"What a wonderful place the world would be•, say the members of each organization, "if only everyone was like us", conveniently ignoring the fact that it is only the presence in the world of people who are not like them that enables them to be the way they are.
EEN FLUITJE VAN EEN CENT,
OF EEN DUBBELTJE OP Z'N K4NT"
(Eindverslag van de samenvoeging van het 7e District van de Gemeentepolitie Amsterdam met de Rijkspolitiegroepen Diemen en Ouder-Amstel)
Wilders, O.L.A., "Politie-fusie; een fluitje van een cent, of een dubbeltje op z'n kant" (Eindverslag van de samenvoeging van het 7e District van de Gemeentepolitie Amsterdam met de Rijkspolitiegroepen Diemen en Ouder-Amstel).
Trefwoorden: J. fusie; 2. cultuur; 3. politie-organisatie. juni 1992, Drukkerij Gemeentepolitie Amsterdam, Amsterdam. omslagfoto: Jan Wendt
1 e druk: 50 exp.
(c) Alle rechten voorbehouden, niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm, of op welke wijze dan ook, Zonder voorafgaande schriftelijke toestemnu'ng van de auteur.
INLEIDING
1. ONDERZOEKSVERANTWOORDING
1.1 Probleemveld 1
1.1.1 De regionalisatie; wat er aan vooraf ging 1
1.1.2 Wat houdt de regionalisatie in 2
1.1.3 Regio Amsterdam-Amstel/and 3
1.1.4 Cultuur, structuur en weerstand 4
1.2 Probleemstelling 5 1.3 Theorie 6 1 A flnn .... 1-:r.Mnl;f'lnt:n '7 .4. -r V'}Jr;;,f auvtiUHJUHr::- / 1.5 Onderzoeksopzet 7 2. THEORETISCHKADER 2.1 Wat is Cultuur? 11 2.2 Organisatiecultuur 13
2.2.1 Functie van structuur en cultuur 13
2.2.2 Basisassumpties en basiswaarden 15
2.3 Perspectieven 18
2.4 Weerstand 20
2.4.1 Weerstand tegen verandering 20
2.4.2 'Ruilverhouding' 21
2.5 Produktiviteit 22
3. HET ONDERZOEK
3.1 BESCHRIJVING OP BASIS VAN DE PERSPECTIEVEN 25
3.2 De Groep Ouder-Amstel 25
3.2.1 Perspectief op de relatie van de organisatie
en haar omgeving 26
3.2.2 Perspectief op de subgroepen en onderlinge
verhoudingen 28
3.2.3 Perspectief op de eigen werksituatie 29
3.2.4 Perspectief op tijd 32
3.2.5 Perspectief op geschiedenis en
verandering 32
3.3 De Groep Diemen 35 3.3.1 Perspectief op de relatie van de organisatie
en haar omgeving 35
3.3.2 Perspectief op de subgroepen en onderlinge
verhoudingen 37
3.3.3 Perspectief op de eigen werksituatie 38 3.3.4 Perspectief op tijd 40 3.3.5 Perspectief op geschiedenis en
verandering 41
3.4 Het Wijkteam Flierbosdreef 43
3.4.1 Perspectief op de relatie van de organisatie
en haar omgeving organisatie 43
3.4.2 Perspectief op de subgroepen en onderlinge
verhoudingen 46
3.4.3 Perspectief op de eigen werksituatie 48 3.4.4 Perspectief op tijd l:'rl .JU
3.4.5 Perspectief op geschiedenis en
verandering 50
3.5 Het Wijkteam Ganzenhoef 53
3.5.1 Perspectief op de relatie van de organisatie
en haar omgeving 53
3.5.2 Perspectief op de subgroepen en onderlinge
verhoudingen 55
3.5.3 Perspectief op de eigen werksituatie 57 3.5.4 Perspectief op tijd 59 3.5.5 Perspectief op geschiedenis en
verandering 59
3.6 BESCHRIJVING OP BASIS VAN DE HOFSTEDE-ENQUETE 63 3.6.1 De scores met hun toelichting 63
3.6.2 Machtsafstand 64
3.6.3 Onzeke rheidsvermijding 65 3.6.4 Individualisme versus collectivisme 66 3.6.5 Masculiniteit versus feminiteit 67
4. PROBLEEMANALYSE
4.1 Inleiding 71
4.2 De Groep Ouder-Amstel 71
4.3 De Groep Diemen 76
4.4 Het Wijkteam Flierbosdreef 80
4.5 Het Wijkteam Ganzenhoef 83
4.6 De organisaties vergeleken 86
4.7 Produktiviteit 90
LITERATUUROVERZICHT
BIJLAGEN
1. Hofstede-vragenlijst
2. Vragenlijst kwalitatief onderzoek
3. Analyse schema
"Cultuurverschillen zijn er, en ze worden vaak verwaarloosd. Maar verschillen zijn ook relatief en je kan ze opblazen naar behoefte. Als twee dorpen in Friesland moeten fuseren, zien vele betrokkenen waarschijnlijk bijna onoverkomelijke verschillen, maar een Limburger ziet met de beste wil van de wereld geen verschil ( .. ) ".
Dit citaat is afkomstig van drs. Hans ten Dam in een voordracht over een doeltreffende ;.,,";"htinn unri An nr>litiorooin '(' nuor fudP- Pn nvPrnnmPnrnhl11mnti11k Pn h11driifrrultw1r(IJ
''"''\..-'""" "l5 vu1i- uv yv""""'-'''-'6"v u, v"....,, Jtv1Vu" ... "-'•"""..., •• " ... ...,.r ... "...,, ... ·,,._..."_...." ... _..._..·.~u- "."" ... " .... " . . •
Dit is tevens het onderwerp van deze doctoraal scriptie die is geschreven ter afsluiting van mijn studie sociologie aan de Universiteit van Amsterdam. Deze scriptie heeft tot onderwerp de samenvoeging van de rijkspolitiegroepen Aalsmeer, Diemen, Ouder-Amstel,
Uithoorn en de gemeentepolitiekorpsen van Amstelveen en Amsterdam in de politieregio Amsterdam-Amstelland. Voor de regio Amsterdam-Amstelland betekent de samenvoeging concreet dat Amstelveen, Uithoorn en Aaismeer een nieuw 9e district binnen de regio vormen en Diemen en Ouder-Amstel met Amsterdam samengaan in het 7e district van de regio. In dit onderzoek beperk ik mij tot het nieuw te vormen 7e district.
Het onderzoek richt zich op de integratie tussen politiemensen uit verschillende organisaties; op cultuurverschillen en op weerstanden die zich daarbij voordoen.
Een aantal mensen wil ik voor hun aandeel in de totstandkoming van deze scnptze bedanken. In de eerste plaats mijn begeleider drs. Katinka Bijlsma-Frankema voor haar aanwijzingen bij het onderzoek en het schrijven van de scriptie. Drs. Wouter Stol voor zijn hulp bij de verwerking van de enquête-gegevens. Wilfred Brand wil ik bedanken voor zijn aandeel in het verzamelen en verwerken van de informatie uit de interviews. Natuurlijk ook alle mensen die door middel van interviews of vraaggesprekken aan dit onderzoek hebben deelgenomen en vooral Hennie voor haar jarenlange geduld.
Voor de lezer die snel de hoofdzaken uit dit verslag wil opdoen, volgt hieronder een snelleesadvies.
Hoofdstuk 1: pa rag raaf 1.1 en 1. 2 (pagina 1-6),
Hoofdstuk 2: paragraaf 2.2, 2.4 en 2.5 (pagina 13-18 en 20-23), Hoofdstuk 3: paragraaf 3. 6 (pagina 63-70),
Hoofdstuk 4: helemaal (pagina 71-92), Hoofdstuk 5: helemaal (pagina 93-94).
Noten:
1. - uit: VHPA-nieuws, 89ejaargang, nr. 4, april 1991.
HOOFDSTUK 1 - ONDERZOEKSVERANTWOORDING
1.1 Probleemveld
De Politie in Nederland is aan het reorganiseren, met als doel de integratie van de rijkspolitie en de gemeentepolitie in 25 regio's en 1 landelijke dienst. Deze omvangrijke
veranderin~ van de volitieor~anisatie in Nederland zal in de komende iaren f!estalte
- .... - v '-"
krijgen. De samenvoeging van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Diemen, Ouder-Amstel en Uithoorn resulteert in één van de 25 politieregio's: Amsterdam-Amstelland.
Deze scriptie is het verslag een onderzoek naar de gevolgen van de samenvoeging van de rijkspolitie en gemeentepolitie in de regio Amsterdam-Amstelland. Het onderzoek richt zich
Cüncreet op de samenvoeging Vün de rijkspoliiiegroep Diemen, de rt}kspolitiegmep
ûuder-Amstel en de wijkteams Flierbosdreef en Ganzenhoef van het 7e district van de gemeen-tepolitie Amsterdam in een nieuw te vormen 7e district van de regio Amsterdam-Amstel-/and.
Het samenvoegen van de rijks- en gemeentepolitie in de regio Amsterdam-Amstelland is meer dan het bestuurlijk "onder één noemer brengen" van de diverse politiekorpsen of
-groepen. Het betreft een integratie tussen politiemensen uit verschillende
organisatieculturen gericht op een "nieuwe" samenwerking.
Een dergelijke reorganisatie kan door personen of groepen van personen als bedreigend worden ervaren en kan onzekerheid en onrustgevoelens tot gevolg hebben. Deze onzekerheid en onrustgevoelens zijn het gevolg van veranderingen in de structuur en (later) de cultuur van de organisaties.
1.1.1 De regionalisatie.· wat er aan vooraf ging
In de zestiger en zeventiger jaren kenmerkten de ·rijkspolitie en gemeentepolitie zich door een gecentraliseerde organisatiestructuur. Halverwege de jaren tachtig kwamen er langzaam een aantal veranderingen binnen de politie op gang. Vanuit de beleving dar de politie verantwoordelijk is voor de leefbaarheid in de samenleving werd een decentralisatie-proces in gang gezet. Taken en bevoegdheden kregen meer en men
decentraal invulling. De gemeentepolitie:
In 1975 werd op verzoek van de mmzster van Binnenlandse Zaken een Projectgroep Organisatie Structuren (POS) in het leven geroepen die de opdracht kreeg onderzoek re verrichten naar de sterkte, de formatie en de organisatie van de gemeentelijke politiekorpsen. Deze projectgroep 'beviel' uiteindelijk van twee rapporten die als kader
konden dienen bij de veranderingen van de politie.
2
De uitgangspunten voor een nieuwe organisatiestructuur werden door de POS als volgt geformuleerd (Projectgroep Organisatie Structuren 1977: 89):
1. Geografische decentralisatie (uitvoering van de politietaak door organisatorische eenheden die elk voor zich gebonden zijn aan een wijk in de regio of gemeente); 2. Teamvorming (de vorming van organisatorische eenheden met een sterk interne
samenhang);
3. Decentralisatie van verantwoordelijkheden (wijkteams met een grote mate van verantwoordelijkheid om zelf te beslissen over werkaanpak binnen het korpsbeleid); 4. Generale taakstelling .(de totale politiezorg is in beginsel een verantwoordelijkheid
van de wijkteams),·
5. Horizontalisering (terugdringen van het aantal hiërarchische niveaus binnen het politiekorps);
6. Deelname aan de beleidsvorming door alle medewerkers van het korps (door het invoeren van een stelsel van beleidsadvisering).
De rijkspolitie:
De historie van de rijkspolitie is geheel anders. Met de politiewet van 1958 werd een aanzet gegeven tot een verandering van de sterk gecentraliseerde structuur van het korps rijkspolitie. Er werd een structuur van districten, gewesten en territoriale inspecties ontworpen.
In de jaren zeventig bleek dat de organisaue van het korps rijkspolitie verstart was door een sterk verticale communicatiestruktuur en een dwingend systeem van centraal beheer. De territoriale inspecties werden opgeheven en het aantal districten van drieëntwintig teruggebracht tot zeventien. leder district werd ingedeeld in een aantal landgroepen. Taken en bevoegdheden werden gedelegeerd naar de zeventien districten. De landgroepen werden verantwoordelijk voor de politiezorg in hun gebied. In het midden van de jaren tachtig werd daar de deconcentratie van het beheer naar de districten (en zelfs de landgroepen) aan toegevoegd. Dit hield in dat de verantwoordelijkheid en het omgaan mei de budgetten op een lager niveau in de organisatie werd neergelegd.
1.1.2 Wat houdt de regionalisatie in
De regionalisatie van de Nederlandse politie is een reorganisatieproces dat de politieorganisatie ingrijpend wijzigt. 17 districten van het korps rijkspolitie en J 48
gemeentepolitie korpsen gaan samen in 25 regio's en 1 landelijke dienst. De:r samenvoeging van de politiekorpsen in Nederland moet op 1 april 1993 een feil :.1;ri
Praktisch gezien zal de integratie meer tijd vergen. Hiermee geef ik al aan dat met inRans.: van 1 april 1993 de Nederlandse politie een nieuwe structuur kent, maar van t'a1 (volledige) cultuur-integratie zal naar mijn verwachting nog geen sprake zijn.
Deze reorganisatie van de politie wordt in nota's en artikelen met betrekking tot du onderwerp bestempeld als een bestuurlijke heroriëntatie en heeft een efficiency en effectiviteitsverbetering tot doel (Treur 1990-b; Van Zeijl 1991,· Amsterdam-Amstel/and Regioplan 1991).
De bestuurlijke heroriëntatie houdt de historisch gedeelde verantwoordelijkheid voor de politie in stand. In het nieuwe regionaal bestel is het ministerie van Justitie ·.verantwoordelijk voor de landelijke dienst en het ministerie van Binnenlandse Zaken krijgt de verantwoordelijkheid voor de 25 regio's. Een regio wordt bestuurd door een regionaal college dat bestaat uit de burgemeesters van de betrokken gemeenten in de regio en de hoofdofficier van justitie. De burgemeester van een tot kerngemeente aangewezen gemeente is de voonitter van het college. Voor de regio Amsterdam-Amstelland is dit de burgemeester van Amsterdam. De burgemeester is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde, de (hoofd)ojficier van justitie voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten.
De efficiency- en effectiviteitsverbetering wordt gerealiseerd door schaalvergroting en decentralisatie. Zo op het eerste gezicht twee tegenstrijdige belangen. Echter op zoek naar een duidelijke kwaliteitsverbetering van het politieprodukt is de schaalvergroting primair gericht op de justitiële, repressieve recherchezorg. Met name de 'bovenlokale ', georganiseerde en grensoverschrijdende criminaliteit kan door de regionalisatie aan effectiviteit winnen. De decentralisatie van taken vindt plaats vanuit de overweging dat lokale politiezorg op basis van lokaal toezicht, service, hulpverlening en betrokkenheid bij de problemen uit de buurt alleen door wijkteams kan gebeuren.
1.1. 3 Regio Amsterdam-Amstelland
Bij de vorming van de regio Amsterdam-Amstelland zijn drie politieorganisaties betrokken: het district Amsterdam van het korps rijkspolitie, de gemeentepolitie Amsterdam en de gemeentepolitie Amstelveen. Bij de samenstelling van de regio Amsterdam-Amstelland wordt in personele omvang het grootste gedeelte bijgedragen door de gemeentepolitie Amster1am,· bijna 95 procent.
De organisatiestructuur van het regiokorps Amsterdam-Amstelland is gebaseerd op een indeling in negen districten met een verdere onderverdeling in dertig wijkteams, een dienst centrale recherche, een dienst verkeerspolitie en een dienst vreemdelingenpolitie. Daarnaast bestaan er in de organisatie een aantal beheers- en (stqf)ondersteu-ningsfancties.
Concreet omvatten de veranderingen de samenstelling van een 7e district bestaande uit de rijkspolitiegroep Diemen, de rijkspolitiegroep Ouder-Amstel en het huidige 7e district van de gemeentepolitie Amsterdam (bestaande uit de wijkteams Flierbosdreef en Ganzenhoej), alsmede de samenstelling van een (nieuw) 9e district bestaande uit de rijkspolitiegroep Aalsmeer, de rijkspolitiegroep Uithoorn en de gemeentepolitie Amstelveen.
Voor het toekomstige 7e district van de regio is de (organisatorische) keuze gemaakt tot een koppeling (op basis van geografische ligging) van de Groep Ouder-Amstel met het wijkteam Flierbosdreef en de Groep Diemen met het wijkteam Ganzenhoef. Daarbij kunnen de Groepen Ouder-Amstel en Diemen als politie-eenheid blijven voortbestaan.
4 1.1. 4 Cultuur. structuur en weerstand
"Er zijn cultuurverschillen en die moeten er blijven. Cultuur wordt vooral bepaald door de omgeving waarin je werkt. Daar waar Amstelveen heel anders is als de Warmoesstraat, Aalsmeer anders dan Diemen verschillen de culturen. "
Deze uitspraak is afkomstig van de hoofdcommissaris van politie drs. E.E. Nordholt, toekomstig korpschef van de regio Amsterdam-Amstelland, in antwoord op de vraag hoe het zal gaan met de cultuurverschillen bij de samenvoeging van de rijks- en gemeentepolitie0 ;. Dit citaat maakt in ieder geval helder dat er de overtuiging is dat er cultuurverschillen bestaan binnen de politie, dat deze cultuurverschillen in belangrijke mate het gevolg zijn van omgevingsfactoren en dat cultuurverschillen 'functioneel' zijn.
Uit dit onderwek zal duidelijk worden dat er cultuurverschillen bestaan tussen de rijkspolitie en gemeentepolitie, maar ook binnen deze organisaties tussen aftonderlijke onderdelen. Cultuur wordt door omgevingsfactoren bet:11,vloed, maar meer nog door de organisatie/eden zelf. Cultuur kan 'functioneel' zijn, het ondersteunt het bedrijfsproces, creëert samenhang, geeft inhoud aan het werk van de organisatie/eden, maar cultuur kan ook 'disfunctioneel' zijn. Bij een organisatie-verandering kan een 'sterke' cultuur de veranderingen bemoeilijken of zelfs tegengaan omdat men vasthoudt aan oude waarden en normen.
Geef ik hier nog maar een korte schets van de vele facetten van (organisatie)cultuur, in de volgende hoofdstukken zal ik uitgebreid stilstaan bij de cultuur bij rijks- en gemeentepolitie en deze in relatie brengen met de regionalisatie. Bij een dergelijk reorganisatieproces zijn er altijd voor- en tegenstanders, 'voortrekkers' en 'vertragers ', optimisten en pessimisten. De resultaten van een enquête (januari 1991) onder de bezoekers van een studiedag aan de Erasmusuniversiteit onder het motto "Reorganisatie van de politie: een tussenbalans", geven het volgende beeld te zienm:
Van de ondervraagden is 96 procent van mening dat het een goede zaak is dat er één soort politie komt. Over de duur van het reorganisatieproces verwacht echter 69 procent van de ondervraagden dat het in twee tot vijf jaar zal worden afgerond; 19 procent denkt da1 '!et langer dan vijf jaar zal duren.
Als we de kwaliteitsverbetering van de politiezorg gemakshalve even tot doelstelling benoemen, verwacht 87 procent dat de regionalisatie de criminaliteitsbestrijding ten goede zal komen. Voor wat betreft de hulpverleningstaak bestaat meer twijfel, 46 procent verwacht géén verbetering. Als neveneffecten van de regionalisatie denkt 66 procent dat de politiek-bestuurlijke controle zal verslechteren. Ten aanzien van de lokale en provinciale overheid denkt zelfs 94 procent dat de democratische controle zal afnemen. Tot slot zegt 56 procent dat de regionalisatie tot een aanzienlijke centralisatie zal leiden.
Structuur en cultuur in een organisatie zijn met elkaar verweven (Hofstede 1984: 22; Schein 1988: 19; Sanders & Neuijen 1989: 77; Van Hoewijk 1988: 10; Tichy 1983: 9-14).
In een stabiele organisatie zijn structuur en cultuur min of meer met elkaar in balans.
Vinden er in een organisatie veranderingen in de structuur plaats dan zal tevens de cultuur aan verandering onderhevig zijn. Bij verwaarlozing van dit aspect van een reorganisatie loopt men volgens Van Zeijl (1991: 324) ontegenzeggelijk aan tegen cultuurverschillen, weerstanden tegen verandering of de vrees voor het verlies van de functie.
Over het algemeen neemt een cultuurverandering meer tijd dan een structuurverandering. Bij organisatieverandering wordt dit vaak over het hoofd gezien. Vrakking (1985) is zelfs van mening dat via de weg van cultuurbei'nvloeding vaak netto een sneller resultaat wordt opgeleverd, dat bovendien minder weerstand op roept. Via, wat hij cultuurinterventies noemt, grijpt hij direct in op het functioneren van de organisatie/eden. De daaruit
voortvloeiende functioneringswijzigingen zullen naar zijn idee leiden tot
structuurverbeteringswensen van de organisatie/eden. Het idee is op z'n minst interessant, maar zoals Vrakking (1985: 47-48) zelf ook al aangeeft kent deze aanpak zijn beperking bij grote en ingrijpende organisatieveranderingen. Een onderdeel kan niet meer zelf de eigen cultuur veranderen omdat ze daarbij te maken krijgt met de samenhang met andere onderdelen van de organisatie.
Ik heb hiermee de drie belangrijkste begrippen, cultuur, structuur en weerstand, gel'ntroduceerd. Cultuur (en cultuurverschil) wordt voorgesteld als iets 'dat zich afspeelt in de hoofden van mensen'. Cultuur onderscheidt zich daarmee van het concrete gedrag van mensen en de structuur van een organisatie. Structuur wordt omschreven als de condities waaronder mensen (in organisaties) met elkaar werken en omgaan. In de condities zitten de verwachtingen ten aanzien van het gedrag van mensen opgesloten. Het concrete gedrag van mensen wordt verklaard door de verhouding van cultuur en structuur. Van weerstand is sprake indien mensen een situatie (of de verandering die daarmee samenhangt) als onprettig ervaren als gevolg van wrijving of botsing tussen cultuur en structuur. Ik voeg hier nog een vierde begrip aan toe: produktiviteit. Produktiviteit wordt omschreven als de bijdrage die de organisatie/eden leveren aan de interne afstemming van de werkzaamheden (het produktieproces) en de externe afstemming (aanpassing aan de omgeving). Weerstand heeft onlosmakelijk effect op de produktiviteit van een organisatie. In hoofdstuk 2 kom ik uitvoerig op het voorgaande·terug.
De relatie die cultuur, structuur, weerstand en produktiviteit met elkaar hebben, geplaatst in het licht van de regionalisatie van de politie, is uitgangspunt voor de formulering van mijn probleemstelling.
1.2 Probleemstelling
Uit de beschrijving van het probleemveld en op basis van het theoretisch kader zoals in hoofdstuk twee beschreven kunnen we de volgende algemene vraagstelling formuleren:
Hoe zijn de organisatieculturen van de rijkspolitiegroepen Diemen en Ouder-Amstel en de wijkteams Flierbosdreef en Ganzenhoef te typeren. Bestaan er cultuurverschillen?
6
Doen nch weerstanden voor bij de toekomstige samenvoegi.ng van de rijkspolitiegroepen Diemen en Ouder-Amstel en de wijkteams Flierbosdreef en Ganzenhoef? Zo ja, welke.
De probleemstelling voor deze scriptie wil ik als volgt omschrijven:
Zijn weerstanden tegen de regi.onalisatie te verklaren uit de verschillen in organisatiecuüuur tussen deze organisaties?
Kunnen de cuüuurverschillen en specifiek de weerstanden tegen de regi.onalisatie een verstorend effect hebben op de produktiviteit van de organisaties?
1.3 Theorie
In een aantal recente studies over cultuur in politieorganisaties is door de auteurs gebruik gemaakt van een theoretisch-knfler afkomstig van Sanflers en Neuijen (Stephan 1989; Nijhuis en Van der Wolk 1990; Verschuur 1991). In hun boek 'Bedrijfscultuur, diagnose en bel'nvloeding' beschrijven Sanders en Neuijen (1989: 41-44) een zestal dimensies waarmee een organisatiecultuur is te typeren.
Voor deze scriptie gebruik ik echter een theoretisch-kader dat is gebaseerd op onderzoek naar 'organisatie-culturen' door Hofstede (1984) en Schein (1985). De volgende argumentatie ligt aan deze keuze ten grondslag.
Een deel van het door Sanders en Neuijen ontwikkelde theoretischkader is van oorsprong gebaseerd op onderzoeksresultaten afkomstig van Hofstede. Hofstede (1984) onderzocht de organisatiecultuur in veertig verschillende landen over de gehele wereld. Met dit onderzoek toont hij aan dat (nationale) cultuurverschillen tot uitdrukking komen in een vier 1:,1/ dimensies of basiswaarden: (1) machtsafstand, (2) onzekerheidsvermijding, (3)
indivtdualisme versus collectivisme en (4) masculiniteit versus feminiteit.
Dit concept van Hofstede is zowel theoretisch' als empirisch zorgvuldig afgeleid en gevalideerd. Aan zijn onderzoek ligt een uitgebreide literatuur studie ten grondslag. Vervolgens zijn de basiswaarden geoperationaliseerd in de vorm van een gestandaardiseerd, zorgvuldig getest en veelvuldig toegepast vrageliformulier: de Hofstede-enquête (zie bijlage 1.). Daarmee is een meetinstrument ontwikkeld waarmee de cultuur-specifieke waarden kunnen worden gemeten en een beschrijving van de organisatie-cultuur kan worden gegeven (Sorge 1983: 626).
Deze theorievorming over de basiswaarden wordt ondersteund met een door Schein (1985,' 1988)) geformuleerde benadering van organisatiecultuur. Schein (1985,' 1988) beschrijft organisatiecultuur op basis van viif basisassumpties. Ik kom hier in het volgende hoofdstuk op terug.
1.4 Operationalisatie
Met betrekking tot het onderwerp van deze scriptier3J heeft een uitgebreid literatuur
onderzoek plaatsgevonden. Vervolgens zijn een vijftal oriënterende interviews afgenomen met sleutelpersonen in de toekomstige regio-organisatie. Op basis van het ontwikkeld theoretisch-kader en de verkregen inzichten uit de oriënterende interviews is de probleemstelling geoperationaliseerdr4
J.
Dit heeft geresulteerd in de samenstelling van een vragenlijst waarmee medewerkers van de beide rijkspolitiegroepen (Diemen en Ouder-Amstel) en de beide wijkteams (Flierbosdreef en Ganzenhoej) uitvoerig zijn gelnterviewd over de organisatiecultuur en de regionalisatie (zie bijlage 2.f5J. De interviews geven de subjectieve beleving van de
mensen weer. De interviewvragen zijn zo gesteld dat de getnterviewde in zijn eigen taal zijn visie geeft op een aantal thema's die de organisatie betreffen. Dit vormt het zogeheten
Jo,valitatieve deel van het or.derzoek en \Vordt met behulp van een analyse-schema
uitgewerkt (bijlage 3.).
Daarnaast hebben alle medewerkers van de hiervoor genoemde organisaties de Hofstede-enquête ontvangen. Op basis van de scores uit de Hofstede-enquête zijn de basiswaarden berekend. Dit vormt het zogeheten kwantitatieve deel van het onderzoek. De resultaten van het kwalitatieve- en kwantitatieve onderzoek worden in hoofdstuk 3 uitgewerkt.
1.5 Onderzoeksopzet
De keuze van de getnterviewde voor het kwalitatieve onderzoek heeft binnen de respectievelijke organisaties plaatsgevonden middels een gestratificeerde steekproef. Er zijn interviews met medewerkers op leidinggevend-, middenkader- en uitvoerend niveau gehouden, zowel executief als administratief. Binnen de onderscheidelijke strata is a-select gekozen. In totaal zijn 48 interviews afgenomen. De onderverdeling wordt hieronder per organisatie onderdeel weergegevenr6
J.
de rijksoolitiegroep Ouder-Amstel
In de periode van 25 november 1991 tot en met 3 december 1991 zijn in totaal elf interviews afgenomen (waarvan één oriënterend interview). Achtereenvolgens één oriënterend interview met een medewerker op leidinggevend niveau, twee interviews met medewerkers op middenkader niveau, zeven interviews met medewerkers op uitvoerend niveau en één interview met een administratief medewerker.
de riiksvolitiegroep Diemen
In de periode van 5 december 1991 tot en met 11 december 1991 zijn er in totaal elf interviews afgenomen (waarvan één oriënterend interview). Achtereenvolgens twee interviews (waarvan één oriënterend) met medewerkers op leidinggevend niveau, twee interviews met medewerkers op middenkader niveau, zes interviews met medewerkers op uitvoerend niveau en één interview met een administratief medewerker.
8
het wiikteam Flierbosdreef
In de periode van 6 december 1991 tot en met 16 december 1991 en 3 januari 1992 tot en ·met 10 januari 1992 zijn in totaal veertien interviews afgenomen (waarvan één oriënterend interview). Achtereenvolgens drie interviews (waarvan één oriënterend) met medewerkers op leidinggevend niveau, drie interviews met medewerkers op middenkader niveau, zeven interviews met medewerkers op uitvoerend niveau en één interview met een administratief medewerker.
het wiikteam Ganzenhoef
In de periode van 19 december 1991 tot en met 16 januari 1992 zijn in totaal twaalf
interviews afgenomen. Achtereenvolgens twee interviews met medewerkers op
leidinggevend niveau, vier interviews met medewerkers op middenkader niveau, vijf interviews met medewerkers op uitvoerend niveau en één interview met een administratief medewerker.
Alle iriformatie die door de gel'nterviewden en geënquêteerden is aangereikt wordt anoniem in dit verslag verwerkt.
In hoofdstuk 4 volgt de vergelijking van de onderzoeksresultaten uit hoofdstuk 3 met de geformuleerde theoretische uitgangspunten in hoofdstuk 2 en de beantwoording van de probleemstelling in hoofdstuk 1. Het geheel wordt in hoofdstuk 5 afgesloten met een aantal conclusies.
Noten:
1. - uit: Tijdschrift voor de Amsterdamse Politie, 43e jaargang, nummer 3, 1991.
2. - de resultaten van deze enquête zijn gepubliceerd in: VHPA-Nieuws, officieel orgaan van de vereniging van Hogere Politie-ambtenaren, 89ejrg., nr. 4. (april) 1991, p.6.
3. - Dit onden,oek maakt deel uit van het project "Organisatie-culturen in veranderende organisaties•, Universiteit van Amsterdam, Vakgroep Sociologie, studierichting Organisatie en Beleid, onder leiding van drs. K.M. Bijlsma-Frankema.
4. - Hofstede geeft hiervoor een aantal waardevolle aanwijzingen in zijn boek 'Culture 's Consequences, 1984, p.17-18, maar ook de stapsgewijze benadering door Neuijen en Sanders beschreven in M&O, 1988, p.158-159.
5. - De respectievelijke rijkspolitiegroepen en wijkteams maken onderdeel uit van een grotere organisatie; het
district Amsterdam van het korps rijkspolitie en het gemeente/ijk politiekorps Amsterdam. De rijkspolitiegroepen Diemen en Ouder-Amstel en wijkteams Flierbosdreef en Ganzenhoef zijn zelfstandig functionerenede basiseenheden. Door hun plaats en functie in de totale organisatie kunnen ze ook als aftonderlijke organisaties worden beschouwd. Toch ga ik er in deze scriptie' van uit dat de wijkteams sub-organisaties zijn die onderdeel uitmaken van een groter geheel (het 7e district van de gemeentepolitie Amsterdam) en de rijkspolitiegroepen ook sub-organisaties zijn van het district (het district Amsterdam van de rijkspolitie)
6. - Het aantal van 48 interviews is inclusief de 5 oriënterende intervieuws. Twee van de vijf oriënterende interviews zijn gehouden met respectievelijk een vertegenwoordiger van de dienstcommissie van de gemeentepolitie Amsterdam en een vertegenwoordiger van de dienstcommissie van de regio Amsterdam-Amstel/and.
"Politie-fusie 11
HOOFDSTUK 2 - THEORETISCHKADER
2.1 Wat is Cultuur?
Een politieman venelt over zijn bureau het volgende: "( .. )hier is een 'Wij-gevoel', maar in een groep zullen ze dat nooit toegeven omdat ze anders voor 'watje' worden uitgemaakt". Een ander zegt over de regelgeving in zijn organisatie: "( .. )de leiding zegt steevast dat de regels van hogerhand opgelegd zijn. Vervolgens geeft ik een eigen interpretatie aan de regel, zodanig dat het werkbaar is voor mij en mijn groepsleden".
Het zijn typerende uitspraken die tijdens de interviews konden worden opgetekend. Is dit nu politie-cultuur? Deze vraag is (nog) niet eenduidig met 'ja' of 'nee' te beantwoorden.
In hun benadering van het begrip cultuur Wûrden dûûï Allaire en Firsimtu (1984) een aantal invalshoeken (venegenwoordigd in zogeheten scholen) beschreven. Het hoofd-onderscheid is tweeledig, namelijk een benadering die stelt dat cultuur onderdeel is van het socio-culturele systeem. Dit betekent dat cultuur direkt waarneembaar is aan de gedragingen van de mensen ('ways-of-life '). Cultuur kenmerkt zich door de manier waarop de mensen met elkaar, hun taak, de leiding, de tijd en dergelijke omgaan (Van Hoewijk 1988).
In de andere benadering wordt cultuur opgevat als een ideeënsysteem dat zich afspeelt in de hoofden van de mensen. Cultuur is een 'geestelijke bagage' dat bestaat uit gedeelde bedoelingen, zaken van betekenisgeving en symbolen (Allaire en Firsirotu 1984). In de opvatting van Van Doorn en Lammers bestaat deze 'geestelijke bagage' uit waarden, de centrale maatstaven (over wat juist en onjuist is),· nonnen, de geboden en verboden (over hetgeen wel of niet behoon); verwachtingen, de opvattingen over wat zal/moet gebeuren; en doeleinden, de opvattingen over hetgeen wenselijk is (hetgeen iemand zal/moet doen of laten)
(in: Vrakking 1985; Van Hoewijk 1988,· Kastelein 1980).
Uitgaande van de eerder beschreven invalshoeken is het niet verwonderlijk dat bij cultuurbernvloeding de zogeheten 'socio-culture/en' ingrijpen op de typische gedragingen van de mensen, terwijl de aanhangers van het ideeënsysteem moeten doordringen tot de diepergelegen waarden, normen, het cognitieve patroon van de mensen (Van Hoewijk 1988). Vanuit de socio-culturele benadering geven de in de eerste alinea genoemde citaten al houvast voor een cultuurbeschrijving en -analyse. Cultuur is in deze benadering direkt observeerbaar via het gedrag. In casu: een 'sterke-mannen' cultuur, vaak verklaan vanuit het gevaarsaspekt van het politieberoep en de noodzakelijke fysieke kracht daarbij. Dit thema wordt door bijvoorbeeld Wöstman (1988) nader uitgewerkt. Broer en Cozijnsen (1984) noemen de geslotenheid en sterk ontwikkelde solidariteit als reactie op gevaarsbeleving in het werk, alsmede cynisme en de moeilijke controleerbaarheid van het politiewerk door de leiding als kenmerken van de (beroeps)cultuur.
12
Cultuur opgevat als ideeënsysteem maakt een cultuurbeschrijving en -analyse veel moeizamer. in deze benadering zal doorgedrongen moeten worden tot de ontstaansbronnen van cultuur. Beantwoording van vragen als: "Wat ligt ten grondslag aan het 'Wij-gevoel'" en "Wat laat iemand bij zijn interpretatie van regels meespelen en meewegen" geeft zicht op de diepere belevingen en beweegredenen van de mensen.
Volgens Schein (1985, 1988) bestaat cultuur uit drie niveaus: het gedrag van mensen dat direct zichtbaar, aan de oppervlakte, maar vaak moeilijk te begrijpen is,· daar onder een niveau dat bestaat uit de waarden en normen, die een betere verklaring voor het gedrag van mensen kunnen geven,· en op het diepste niveau de 'basis-assumpties' of 'taken for granted assumptions '. Dit is de essentie of drijvende kracht van cultuur, de vooronderstellingen van waaruit de mensen uiteindelijk handelen (Schein 1988: 20). Ook bij Hofstede (1984: 13, 34) gaat het niet om de uiterlijke gedragingen van de mensen, maar om zoals hij zegt 'de basiswaarden' of 'dimensions '. 'Hij omschrijft cultuur als de collectieve mentale
programmering van meP.sen. Hofstede (1984) O!".derscheidt drie niveaus van mentale
programmering (voorgesteld als een piramide): aan de basis het universele niveau van mentale programmering dat door nagenoeg iedereen wordt gedeeld; daar boven het collectieve niveau van mentale programmering dat gedeeld wordt door mensen die tot een bepaalde groep of categorie behoren; en aan de top het individuele niveau van mentale programmering waarvan geen twee gelijken bestaan. Hofstede (1984) stelt dat mentale programmering overerfbaar is en na de geboorte wordt aangeleerd. Daarbij is sprake van volledige overerving op universeel niveau. Op individueel niveau is slechts sprake van een gedeeltelijke overerving en wordt de mentale programmering juist grotendeels aangeleerd. De bevindingen van Hofstede en Schein vormen het uitgangspunt voor deze scriptie. Ik beschouw daarbij cultuur niet als iets aan de oppervlakte, waarvan men zich direkt bewust is, maar als iets datdieper verankerd ligt in het menselijk denken en onbewust aanwezig is. De 'socio-culturelen' en de aanhangers van het ideeënsysteem hebben in hun benaderingen ook een aantal gemeenschappelijke elementen. Zo geldt dat cultuur iets is dat door mensen gedeeld wordt. Er is een gelijkgezindheid over waarden en normen in de beleving van de mensen. Mensen vertonen in gelijksoortige situaties gelijksoortige gedragingen. Cultuur is aangeleerd. Mensen die samenleven en samenwerken hebben gemeenschappelijke ervaringen. Ze leren van (en met) elkaar, lossen gezamenlijk problemen op, krijgen een gemeenschappelijke historie kortom, ontwikkelen een groepscultuur. Cultuur is relatief stabiel.· Cultuur past zich geleidelijk aan veranderende omstandigheden aan. Mensen zijn gehecht aan hun cultuur en willen hun eigen identiteit bewaren.
Ter afsluiting wil ik de definities van cultuur van zowel Hofstede als Schein citeren. Hofstede (1984: 21) definieert cultuur als: "De collectieve mentale programmering die leden van een groep van anderen onderscheidt".
Schein (1985: 50) hanteert de volgende definitie van cultuur: "Een gedeeld patroon van denken, ideeën, gevoelens en waarden als resultaat van gedeelde ervaringen en gezamenlijk leren".
2.2 Organisatiecultuur
. Op basis van de cultuurdefinities van Hofstede en Schein wil ik het begrip organisatiecultuur
nader beschrijven.
Zoals een organisatie niet los gezien kan worden van zijn omgeving, geldt voor de cultuur van een organisatie dat deze wordt bet'nvloed door de omringende maatschappij en haar cultuur. Bovendien kan men er niet van te voren van uitgaan dat in elke organisatie sprake is van één organisatiecultuur. De binnen een organisatie bestaande groeperingen kunnen zich onderscheiden door een eigen cultuur. Het samenstel van cultuurelementen die door alle groeperingen in de organisatie worden gedeeld vormen de organisatiecultuur.
Verder moet opgemerkt worden dat de cultuur en structuur van een organisatie sterk met elkaar verweven zijn. In de literatuur over organisatiecultuur bestaat een verschil in opvatting over hoe cultuur bestudeerd moet worden (Frissen 1986). Enerzijds is er de opvatting waarbij men cultuur onderscheidt van structuur en processen. Cultuur is een separaat onderdeel van de organisatie: een deel- ofsubsysteem. Auteurs met deze opvatting zijn bijvoorbeeld Peters en Waterman (1982), Hofstede (1984), Allairen Firsirotu (1984) en ook Schein (1985) kunnen we hiertoe rekenen. Anderzijds wordt nagedacht over cultuur als onderdeel (een dimensie) van structuur en processen. Cultuur is in deze opvatting iets dat eigen is aan alle subsystemen binnen een organisatie: een aspectsysteem. Een auteur met deze opvatting is bijvoorbeeld Mintzberg (1983). Schein en Hofstede volgen de eerste opvatting. In deze scriptie wordt ook bij deze opvatting aangesloten.
2. 2.1 Functie van structuur en cultuur
Volgens Allaire en Firsirotu (1984) bestaat een organisatie uit drie componenten die onderling met elkaar in verband staan. Uitgaande van het cultuurbegrip als ideeënsysteem is cultuur datgene wat in de hoofden van de mensen zit en richting en inhoud geeft aan het denken over de organisatie. Dit noemen Allaire en Firsitotu het culturele systeem: "( .. ) a system of shared and meaningful symbols manifested in myths, ideology and values and in multiple cultural artefacts ( .. ) shaped by ambient society, the history of the organization and the particular contingency factors ( .. ),· it changes and evolves under the irifluence of contemporary dominant actors and the dynamic interplay between cultural and structural elements." (1984: 213). Al het andere dat betrekking heeft op de organisatie en niet behoort tot het dagelijks gedrag van de organisatie/eden, wordt verondersteld tot de structuur te behoren. Allaire en Firsirotu noemen dit het socio-structurele systeem: "( .. ) composed of the interworkings of forma/ structures, strategies, policies and management processes, ( .. )forma! goals and objectives, authority and power structure, contra! mechanisms, reward and motivation, process of recruitment, selection and education, sundry management processes." (1984: 213).
14
De organisatie/eden vormen de derde verbindingsschakel tussen de organisatiecultuur en de structuur van de organisatie. Allaire en Firsirotu noemen dit de individuele actor. De individuele organisatieleden streven er naar zich een coherent beeld te vormen van de organisatie waarin ze werken. Naarmate de organisatieleden langer in dezelfde situatie met elkaar omgaan zullen meer overeenkomsten in hun betekenisgeving ontstaan. Allaire en Firsirotu schrijven: "( .. )as all actors fabricate their 'meaning' from the same cultural raw materials, a considerable degree of sharing of meaning wil/ tend to evolve among actors interacting in the same social context for a prolonged period of time. " (1984: 215)
Op basis van de theorie van Allaire en Firsirotu wil ik (organisatie)structuur omschrijven als de verzameling condities waaronder de mensen in de organisatie werken en met elkaar omgaan. De structuur vervult functies op het gebied van de machts- en gezagsverhoudingen, de beloning en sanctie, de planning en controle, de werving, selectie en opleiding, de besluitvorming, de doelstellingen en strategieën. Structuur omvat mechanismen, systemen, methoden, schema's en dergelijke. Al deze condities bieden de organisatieleden het kmler voor hun gedragingen en leggen de verwachtingen van de organisatie met betrekking tot het gedrag van de organisatie/eden vast.
De cultuur in een organisatie heeft twee belangrijke functies (Schein 1985; 1988), namelijk het oplossen van de basisproblemen op het gebied van:
1 - de continuïteit van de organisatie en de aanpassing aan de omgeving (externe aanpassing),
2 - de integratie van de interne processen.
Als gevolg van deze functies, die als een continu proces verlopen, ontwikkelt zich volgens Schein (1988) een groeps- of organisatiecultuur. Dit proces verloopt onder de condities dat wordt samengewerkt en (gezamenlijk) de problemen van continuïteit en interne integratie worden opgelost. Van belang is dus dat als groep geleerd wordt. Overigens zullen zich voondurend nieuwe problemen voordoen die om een oplossing vragen. Wanneer echter behoorlijk met beide problemen wordt omgegaan, biedt de organisatiecultuur mensen een zekere mate van succes, identiteit en veiligheid.
Bij de problemen van externe aanpassing en overleving gaat het volgens Schein (1985: 66,-1988: 20) om zaken al,,
a - Een gedeeld im:tcht in de kernopdracht, de 'missie', van de organisatie en welke op de omgeving gerichte strategie wordt gebruikt;
b - Consensus over de doelstellingen die worden afgeleid uit de
kernopdracht,-c - Consensus over de middelen waarvan gebruik wordt gemaakt bij het bereiken van de doelstellingen? Het gaat daarbij om zaken als: organisatiestructuur, verdeling van de werkzaamheden, functionele verhoudingen, beloningsmechanismen en dergelijke,· d - Consensus over de criteria om te beoordelen, aan de hand van bijvoorbeeld een
iriformatie- en controlesysteem, hoe goed de doelen gerealiseerd
worden,-e - Consensus over de juiste manier van correctie en bijstelling wanneer de doelen niet worden gehaald.
Als bij de organisatie/eden over de bovenstaande punten overeenstemming en een gedeeld inzicht bestaat, dan kan de verhouding van de organisatie tot zijn omgeving geoptimaliseerd worden.
15
Schein (1985: 66,· 1988: 20) noemt als problemen van interne integratie: a - een gemeenschappelijke taal en begrippenkader;
b - het vaststellen van regels en overeenstemming hebben over wie wel en wie niet tot de groep behoort (het 'wij' - 'zij' onderscheid),·
c - regels voor het vaststellen van de machtsverhouding en status binnen de groep. Criteria en regels die de 'pikorde' bepalen; hoe krijgt, handhaaft of verliest iemand macht?;
d - regels voor het omgaan met elkaar. De wijze waarop met intimiteit wordt omgegaan; e - het vaststellen van gedrag en houdingen waarvoor waardering (materiële beloning maar ook door middel van macht en status) of afkeuring (straf door middel van negeren of zelfs uitstoten) wordt ontvangen;
f - het ontwikkelen van een ideologie die de groep bindt en in staat stelt om te gaan met onvoorspelbare en oncontroleerbare gebeurtenissen in de organisatie.
Op basis van de hiervoor beschreven theorie van Hofstede (1984) en Schein (1985; 1988) zal ik de volgende definitie van organisatiecultuur hanteren: "De collectieve mentale programmering die leden van de organisatie van niet-leden onderscheidt, waardoor collectieve reacties van leden van een organisatie op de omgeving worden bet'nvloed en de identiteit van de organisatie wordt bepaald. "
2. 2. 2 Basisassumvties en basiswaarden
Bij de beschrijving van culturen gaat het Schein en Hofstede niet zozeer om het direct observeerbare, maar om de dieperliggende basisassumpties en basiswaarden.
De basisassumpties van Schein liggen ten grondslag aan de benadering van de problemen van externe aanpassing en interne integratie. Wat zit er achter de consensus over bijvoorbeeld de "missie', de doelstellingen, de criteria om iemand van de groep uit te sluiten of de regels m·rr de wijze van omgang met elkaar? De basisassumpties zijn de veronderstellingen van waanm gehandeld wordt. Deze kunnen de vonn aannemen van als-dan-beweringen: bijvoorbeeld uf\ je alle afdelingshoofden laat meebeslissen, dan ben je als leiding alle grip op Jr
besluitvonning kwijt. Schein (1985: 77,· 1988: 22) onderscheidt een vijftal basisassumpru·, a - veronderstellingen van de organisatie/eden over hun verhouding tot de natuur. /\ ",
sprake van overheersing of onderwerping aan de natuur, of ontstaat er ,.,." hannonieuze verhouding;
b - veronderstellingen over werkelijkheid en onwerkelijkheid, waarheid en onwaarht·1J. c - veronderstellingen over de menselijke natuur in tennen van 'goed' en 'kwaad',· d - veronderstellingen over de arbeid in tennen van actief of passief zijn; fatalistisch "'
ondernemend,·
e - veronderstellingen over de menselijke verhoudingen. De omgang met elkaar,- verde/tnJ.: van invloed en genegenheid; samen- of tegenwerking,· individualistisch of communaa 1:
zich baserend op de wet, autoriteit of charisma.
De basisassumpties hangen samen met de basiswaarden. Hofstede (1984) omschrijft zijn basiswaarden als diep verankerde voorkeuren voor de ene stand van zaken boven de andere
(zie ook Gagliardi 1986: 119).
16
Hij stelt dat cultuurverschillen tot uitdrukking komen in (nationaal) typische response patronen die te onderscheiden zijn naar vier dimensies (basis-waarden). Zijn beweringen zijn gebaseerd op een vergelijkend onderzoek naar de nationale culturen in veertig landen.
De eerste van de vier dimensies is machtsafstand (Power Distance) (Hofstede 1984: 65). Machtsongelijkheid in een organisatie is volgens Hofstede onvermijdelijk en fanctioneel. De relatie tussen de meerdere en zijn ondergeschikte is de geformaliseerde uiting van de machtsongelijkheid. Hofstede veronderstelt het ontstaan van een (sociaal bepaald) evenwicht in de beweging tussen de ondergeschikte die de machtsafstand tot zijn meerdere tracht te verkleinen, en de meerdere die tracht die machtsafstand te handhaven of te vergroten. De balans wordt tot uitdrukking gebracht door middel van de machtsqfstand-index en zegt iets over de mate waarin ondergeschikten de macht van de bovengeschikten accepteren (Power Distance Index - PDI).
De tweede dimensie heet onzekerheidsvennijding (Uncertainty Avoidance) (Hofstede 1984: 110). Onzekerheid met betrekking tot de toekomst is een basisgegeven in het leven van de mensen waarmee men tracht om te gaan. Door het geloof in bepaalde regels, rituelen en technologie wordt deze onzekerheid vermeden of gereduceerd. De tolerantie ten aanzien van onzekerheid varieert bij mensen en wordt tot uitdrukking gebracht in een onzekerheidsvermijding-index (Uncertainty Avoidance Index - UAI). Deze index wordt door Hofstede nog gecorreleerd met geografische, economische en demografische indicatoren. De derde dimensie heet individualisme versus collectivisme (lndividualism - Collectivism)
(Hofstede 1984: 148). Hofstede noemt een tijger als typisch voorbeeld van een solitair dier en een wolf als typisch voorbeeld van een kuddedier. De mens wordt door hem getypeerd als groepsgeoriënteerd (vergelijk kuddedier). De mate waarin een gemeenschap groeps- dan wel individueelgeoriënteerd is verschilt per gemeenschap. Dit onderscheid werd al gemaakt door Tönnies met zijn typering van 'Gemeinschaft' (lage mate van individualisme) en 'Gesellschaft (hoge mate van individualisme) (in: Hofstede 1984: 151; Lammers 1987: 60). De voorkeur voor het 'individuele' en het 'collectieve' wordt tot uitdrukking gebracht in de individualisme-index (Individualism Index - IDV).
De vierde en laatste dimensie heet masculiniteit versus feminiteit (Masculinity - Femininity) (Hofstede 1984: 176). Het onderscheid in sexe is volgens Hofstede eenfandamenteel gegeven waarmee in onderscheidelijke gemeenschappen verschillend wordt omgegaan. Het biologisch onderscheid heeft zijn implicaties voor de sociale rol van de sexe. Deze rol wordt versterkt door het socialiseringsproces (gezin, school, vereniging, media en dergelijke). Een gemeenschap met voorkeur voor maatschappelijk succes, geld en materieel bezit, kenmerkt zich door een hoge mate van masculiniteit. Dit in tegenstelling tot een gemeenschap waarin de zorg voor anderen en de kwaliteit van het leven belangrijk zijn, die zich kenmerkt door een hoge mate van feminiteit. De voorkeur voor masculiniteit en feminiteit wordt tot uitdrukking gebracht in de masculiniteit-index (Masculinity Index - MAS).
De scores op de vier dimensies (basiswaarden) hebben betrekking op de voorkeuren voor bepaalde organisatie-structuren. Onderstaand wordt een overzicht gegeven (Hofstede 1984: 107, 143, 173-174, 207-208; Bijlsma 1991: 20).
Machtsafstand - PDI: Laag:
minder centralisatie
plattere organisatiepyramide kleiner aandeel toezichthoudend
personeel
kleinere verschillen in beloning hoge kwalificatie van uitvoerend
personeel
kleinere statusverschillen tussen hand- en hoofdarbeid Onzekerheidsvermijding -VA/:
minder sturing van activiteiten minder geschreven regels meer generalisten of amateurs pluriforme organisatie
managers meer interpersoonlijk georiënteerd en flexibele stijl minder ritueel gedrag
Individualisme - Collectivisme - JDV: Laag:
betrokkenheid van werknemers bij de organisatie vooral moreel werknemers verwachten dat de
organisatie als een familie voor ze zorgt
loyaliteit en plichtsbesef wordt ook gewaardeerd promotie gebaseerd op aantal
dienstjaren
recrutering voor promotie binnen de organisatie
Masculiniteit - Feminiteit - MAS: Laag:
organisaties mogen niet ingrijpen in het privé-leven van medewerkers
medewerkers stellen prijs op een goede werksfeer en een goed verzorgde omgeving
"Politie-fusie" - Hoofdstuk 2. Theoretischkader.
Hoog: meer centralisatie
steilere organisatiepyramide groter aandeel toezichthoudend
personeel
grotere verschillen in beloning lage kwalificatie van uitvoerend
personeel
grotere statusverschillen tussen hand- en hoofdarbeid
Hoog:
meer sturing van activiteiten meer geschreven regels groter aantal specialisten organisatie zo uniform mogelijk:
standaardisering
managers meer taakgeoriënteerd en consistente stijl
meer ritueel gedrag
Hoog:
betrokkenheid van werknemers bij organisatie vooral calculatie/
werknemers verwachten niet dat de organisatie alles van de
• wieg tot het graf verzorgt
individueel initiatief ook gewaardeerd
promotie gebaseerd op marktwaarde van de werknemer
recrutering voor promotie binnen en buiten de organisatie
Hoog:
in het belang van de organisatie ingrijpen in het privé leven van medewerkers mogelijk
medewerkers stellen prijs op geld, promotie en materiële extra's als beloning
18 2.3 Perspectieven
De basiswaarden en basisassumpties vormen de zogeheten 'basislaag' die moeilijk meetbaar is omdat de mensen zich hiervan vaak niet (meer) bewust zijn. Tussen de basislaag en het direct observeerbare ('de situatie') veronderstellen we een tussenlaag die we perspectief noemen. Op deze wijze ontstaat een 'gelaagd' model (Bijlsma 1991) (1).
Perspectieven worden afgeleid van de cultuur. Ze vormen de verbindingsschakel tussen cultuur, voorgesteld als basiswaarden en basisassumpties, en de situatie. Met behulp van de aan de cultuur ontleende begrippen en noties over de werkelijkheid wordt de situatie gefnterpreteerd. Perspectieven zijn interpretatiekaders, frames of references, het 'denkniveau' waarop de afwegingen bii de mensen plaatsvinden. Het perspectief in tegenstelling tot de basislaag concreet en dus meetbaar.
Het begrip perspectief wordt ontleerin aan het symbolisch interactionisme. Het symbolisch interactionisme gaat uit van het gegeven (basisprincipe) dat bij het vinden van een verklaring waarom iemand op een bepaalde wijze handelt het belangrijk is te weten in welke situatie die persoon verkeen, maar meer nog hoe die persoon deze situatie inte1preteerl. Het handelen van die persoon wordt hierdoor in overwegende mate bepaald. Woods (1983) merkt hierover op: "Different people may see different things in the situation, or interpret the same things differently" m.
De definitie van perspectief is ontleend aan een boek van Becker, Greer, Hughes en Snauss (1961): "A coordinated set ofideas a person uses in dealing with some problematic situation, to re/er to a person 's ordinary way of thinking and feeling about and acting in such a situation. These thoughts and actions are coordinated in the sense that the action flows reasonaöly from the actors point of vieuw, from the ideas contained in the perspective. In other words, perspectives arise when people face choice points" r3J.
Een andere definitie van perspectief is ontleend aan Mannheim: "The constitutive categories of thought in terms of which an individual, or an -age, attempts to grasp the nature of the world"r4J,
We onderscheiden vijf perspectieven, die door middel van een aantal thema's verder worden uitgewerkt (Bijlsma 1991). Voor dit ondenoek is gekozen voor de volgende perspectieven en thema's (zie ook bijlage 2.).
1. Perspectief op de relatie van de organisatie en haar omgeving.
Dit perspectief geeft met name zicht op het eerste basisprobleem (zie paragraaf 2.2.1) van de organisatie, namelijk de continul'teit en de aanpassing aan de omgeving. De thema's zijn ontleend aan Schein (1985):
De identiteit en distinctie van de organisatie; de voorstelling van de respondenten van de organisatie waarin ze werken en waarin ze zich van andere organisaties onderscheiden.
Het doel van de organisatie (de primaire taak). Het beleid van de organisatieleiding (de strategie). "Politie-fusie" ç Hoofdstuk 2. Theoretischkader.
De laatste drie thema's die bij het tweede perspectiefworden genoemd komen hier ook aan de orde.
2. Perspectief op de subgroepen binnen de organisatie en verhoudingen tussen de subgroepen.
Dit perspectief geeft, samen met het derde perspectief, zicht op het tweede basisprobleem (zie paragraaf 2.2.1) van de organisatie, namelijk de integratie van de interne processen dat wil zeggen de verhouding tussen de verschillende delen van de organisatie. Thema's die daarbij aan de orde komen zijn:
De samenwerking binnen de organisatie.
De regels voor de omgang binnen de organisatie (de notie van goed en fout).
Het beeld dat er van de andere (delen van) organisatie(s) bestaat (het 'wij' - 'zij' onderscheid).
Het contact dat er met de andere (delen van) organisatie(s) bestaat. De verschil die er tussen de andere (delen van) organisatie(s) bestaat.
3. Perspectief op de eigen werksituatie.
Dit perspectief geeft met name zicht op de direkte afstemming tussen cultuur en structuur, maar ook de fricties tussen beide. Het brengt de individuele verschillen het nadrukkelijkst tot uiting. Thema's die daarbij aan de orde komen zijn:
Het beeld van de eigen ju.nette.
De plezierige en onplezierige kanten van het werk. De relatie met de directe chef.
Regelgeving en controle. Waardering en afkeuring. De toekomstverwachtingen.
4. Perspectief op tijd.
Dit perspectief geeft zicht op de tijdseenheden welke worden gebruikt voor planning en controle. Aan de orde komen de dagindeling, de dienstroosters en de planning. Samen met het eerste en laatste (vijfde) perspectief kan worden nagegaan of er sprake is van een gemeenschappelijk, door de organisatieleden gedeeld, perspectief.· een organisatiecultuur. Door het ontbreken van een gemeenschappelijk perspectief, dan wel de aanwezigheid van subculturen, kunnen problemen van interne integratie ontstaan. Confrontaties tussen organisatie-onderdelen met verschillende perspectieven kunnen uiteindelijk resulteren in onduidelijkheid en onzekerheid over de identiteit van de organisatie.
5. Perspectief op de geschiedenis en veranderingen van de organisatie.
Dit laatste perspectief gaat nadrukkelijk in op de (toekomstige) veranderingen in de politieorganisatie als gevolg van de regionalisatie. De thema's die daarbij aan de orde komen zijn:
De aanleiding en inhoud van de regionalisatie. De informatie omtrent de regionalisatie. De noodzaak tot regionalisatie.
De weerstanden tegen de regionalisatie.
20 2.4 Weerstand
Wanneer zich fricties tussen de cultuur en structuur in de organisatie voordoen, zullen deze zich in eerste instantie manifesteren bij de organisatie leden in de vorm van weerstanden tegen de situatie in het werk of de veranderingen die daarmee samenhangen.
In een dergelijke situatie waarin de mensen verkeren ontwikkelt zich een spanningsveld. Dit spanningsveld is het gevolg van verschillen tussen kenmerken van de situatie waarin men momenteel verkeert en de voorkeuren voor de toekomstige of gewenste situatie. Men beleeft (of interpreteert) de situatie dan als onprettig en er kunnen weerstanden ontstaan. In een dergelijke situatie ontwikkelen de organisatie/eden strategieën om deze weerstanden te reduceren (Bijlsma 1985: 39ev). De organisatieleden zullen daarbij andere gedragingen gaan vertonen dan in eerste instantie volgens de structuur van de organisatie van hen wordt verwacht. Deze gedragingen, als uitingsvorm van weerstanden, zijn bijvoorbeeld onder te verdelen naar een hoge respectievelijk lage mate van weerstand, en daar waar de weerstawl zich diffuus dan wel manifest voordoet (Cozijnzen 1989: 22/5J.
D I F F
u
u
s
M A N I F Es
T Laag -vermijding -ontkenning -desinteresse -afstandelijke reacties2. 4.1 Weerstand tegen verandering Hoog -geruchtenvorming -ziekmelding -ontslagname -competitie -conflict -coalitievorming
Volgens Cozijnsen (1989) zeggen de weerstanden die organisatie/eden tegen veranderingen ontwikkelen iets over de de innovatiebereidheid van die organisatie/eden. Innovatiebereidheid is een indicatie voor de mate waarin de organisatie/eden de veranderingen onderschrijven. Veel weerstand betekent een lage mate van innovatiebereidheid. Op zijn beurt vonnr innovatiebereidheid één van de vier dimensies van het innovatievermogen van een organisatier6
J.
