. Echter kunnen bij de vaststelling van globale bestemmingsplannen de onderzoekslasten hoog oplopen. Dit komt doordat globale bestemmingsplannen veel verschillende bestemmingen en activiteiten mogelijk maken en de effecten en gevolgen van elk van deze bestemmingen en gebruiken dienen te worden onderzocht.
Momenteel is een wetsvoorstel – de omgevingswet – aanhangig om het omgevingsrecht beter te stroomlijnen en te integreren. Belangrijk aandachtspunt bij dit wetsvoorstel is het reduceren van de onderzoekslasten. Daarom wordt er in onderhavige scriptie onderzoek verricht naar de huidige grondslag en reikwijdte van de onderzoeksverplichting bij de vaststelling van een bestemmingsplan en hoe de lasten behorende bij dit onderzoek - met het oog op de wens om flexibeler en globaler te bestemmen, alsmede de ontwikkelingen van de nieuwe omgevingswet - kunnen worden verlicht.
De huidige wettelijke grondslag van de onderzoeksverplichting is het zorgvuldigheidsbeginsel, waarbij in sectorale wetgeving aanvullende eisen kunnen worden gesteld aan dit onderzoek. Er worden twee uitgangspunten onderscheiden: de theoretische maximale planologische mogelijkheden van een bestemming en de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemming. Er wordt geen duidelijke lijn in de jurisprudentie gevonden ten aanzien van de vraag wanneer van welk uitgangspunt dient te worden uitgegaan.
Knelpunt bij beide bovenstaande uitgangspunten is dat er met betrekking tot globale bestemmingsplannen in de huidige wetgeving onderzoek wordt gedaan naar functies en activiteiten die vaak nooit zullen plaatsvinden, omdat uiteindelijk maar één initiatief daadwerkelijk wordt gerealiseerd.
De belangrijkste mogelijkheid die de omgevingswet biedt om dit knelpunt aan te pakken is het doen van globaal onderzoek bij de vaststelling van het omgevingsplan en het doorschuiven van verder (complex) onderzoek naar het moment van vergunningverlening. Aandachtspunt hierbij is dat dit in voorkomende gevallen kan nopen tot een andere organisatie indeling bij gemeenten en het gevaar om terug te vallen op oude gewoontes.
4
Voorts is het van belang dat onderzoeksgegevens op een centrale plaats openbaar en vindbaar zijn, zodat geen onnodig dubbel onderzoek wordt uitgevoerd. Het verdient aanbeveling om het beschikbaar stellen van onderzoeksgegevens wettelijk verplicht te stellen om een adequaat stelsel van onderzoeksgegevens te garanderen.
Tot slot is het versoberen van onderzoek een belangrijke mogelijkheid om de onderzoekslasten terug te dringen. Hierbij zijn voornamelijk twee facetten van belang. Ten eerste dat verder onderzoek wordt verricht naar de mogelijkheden om de nibm aanpak op andere aspecten van de fysieke leefomgeving toe te passen. Ten tweede dat nader onderzoek wordt verricht naar de mogelijkheid om de huidige houdbaarheidsduur van reeds verricht onderzoek op verschillende aspecten van de leefomgeving te differentiëren en te verlengen.
5
INHOUDSOPGAVE
INHOUDSOPGAVE ... 5
1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING ... 7
2 HET BESTEMMINGSPLAN EN DE TOTSTANDKOMINGSPROCEDURE ... 10
2.1 Inleiding ... 10
2.2 Het bestemmingsplan ... 10
2.2.1 De gemeenteraad ... 11
2.2.2 Gehele grondgebied ... 11
2.2.3 Goede ruimtelijke ordening ... 12
2.2.4 Regels ... 12
2.3 Milieueisen in het bestemmingsplan ... 13
2.4 Onderdelen van het bestemmingsplan ... 14
2.5 Soorten bestemmingsplannen ... 15
2.5.1 Gedetailleerd bestemmingsplan ... 16
2.5.2 Globaal bestemmingsplan ... 17
2.6 Flexibiliteitsinstrumenten binnen het bestemmingsplan ... 17
2.6.1 Uitwerkingsplicht ... 18
2.6.2 Wijzigingsbevoegdheid ... 18
2.6.3 Binnenplanse afwijking ... 19
2.7 Totstandkomingsprocedure van het bestemmingsplan ... 19
2.7.1 Voorbereidingsfase ... 20
2.7.2 Vaststellingsfase ... 20
2.7.3 Beroepsfase ... 21
2.8 Conclusie ... 21
3 ONDERZOEKSVERPLICHTING EN REIKWIJDTE VAN DIT ONDERZOEK BIJ HET VASTSTELLEN VAN EEN BESTEMMINGSPLAN ... 22
3.1 Inleiding ... 22
3.2 Wettelijke grondslagen van de onderzoeksplicht ... 22
3.2.1 Het zorgvuldigheidsbeginsel ... 22
3.2.2 Bijzondere (sectorale) wetgeving ... 23
3.2.3 Artikel 3.1.6 Bro ... 25
3.3 Reikwijdte van het verplichte onderzoek ... 28
3.3.1 Maximale planologische mogelijkheden van een bestemming ... 28
3.3.2 Representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemming ... 31
3.4 Flexibiliteitsinstrumenten en de onderzoeksverplichting ... 33
3.5 Houdbaarheid onderzoeksgegevens ... 35
3.6 Conclusie ... 36
6 4.1 Inleiding ... 38 4.2 De omgevingswet ... 38 4.3 Fysieke leefomgeving ... 39 4.4 Het omgevingsplan ... 40 4.4.1 Eén omgevingsplan ... 40
4.4.2 Het samenvoegen van gemeentelijke regels ... 41
4.4.3 Evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn ... 41
4.4.4 Verlaten actualiseringsplicht binnen 10 jaar en de uitvoerbaarheid ... 44
4.5 Eerste ervaringen op grond van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte ... 46
4.5.1 Omgevingsplan Binckhorst ... 46
4.5.2 Omgevingsplan Rijnhaven Oost ... 48
4.6 Conclusie ... 49
5 HET BEPERKEN VAN DE ONDERZOEKSLASTEN IN DE OMGEVINGSWET... 51
5.1 Inleiding ... 51
5.2 Faseren onderzoek ... 51
5.2.1 Aandachtspunt ... 53
5.3 Transparant en openbaar maken van beschikbare onderzoeksgegevens ... 54
Opnemen in uitvoeringsregelgeving ... 54
5.4 Versobering van onderzoek ... 54
5.4.1 Nibm aanpak als voorbeeld voor overige sectoren ... 55
5.4.2 Houdbaarheid onderzoek afstemmen op aspecten fysieke leefomgeving ... 55
5.5 Conclusie ... 56
6 CONCLUSIE ... 58
7
1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING
Nederland is met haar geringe oppervlakte en ruim 17 miljoen inwoners één van de dichtbevolkste landen ter wereld. Een goede gebiedsindeling is van buitengewoon belang om de schaarse ruimte in Nederland op een gewenste en efficiënte manier in te richten. De Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) biedt verscheidene instrumenten aan overheden om dit te bewerkstelligen. Hierbij is het uitgangspunt dat het Rijk, de provincies en de gemeenten ieder verantwoordelijk zijn voor hun eigen ruimtelijke belangen. Daarnaast geldt het principe ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’.1 De gedachte hierachter is dat decentrale overheden de
lokale en regionale belangen beter kunnen overzien en afwegen dan het Rijk.
Op gemeentelijk niveau is met betrekking tot de ruimtelijke ordening het bestemmingsplan het belangrijkste instrument. Dit is een juridisch bindend instrument dat gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden aan gronden toekent. Doordat het bestemmingsplan juridisch bindend is en een wijziging hiervan grote gevolgen en effecten kan hebben voor de betreffende bestemming, alsmede de nabije omgeving, dient de voorbereiding hiervan op zorgvuldige wijze plaats te vinden. Onderdeel van de zorgvuldige voorbereiding is de onderzoeksplicht naar de mogelijke effecten die de vaststelling van het bestemmingsplan met zich meebrengt.
Echter spelen er een aantal ontwikkelingen die de onderzoeken en bijbehorende kosten in veel gevallen flink doen oplopen. Als voorbeeld kan dienen dat er vaak onderzoek ‘voor de zekerheid’ wordt gedaan, om zo meer zekerheid te creëren dat het plan zorgvuldig tot stand is gekomen en daardoor niet kan worden vernietigd door de bestuursrechter.2
Door onder meer deze ontwikkeling zijn de verrichte onderzoeken en bijbehorende lasten aanzienlijk. Zo bevatte de Milieueffectrapportage (hierna: MER) voor de Tweede Maasvlakte een 6.000 pagina’s tellend onderzoek en zijn er bij de voorbereiding van bestemmingsplan Scheveningen Haven 6.500 pagina’s aan onderzoek geproduceerd.3
Voorts is er de laatste jaren een ontwikkeling te zien van toelatingsplanologie naar uitnodigingsplanologie. Leidend bij deze laatstgenoemde vorm is dat de overheid zich faciliterend opstelt en het initiatief om iets te ontwikkelen vaak aan burgers en bedrijven
1 De Waard & Oortwijn 2016, p. 62. 2 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 137.
8
overlaat. Er is op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan nog geen concrete invulling. Hierdoor is de behoefte ontstaan flexibeler en globaler gronden te bestemmen.
De Commissie Dekker constateerde reeds in 2008 dat in bestemmingsplannen de bestemmingen vaak te gedetailleerd zijn vastgelegd, waardoor bij een kleine wijziging de hele procedure voor herziening van een bestemmingsplan moet worden doorlopen.4 Door gebruik te maken van globale bestemmingen en flexibileit in het bestemmingsplan, kan sneller worden ingespeeld op (onverwachte) ontwikkelingen.
Het probleem dat hierbij speelt is dat de theoretische maximale invulling als uitgangspunt dient bij het verplichte onderzoek bij de voorbereiding van het bestemmingsplan. Als er verschillende bestemmingen en gebruiken binnen een gebied mogelijk worden gemaakt, dienen de gevolgen en effecten van ieder van deze bestemmingen of gebruiken te worden onderzocht. Dit geldt tevens voor de instrumenten waarmee flexibiliteit in het bestemmingsplan kan worden ingebouwd. Vaak blijkt achteraf dat er bepaalde gebruiken en mogelijkheden zijn onderzocht die nooit toepassing hebben gevonden. Gevolg hiervan is dat kosten oplopen en procedures langer worden. Uiteraard is geen van de partijen hierbij gebaat.
Momenteel is er een wetsvoorstel aanhangig waarbij tal van omgevingsrechtelijke wetten worden geintegreerd in één wet, de nieuwe omgevingswet. Bij de behandeling van dit wetsvoorstel wordt aandacht besteed aan de mogelijkheden die er zijn om de onderzoekslasten terug te dringen. Hierdoor zal dit wetsvoorstel een belangrijk onderdeel van deze scriptie vormen.
Probleemstelling
In deze scriptie zal onderzoek worden gedaan naar de huidige grondslag en reikwijdte van de onderzoeksverplichting bij de vaststelling van een bestemmingsplan en hoe de lasten behorende bij dit onderzoek - met het oog op de wens om flexibeler en globaler te bestemmen, alsmede de ontwikkelingen van de nieuwe omgevingswet - kunnen worden verlicht.
9
Onderzoeksopzet
In hoofdstuk twee zal het bestemmingsplan in het algemeen en de totstandkomingsprocedure hiervan nader worden beschouwd. Vervolgens wordt in hoofdstuk drie ingezoomd op de juridische grondslag en de reikwijdte van de onderzoeksverplichting bij de vaststelling van het bestemmingsplan. In hoofdstuk vier komt het wetsvoorstel van de nieuwe omgevingswet aan de orde, waarbij speciale aandacht uitgaat naar de opvolger van het bestemmingsplan. Voorts worden in hoofdstuk vijf de mogelijkheden besproken om de onderzoekslasten bij de voorbereiding van het bestemmingsplan te verminderen. Ten slotte zal in hoofdstuk zes worden afgesloten met de conclusie.
10
2 HET BESTEMMINGSPLAN EN DE TOTSTANDKOMINGSPROCEDURE 2.1 Inleiding
Het bestemmingsplan is het belangrijkste instrument van de ruimtelijke ordening. In dit plan wordt aan gronden een bepaalde functie of bestemming gegeven, bijvoorbeeld wonen of werken. Daarnaast worden regels vastgelegd over het gebruik en de bebouwing van deze functies. De burger kan aan een bestemmingsplan rechten ontlenen en zij mogen van het gemeentebestuur verwachten dat het meewerkt aan het realiseren van de in het plan neergelegde bestemmingen.5
In dit hoofdstuk zal het begrip bestemmingsplan nader worden bezien, waarbij speciale aandacht wordt besteed aan de inhoud en de verschillende vormen die in de praktijk worden toegepast. Vervolgens zal de totstandkomingsprocedure van het bestemmingsplan aan de orde komen. Ten slotte zullen de verschillende flexibiliteitsinstrumenten die het bestemmingsplan biedt om af te wijken van dit plan worden besproken.
2.2 Het bestemmingsplan
Het bestemmingsplan vindt haar juridische grondslag in artikel 3.1 Wro. Vanwege het belang van dit artikel voor onderhavige scriptie wordt lid 1 geciteerd:
“De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.”
Voorts is in lid 2 van dit artikel bepaald dat de gemeenteraad verplicht is binnen de periode van 10 jaar een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Dit omdat het vanuit het oogpunt van
11
rechtszekerheid en waarborg van ruimtelijke samenhang noodzakelijk wordt geacht dat bestemmingsplannen actueel zijn.6
Het bestemmingsplan is gericht op toelatingsplanologie. De gedachte hierachter is dat een eigenaar van een perceel zelf mag bepalen wat hij op zijn grond realiseert, zolang dit op grond van de planologische mogelijkheden is toegestaan. Het bestemmingsplan maakt bepaalde functies mogelijk en kan randvoorwaarden stellen aan de mate en de wijze van bebouwing en het gebruik.7
In onderstaande subparagrafen komen de onderstreepte aspecten uit het voorgaande geciteerde artikel nader aan de orde.
2.2.1 De gemeenteraad
De bevoegdheid tot vaststelling van het bestemmingsplan is aan de gemeenteraad toebedeeld. Dit maakt de vaststelling hiervan door het gekozen karakter van de gemeenteraad democratisch legitiem. Delegatie van de bevoegdheid aan het college van burgermeester en wethouders (hierna: B&W) is niet mogelijk.8 In het plan kan wel worden bepaald dat B&W binnen de bij het plan gestelde grenzen kunnen wijzigen of verder moeten uitwerken. In paragraaf 2.5 zal dit onderwerp uitgebreid aan de orde komen.
2.2.2 Gehele grondgebied
Verder is bepaald dat de gemeente voor het gehele grondgebied één of meer bestemmingsplannen moet vaststellen. Een gemeente heeft de vrije keuze om één dan wel meerdere bestemmingsplan voor haar grondgebied vast te stellen. Bestemmingsplannen kunnen daarmee betrekking hebben op erg grote gebieden, terwijl voor bepaalde specifieke percelen ook bestemmingsplannen worden vastgesteld. Laatstgenoemde worden in de praktijk ook wel aangeduid als ‘postzegelbestemmingsplannen’.
Hierbij moet de opmerking worden gemaakt dat de gemeente voor gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvinden in plaats van een bestemmingsplan een
6 Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 24.
7www.infomil.nl, Onderwerpen, ruimte, Handreiking Ruimtelijke ordening en milieu, regelgeving, instrumenten wet ruimtelijke ordening,
bestemmingsplan, Milieu in bestemmingsplan.
8 ABRvS 15 februari 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AH:6679, Gst. 7098/2 m. nt. H. Ph. J.A.M. Hennekens. In deze uitspraak bepaalde de Raad
12
beheersverordening kan vaststellen.9 Deze verordening heeft dezelfde juridische status als een
bestemmingsplan.
2.2.3 Goede ruimtelijke ordening
De gemeenteraad moet de gronden van haar gemeente uitsluitend bestemmen ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het antwoord op de vraag of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening bij het bestemmen van gronden volgt niet uit Wro of andere regelgeving. Bij de totstandkomingsgeschiedenis van de Wro heeft deze vraag wel aandacht gekregen. Daar wordt gesproken van een goede ruimtelijke ordening wanneer ‘zo gunstig mogelijke voorwaarden worden gecreëerd voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied.’10 Zo kan als voorbeeld worden aangehaald dat het bestemmen van een woonwijk nabij een industrieterrein waar zich zware industriële bedrijven bevinden uit maatschappelijk oogpunt en mogelijk ook ten aanzien van veiligheid niet strekt tot een goede ruimtelijke ordening.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) heeft een goede ruimtelijke ordening als volgt ingevuld. Zij overweegt dat een goede ruimtelijke ordening in ieder geval een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in moet houden.11 Als door bijvoorbeeld geur- of geluidhinder een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat ontstaat, is in ieder geval sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
Om te bepalen of de gegeven bestemming ziet op een goede ruimtelijke ordening, is de gemeenteraad verplicht zorgvuldig onderzoek te verrichten naar de bestaande en de beoogde vast te leggen bestemming. Hierbij dienen alle bijbehorende ruimtelijke belangen zorgvuldig integraal te worden afgewogen. Op dit aspect zal in het navolgende hoofdstuk uitgebreid worden ingegaan. De gemeenteraad heeft ten aanzien van de vaststelling van het bestemmingsplan beleidsvrijheid en beslissingen hieromtrent zijn onderworpen aan marginale toetsing.
2.2.4 Regels
De Wro bepaalt voorts dat er in elk geval regels omtrent het gebruik van gronden en bouwwerken van de bestemming moeten worden gegeven.12 Anders dan de formulering van dit
9Grondslag hiervoor is artikel 3.38 Wro. 10 Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 19.
11 Zie bijvoorbeeld: ABRvS 6 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT8770, r.o. 2.5.2. 12 Artikel 3.1 lid 1 Wro.
13
artikel doet vermoeden, zijn deze regels alleen toegelaten voor zover zij nodig zijn in verband met de bestemming en daarmee dus met het oog op een goede ruimtelijke ordening.13 Er kunnen in het algemeen twee bestemmingsplanregels worden onderscheiden: gebruiksregels en bebouwingsregels.
Gebruiksregels
De regels voor het gebruik van gronden moeten in het bestemmingsplan worden opgenomen. De planregels met betrekking tot gebruik geven aan voor welk doel de gronden mogen worden gebruikt en in het geval op deze gronden bouwwerken mogen worden opgericht, waarvoor deze bouwwerken dienen te worden gebruikt.14 Deze regels kunnen ook strekken tot het beschermen van bestaande bestemmingen. Gebruik in strijd met de gebruiksregels is verboden, behoudens de gevallen waarin een omgevingsvergunning is verleend.
Bebouwingsregels
De regels met betrekking tot bouwwerken geven aan op welke plaats binnen de bestemming het is toegestaan om bouwwerken op te richten en aan welke maatvoering deze moeten voldoen. Hierbij wordt vaak verwezen naar de op de verbeelding zichtbare bouwvlakken.
Tevens kunnen er in het plan regels zijn opgenomen die B&W in acht moeten nemen bij de uitwerking, de wijziging of het verlenen van ontheffing van het plan.15 Hier wordt in paragraaf
2.4 nader op ingegaan.
2.3 Milieueisen in het bestemmingsplan
Nieuwe ontwikkelingen in een gebied kunnen grote invloeden hebben op het milieu. Echter is het milieubelang slechts één van de belangen die wordt afgewogen bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Omdat het bestemmingsplan wordt vastgesteld in het belang van een goede ruimtelijke ordening, kan het milieubelang uitsluitend worden meegenomen voor zover deze een ruimtelijke dimensie heeft.16 Ook kunnen er in het bestemmingsplan, zij het beperkt,
milieukwaliteitseisen worden opgenomen. De jurisprudentie hieromtrent is erg casuistisch van
13 Van Buuren e.a. 2014, p. 39. Dit blijkt ook uit de ministeriële regeling ruimtelijke documenten op papier, Stcrt. 2008, 121. 14 De Waard & Oortwijn 2016, p. 71.
15 Tunnissen 2011, p. 118.
14
aard en niet altijd even consistent.17 In bepaalde gevallen kan het zijn dat na de
belangenafweging een mogelijke bedrijfsbestemming door een te grote mate van milieuverontreiniging niet mogelijk wordt gemaakt in een bestemmingsplan, omdat deze anders niet ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening wordt vastgesteld. Uiteraard dienen de gestelde milieukwaliteitsnormen ten aanzien van bijvoorbeeld luchtkwaliteit of geluidshinder in het bestemmingsplan in overeenstemming te zijn met andere (sectorale) wetgeving.
Voorts is van belang dat de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt om het milieubeleid te regelen worden beperkt, doordat hierin wordt voorzien door andere milieuwetgeving en nog te verlenen vergunningen. Om het concreter te maken: of een bedrijf dat bepaalde milieubelastende activiteiten wilt gaan verrichten zich op een voorgenomen locatie kan vestigen (of uitbreiden) is dus niet alleen een kwestie van de toelaatbaarheid volgens het bestemmingsplan, maar ook de van toepassing zijnde milieuhygiënische normen en het vergunningenstelsel van de wabo.18 Dit wordt ook wel het tweesporenbeleid genoemd.
2.4 Onderdelen van het bestemmingsplan
Uit de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) volgt dat een bestemmingsplan uit een aantal verplichte onderdelen moet bestaan. Dit is niet limitatief, zodoende kan een bestemmingsplan uit meer onderdelen bestaan:
De verbeelding: een document (verbeelding) waar de bestemmingen of functies van de gronden wordt aangewezen en dus welke functies op welke plaatsen toegestaan zijn. Op grond van artikel 1.2.3 lid 1 Bro gaat het hier om een papieren en een digitaal document; De planregels: het betreft hier de in 2.2.4 genoemde regels. De gebruiksregels worden opgenomen in de doeleindenomschrijving. In de doeleindenomschrijving wordt per bestemming uitgewerkt voor welk doel of welke doeleinden de gronden mogen worden benut.19 Zo kan bijvoorbeeld voor de bestemming ‘wonen 1’, in de doeleindenomschrijving verder zijn gespecificeerd dat dit ziet op het gebruik van vrijstaande, halfvrijstaande of geschakelde woningen. Het gebruiken van gronden in strijd met de doeleindenomschrijving is verboden, tenzij een omgevingsvergunning is
17 Ingevolge de MvT van de Wro ‘acht de regering het denkbaar’ dat er milieukwaliteitseisen worden opgenomen. Ook in de jurisprudentie is
dit aanvaard, maar niet ongelimiteerd. Zie bijvoorbeeld: ABRvS 20 juni 2001,ECLI:NL:RVS:2001:AB2322, Gst. 2001, 7144, 6 m.nt. Teunissen en ABRvS 11 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0555, r.o. 2.2.6.
18 Van Buuren e.a. 2014, p. 44. 19 Van Buuren e.a. 2014, p. 28.
15
verleend.20 In de bouwregels kan onder andere worden geregeld welke bebouwingen er
waar zijn toegelaten en welke afmetingen toegestaan zijn.
Artikel 3.1.6. lid 1 Bro bepaalt dat een bestemmingsplan vergezeld gaat met een toelichting. In deze toelichting moeten onder andere de gemaakte keuzes worden verantwoord, de overleggen met verschillende besturen die vooraf zijn gegaan aan het bestemmingsplan, de uitkomsten van de onderzoeken die zijn gedaan ter voorbereiding van het plan, de wijze van betrokkenheid van burgers en ondernemingen bij het plan en de inzichten over de uitvoerbaarheid. In hoofdstuk 3 wordt hier nader op ingegaan.
Alle bovenstaande punten vormen tezamen het bestemmingsplan en kunnen dientengevolge niet los van elkaar worden gezien. Echter vormen de regels en de verbeelding het bindende deel van het bestemmingsplan, de toelichting is niet juridisch bindend.
2.5 Soorten bestemmingsplannen
Wanneer de gemeenteraad een bestemmingsplan vaststelt, heeft zij de keuze om een gedetailleerd dan wel een globaal bestemmingsplan vast te stellen. Dit behoort tot de beleidsvrijheid van de gemeenteraad. De ABRvS overwoog nog recentelijk:
“Het behoort tot de beleidsvrijheid van de raad om de mate van gedetailleerdheid van een plan te bepalen. In een bestemmingsplan kunnen globale bestemmingen worden opgenomen die niet meer behoeven te worden uitgewerkt. Of een dergelijke bestemmingsregeling uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar is, dient per geval aan de hand van de zich voordoende feiten en omstandigheden te worden beoordeeld.”21
In de navolgende subparagrafen zal nader worden ingegaan op het gedetailleerde en het globale bestemmingsplan. Bij het voorgaande dient te worden opgemerkt dat er binnen één bestemmingsplan ook combinaties van gedetailleerde en globale bestemmingen kunnen worden opgenomen.
20 Boeve & Groothuijse 2013, p. 232.
16 2.5.1 Gedetailleerd bestemmingsplan
In een gedetailleerd bestemmingsplan zijn de bestemmingen nauwkeurig vastgelegd en is er een bepaald eindbeeld voor een bepaalde bestemming. In dit type plan geven gebruiks- en bouwregels in detail aan op welke plaats en hoe mag worden gebouwd en op welke wijze de grond mag worden gebruikt.22 Hierin kunnen bijvoorbeeld de bouwblokken gedetailleerd zijn ingetekend en het geoorloofde specifieke gebruik van een bepaalde bestemming in het plan zijn vastgelegd.
Voordeel van een gedetailleerd bestemmingsplan is dat zij de gebruiker van de grond en tevens ook de omwonenden van het betreffende grondgebied meer duidelijkheid bieden over de te verwachten planologische ontwikkelingen. Daardoor geven gedetailleerde bestemmingsplannen een grote mate van rechtszekerheid.23
Hierbij dient de opmerking te worden gemaakt dat er vaak sprake is van een zekere schijnzekerheid. Over de opzet van het bestemmingsplan waarbij op een bepaalde locatie alleen een van te voren bedachte activiteit is toegestaan onder de van te voren bedachte begrenzingen en beperkingen wordt bij de voorbereiding van de omgevingswet het volgende overwogen:
“Deze opzet, met gesloten normstellingen, lijkt een hoge mate van rechtszekerheid en voorspelbaarheid te bieden. De praktijk is echter vaak weerbarstiger. Ontwikkelingen vinden geregeld anders plaats dan ze van te voren zijn bedacht. Het gevolg is dat voor nieuwe ontwikkelingen veelvuldig van (in detail geformuleerde regels uit) bestemmingsplannen moet worden afgeweken. Bestemmingsplannen bieden hierdoor vaak niet meer dan schijnrechtszekerheid. Tegelijkertijd belemmert dit de planningsfunctie van het bestemmingsplan.”24
Het afwijken van het bestemmingsplan kan dan door middel van een omgevingsvergunning op grond van de Wabo of een herziening van het bestemminsplan plaatsvinden.
22 Van Buuren e.a. 2014 p. 53. 23 Van Buuren e.a. 2014, p. 53.
17 2.5.2 Globaal bestemmingsplan
In globale bestemmingen worden bestemmingen en doeleindenomschrijvingen erg ruim omschreven. Hierin kunnen dan bijvoorbeeld gemengde doeleinden worden opgenomen, in tegenstelling tot een specifieke doeleindeomschrijving die in een gedetailleerd bestemmingsplan is opgenomen. Er wordt vaak geen duidelijk eindbeeld vastgelegd, maar er zijn juist verschillende uitvoeringen en inrichtingen van de bestemming toegestaan.25 In een globaal bestemmingsplan hoeven gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden niet vast te staan. Zo kan als voorbeeld dienen dat bij een globaal bestemmingsplan de gronden alleen zijn bestemd als transformatiegebied. Binnen deze bestemming kunnen dan bij concrete initiatieven openbare wegen, openbaar groen en woningen nader worden ingevuld.
De wet onderscheid twee vormen van het globaal bestemmingsplan: het globale eindplan en het globale, nader uit te werken plan.26 De grondslag van het globale eindplan is het eerder geciteerde artikel 3.1 Wro. Het nader uit te werken plan vindt haar grondslag in artikel 3.6 lid 1 Wro en dient nader uit te worden gewerkt door de gemeenteraad of B&W. Na uitwerking van het moederplan wordt dit plan een gedetailleerd plan. In de navolgende paragraaf komt dit nader aan de orde.
2.6 Flexibiliteitsinstrumenten binnen het bestemmingsplan
In de Wro zijn een aantal instrumenten opgenomen die het bestemmingsplan meer flexibiliteit geven. Door deze flexibiliteit kan er makkelijker worden ingesprongen op toekomstige ontwikkelingen die ten tijde van het bestemmingsplan nog niet bekend zijn en kan worden voorkomen dat een relatief kleine wijziging noodzaakt tot een vaak kostbare en tijdrovende herzieningsprocedure van het plan. Echter staat meer flexibiliteit in een bestemmingsplan haaks op de rechtszekerheid. Immers, hoe meer doeleinden of veranderingen van bestemmingen er binnen het bestemmingsplan mogelijk zijn, hoe minder zekerheid dit plan biedt voor belanghebbenden. Er is sprake van een flexibel bestemmingsplan als het bestemmingsplan door middel van de flexibiliteitsinstrumenten veel ruimte biedt om van het plan af te wijken. Wordt deze optie niet of beperkt geboden, dan spreekt men van een star bestemmingsplan.27
25 Ministerie van VROM 2010, p. 8. 26 Boeve & Groothuijse 2013, p. 243. 27 Ministerie van VROM 2010, p. 9.
18
In de Wro worden de volgende flexibiliteitsinstrumenten onderscheiden: de uitwerkingsplicht, de wijzigingsbevoegdheid en de mogelijkheid om door verlening van een omgevingsvergunning van de bij het plan gestelde regels af te wijken.28 In onderstaande paragrafen worden deze instrumenten nader uiteengezet.
2.6.1 Uitwerkingsplicht
Wanneer er een uitwerkingsplicht in het bestemmingsplan is opgenomen, dan geeft dit de verplichting aan B&W om een globale bestemming op een later tijdstip binnen de planperiode nader uit te werken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de in het globale moederplan opgenomen bestemmingen, bebouwingsregels of gebruiksregels die later in een uitwerkingsplan op gedetailleerde wijze worden vastgesteld. Voordeel van deze wijze van bestemmen is dat de mogelijkheid voor verscheidene alternatieven voor een langere periode wordt opengehouden.29
Het moederplan dient in verband met de rechtszekerheid in voldoende mate inzicht te geven in de toekomstige ontwikkelingen van het desbetreffende gebied.30 Hierbij dient onder meer rekening te worden gehouden met de wijze waarop het gebied is ingericht en de mate waarin er gevestigde belangen in het gebied zijn.31 Stedelijk gebied zal bijvoorbeeld aan meer stringente uitwerkingsbepalingen moeten voldoen dan een buitengebied. In de praktijk moet men dus in bepaalde gevallen ervoor waken dat uitwerkingsmogelijkheden niet te ruim in het moederplan worden vastgelegd.
In een globaal bestemmingsplan met uitwerkingsplicht wordt vrijwel altijd een bepaling opgenomen welke bepaalt dat het verboden is om te bouwen totdat B&W het uitwerkingsplan hebben vastgesteld.32 Een globaal bestemmingsplan zal weinig beperkingen kennen voor bebouwingen en daarmee beschermt het voorlopig bouwverbod het bestuur tegen ongewenste bebouwingen gedurende de periode dat het uitwerkingsplan nog niet is vastgesteld.
2.6.2 Wijzigingsbevoegdheid
De wijzigingsbevoegdheid van B&W houdt in dat zij met inachtneming van de in het plan gegeven regels het plan kunnen wijzigen. Het betreft hier een bevoegdheid van B&W en geen verplichting. De wijzigingsbevoegdheid kan een grote mate van flexibiliteit geven aan het
28 artikel 3.6 lid 1 sub a, b en c Wro. 29 Van Buuren e.a. 2014, p. 56. 30 Artikel 3.1.4 Bro.
31 ABRvS 27 februari 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AD9752, r.o. 2.9.2. 32 Boeve & Groothuijse 2013, p. 245.
19
bestemmingsplan. Een voorbeeld is een wijziging van bestemming ‘bedrijfsbestemming’ naar ‘wonen’. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid een soepele aanpassing van bestemmingsplannen door wijzigende omstandigheden mogelijk te maken, zonder dat de waarborgen van de betrokken belangen te zeer in het gedrang komen.33 Hierdoor is het met het oog op de rechtszekerheid van belang dat de wijzigingsbevoegdheid door voldoende objectieve normen wordt begrensd.34 Zo was in de reeds hierboven aangehaalde uitspraak van de RvS een in het wijzigingsplan opgenomen bevoegdheid om op een bestemming per jaar drie woningen te bouwen onvoldoende objectief begrensd, omdat het geen duidelijkheid gaf over het totaal aantal woningen dat mogelijk gebouwd wordt.35
Een wijzigingsbevoegdheid mag niet worden gebruikt bij wijzigingen die het bestemmingsplan zo radicaal veranderen dat daarmee de structuur van het bestemmingsplan wordt aantast. Hiervoor dient de met meer waarborgen omklede procedure voor een bestemmingsplanherziening te worden gestart.36
2.6.3 Binnenplanse afwijking
In artikel 3.6 lid 1 sub c is bepaald dat B&W met inachtneming van de bij het plan te geven regels met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van regels opgenomen in het plan. Het betreft hier beperkte afwijkingen zoals bijvoorbeeld bebouwingshoogte. De regels moeten eveneens objectief zijn begrensd.37
2.7 Totstandkomingsprocedure van het bestemmingsplan
Ten aanzien van de totstandkomingsprocedure van het bestemmingsplan worden verschillende fasen onderscheiden. Doordat in de praktijk de verschillende fasen dikwijls in elkaar overlopen en er tussen de fasen geen duidelijke scheidingslijn aanwezig is, worden er in de literatuur diverse benamingen en fasen onderscheiden. In deze scriptie wordt aangesloten bij de fasen die door van Buuren e.a. in het boek ‘hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht’ worden uiteengezet.38 Dit betreffen de voorbereidingsfase, de vaststellingsfase en de eventuele beroepsfase.
33 Dit is recent door de ABRvS bevestigd in een uitspraak van 26 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6078, r.o. 2.7.1. In deze uitspraak
geldt de wijzigingbevoegdheid uit de oude WRO, maar hierin is in vergelijking met de huidige wetgeving geen wijziging opgetreden.
34 Boeve & Groothuijse 2013, p. 244.
35 ABRvS 26 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6078, r.o. 2.7.4. 36 Boeve & Groothuijse 2013, p. 243.
37 Van Buuren e.a. 2014, p. 63. 38 Van Buuren e.a. 2014, p. 82.
20 2.7.1 Voorbereidingsfase
De gemeenteraad die voornemens is een bestemmingsplan voor te bereiden, dient hiervan kennis te geven overeenkomstig de wijze zoals voorgeschreven in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.39 In de kennisgeving vermeldt zij of de stukken betreffende het voornemen ter inzage zullen worden gelegd en waar en wanneer dit gebeurt. Tevens vermeldt zij of er gelegenheid wordt geboden zienswijzen omtrent het voornemen naar voren te brengen en zo ja, aan wie, op welke wijze en binnen welke termijn. Ten slotte geeft zij aan of zij aan een onafhankelijke instantie de gelegenheid biedt advies uit te brengen over het voornemen.40 In deze fase is inspraak van burgers niet wettelijk verplicht gesteld.
In de voorbereidingsfase vindt tevens het bestuurlijk vooroverleg plaats. In de Bro is bepaald dat het bestuursorgaan die belast is met de voorbereiding van het bestemmingsplan overleg pleegt met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn.41 De intensiteit van dit vooroverleg hangt af van de aard en omvang van het bestemmingsplan of de herziening.42 Denkbaar is dat bij de voorbereiding van bepaalde postzegelbestemmingsplannen het bestuurlijk overleg minimaal is. De uitkomsten van het overleg moeten in de toelichting van het bestemmingsplan worden vastgelegd.43
Voorts rust er binnen deze fase op het bestuursorgaan een onderzoeksverplichting bij het voorbereiden van het bestemmingsplan. In het volgende hoofdstuk zal dit beginsel met betrekking tot de onderzoeksplicht uitvoerig aan bod komen.
2.7.2 Vaststellingsfase
In deze fase wordt het bestemmingsplan door de gemeenteraad vastgesteld. Het ontwerp bestemmingsplan moet ter inzage worden gelegd, alsmede de stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor de beoordeling van dit ontwerp. Van deze terinzagelegging moet de gemeenteraad kennis van het ontwerp geven in de Staatscourant en langs elektronische weg, alsmede in dag- nieuws- of huis-aan-huisbladen of een andere geschikte wijze.44 In de kennisgeving staat vermeld waar en wanneer het ontwerpplan ter inzage ligt en dat eenieder de mogelijkheid heeft
39 Artikel 3:12 lid 1 en 2 Awb. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure is geregeld in afdeling 3.4 Awb. Dat deze
voorbereidingsprocedure van toepassing is volgt uit artikel 3.8 lid 1 Wro.
40 Artikel 1.3.1 Bro. 41 Artikel 3.1.1 Bro. 42 Stb. 2008, 145, p. 28-29. 43 Zie paragraag 2.4.
21
om zijn zienswijze naar voren te brengen.45 Dat een ieder zijn zienswijze kan inbrengen is een
afwijking van de algemene regel die in de Awb is opgenomen, waarin is bepaald dat alleen belanghebbenden zienswijze kunnen indienen.46
Na afloop van de inzagetermijn van zes weken, moet de gemeenteraad binnen twaalf weken beslissen omtrent de vaststelling van het bestemminsplan.47 Voor de duur van deze termijn is het irrelevant of er al dan niet zienswijzen zijn ingediend. Als het bestemmingsplan ambtshalve of naar aanleiding van een ingediende zienswijze ten opzichte van het ontwerp gewijzigd door de gemeenteraad wordt vastgesteld, dient de wijziging op grond van artikel 3:46 Awb te berusten op een deugdelijke motivering. Voorts dient het bestemmingsplan uiterlijk twee weken na de vaststelling te zijn bekendgemaakt en treedt deze in werking de dag nadat de beroepstermijn van zes weken is verstreken.48
2.7.3 Beroepsfase
Indien een belanghebbende het niet eens is met de vaststelling van het bestemmingsplan, kan deze rechtstreeks beroep instellen bij de ABRvS. De bezwaarprocedure is niet van toepassing, omdat het bestemmingsplan is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure waarbij zienswijzen kunnen worden ingediend.49 De belanghebbende kan in beroep uitsluitend die onderdelen van het plan aanvechten waarover hij een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht of het bestemmingsplan ten opzichte van het ontwerp is gewijzigd.50
2.8 Conclusie
In dit hoofdstuk is nader ingegaan op het bestemmingsplan. Hierbij is de nadruk gelegd op de verplichte onderdelen, de overige vereisten en de totstandkomingsprocedure van het bestemmingsplan. Voorts zijn de flexibiliteitsinstrumenten die het bestemmingsplan kan bieden en het onderscheid tussen globale en gedetailleerde bestemmingsplannen aan bod gekomen. Met dit hoofdstuk is beoogd om een betere grip te krijgen op de aspecten die voor een correcte voorbereiding en vaststelling van een bestemmingsplan nodig zijn en om de informatie die in de navolgende hoofdstukken volgt beter in perspectief te kunnen plaatsen.
45 Artikel 3.8 lid 1 sub d Wro jo. artikel 3:12 lid 3 Awb. 46 Artikel 3:15 Awb.
47 Artikel 3.8 lid 1 sub d Wro.
48 Artikel 3.8 lid 3 Wro en artikel 3.8 lid 5 Wro. 49 Artikel 7:1 lid 1 onder d Awb.
22
3 ONDERZOEKSVERPLICHTING EN REIKWIJDTE VAN DIT ONDERZOEK BIJ HET VASTSTELLEN VAN EEN BESTEMMINGSPLAN
3.1 Inleiding
De vaststelling van een bestemmingsplan kan significante gevolgen hebben voor belanghebbenden. Derhalve is het van groot belang dat bij de voorbereiding van het ontwerp van het plan onderzoek wordt gedaan naar de verschillende belangen die spelen, de waarden die zijn opgenomen in het bestemmingsplan en de mogelijke effecten hiervan op de omgeving. Zo kan de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan gevolgen hebben voor mogelijke archeologische waarden of de natuur en het milieu voor de bestemming zelf. Tevens kan het indirecte gevolgen hebben voor de omgeving, zoals geur- en geluidhinder of een aantrekkende werking op het verkeer. In het voorgaande hoofdstuk is het verplichte onderzoek dat nodig is bij de voorbereiding van het plan zeer beknopt aan bod gekomen. In dit hoofdstuk wordt hier uitvoeriger op ingegaan. Eerst wordt nader ingegaan op het juridisch kader voor het noodzakelijke onderzoek dat vooraf dient te gaan aan de voorbereiding van het bestemmingsplan. Vervolgens zal de relevante jurisprudentie met betrekking tot het doen van onderzoek aan bod komen, waarbij ook de reikwijdte van het onderzoek wordt bepaald.
3.2 Wettelijke grondslagen van de onderzoeksplicht
De onderzoeksplicht vereist niet altijd een even diepgaand onderzoek. Hoe omvangrijk dit onderzoek dient te zijn, is afhankelijk van het concrete geval. Een bestemmingsplan dat voorziet in stadsuitbreiding waarbij veel nieuwe ontwikkelingen zijn gepland, zal vaak nopen tot een diepgaander en uitgebreider onderzoek in vergelijking met een binnenstedelijk conserverend plan waar vrijwel geen nieuwe ontwikkelingen plaatshebben. Er dient in ieder geval een nauwkeurige inventarisatie te worden gemaakt van de bestaande gebruiksfuncties en van de zich voordoende ruimtelijke, economische en sociale ontwikkelingen in het plangebied.51 Er zijn verschillende wettelijke grondslagen die een gedegen onderzoek vereisen welke hieronder nader uiteengezet worden.
3.2.1 Het zorgvuldigheidsbeginsel
De algemene onderzoeksplicht bij de voorbereiding van het bestemmingsplan vindt haar wettelijke grondslag in het in artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht (Hierna: Awb)
23
neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Dit beginsel bepaalt dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Bij de totstandkoming van de Awb, spreekt men van een plicht tot zorgvuldige kennisvergaring voor alle besluiten.52
In het oude Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 was nog een specifieke grondslag te vinden voor het onderzoek voorafgaand aan het bestemmingsplan. Dit artikel luidde:
“Burgemeester en wethouders verrichten ten behoeve van de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebied der gemeente onderzoek naar de bestaande toestand in en naar de mogelijke en wenselijke ontwikkeling van de gemeente.”
Het ontbreken van enige specifieke wettelijke regeling met betrekking tot de onderzoeksplicht in de Wro of Bro, en het benoemen van het algemene zorgvuldigheidsbeginsel als grondslag van de onderzoeksverplichting in de nota van toelichting van de Bro, duidt er op dat de regering een specifieke grondslag voor de onderzoeksverplichting niet wenselijk of niet nodig heeft geacht.53
3.2.2 Bijzondere (sectorale) wetgeving
In verscheidene bijzondere wetgeving staat voorgeschreven hoe de mogelijke effecten en gevolgen van het ontwerp bestemmingsplan moeten worden onderzocht en getoetst.54 Deze
bijzondere wetgeving gaat nader in op de aanvullende eisen die gesteld worden. Zo kan als voorbeeld dienen de MER uit de Wet Milieubeheer (hierna: Wm). Dit is een rapportage die bij het nemen van bepaalde besluiten en plannen dient te worden opgesteld. Hierdoor wordt het verplicht gesteld om in een vroeg stadium van de planvorming onderzoek te doen naar het effect en belang van het milieu. Dit onderzoek moet voldoen aan wettelijk geregelde vereisten - zoals alternatieven als optie bij de besluitvorming te betrekken - en is dikwijls uitgebreider dan het onderzoek op basis van enkel het zorgvuldigheidsbeginsel.
Een ander voorbeeld is het beoordelingskader dat is opgenomen in de Wet geluidhinder. Deze wet schrijft onder andere zones voor rondom bijvoorbeeld industrieterreinen of drukke wegen,
52 Kamerstukken II 1988/89, 21221, 3, p. 64. 53 Stb. 2008, 145, p. 29-30.
24
waarbinnen de geluidsbelasting op geluidsgevoelige objecten (bijvoorbeeld woningen) niet hoger mag zijn dan 50 dB. De vraag of aan deze vereisten is voldaan wordt beantwoord door akoestisch onderzoek uit te voeren.
Echter wordt er ook in sectorale wetgeving gezocht naar mogelijkheden om de onderzoeksverplichting terug te dringen. Een interessant voorbeeld betreft de regelgeving ten aanzien van de luchtkwaliteitseisen die zijn opgenomen in de Wm.55 In dit voorbeeld zal de vaststelling van het bestemmingsplan als uitgangspunt dienen.
Normaliter diende de luchtkwaliteit rechtstreeks aan de luchtkwaliteitsnormen te worden getoetst bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Als een bestemmingsplan een nieuw bedrijventerrein mogelijk maakte op een plaats waar de normen werden overschreden, kon de vaststelling geen doorgang vinden wanneer deze voor een verdere overschrijding van de wettelijke normen zou zorgen.
Tegenwoordig is dit anders geregeld. In beginsel wordt er nagegaan of de grenswaarden worden overschreden. Zo niet, dan is er qua luchtkwaliteit geen belemmering om de bestemming te wijzigen. Als er wel sprake is van een overschrijding, is het van belang of het bestemmingsplan ‘niet in betekenende mate’ (hierna: nibm) bijdraagt aan de luchtverontreiniging.56 Hiervan is
sprake wanneer aannemelijk is gemaakt dat de vaststelling van het bestemmingsplan niet verantwoordelijk is voor 3% of meer van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10).57 In de regeling behorende bij het besluit zijn aantallen genoemd met betrekking tot onder andere woningbouw- en kantoorlocaties die in ieder geval nibm zijn. Voorbeelden uit deze regeling zijn een woningbouwlocatie met 1500 woningen en één onsluitingsweg of een kantoorlocatie met één onsluitingsweg en een bruto vloeroppervlak van niet meer dan 100.000 m2.58
Als een besluit wel in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie stikstofdioxide en PM10, dan moet er worden nagegaan of het plan kan worden opgenomen in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL).59 Als een plan hierin is opgenomen
55 Titel 5.2 Wm.
56 Boeve & Groothuijse 2013, p. 112.
57 Artikel 2 lid 1 jo. artikel 1 lid 1 Besluit niet in betekenende mate bijdragen.
58 Artikel 4 jo. Bijlage 3a voorschrift 3A1 en 3A2 Regeling niet in betekenende mate bijdragen. 59 Artikel 5.12 Wm.
25
hoeft deze vervolgens niet meer afzonderlijk te worden getoetst aan de luchtkwaliteitsnormen. Er wordt enkel gekeken of het project binnen het NSL past.60
De nibm projecten worden mogelijk gemaakt doordat in het NSL allerlei maatregelen zijn opgenomen die de negatieve effecten op de luchtverontreiniging compenseren. Door de positieve maatregelen kunnen de nibm projecten zonder toetsing doorgang vinden. Dit zorgt voor een aanzienlijke verlichting van de onderzoeksverplichting en de daarmee gepaard gaande lasten.61 Mogelijk kan de nibm methode die voor de luchkwaliteit geldt ook worden ingezet voor andere onderwerpen binnen het omgevingsrecht, om zo de onderzoekslasten bij de voorbereiding van het bestemmingsplan terug te dringen.
Het is van belang dat het bestuursorgaan bij de vaststelling van het bestemmingsplan de op grond van bijzondere wetgeving noodzakelijke onderzoeken op juiste wijze verricht. Indien dit door het bestuursorgaan wordt vergeten of nagelaten, kan dit ertoe leiden dat het vastgestelde bestemmingsplan bij een eventueel beroep geen stand houdt bij de bestuursrechter.
3.2.3 Artikel 3.1.6 Bro
In artikel 3.1.6 Bro is opgenomen waar de toelichting die met het bestemmingsplan vergezeld gaat, alsmede de toelichting van het ontwerp bestemmingsplan, aan moet voldoen. Uit sommige bepalingen van dit artikel volgt automatisch dat voor bepaalde aspecten een onderzoeksverplichting geldt. Er kan in die gevallen alleen aan de wettelijke vereisten van de toelichting worden voldaan, indien daar onderzoek naar is verricht.
Ten eerste vereist artikel 3.1.6 lid 1 sub a Bro dat er in de toelichting een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen wordt neergelegd. Dit artikel moet worden gezien als een concretisering van het in artikel 3:46 Awb neergelegde algemene motiveringsbeginsel.62 Het motiveringsbeginsel bepaalt dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Voorts is in artikel 3.1.6 lid 1 sub b en c Bro de motiveringsplicht vastgelegd wat betreft de waterhuishouding en de uitkomsten van de bestuurlijke overleggen tussen verschillende bestuursorganen die bij de voorbereiding van het bestemmingsplan betrokken zijn geweest.
60 Artikel 5.16 lid 1 onder d Wm.
61 Zie hiervoor bijvoorbeeld: Kamerstukken II 2014/15, 33962, 12, p. 222. 62 Stb. 2008, 145, p. 56.
26
Ingevolge artikel 3.1.6 lid 1 sub d Bro moeten de uitkomsten van de onderzoeken welke op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel zijn verricht in de toelichting zijn opgenomen. Vervolgens is in sub e van dit artikel bepaald dat de toelichting een beschrijving moet bevatten van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken.
Een belangrijke bepaling is te vinden in artikel 3.1.6 lid 1 sub f Bro. Deze bepaling schrijft voor dat in de toelichting de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan zijn opgenomen. Het is vaste lijn in de jurisprudentie dat het plan uitvoerbaar moet zijn binnen de planperiode, welke in beginsel 10 jaar is. De uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan wordt door de bestuursrechter marginaal getoetst. Een standaardoverwegig hiervoor betreft de volgende:
“In het kader van een beroep tegen het bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van een plan slechts leiden tot vernietiging van een besluit indien en voor zover de raad in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.”63
Er moet worden aangetoond dat het plan juridisch, maatschappelijk en economisch uitvoerbaar is.
Ten aanzien van de vraag of een bestemmingsplan juridisch uitvoerbaar is, dient te worden onderzocht of het bestemmingsplan verenigbaar is met andere (sectorale) wetgeving. Bij maatschappelijke uitvoerbaarheid is van belang of de bestemmingen en planregels dienen die in de samenleving als zodanig worden erkend en of aldus het plan maatschappelijk opneembaar is.64 De economische of financiële uitvoerbaarheid moet blijken uit het realiteitsgehalte van het plan, mede aan de hand van een onderbouwing van de behoefte.65 Hierbij geldt dat aannemelijk moet zijn dat de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt binnen de planperiode realiseerbaar zijn. Zo kan een noodzakelijke kostbare bodemsanering het realisatiegehalte van het plan, en daarmee de financiële uitvoerbaarheid, in de weg staan.
Als voorbeeld kan een vaststelling van het bestemmingsplan van de gemeente Buren dienen. Hierbij stelt de ABRvS dat de gemeenteraad het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat
63 Zie bijvoorbeeld recent: ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:500, r.o. 14.1 en ABRvS 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1212,
r.o. 7.1.
64 Tunnissen 2011, p. 200. 65 Van Baardewijk 2010, p. 19.
27
bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg stond.66 Bij de
voorbereiding van dit bestemmingsplan is een verkennend onderzoek naar bodemverontreiniging uitgevoerd, waaruit bleek dat er bodemverontreinigingen aanwezig zijn en nader onderzoek noodzakelijk was. Op basis van het verkennend onderzoek vormde de verontreinigingen een belemmering voor de ontwikkeling. Nu de raad er vanuit is gegaan dat geen nader onderzoek nodig was, heeft zij het bestemmingsplan vastgesteld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Voorts is in artikel 3.1.6. lid 2 een extra motivatieplicht opgenomen voor de bestemmingsplannen die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken. Dit wordt ook wel ‘de ladder van duurzame verstedelijking’ genoemd. Reden hiervoor is dat er drie stappen moeten worden doorlopen alvorens een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk is.
Deze extra motiveringseis bepaalt dat er een actuele regionale behoefte moet zijn wanneer in een bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt. Als deze behoefte aantoonbaar is, moet worden beschreven in hoeverre de actuele behoefte in bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien. Vervolgens moet als uit het voorgaande blijkt dat de actuele behoefte niet in bestaand stedelijk gebied kan voorzien, aan worden getoond hoe de nieuwe stedelijke ontwikkeling voor verschillende vervoersmiddelen passend kan worden ontsloten.
De bovenstaande omschreven noodzakelijke stappen die in de toelichting van het bestemmingsplan dienen te komen zorgen voor enkele knelpunten. Eén daarvan is de extra onderzoeksverplichting en bijbehorende lasten bij flexibele en globale bestemmingsplannen.67 Ook in de literatuur wordt dit bevestigd.68 Hierdoor is er in november 2015 een Kamerbrief gestuurd betreffende de aanpassing van de ladder van duurzame verstedelijking om deze knelpunten weg te nemen. Echter moet hier de opmerking bij worden gemaakt dat er wordt geconcludeerd uit jurisprudentie dat de hoge onderzoekslasten bij globale en flexibele bestemmingsplannen een meer algemeen karakter hebben, en dus verder reiken dan alleen het onderzoek wanneer de ladder van duurzame verstedelijking van toepassing is.69
Verder worden er nog een aantal eisen gesteld aan de toelichting van het plan wanneer er bij de vaststelling van het bestemmingsplan geen verplichting is om een MER op te stellen. In dat
66 ABRvS 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0685.
67www.rijksoverheid.nl, documenten, Kamerbief 25 november 2015 ministerie van I&M, p. 1. 68 Zie hiervoor bijvoorbeeld: Roelands-Fransen & van der Meulen 2015, p. 8.
28
geval moet de gemeenteraad beschrijven hoe zij rekening heeft gehouden met de in het gebied cultuurhistorische waarden en monumenten, de overige waarden in de gronden en de verhouding tot de aangrenzende gebieden en de wijze waarop de krachtens de Wm vastgestelde milieueisen bij het plan zijn betrokken.70
3.3 Reikwijdte van het verplichte onderzoek
Bij de voorbereiding van het bestemmingsplan spelen veel verschillende belangen. Zoals in hoofdstuk twee reeds aan bod is gekomen dient dit bestemmingsplan altijd te worden vastgesteld ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Vaak vereist het vaststellen van het bestemmingsplan een zorgvuldige belangenafweging tussen het belang van een goede ruimtelijke ordening en andere, soms tegenstrijdige belangen, van belanghebbenden. Het behoort tot de beleidsvrijheid van de gemeente om, na zorgvuldig onderzoek van de bestaande situatie en de te verwachten ontwikkelingen, alle betrokken belangen afwegende, te bepalen waar welke bestemming moet worden gelegd en hoe globaal of gedetailleerd dat moet geschieden.71
Het is dan ook niet verrassend dat deze onderzoeken vaak een belangrijke rol spelen in een conflict waarbij de vaststelling van een bestemmingsplan in het geding is. De vraag is wat als uitgangspunt moet dienen bij het verrichten van onderzoek. Om een gedegen onderzoek naar de (in)directe effecten en gevolgen van een bestemmingsplan te doen, moet eerst worden beoordeeld wat het bestemmingsplan mogelijk maakt. En misschien maakt het bestemmingsplan een bestemming of gebruik mogelijk waarvan het niet aannemelijk of realistisch is dat deze bestemming (volledig) gaat worden benut. Moet dit dan ook worden meegenomen in het onderzoek? In de jurisprudentie worden twee verschillende uitgangspunten onderscheiden: de maximale planologische mogelijkheden van een bestemming en de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemming. Deze twee uitgangspunten worden in onderstaande sub-paragrafen verder toegelicht.
3.3.1 Maximale planologische mogelijkheden van een bestemming
Reeds lange tijd is de vaste lijn van de ABRvS dat de maximale planologische mogelijkheden van een bepaalde bestemming uitgangspunt moet zijn voor het onderzoek dat voorafgaat aan
70 Artikel 3.1.6 lid 5 Bro. 71 Buuren e.a. 2014 p. 83.
29
het bestemmingsplan.72 Met andere woorden, de theoretische maximale gebruiks- en
bebouwingsmogelijkheden die in een bestemmingsplan aan een bepaalde grond zijn gegeven dienen als basis te worden genomen voor het wettelijk verplichte onderzoek. Logischerwijs zal een globaal bestemmingsplan dat meerdere bestemmingen, functies en gebruiken mogelijk maakt, ruimere maximale planologische mogelijkheden hebben dan een gedetailleerd bestemmingsplan. Daardoor zal de reikwijdte van het onderzoek dikwijls groter zijn en de onderzoekslasten hoger.
Wanneer het onderzoek zich niet richt op de maximale gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden zal het besluit, behoudens de gevallen in de navolgende sub-paragraaf, voor vernietiging in aanmerking komen vanwege het feit dat het besluit niet met de nodige zorgvuldigheid is vastgesteld. De reden hiervoor is dat er door middel van het bestemmingsplan gebruiks- en bouwmogelijkheden worden gecreëerd.73 Nadien fungeert dit bestemmingsplan als toetsingskader bij de verlening van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een project. Wanneer de gebruiker bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor het bouwen van een klein kantoor in de achtertuin aanvraagt, zal onder andere het bestemmingsplan als toetsingskader dienen voor deze vergunningaanvraag. Wanneer de aanvraag conform bestemmingsplan is zal deze vergunning in beginsel moeten worden verleend, ervan uitgaande dat aan de overige vereisten voor de vergunningverlening is voldaan.74
Een voorbeeld van een globale bestemming waar geen onderzoek is verricht naar de maximale gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden is te vinden in een uitspraak van de afdeling, waar een grond de bestemming ‘maatschappelijk’ had gekregen.75 In de doeleindenomschrijving was
opgenomen dat op deze bestemming verschillende maatschappelijke functies mogelijk werden gemaakt. De raad heeft echter enkel onderzocht dat op de bestemming ‘maatschappelijk’ een kerk voor 700 bezoekers zal worden gebouwd, de gevolgen van een andere invulling zijn niet in ogenschouw genomen. Nu het plan er niet aan in de weg staat dat ter plaatse een andere functie dan een levensbeschouwelijke voorziening wordt gerealiseerd en de raad niet heeft onderzocht of ook bij de realisatie van een andere toegelaten functie een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de omliggende woningen is gewaarborgd, ziet de Afdeling
72 Zie hiervoor o.a. ABRvS 13 februari 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AR3261 en ABRvS 6 maart 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AL3105. 73 Van Velsen 2013, p. 414.
74 Zie voor de overige vereisten in deze situatie artikel 2.10 Wabo. 75 ABRvS 5 november 2014, ECLI:NLRVS:2014:4003.
30
aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb is voorbereid.76
Een vergelijkbare uitspraak deed de Afdeling in 2014 over een bestemmingsplan in Maasdonk.77 Ter voorbereiding van het bestemmingsplan heeft de raad akoestisch onderzoek laten verrichten naar activiteiten van een scouting, gilde en een vereniging voor jeugdvakantiewerk. Echter zijn er binnen de bestemming ‘maatschappelijk’ ook andere verenigingen en activiteiten toegestaan. Nu het plan meer soorten activiteiten mogelijk maakt dan waarvan in het verrichte akoestisch onderzoek is uitgegaan is de beoordeling van de te verwachten geluidhinder op dit punt onzorgvuldig.78
In de aangehaalde uitspraken overweegt de ABRvS dat er onvoldoende onderzoek is verricht bij globaal aangewezen bestemmingen, omdat het bestemmingsplan meer mogelijk maakt dan waar het onderzoek zich op heeft gericht. In de praktijk is dit een knelpunt wanneer de gemeente bewust flexibel wilt bestemmen, omdat zij nog niet zeker weet welke activiteit of bebouwing er op de bestemming zal worden gerealiseerd of er al een voorkeursvariant is. In deze situatie moeten er veel verschillende activiteiten en bestemmingsmogelijkheden worden onderzocht, terwijl het bestemmingsplan uiteindelijk maar een enkele bestemming of activiteit mogelijk maakt.
Een praktijkvoorbeeld van een vastgesteld globaal bestemmingsplan is het bestemmingsplan Laakhaven West en Petroleumhaven door de gemeente Den Haag. Bij de vaststelling van dit plan moest conform de Wet geluidhinder gedetailleerd akoestisch onderzoek worden gedaan, terwijl het op het moment van onderzoek niet duidelijk was wanneer en hoeveel woningen er zouden worden gebouwd. Hierbij werd ook rekening gehouden met de fasering, want het is relevant voor geluidhinder of eerst woningen langs de wegen, langs een spoorzone of juist in het midden van het plangebied worden gerealiseerd. Dit leidde tot acht verschillende varianten (inclusief de faseringsvarianten) die moesten worden onderzocht. Buiten het feit dat dit leidt tot hoge onnodige onderzoekslasten omdat uiteindelijk maar één scenario werkelijkheid wordt, is het nog maar de vraag of ook daadwerkelijk dat scenario is onderzocht.79
76 R.o. 11.3.
77 ABRvS 2 april 2014 ECLI:RVS:2014:1136. 78 R.o. 10.6.
31
De ABRvS hanteert mede om de onderzoekslasten te drukken sinds enkele jaren niet meer in alle gevallen de strikte lijn van de theoretische maximale planologische invulling van een bestemming. In deze gevallen vormt de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemming het uitgangspunt bij onderzoek. Dit zal in onderstaande sub-paragraaf worden besproken.
3.3.2 Representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemming
Sinds een aantal jaren gebruikt de ABRvS de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van een bestemming. Wat onder ‘representatieve invulling’ moet worden verstaan, heeft van Bommel in een noot aan de hand van verschillende uitspraken uiteengezet. Dit zal afhangen van de omstandigheden van het geval en de betrokken belangen. Hierbij zijn onder meer de aard en specifieke kenmerken van het gebied en functies, de te beschermen belangen c.q. waarden en het type bestemmingsplan van belang.80
Wanneer de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden uitgangspunt van het onderzoek is, hoeft niet van de theoretisch maximale planologische mogelijkheden te worden uitgegaan, maar een representatieve invulling hiervan. Het gaat dan niet om een theoretisch absoluut worst-case scenario, maar van een realistische worst-case invulling van de maximale planologische mogelijkheden.81
Dat een representatieve invulling uitgangspunt kan zijn bij een onderzoek klinkt in eerste instantie onlogisch. Na de onherroepelijke vaststelling van het bestemmingsplan kunnen de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden die dit plan toelaat in beginsel niet meer worden betwist. Er zijn in dat geval aldus door het bestemmingsplan mogelijkheden gecreëerd voor een bepaalde bestemming, waar in de wettelijk verplichte onderzoeken geen rekening mee is gehouden. Toch wordt er, zoals hieronder zal blijken, in verscheidene gevallen een uitzondering gemaakt op de reeds lange tijd geldende maximale planologische mogelijkheden van een bestemming.
De eerste keer dat de ABRvS oordeelde dat bij een onderzoek naar luchtkwaliteit moest worden uitgegaan van een representatieve invulling, betrof een uitspraak over een bestemmingsplan
80 ABRvS 26 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8262, JM 2012/158, M.nt. van Bommel. 81 Soppe & Gundelach 2013, p. 193.
32
van een bedrijventerrein die de realisering van nieuwe bedrijven mogelijk maakte.82 De ABRvS
is het met verweerder eens dat het niet aannemelijk is dat er zich uitsluitend bedrijven uit de zwaarste categorie zich op het bedrijventerrein zullen vestigen. Verweerder moet echter wel aantonen en motiveren welke situatie een representatieve invulling van de planologische mogelijkheid wordt geacht. De activiteiten die het bestemmingsplan toelaat zullen bij een onderzoek waarbij de theoretische maximale planologische mogelijkheden als uitgangspunt dient grotere nadelige gevolgen voor de luchtkwaliteit hebben dan wanneer enkel wordt uitgegaan van een representatieve invulling hiervan.
Voorts wordt in een uitspraak betreffende een veehouderij ook van de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden uitgegaan.83 Het bestemmingsplan maakte intensieve veehouderij mogelijk en de milieuvergunning heeft dit gepreciseerd tot varkens. De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 18.2 dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de raad niet in redelijkheid het houden van varkens met de vergunde stalsystemen als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden heeft kunnen aanmerken. Dat de regels in het bestemmingsplan ook ander vee toestaan die mogelijk andere gevolgen zouden kunnen hebben op de bestemming en omgeving, is in dit opzicht niet relevant omdat de vergunning voor varkens is verleend.
In een andere uitspraak van de ABRvS was er sprake van een globaal bestemmingsplan dat verschillende bestemmingen mogelijk maakte.84 De Afdeling overweegt dat het
verkeersonderzoek dat ten behoeve hiervan is uitgevoerd, op basis van de representatieve invulling mocht gebeuren, te meer omdat het een globaal grotendeels uit te werken bestemmingsplan betreft.85 Echter ging het verkeersonderzoek uit van het stedenbouwkundig plan, maar dit plan was geen representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Het plan maakt onder andere maatschappelijke en recreatieve voorzieningen mogelijk waar in het stedenbouwkundig plan geen rekening mee is gehouden. Dit kan het verkeersonderzoek beïnvloeden doordat er daardoor andere verkeersbewegingen en parkeerbehoefte kunnen ontstaan. De ABRvS constateert dat het verkeersonderzoek niet ten grondslag aan het plan had mogen liggen en derhalve dat het plan met betrekking tot de verkeerssituatie niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
82 ABRvS 30 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3052, r.o. 2.16.2, TBR 2008/174, M.nt. Nijmeijer. 83 ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9083, M en R 2013/97, m.nt. M.A.A Soppe & J. Gundelach. 84 ABRvS 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1055.
