Evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog

daarop nodig zijn

Voorts is artikel 4.2 omgevingswet van belang. In lid 1 wordt bepaald dat het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels bevat die met het oog daarop nodig zijn.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

De ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ dient als vervanging te worden gezien van ‘het bestemmen in het belang van een goede ruimtelijke ordening’. De evenwichtige toedeling van functies en locaties heeft een bredere reikwijdte dan alleen een goede ruimtelijke ordening en is daarom nodig om de fysieke leefomgeving integraal te beschermen en te ontwikkelen.108 In de memorie van antwoord is aangegeven dat de evenwichtige toedeling van functies geen onaanvaardbare inbreuk mag opleveren op het woon- en leefklimaat.109 Dit lijkt dezelfde lijn te zijn die de ABRvS momenteel volgt wanneer getoetst wordt aan het bestemmen in het belang van een goede ruimtelijke ordening.110 _{In zoverre is de verwachting dat dit niet}

tot een grote verandering zal leiden.

106 _{Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3. p. 52.} 107 _{Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3. p. 135.} 108 _{Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3. p. 139.} 109 _{Kamerstukken II 2015/16, 33962, E, p. 67.} 110 _{Zie paragraaf 2.2.3.}

42

Voorts is bij de totstandkomingsgeschiedenis van de Wro ook aandacht besteed aan de vraag wat een goede ruimtelijke ordening moet inhouden. Een goede ruimtelijke ordening dient bij te dragen aan de kwaliteit van de leefomgeving. Dat wil zeggen dat niet alleen het verschaffen van voldoende ruimte voor allerlei maatschappelijke functies als wonen, werken, recreëren, maatschappelijke voorzieningen en verkeer en vervoer in de beleidsafwegingen moeten worden betrokken, maar ook het gebruik dat daarvan wordt gemaakt.111 Ook in dit opzicht lijkt de evenwichtige toedeling van functies niet wezenlijk te verschillen met de inhoud van de huidige wetgeving.

De term ‘functie’ heeft in dit wetsvoorstel een algemene betekenis. Het ziet op het gebruiksdoel of de bijzondere eigenschap die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft.112

Bij elke functietoekenning kunnen twee kenmerken worden onderscheiden: functiekenmerken en locatiekenmerken. Hierbij drukt een functiekenmerk een bepaalde rol, taak of dienstbaarheid uit van dat onderdeel van de fysieke leefomgeving. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de functie ‘bedrijventerrein’ of ‘hoofdweg’.113

De locatiekenmerken duiden een locatie aan als onderdeel van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld een punt, een perceel, een plaats, een gebied of een bouwwerk.114

Met het toedelen van functies aan locaties wordt aangewezen welke functies die locaties hebben en op welke wijze en onder welke voorwaarden deze functies ter plaatse kunnen worden uitgeoefend.115 _{Er kunnen ook meerdere functies aan één locatie worden toegekend. Uiteraard}

dient dit wel te passen in de concrete omstandigheden van het geval. Dit is vergelijkbaar met het huidige ruimtelijk ordeningrecht waarbij bestemmingen aan gronden moeten worden toegekend en daarbij regels worden gesteld.

De begripsvernieuwing zoals hierboven is aangegeven is mede bedoeld om los te komen van het strakke planologische begrippenkader van artikel 3.1 Wro, zoals goede ruimtelijke ordening, bestemming en gebruik van gronden en bouwwerken. Voor een goede werking en toepassing van de Omgevingswet heeft dat planologische begrippenkader een te beperkt toepassingsbereik om de fysieke leefomgeving integraal te beschermen en ontwikkelen.116

111 _{Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3. P. 92.} 112 _{Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3. p. 137.} 113 _{Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3. p. 137.} 114 _{Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3. p. 137.} 115 _{Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3. p. 463.} 116 _{Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3. p. 139.}

43

Verder is de verwachting dat ‘de toedeling van functies aan locaties’ weinig zal afwijken van ‘het bestemmen in verband met een goede ruimtelijke ordening’.

Andere regels die met het oog daarop nodig zijn

Het tweede zinsdeel van artikel 4.2 lid 1 bepaalt dat ook andere regels in het omgevingsplan mogen worden opgenomen die met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties nodig zijn. Dit zouden meer open normen moeten kunnen zijn die het bebouwen en gebruiken van gronden minder gedetailleerd vastleggen en minder belemmerend werken voor nieuwe ontwikkelingen die zich aandienen.117 _{De gemeente kan (wetsinterpreterende)}

beleidsregels vaststellen om een consistente en heldere uitleg aan de open normen te geven.118 De toepassing van open normen zal niet voor elke functie of locatie wenselijk zijn. Aannemelijk is dat normen op het gebied van bijvoorbeeld externe veiligheid dermate van belang zijn dat deze geen open normstelling zullen bevatten en geen beoordelingsruimte aan het gemeentebestuur laten.

Voorts dient bij gebruikmaking van open normen de rechtszekerheid niet uit het oog te worden verloren. Open normen bieden immers minder zekerheid. De toekomst zal uitwijzen in hoeverre de gemeenten gebruik gaan maken van open normen in omgevingsplannen en in welke mate de ABRvS de open normen, al dan niet aangevuld met beleidsregels, toelaatbaar acht.

Het is aanbevelingswaardig om de mate van openheid van normen herkenbaar af te bakenen zodat normen waarbij geen beoordelingsruimte voor het gemeentebestuur is duidelijk worden herkend door betrokkenen als zijnde geen open normen waarvan afwijken niet mogelijk is. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een eenduidige woordkeuze van de formulering van harde normen zoals ‘wordt geacht’ of ‘rekening houden met’ bij normen waar nog beoordelingsruimte is.

Het omgevingsplan geeft de mogelijkheid een grotere beoordelingsruimte te creëren, waardoor flexibeler kan worden ingespeeld op de dynamische samenleving. Als er zich actuele ontwikkelingen of nieuwe beleidsdoelen aandienen die niet binnen de beoordelingsruimte van het gemeentebestuur vallen en dus aanpassing van het plan noodzakelijk is, behoeft niet het

117 _{Kamerstukken II 2013/14, 33962, 23, p. 53.} 118 _{Kamerstukken II 2014/15, 33962, 12. p. 48.}

44

hele omgevingsplan te worden herzien. Alleen de regels waarvan toepassing nodig is, kunnen worden gewijzigd.119

In de nota naar aanleiding van het nader verslag wordt nader ingegaan op de ‘andere regels die met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties nodig zijn’:

“Een belangrijk aanknopingspunt lijkt hierbij te kunnen zijn het onderscheid in de vraag of een bepaalde functie op een locatie mogelijk is en de vraag hoe onder welke voorwaarden een functie kan worden verwezenlijkt. Het omgevingsplan zou in die mogelijke opzet bij de vaststelling tenminste helderheid moeten scheppen in de vraag welke functies op een locatie toelaatbaar zijn. De randvoorwaarden (bijvoorbeeld op milieugebied) kunnen in het plan worden opgenomen. De vraag of initiatieven voldoen aan de in het plan opgenomen randvoorwaarden, kan in het latere stadium van het verlenen van de vergunning worden beantwoord.”120

Het omgevingsplan zal dus fungeren als een kader waarin randvoorwaarden en regels worden opgenomen. Bij de vaststelling van dit plan zal moeten worden onderzocht welke functies op bepaalde locaties toelaatbaar zijn. Als partijen met concrete initiatieven komen voor een bepaalde ontwikkeling, wordt pas bij vergunningverlening nagegaan en onderzocht of dit past binnen de randvoorwaarden.

Dit lijkt in eerste instantie een aanzienlijke verandering ten opzichte van het huidige bestemmingsplan waarbij bestemmingen aan gronden worden toegekend en daarbij regels worden gesteld.