8 Tijdschrift Milieu, december 2017
Nederland kent nu vijf decennia van falend mest- en
mineralenbeleid, met als gevolg een veel te hoge
ammo-niakemissie, bodemverontreinigingen en omvangrijke
mineralenoverschotten. Onbegrijpelijk, te meer daar
coalities van verschillende samenstelling al die jaren
overtuigd waren van de noodzaak om de milieueffecten
te verminderen. Toch zijn er ook succesvolle periodes
geweest en is het mogelijk om daar op voort te borduren.
Mest en mineralen zijn al lange tijd de meest omvangrijke milieuproblemen van het buitengebied. De bijdrage aan lucht-, oppervlaktewater- en bodemver-ontreiniging is groot, evenals die aan de broeikasgasemissie. Europese regelgeving,
Vijf decennia falend
mestbeleid
nationale plannen en regionale en lokale initiatieven zijn daarom al decennialang gericht op het verminderen van die grote milieueffecten. Tal van benaderingen, instrumenten en verschillende interven-tiemechanismen zijn beproefd. Veelal met
beperkte effecten, met uitzondering van het oppervlaktewater; dit is de afgelopen decennia veel schoner geworden.
Minder grondgebonden
Feit is dat de landbouw de afgelopen decennia ontegenzeggelijk veel produc-tiever en schoner is geworden. Hieraan liggen zes megatrends ten grondslag (zie kader). Die productiviteitsvergroting heeft tot gevolg dat met steeds minder arbeid steeds meer wordt geproduceerd. In de 20e eeuw is de productiviteit per hectare verzesvoudigd, per arbeidsuur 150 maal zo groot geworden en per eenheid externe input vertienvoudigd.
Door die grotere arbeidsproductiviteit kan met steeds minder arbeid veel meer worden geproduceerd. Daardoor is sedert
9 Tijdschrift Milieu, december 2017
1945 het aantal mensen werkzaam in de landbouw heel snel afgenomen. Veelal was er alternatief werk in de secundaire en tertiaire, maar ook in de quartaire sector. Verder is er overheidsbeleid geweest om dit verlies aan arbeidsplaatsen enigszins te mitigeren. Met name in de kinderrijke rooms-katholieke gebieden van Oost-Brabant en Noordwest-Limburg en in de grote enclave op de grens van Utrecht en Gelderland, de streng gereformeerde samenleving, werd een beleid gestimuleerd om de grondgebondenheid van de agrari-sche productie te verminderen.
De intensieve veehouderij werd mede met overheidssubsidies op investeringen bevorderd. Daardoor werd een sociaal probleem van arbeidsuitstoot enigszins gecompenseerd door de opkomst van niet-grondgebonden, industriële veehou-derij. Dat bracht veel welvaart, want het merendeel van het vee (varkens en kippen) werd rechtstreeks verwerkt of als vlees geëxporteerd. Dit in de zestiger jaren sterk gestimuleerde beleid werd vanaf het begin, en zeker in de zeventiger jaren, bekritiseerd vanwege het daarmee gepaard gaande milieuprobleem en de dieronvriendelijke manier van produceren. Het voedsel voor de varkens, veelal graan, kwam immers via het gat van Rotterdam binnen en het vlees of de dieren gingen per vrachtwagen naar het buitenland, vaak Italië en Duitsland. De mineralen en mest bleven achter.
Het milieuprobleem
Daarmee ontstond een groot milieupro-bleem, waarvoor telkenmale door weten-schappers, waaronder ondergetekende, werd gewaarschuwd. Die problemen werden eerst ontkend en vervolgens gebagatelliseerd en gerelativeerd. Toen het echt niet anders kon, kwam in 1984 de interim-wet die draconische maatregelen introduceerde, zoals het verminderen van
de subsidies op investeringen. De uitstoot van stikstof door de Nederlandse veestapel werd echter niet minder, in tegendeel. In veel gevallen was er sprake van dumping met name in maïsgewassen. Zo
kon ik in 1984 de gemeente Zeddam feliciteren met hun kampioenschap van 700 kg stikstofoverschot per hectare. De topper. Toch waren er ook andere wegen denk-baar. Zo braken verlichte wetenschappers een lans voor landbouw vanuit
productie-ecologische principes met oog voor doelmatigheid en doeltreffend-heid. Toepassing hiervan zou voor de grondgebonden landbouw het milieupro-bleem doen verdwijnen, terwijl voor de niet-grondgebonden landbouw sanering en ontwikkeling de enige uitweg was. Hun pleidooien werden in de jaren tachtig helaas volledig overruled door ouderwetse bedrijfskundigen die alleen in financiële baten op korte termijn geloofden. Het hanteren van het prijsmechanisme met behulp van heffingen en subsidies werd op grond van een analyse van de WRR (Milieubeleid, strategie, instrumenten en handhaafbaarheid, 1992) welis-waar als beste optie gezien, maar niet geïntroduceerd.
‘De problemen
werden eerst
ont-kend en vervolgens
gebagatelliseerd en
gerelativeerd’
Introductie van MINAS
Langzamerhand ging aan het eind van de vorige eeuw ook ‘Den Haag’ zich reali-seren dat de intensieve veehouderij voor
het milieu en de volksgezondheid een zeer groot probleem was
geworden. Dat werd voor het eerst goed merkbaar
met het eerste paarse kabinet, waarin de ministers Van Aartsen (LNV) en De Boer (VROM) het probleem met voortvarendheid wilden aanpakken. Daarbij kwam dat in de grondgebonden landbouw een steeds groter minera-lenprobleem was ontstaan. De enorme hoeveelheden stikstof en fosfor in mest veroorzaakte ook daar een groot probleem. Dat werd door het Paarse kabinet enigszins doorbroken.
De ontwikkeling van het MINeralen Aangifte Systeem (MINAS) had inmid-dels plaatsgevonden en het koste weinig moeite beide ministeries te overtuigen om daarvoor te kiezen. Vrijwel direct na de introductie van het systeem in 1995 liep de stikstofuitscheiding van onze veestapel terug (figuur 1). De boete bij een negatieve mineralenbalans bleek goed te werken, ook door de combinatie met kostenver-mindering bij een goed beheer van de
Prof.dr.ir. Rudy Rabbinge, emeritus hoogleraar Wageningen University & Research, is eerder dit jaar uitgeroepen tot winnaar van de Rachel Carson Oeuvreprijs 2017.
>
10 Tijdschrift Milieu, december 2017 inzet en benutting van mineralen. Helaas kwam er, vooral vanuit de politiek, verzet dat uitmondde in acties onder leiding van Wien van den Brink, boerenvakbondsleider en Tweede Kamerlid (Lijst Pim Fortuyn). De slappe knieën van met name CDA-politici zorgden voor de introductie van forfaitaire vrijstellingen op bedrijfsniveau en het vrij-waren van het mineralenafgiftesysteem op hectareniveau. Daardoor werden als het ware de tanden uit het MINAS-systeem getrokken. Gevolg was onder meer dat de Europese toezichthouder het systeem niet ongeconditioneerd accepteerde. Uiteindelijk werd MINAS niet op onderdelen verbeterd, maar in 2006 ongedaan gemaakt. Daarmee werd de goede weg die was ingeslagen verlaten. Het jaartal markeerde het einde van de teruggang van de vermindering van de stikstofuitscheiding.
Van de regen in de drup
Sindsdien zijn er tal van maatregelen genomen die - anders dan MINAS - geen doelvoorschriften maar handelings-voorschriften omvatten. Die maatre-gelen hadden enig effect, waaronder een bescheiden verandering in de natte positie van ammoniak. De situatie verslechterde echter weer toen de ophef-fing van de melkquota niet gepaard ging met een actief beleid op het gebied van mineralen en grondgebruik. Het systeem van handelingsregels en voorschriften werd steeds groter en de onderbouwing steeds beroerder. Meten en weten maakte
plaats voor modelberekeningen met zeer gebrekkig geverifieerde modellen, waar-door aannamen waar-door menig melkvee-houder onderuit konden worden gehaald. De afgelopen tien jaar zijn maatregelen zoals PAS (Programmatische Aanpak Stikstof) geïntroduceerd, die bol stonden van regels en voorschriften en hooguit voor stabilisering van de uitstoot bewerkstel-ligden, maar zeker geen teruggang. De gevolgen van een tekortschietend beleid werden steeds meer zichtbaar en resulteerden in 2016 in wederom een draconische maatregel, het afdwingen van de vermindering van de veestapel
om de fosfaatoverschotten te beperken. Ook werden maatregelen ten aanzien van mestafvoer en -verwerking geïntroduceerd die uiterst fraudegevoelig bleken.
Toekomst
Het mest- en mineralenprobleem is daarmee na 50 jaar nog steeds niet opgelost, terwijl de oplossingen in feite voor de hand liggen. Het zou mooi zijn als Carola Schouten, onze nieuwe Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, dit probleem nu echt bij de horens aanpakt. De afwezigheid van een minister van milieu maakt haar verantwoordelijkheid voor een produc-tieve, schone en maatschappelijk gewaar-deerde bedrijfstak nog veel groter. Dit betekent dat zij zich hard moet maken voor een doorontwikkelt MINAS-systeem met dwingende heffingen en afwezigheid van forfaitaire vrijstellingen. Daarnaast dient de minister af te dwingen dat de melkveehouderij minimaal 60% voer van eigen land gebruikt. Dit zijn doeltreffende maatregelen die goed handhaafbaar zijn. Kiest de minister hiervoor, dan ontstaat er voor het eerst sinds lange tijd weer zicht op een voor mens, dier en milieu gezonde toekomst van onze landbouwsector.
Rudy Rabbinge
Zes megatrends
De ontwikkeling van de grondgebonden landbouw gedurende de laatste decennia kan worden getypeerd met een zestal megatrends (Rabbinge 2011):
1. De toenemende productiviteitsontwikkeling per hectare, mensuur en – anders dan men veelal denkt – per eenheid externe input.
2. Het karakter van de landbouw is minder ambachtelijk en meer industrieel geworden, omdat alle componenten beter begrepen en beheerd kunnen worden waardoor fijnregeling mogelijk is.
3. Naast het milieuaspect moeten meervoudige doelen worden gerealiseerd op onder meer het gebied van kwaliteit en landschap..
4. Het ketendenken - van zaadje tot karbonaadje of van grond tot mond. Daarmee beïn-vloedt de eindgebruiker steeds meer het primaire proces.
5. Voeding en gezondheid worden in toenemende mate afgestemd op de genetische eigenschappen van individuen waardoor gezond ouder worden met goede diëten mogelijk wordt.
6. De ontwikkeling naar een biobased society: de dominantie van de petrochemie wordt doorbroken met biochemie.
De stikstofde-positie daalde fors na de introductie van MINAS om vervolgens te stabiliseren en tenslotte weer te stijgen Milieu_07.indd 10 08-12-17 09:44
