Kwantificering van organisatorische risico’s binnen een omgeving met bestuurlijke besluitvorming : toetsing van het simulatiemodel van Stanford University.

Kwantificering van organisatorische risico’s binnen een

omgeving met bestuurlijke besluitvorming

Toetsing van het simulatiemodel van Stanford University

Afstudeerscriptie

Naam auteur:

André Kik

Kwantificering van organisatorische risico’s binnen een

omgeving met bestuurlijke besluitvorming

Toetsing van het simulatiemodel van Stanford University

Universiteit van Amsterdam

Faculteit Economie en Bedrijfskunde

Master in Business Studies

Afstudeerscriptie

Naam auteur:

André Kik

Studentnummer:

5691613 MBS IP

Eerste beoordelaar: Drs. A.W. Abcouwer, Universiteit van Amsterdam, faculteit

Economie en Bedrijfskunde, vakgroep Informatie Management

Tweede beoordelaar: Dr. W. W. Veeneman, Technische Universiteit Delft,

Faculteit Techniek, Bestuur en Management,

Sectie Beleidskunde, Organisatie & Management

i

Samenvatting

Voor u ligt de weergave van een onderzoek naar de mogelijkheden en correctheid van uitkomsten van een simulatietechnologie, ontwikkeld in de jaren 80 op Stanford University, USA. Deze simulatietechnologie is in staat organisatorische risico‟s te kwantificeren waarmee scenario‟s kunnen worden opgesteld die uitspraken doen over doorlooptijden, kwaliteitsaspecten van op te leveren werk en organisatiestructuren. Dit onderzoek spitst zich, door het kwalitatieve karakter, toe op toetsing van een viertal deelprojecten waarbij de toepasbaarheid van het Stanfordmodel aannemelijk wordt gemaakt en de technologie met meer vertrouwen kan worden toegepast. De deelprojecten zijn onder regie van overheidsinstanties, de Rijksgebouwendienst, RGD, als onderdeel van het ministerie van VROM en het Ministerie van Defensie, uitgevoerd. In het onderzoek is het aanbestedingsproces van een publiek privaat samenwerkingsverband als onderzoeksobject genomen. Door de aard van de samenwerkingsovereenkomst en de keuze voor gedelegeerd opdrachtgeverschap, wordt het aanbestedingsproces gekenmerkt door bestuurlijke besluitvorming. Onderzocht is in hoeverre het Stanfordmodel in staat is organisatorische risico‟s te kwantificeren in een omgeving die wordt gekenmerkt door bestuurlijke besluitvorming. Daarnaast is speciaal voor dit onderzoek een stellingenlijst ontworpen waarmee de juiste parameterwaarde kan worden geselecteerd. Deze lijst is uniek omdat het Stanfordteam in hoofdzaak door etnografisch onderzoek de parameterwaarden heeft bepaald. Met dit onderzoek hoop ik bij te dragen aan het vergroten van inzicht in het gebruik van simulatiemodellen en wens u om die reden veel leesplezier.

Uitgangspunt

Als uitgangspunt voor dit onderzoek is het aanbestedingsproces van een PPS project onder de loep genomen door op een retrospectieve wijze naar het proces te kijken. De uitkomsten van het onderzoek zijn opvallend. De betrouwbaarheid van de gesimuleerde uitkomsten ligt tussen de 86% en 96% van de actuele einddatums. De uitkomsten voor het Defensieproject, onderverdeelt in een 1e en 2e fase, moeten deels in een ander licht worden bekeken. De betrouwbaarheid van de gesimuleerde uitkomsten voor de 1e fase ligt op 13% Bij de 2e fase is niet de toetsing van de juistheid van de einddatum van belang, maar de uitkomsten van het gesimuleerde aanbestedingsproces. Met name de inzet van stafpersoneel en de geconstateerde bottlenecks tijdens het proces kunnen van hulp zijn bij toekomstig werk.

Snelle leeswijzer

Mocht u weinig tijd hebben, dan kunt een goede indruk krijgen door circa 7 bladzijden te lezen. Hiervoor kunt u het beste starten bij paragraaf 1.4 (blz. 4), waar de methode van het onderzoek wordt toegelicht. In paragraaf 2.2.6 (blz.10), leest u op welke probabilistische waarden het concept van de Stanfordontwikkelaars is gebaseerd. Paragraaf 2.3.8 (blz. 26 en 27) vermeldt de diverse parameters; datgene wat deze technologie uniek maakt. De evaluatie leest u in paragraaf 4.3 (blz. 71) met in hoofdstuk 5 (blz. 73 en 74) de conclusies en aanbevelingen.

ii

Summary

This thesis reports about the results of the use of a simulation technology on a number of projects. The uniqueness of the simulation technology, which is developed in the early eighties at Stanford University USA, is the behaviour files. These files contain a great number of cultures, organisational- and project characteristics and are able to run scenario analyses of projects. Through these scenario analyses, reports about the duration of the work, the quality of work and possible backlog of work are possible. Because of the concept of the model, optimizing flows of information within an organization, it is possible to optimize organisation structures. Due to the restricted number of projects and respondents, this research has a qualitative character. With this research, a more trustworthy use of the technology is obtained. Besides this reason, I hope this thesis will contribute to more insight in the use of simulation technology, particularly within the field of projects.

All four projects are governmental owned and carried out under a public private partnership. The subject of this research is the bid phase of all projects. The research wants to show the possibility of the Stanford technology to quantify organisational risks. These risks occur within an environment characterized by governmental decision-making. The settings of the cultures, organisational- and project characteristics are collected with an on-line questionnaire, specially developed for this purpose. The questionnaire is unique because the Stanford team didn‟t operationalise the characteristics but collected them by means of ethnographic research. The research on all four projects are carried out with a retrospective methodology. For one project, the second phase of the Kromhout Kazerne, a „what-if‟ scenario is executed. Both methodologies are part of one theoretical concept.

The simulation outcomes of all four projects are within a range of 4 % to 14 % of the actual data. This means that the simulated end dates are within the given range, calculated in comparison with the planned end dates versus the actual end dates.

iii

Voorwoord

In mijn werk als projectanalist heb ik veel met informatiemodellen te maken en om die reden interesseer ik mij voor nieuwe ontwikkelingen op dit gebied. In 2006 attendeerde een medewerker van DOW Chemical mij op een simulatiemodel dat in staat zou zijn organisatorische risico‟s te kwantificeren. Nadat ik diverse artikelen (Gateau e.a., 2005; Hagan e.a., 2006; Horii e.a., 2005; Kunz e.a., 1998) over dit simulatiemodel had gelezen, besloot in mij meer in deze materie te verdiepen. Daarvoor heb ik in februari 2007 en oktober 2008 workshops over dit simulatiemodel georganiseerd. Deze workshops zijn bezocht door mensen uit het bedrijfsleven (o.a. Shell), de overheid (Defensie), afgevaardigden van diverse universiteiten (UVA, TU Delft en TU Twente) en vertegenwoordigers van een kennisplatform voor projectmanagement (IPMA Nederland). Het uitgangspunt bij de eerste workshop, georganiseerd in februari 2007 in Amsterdam, was om meer inzicht te krijgen in de gedragsmatrix als onderdeel van het simulatiemodel (mede aan de hand van de uitkomsten van de gedragsmatrix voert het model de simulatie uit). De tweede workshop, oktober 2008 in Delft, is georganiseerd om inzicht te krijgen in de typen projectomgevingen waar het simulatiemodel is toegepast.

In mijn gesprekken over de toepassing van een simulatiemodel voor het bepalen van organisatorische risico‟s ben ik in Nederland behoorlijk wat scepsis tegengekomen. Met deze scriptie beschrijf ik het onderzoek met bijbehorende resultaten. Doel is om te bepalen of toepassing van een simulatiemodel op enkele Nederlandse (deel)projecten valide uitkomsten geeft. Het onderzoek omvat een beperkt aantal projecten, waardoor het kwalitatief van karakter is. De firma ePM gevestigd in Austin Texas USA, die de commerciële rechten van het simulatiemodel bezit, heeft mij voor dat doel een studentenlicentie van het model ter beschikking gesteld.

Het schrijven van deze scriptie was een lange, maar bijzondere ervaring. Bij deze bedank ik mijn twee begeleiders, Ton Abcouwer (UVA) en Wijnand Veeneman (TU Delft) voor hun begeleiding en adviezen. Eveneens een woord van dank voor mijn contactpersonen, dhr. Jacco van der Vegte van de Rijksgebouwendienst, en dhr. Peter van Winden van het Ministerie van Defensie; medewerkers van de Maasvlakte Olie Terminal en enkele van haar aannemers voor het uitvoeren van een pilot van de vragenlijst en; Annette, Edith, Joke, Judith, Karin, Kobus, Luc, Maarten, Mark, Rutger, Ton en degene die ik vergeten ben, voor hun vele gevraagde- en ongevraagde adviezen en steun. Als laatste het thuisfront: Anne, Arend en Matthijs die ik de vele dagen rond tentamentijd en andere deadlines vanuit m‟n hok heb toegegromd. Een buiging is hier op zijn plaats. Tot slot:

iv

Inhoudsopgave

1

INLEIDING ... 1

1.1 Achtergrond, onderwerp en onderzoeksomgeving ... 1

1.2 Centrale vraag, deelvragen en hypothese ... 2

1.2.1 Centrale vraag ... 2 1.2.2 Deelvragen ... 2 1.2.3 Hypotheses ... 3 1.3 Terminologie ... 3 1.3.1 Simulatiemodel ... 3 1.3.2 Organisatorische risico’s ... 4 1.3.3 Project ... 4 1.3.4 Kwantificering ... 4 1.3.5 Bestuurlijke besluitvorming ... 4

1.4 Methode van onderzoek ... 4

1.5 Relevantie onderzoek ... 6

1.6 Leeswijzer ... 6

2

LITERATUURONDERZOEK ... 7

2.1 Inleiding... 7

2.2 Theoretisch deel ... 7

2.2.1 Theorie van March en Galbraith ... 7

2.2.2 Eindig systeem ... 7

2.2.3 Amsterdams Informatiemanagement Model ... 8

2.2.4 Discrete event ... 9

2.2.5 Ontwikkeling simulatiemodellen ... 10

2.2.6 Probabilistische waarden ... 10

2.2.7 Eigenschappen simulatiemodel ... 10

2.2.8 Validatie mogelijkheden ... 11

2.2.8.1 Theoretisch kader van Thomsen... 12

2.2.8.2 Verklaring micro, meso- en macro-niveau-analyse ... 13

v

2.3 Praktisch deel ... 14

2.3.1 Publiek Privaat Samenwerkingsverband (PPS) ... 14

2.3.1.1 Inleiding... 14

2.3.1.2 Definitie ... 14

2.3.1.3 Traditioneel of innovatief ... 14

2.3.1.4 Voor- en tegenstanders PPS-overeenkomsten ... 15

2.3.2 Besluitmodellen ... 15 2.3.2.1 Systeemmodel ... 15 2.3.2.2 Barrièremodel ... 16 2.3.2.3 Geïntegreerd model ... 16 2.3.2.4 Zwitsersekaasmodel ... 16 2.3.3 Procesverloop ... 18 2.3.4 Aanbestedingstraject ... 19 2.3.5 Kenniscentrum PPS ... 22 2.3.6 Modellering ... 22 2.3.7 Onderscheidend vermogen ... 25 2.3.7.1 Docking-studie ... 25 2.3.7.2 Planningsoftware ... 25 2.3.8 Parameters Stanfordmodel ... 26 2.3.8.1 Algemeen ... 26 2.3.8.2 Organisatie- of cultuurparameters ... 26

2.3.8.3 Algemene parameters (waaronder gedrag- en projectparameters) ... 27

2.3.8.4 Twee parameters nader toegelicht ... 28

2.3.9 Statistieken ... 30

2.3.9.1 Program Work breakdown ... 30

2.3.9.2 Program Summary Statistics... 31

2.3.9.3 Project Statistics ... 33 2.3.9.4 Backlog ... 35 2.3.9.5 Ganntdiagram ... 35

3

EMPIRISCH ONDERZOEK ... 37

vi 3.5 Betrouwbaarheidstest ... 39 3.6 Gevoeligheidsanalyse ... 39 3.7 Retrospectieve meting ... 40 3.8 ‘What-if’ scenario ... 40 3.9 Vier deelprojecten ... 40 3.9.1 Toelichting ... 40 3.9.2 Werkwijze datatransformatie ... 41 3.10 Vier deelverzamelingen ... 42

3.10.1 Renovatie Ministerie van Financiën ... 42

3.10.1.1 Verzamelde data aanbestedingsproces ... 42

3.10.1.2 Geplande en gesimuleerde data aanbestedingsproces ... 44

3.10.1.3 Vergelijking data actuele eindsituatie en gesimuleerde eindsituatie ... 44

3.10.2 Nieuwbouw Informatiseringsbank-Groep & Belastingdienst Groningen ... 47

3.10.2.1 Verzamelde data aanbestedingsproces ... 47

3.10.2.2 Geplande en gesimuleerde data aanbestedingsproces ... 48

3.10.3 Nieuwbouw Belastingdienst Doetinchem ... 51

3.10.3.1 Verzamelde data aanbestedingsproces ... 51

3.10.3.2 Geplande en gesimuleerde data aanbestedingsproces ... 52

3.10.3.3 Vergelijking data actuele eindsituatie en gesimuleerde eindsituatie ... 54

3.10.4 Nieuwbouw Kromhout Kazerne ... 55

3.10.4.1 Verzamelde data aanbestedingsproces ... 55

3.10.4.2 Geplande en gesimuleerde data aanbestedingsproces ... 56

3.10.4.3 Vergelijking data actuele eindsituatie en gesimuleerde eindsituatie, 1e fase ... 57

3.10.4.4 Vergelijking data actuele eindsituatie en gesimuleerde eindsituatie, 2e fase ... 60

3.11 Robuustheid ... 63 3.11.1 Extreme parameterwaarden ... 64 3.11.2 Gevoeligheidsanalyse ... 65

4

ANALYSE ... 66

vii

4.2.4 Organisatie theorieën... 67

4.2.5 Eindig systeem ... 68

4.2.6 Amsterdams Informatiemanagement Model ... 69

4.2.7 Twaalf vereisten ... 69 4.2.8 Begrip -Aandacht- ... 69 4.2.9 Negen eigenschappen ... 69 4.2.10 Datavaliditeit ... 70 4.2.11 Theoretisch kader ... 70 4.2.12 Retrospectief onderzoek ... 70 4.2.13 Zwitsersekaas model ... 71 4.3 Model evaluatie... 71

5

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN ... 73

Index figuren, grafieken en tabellen Bijlage A: PPS-projecten

Bijlage B: Toelichting concept simulatiemodel Bijlage C: Mailverkeer Stanford

Bijlage D: Parameterwaarden Bijlage E: Verzameld databestand Bijlage F: Test Monte Carlo runs

1

1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de reden en de uitvoeringswijze van het onderzoek toegelicht. In paragraaf 1.1 komt het onderwerp, de achtergrond en de onderzoeksomgeving aan de orde. Paragraaf 1.2 vermeldt de centrale vraag, de deelvragen en de hypotheses. Om de onderwerpen uit paragraaf 1.2 te verduidelijken, is in paragraaf 1.3 de gebruikte terminologie toegelicht. De wijze van onderzoek wordt in paragraaf 1.4 vermeld, gevolgd door een toelichting op de relevantie van het onderzoek in paragraaf 1.5. Als laatste vindt u in paragraaf 1.6 een leeswijzer.

1.1 Achtergrond, onderwerp en onderzoeksomgeving

In de jaren negentig van de vorige eeuw is door een team van onderzoekers, verbonden aan het

Center for Integrated Facility Engineering (CIFE)1, onderdeel van Stanford University, Californië

Verenigde Staten, op verzoek van de Amerikaanse overheid, een simulatiemodel ontwikkeld. Dit simulatiemodel is in staat organisatorische risico‟s te kwantificeren die zijn gebaseerd op cultuur, organisatie- en gedragsparameters. De uitkomsten van het Stanfordmodel maken het mogelijk om scenario-analyses uit te voeren op lijn- en projectorganisaties. Met dergelijke scenario‟s zijn betrouwbare uitspraken mogelijk over doorlooptijden, te verwachten knelpunten veroorzaakt door onvoorziene werkzaamheden, kwaliteit van op te leveren werk en optimalisering van de organisatiestructuur.

Deze scriptie beschrijft het onderzoek en de uitkomsten van een viertal simulaties. Aan de hand van geplande doorlooptijden, procesmodellering van het aanbestedingsproces van een publiek privaat samenwerkingsovereenkomst en verzamelde organisatie- en project specifieke kenmerken, zijn diverse simulaties uitgevoerd. De uitkomsten van deze simulaties zijn vergeleken met de actuele waarden. Door de beperkte hoeveelheid van de verzamelde data is er sprake van een kwalitatief onderzoek en is het niet juist om te spreken over validatie van het Stanfordmodel. Om die reden is in dit onderzoek de term “toetsing” gebruikt. De uitkomsten van dit toetsingsonderzoek dienen vooral om de toepasbaarheid van de simulatietechnologie aannemelijk te maken waardoor deze met meer vertrouwen kan worden toegepast.

Het bijzondere aan het onderzoek is de omgeving waarin de vier projecten zijn uitgevoerd; een omgeving met een sterke beïnvloeding door bestuurlijke besluitvorming. Deze beïnvloeding kan van invloed zijn op de doorlooptijd van het aanbestedingstraject. De bestuurlijke besluitvorming komt voort uit de aard van de projecten waarbij de regie van de vier projecten in handen is van twee organisaties, de Rijksgebouwendienst of het Ministerie van Defensie. Alle vier projecten zijn of worden gerealiseerd onder een publiek-privaat samenwerkingsverband. Een publiek privaat

1

2

samenwerkingsverband, PPS, houdt in dat de opdrachtgever de gewenste functionaliteiten van het te realiseren object definieert. Een private partij geeft na aanbesteding en gunning, invulling over ontwerp, financiering, uitvoering en onderhoud en bedrijfsvoering van het object over een lange periode. Deze periode kan variëren van 15 tot 25 jaar. In alle gevallen was of is een ministerie de opdrachtgever waarbij de RGD, voor drie projecten, en een projectteam van Defensie voor het vierde project, als gedelegeerd opdrachtgever de aanbesteding en de uitvoering van hun project(en) in goede banen leidt. Door de gekozen opdrachtgeverstructuur was vooral bij de drie projecten die onder regie van de RGD vielen, veel overleg, met bijbehorende bestuurlijke besluitvorming, met de opdrachtgever nodig. Het project van Defensie onderscheidde zich hiervan door vorming van een speciaal projectteam waarbij de projectdirecteur een groot mandaat kreeg. Naast de bijzondere omgeving waarbinnen het aanbestedingsproces is gerealiseerd, is er nog een bijzonderheid waarin het onderzoek zich onderscheid: de cultuur, organisatie- en projectkarakteristieken zijn per project vastgesteld met een on-line vragenlijst. Deze karakteristieken zijn door het Stanfordteam gedefinieerd als parameterwaarden. Het opstellen en gebruik van deze vragenlijst is uniek omdat het Stanfordteam geen operationalisering van de parameterwaarden heeft gebruikt maar hoofdzakelijk etnografisch onderzoek [Bijlage C: Mailverkeer Stanford] heeft toegepast om de juiste parameterwaarden te bepalen.

1.2 Centrale vraag, deelvragen en hypothese

1.2.1 Centrale vraag

De centrale vraag van deze scriptie luidt: In hoeverre is het simulatiemodel, ontwikkelt op Stanford

University, in staat organisatorische risico‟s van een project te kwantificeren binnen een organisatie die wordt gekenmerkt door bestuurlijke besluitvorming?

1.2.2 Deelvragen

Om tot beantwoording van de centrale vraag te komen zijn er deelvragen geformuleerd. Deze vallen in twee groepen uiteen. De eerste groep bevat algemene deelvragen die in hoofdstuk 1 worden beantwoord. Deze vragen verduidelijken de terminologie zoals in de centrale vraag wordt gebruikt:

I. Wat is een simulatiemodel?

II. Wat zijn organisatorische risico‟s van een project?

III. Wat wordt bedoeld met een organisatie die wordt gekenmerkt door bestuurlijke besluitvorming?

De tweede categorie deelvragen zijn de kerndeelvragen. Deze vragen geven een verdieping op de algemene deelvragen uit hoofdstuk 1 en komen in hoofdstuk 2 aan bod. Het gaat hier om de deelvragen:

3 ii. Op welke validatie-aspecten kunnen simulatiemodellen worden beoordeeld? iii. Op welke wijze kunnen organisatorische risico‟s worden gekwantificeerd? iv. Wat zijn de kenmerken van bestuurlijke besluitvorming?

v. Welke modellen zijn te onderscheiden bij bestuurlijke besluitvorming? vi. Wat is een publiek privaat samenwerkingsverband?

vii. Op welke wijze verloopt het proces van een publiek privaat samenwerkingsverband? viii. Hoe loopt het aanbestedingstraject van een publiek privaat samenwerkingsverband?

ix. Wat zijn de voor- en nadelen van een publiek privaat samenwerkingsverband? x. Op welke wijze wordt de opgedane kennis geborgd?

1.2.3 Hypotheses

Er zijn drie hypotheses geformuleerd. Deze zullen in hoofdstuk 3, „Empirisch onderzoek‟ worden beantwoord. De hypotheses zijn:

Hypothese 1: de uitkomsten van de stellingenlijst hebben een hoge betrouwbaarheid. Hypothese 2: de uitkomst van de verzamelde data toont een hoge face validiteit. Hypothese 3: Het Stanfordmodel is robuust.

- De betrouwbaarheid van de uitkomsten van de stellingen wordt getest met een Cronbach‟s Alpha analyse. De Cronbach Alpha coëfficiënt is een maat voor betrouwbaarheid voor de meetresultaten tussen twee of meer items met het zelfde uitgangpunt.

- Als maat voor een hoge face validiteit geldt de non-response op de stellingenlijst. Sargent (1992) geeft aan dat de herkenbaarheid of eerste indruk van de vragen, in dit geval stellingen, een maat is voor een bereidheid om de betreffende stellinglijst in te vullen. - Met de term “robuust” wordt de eigenschap van het simulatiemodel bedoeld om ook bij

afwijkende invoerdata, betrouwbare voorspellingen te doen (Keller, 2006 en Thomsen, e.a., 1999).

1.3 Terminologie

In deze paragraaf wordt de terminologie toegelicht die in de centrale vraag wordt gebruikt.

1.3.1 Simulatiemodel

Met een simulatiemodel wordt de werkelijkheid van een proces en/of gebeurtenis zo realistisch mogelijk benaderd (Skolowski en Banks, 2009). Bij een productieproces kan dat op een dynamische manier waarbij parameters de werkelijkheid volgen. Bij een gebeurtenis is er sprake van een eenmalige simulatie. Beide toepassingen maken een analyse van één of meerdere situaties mogelijk. Een model kan zijn gebaseerd op een bestaand systeem of gebeurtenis en wordt benaderd met één of meerdere wiskundige formules. Een simulatie onderscheidt zich hiervan door te proberen om binnen een vast tijdsbestek een proces of gebeurtenis te imiteren.

4

1.3.2 Organisatorische risico’s

In de vraagstelling van dit onderzoek staat “organisatorische risico‟s van een project“. Organisatorische risico‟s zijn “eigenschappen van een organisatie en competenties van betrokken

projectmedewerkers die van invloed zijn op de doorlooptijd van het totaal van uit te voeren

activiteiten” Hieronder verstaan Kunz e.a. (1998), activiteiten die niet volgens plan zijn uitgevoerd

en worden veroorzaakt door, of een wisselwerking zijn tussen:

 onvoldoende beschikbaar zijn van informatie en/of onvoldoende uitwisseling ervan;

 wijze van besluitvorming;

 onvoldoende vakkennis;

 onvoldoende ervaring van het projectteam en/of individu met soortgelijk werk;

 onvoldoende kwaliteit van overleggen;

 ongelukkige samenstelling van het team;

 aanwezigheid van te veel innovatieve en/of nieuwe werkzaamheden;

 te veel verstoringen tijdens de uitvoering van de diverse activiteiten;

 niet accuraat omgaan met complexe problemen;

 te veel parallelle activiteiten;

 toewijzen van meerdere projecten;

 te weinig gebruik van standaarden, bijvoorbeeld formulieren.

1.3.3 Project

Onder de term „project‟ wordt verstaan: “een tijdelijke onderneming om een uniek product, dienst of

resultaat op te leveren, in een bepaalde tijd, binnen budget en tegen een van te voren vastgelegde

kwaliteit ” PMBoK (2006).

1.3.4 Kwantificering

Met de term kwantificering in de centrale vraag van deze scriptie wordt bedoeld dat risico‟s worden vertaald naar een meetbare eenheid. Binnen het Stanfordmodel gebeurt dit door risico‟s te kwantificeren in tijd, geld- en kwaliteitwaarden van te leveren producten.

1.3.5 Bestuurlijke besluitvorming

Met een organisatie die wordt gekenmerkt door bestuurlijke besluitvorming (Vis en Schuur, red., 1988) doorloopt de besluitvorming een proces binnen van te voren vastgestelde kaders waarbij de focus ligt op een maatschappelijk belang.

1.4 Methode van onderzoek

Deze scriptie doet verslag van de opzet, uitvoering en uitkomsten van een viertal simulaties binnen organisaties waar bestuurlijke besluitvorming onderdeel uitmaakt van het proces. De organisaties in kwestie zijn de Rijksgebouwendienst en het Ministerie van Defensie. Het betreffen vier

5

bouwprojecten die onder regie van deze twee organisaties, op de volgende locaties zijn gerealiseerd of nog in de realisatiefase zijn: gebouw Ministerie van Financiën in Den Haag, kantoorcomplex Belastingdienst en IB groep Groningen, kantoor Belastingdienst Doetinchem en gebouwencomplex Kromhout Kazerne Utrecht. De keuze van deze vier projecten is pragmatisch tot stand gekomen.

Van alle vier de projecten is de (afgeronde) aanbestedingsfase onderzocht. Uitgangspunt van het onderzoek is een retrospectief onderzoek (Thomsen, e.a., 1999) waarbij door omvang van de respondentengroep, de uitkomsten als kwalitatief worden genomen. De opzet van het onderzoek is: 1) met een standaard procesvoeringmodel is het aanbestedingproces gemodelleerd, 2) het model is gevoed met de oorspronkelijke geplande doorlooptijden van de onderscheidende fasen en activiteiten, 3) eveneens zijn de actuele doorlooptijden van de fasen en activiteiten van de opeenvolgende deelprojecten ingevoerd, 4) met een on-line vragenlijst is data over de vier projecten verzameld waarna met robuuste statistiek de verzamelde data is beoordeeld op betrouwbaarheid, 5) de verzamelde data is getransformeerd naar de parameterwaarden van het model waarna deze waarden zijn ingevoerd in het model, 6) met de uitkomsten van het gesimuleerde model is een vergelijk gemaakt tussen de geplande, actuele en gesimuleerde uitkomsten en 7) als laatste is de robuustheid van het model vastgesteld. De gebruikte bronnen voor deze scriptie zijn divers.

Bij het aanbestedingstraject van project Kromhout Kazerne is naast een vaste projectgroep, veel gebruik gemaakt van parttime ondersteuning. Deze parttime ondersteuning, bestaande uit interne- en externe medewerkers, vond vooral plaats op beoordelingsmomenten van het aanbestedingsproces waarbij de bestede uren door deze groep niet in zijn geheel zijn bijgehouden. Omdat een belangrijk invoeronderdeel van het Stanfordmodel het werkvolume in uren betreft, is een retrospectief onderzoek voor dit project alleen voor de eerste fase mogelijk. Voor de tweede fase is, binnen het theoretisch kader van Thomsen e.a. (1999), een andere toetsing uitgevoerd. Deze toetsing betreft de toepassing van een robuuste meting waarbij aan de hand van de actuele einddatum van het aanbestedingsproces, enkele hoofdkarakteristieken van de organisatie worden benoemd.

Voor het theoretisch gedeelte van dit onderzoek, is gebruik gemaakt van wetenschappelijke publicaties en publieke publicaties. Voor het praktisch gedeelte is eveneens gebruik gemaakt van wetenschappelijke publicaties, de handleiding van het Stanfordmodel en informatie van diverse websites. Voor het empirisch onderzoek is gebruik gemaakt van een, voor Nederland, innoverende wijze van dataverzameling (range voting). Voor verwerking en analyse van de verzamelde data is gebruik gemaakt van Windows Excel en IBM-PASW (vml. SPSS) software (van Dalen en de Leede, 2009). Het Stanfordteam heeft de kwantificering van de invloed die de parameters op elkaar uitoefenen niet gepubliceerd. Dat houdt in dat het model moet worden benaderd als een zwarte doos en in hoofdzaak de uitkomsten van het model met behulp van de ingevoerde parameterwaarden zijn te beoordelen.

6

1.5 Relevantie onderzoek

Doelstelling van het onderzoek is om een bijdrage te leveren aan de kennis van het simulatiemodel zoals ontwikkeld op Stanford. Omdat het onderzoek door de omvang een kwalitatief karakter heeft, is het uitgangspunt van het onderzoek een toetsing op de toepasbaarheid van de technologie. Daarnaast dient de toets om het vertrouwen in het gebruik van de technologie te vergroten (Thomsen e.a., 1999). De relevantie van het onderzoek geldt eveneens voor Nederland waar toepassing en nut van een dergelijk simulatiemodel relatief onbekend is. Enkele kennisinstituten in Nederland: o.a. Erasmus Universiteit, Rijksuniversiteit Groningen, TU Delft, TU Twente, en de UVA, zijn bekend met het bestaan van het Stanfordmodel.

De parameters die worden toegepast in het Stanfordmodel zijn vastgesteld met behulp van een enquêtemethodiek waarbij geen uitgebreide waarnemingen of interviews zijn gehouden maar een stellingenlijst die speciaal voor dit doel is opgesteld. Het opstellen en gebruik van deze stellingenlijst is uniek [Bijlage C: Mailverkeer Stanford].

1.6 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 bestaat uit een literatuuronderzoek met een theoretisch- en een praktisch gedeelte. In het theoretisch gedeelte wordt het concept van het Stanfordmodel uitgelegd. Na deze uitleg volgt aan de hand van praktische literatuur, een omschrijving van de opbouw van het simulatiemodel met bijbehorende cultuur- en gedragsparameters. Als laatste wordt de vragenlijst toegelicht aan de hand waarvan de parameterwaarden zijn bepaald. Hierbij wordt eveneens de onderzoeksmethodiek toegelicht. Hoofdstuk 3 beschrijft het empirisch onderzoek. Van dit hoofdstuk worden als eerste de betrokken organisaties omschreven en er is een toelichting op de procesmodellering en de toegepaste parameterwaarden. Na de toelichting op het empirisch onderzoek volgt een analyse van de verzamelde data. Tot slot worden de resultaten van de simulatie vermeld en toegelicht. Hoofdstuk 4 geeft een toelichting van de theorie naar de praktijk. Hoofdstuk 5 vermeldt de conclusies, de aanbevelingen en geeft een voorzet van onderwerpen voor vervolgonderzoek. Aansluitend volgen een bibliografie, een lijst met figuren en diverse bijlagen.

7

2 Literatuuronderzoek

2.1 Inleiding

In hoofdstuk 2 wordt aan de hand van een literatuuronderzoek en de handleiding van de software, het concept en het gebruik van het Stanford simulatiemodel toegelicht. Paragraaf 2.2 omvat het theoretische deel waarbij het concept van het Stanford model aan bod komt en het Amsterdams Informatie Model, Abcouwer e.a. (2006) als triangulatie dient. Verder worden in het theoretische gedeelte de kaders van een simulatiemodel toegelicht. Als laatste volgt het theoretisch kader waarbinnen de toetsing van het model is uitgevoerd. Paragraaf 2.3 neemt de praktijk als uitgangspunt en geeft uitleg over een publiek private samenwerkingsverband en de context waarbinnen de besluitvorming plaats vindt, gevolgd door een beschrijving van het aanbestedingsproces en wijze en toelichting van de modellering van dit proces. Ook wordt kort ingegaan op de onderscheidende karakteristieken van het Stanfordmodel ten opzichte van gelijksoortige modellen en bestaande planningsoftware. Als laatste wordt het Stanfordmodel toegelicht waarbij de eigenschappen, de weergave en de cultuur, organisatorische- en projectparameters ter sprake komen aan de hand van de diverse schermen van het model.

2.2 Theoretisch deel

2.2.1 Theorie van March en Galbraith

Het simulatiemodel van Stanford University wordt theoretisch onderbouwd door de theorie van March (1970) en Galbraith (1976). March stelt dat enig informatieoverdracht altijd via vaste kanalen verloopt; iedereen specifieke, maar beperkte eigenschappen heeft en het management te veel te maken krijgt met allerlei soorten verzoeken en uitzonderingen. In latere publicaties over informatie-uitwisseling en besluitvorming stelt March (1987) dat iedereen in staat is om slechts een beperkte hoeveelheid informatie op te nemen. Daarnaast stelt hij dat besluitvorming is gebaseerd op onvolledige informatie. Galbraith (1976) poneert de theorie van informatie verwerking met daarin de stelling dat hoe omvangrijker de onzekerheid van enig taak is, des te meer informatie moet worden verwerkt. Verder stelt Galbraith dat de aard van het werk tijdens de diverse projectfasen verandert maar dat de organisaties en bijbehorende werkprocessen elk op hun eigen wijze veranderen.

2.2.2 Eindig systeem

Het Stanfordmodel is gebaseerd op een eindig systeem (Bank, 1984, blz. 414-415). Hierbij is het uitgangspunt dat er tussen de start en het einde van de simulatie een bekend aantal weken ligt. In de tussenliggende periode gebeuren er onvoorspelbare zaken die niet altijd zijn te simuleren. Het model is geen adaptief systeem (Thompson, 1967). Een adaptief systeem ontwikkelt zichzelf en zal om die reden minder foute voorspellingen doen. Wel is het mogelijk om met de uitkomsten

8

van meerdere simulaties, de parameterwaarden bij te stellen waarmee de uitkomsten van volgende simulaties nauwkeuriger worden

2.2.3 Amsterdams Informatiemanagement Model

Het Amsterdams Informatiemanagement Model (AIM), ontwikkelt door Abcouwer e.a. (2006), is een presentatiewijze die vanuit meerdere richtingen inzicht geeft in de informatievoorziening van een organisatie. Figuur 1 geeft een visualisatie van het AIM.

Figuur 1: Concept AIM negenvlak. Bron: Abcouwer e.a., 2006, blz. 110.

Het AIM is in Figuur 1 gemodelleerd als een negenvlak waarbij de hoofdlijnen worden gevormd door de onderneming, wijze van informatievoorziening, uitwisseling en informatie-technologie. Deze richtingen zijn: 1) verwoord vanuit de visie, de doelen en de strategie van een onderneming; 2) de manier waarop informatie beschikbaar is en 3) de manier waarop informatieoverdracht plaats vindt. Combinatie van deze drie hoofdrichtingen biedt de mogelijkheid om een organisatie en haar informatievoorzieningen onder de loep te nemen.

9 Sturen

Vermogen

Impact Alignment

Figuur 2: Hoofdassen Negenvlak. Bron: Abcouwer e.a., 2006, blz. 114.

Daarnaast onderscheidt het AIM twee assen [Figuur 2] waarmee de redenering door het negenvlak gestalte krijgt: een organisatorische as die twee strategieredeneringen verbindt: Sturen & Vermogen en Alignement & Impact. De term Sturen staat voor het vormgeven (of sturen) van de structuur van een organisatie na een strategische keuze door die zelfde organisatie. De term Vermogen staat voor de kracht van een organisatie om zichzelf in de markt te positioneren waarbij zij uitgaat van haar eigen unieke eigenschappen. Op de informatie-as (horizontaal) zijn de vraag naar een oplossing (Alignement) en de geboden mogelijkheid tot een oplossing (Impact), elkaars tegenpolen. De kern van het negenvlak is de procesgang van de informatie: hoe verlopen informatiestromen en op welke wijze wordt deze informatie overgebracht.

2.2.4 Discrete event

Wanneer bij een simulatie wordt uitgegaan van één modelleringsmoment, is dit bekend als een

discrete event (Kunz e.a., 1998). Simulatie van deze discrete gebeurtenissen (Banks, 1984, blz.

11) vindt plaats wanneer het procesmodel uitsluitend op vaste tijdstippen de gegevens verandert (en niet continu). De te volgen stappen bij enig simulatiestudie worden door Banks (1984, blz. 11– 15), als volgt gedefinieerd:

i. verwoorden van het probleem; ii. stellen van doelen;

iii. opstellen van een overal plan; iv. modelleren van het proces;

v. verzamelen van data;

vi. programmeren van het proces; verzamelen van data; vii. programmeren ten behoeve van de simulatie;

viii. controle op juistheid van programmering;

ix. valideren van de simulatie ten opzichte van de werkelijkheid; x. testen op robuustheid van het simulatiemodel;

10 xi. opzetten van een database van de simulatie-uitkomsten;

xii. opvolgen van de aanbevelingen die voortkomen uit het simulatiemodel.

2.2.5 Ontwikkeling simulatiemodellen

Door de eeuwen heen zijn allerlei situaties gesimuleerd om te onderzoeken of de werkelijkheid kon worden nagebootst. Met de opkomst van de computer is dit onderzoek versneld. Na WOII is onder leiding van Cyert e.a. (1959) een computergestuurd model ontworpen om tweezijdig gedrag te bestuderen. Met tweezijdig gedrag wordt bedoeld dat twee personen of partijen het voor het zeggen hebben. Cyert e.a. (1959) probeerden hiermee een beter begrip te krijgen van het besluitvormingsproces. De uitkomsten van het proces waren in dat geval minder belangrijk.

Cohen e.a. (1960) ontwikkelden een computerondersteunend spel waarmee beginnend leidinggevenden hun managementvaardigheden konden verbeteren. Forrester (1961) onderzocht eveneens het gebruik en toepassing van simulatiemodellen. Hij richtte zijn onderzoek op de wijze waarop het politieke krachtveld binnen een organisatie is te veranderen. Hiermee wordt bedoeld: de organisatieopbouw, het besluitvormingsproces en hoe grip te krijgen op de tijd die een organisatie nodig heeft om groei en stabiliteit te realiseren.

Vanaf 2000 zijn er enorme ontwikkelingen geboekt in virtual reality systems (VRS). Dit zijn modellen die de werkelijkheid steeds beter en betrouwbaarder weergeven. De aanjager bij deze ontwikkelingen zijn nieuwe productietechnieken voor computerprocessoren. Met de verbeteringen van deze processoren is de rekensnelheid van een computer spectaculair toegenomen met zeer korte responstijden als resultaat wat live beeldverwerking mogelijk maakt.

2.2.6 Probabilistische waarden

Het Stanfordmodel gaat ervan uit dat het zeer moeilijk is om voorspellingen te doen die zijn gebaseerd op het gedrag van één individu. Dit komt door het grillige gedrag van dat ene individu. Echter, het gedrag van gelijkgestemde groepen van mensen is wel goed te voorspellen. Dit voorspellen gebeurt met behulp van probabilistisch bepaalde waarden. Deze probabilistische waarden zijn gebaseerd op gedragstheorieën en gevangen in een aantal parameters. De parameters zijn gerelateerd aan de begrippen Tijd en Aandacht. Met het begrip Tijd wordt bedoeld: de hoeveelheid werk en de uitvoeringssnelheid van het werk. Met het begrip Aandacht wordt bedoeld: de tijd of aandacht die aan een activiteit kan worden besteed, de coördinatie van de uit te voeren activiteiten, hoe om te gaan met uitzonderingen en de aandacht die wordt besteed aan het besluitproces ( Kunz e.a., 1998).

2.2.7 Eigenschappen simulatiemodel

Banks (1984, blz. 53–54) geeft een negental eigenschappen van een simulatie die zijn gebaseerd op een enkelvoudige waarneming:

i. Systeem: een verzameling van mensen en middelen die in een bepaalde periode één of meer doelen willen bereiken;

11

ii. Model: een weergave in de tijd van een logisch proces met daarin mensen en middelen, activiteiten en relaties;

iii. Systeem samenstelling: opgave van alle variabelen die het systeem vormen; iv. Entiteit: één van de zelfstandige objecten die het model vormt;

v. Eigenschappen: datgene wat onderdeel is van een zelfstandig object;

vi. Verzameling: bij elkaar horende zelfstandige objecten die op een specifieke wijze zijn geordend;

vii. Gebeurtenis: een plotselinge activiteit;

viii. Activiteit: een handeling met een bepaalde tijdsduur;

ix. Doorlooptijd: een tijdspanne waarin een handeling plaatsvindt.

2.2.8 Validatie mogelijkheden

Naast de ontwikkeling van simulatiemodellen, is er aandacht geweest voor het valideren van dergelijke modellen. Halverwege de jaren zeventig definieerden Cook en Campbell (1976) vier concepten om een computer gestuurd simulatiemodel te valideren: 1) interne validiteit, 2) externe validiteit, 3) de validiteit van de robuustheid en 4) de validiteit van het ontwerp. Feldman en Aranold (1983) richtten hun aandacht op andere punten: a) de inhoud, b) de ontwerpcriteria en c) het ontwerp zelf. De meeste onderzoekers kwamen tot de conclusie dat een zo een realistisch mogelijk simulatieontwerp het belangrijkste was.

Burton en Obel (1984) onderzochten eveneens de validatie van computergestuurde modellen. Zij concludeerden dat één ding van belang is om een computergestuurd model te ontwikkelen: de ontwikkeling van een dergelijk model moet het resultaat zijn van de toepassing en niet de ontwikkeling van het model zelf. Hun uitgangspunten bij de ontwikkeling van enig simulatiemodel zijn: 1) een simulatiemodel moet een goed beeld geven van datgene wat wordt waargenomen en 2) met het waargenomen beeld worden verklaringen gezocht. Indirect blijkt dat het uitgangspunt normatief is; de waarnemer bepaalt of het simulatiemodel een goed beeld geeft waarbij aan de hand van een theorie, een hypothese wordt beantwoord. Sargent (1992) kwam met een model waarmee hij deze drie uitgangspunten eveneens bekijkt vanuit de juistheid van de in te voeren gegevens. In Figuur 3 is dit als datavaliditeit benoemd.

12

Figuur 3: Conceptuele delen en processtappen voor validatie. Bron: Sargent, 1992.

De juistheid van de invoergegevens is één van de waarborgen van de drie uitgangspunten , namelijk een model [Figuur 3] gebaseerd op de werkelijkheid. Dit concept is door Sargent verwoord als „Systeem van de reële wereld‟ en bevat een conceptueel model en een computermodel. De operationele validiteit van het computermodel en de validiteit van een conceptueel model vinden beide plaats met relevante data, verzameld in een bestaande situatie. De juistheid van het computermodel wordt bepaald met gegevens van het conceptueel model. Eind jaren negentig van de vorige eeuw publiceerden Thomsen e.a. (1999) een studie over validatie van simulatiemodellen. Bij dit onderzoek wordt het theoretisch model van Thomsen e.a. (1999) toegepast bij de toetsing van het simulatiemodel.

2.2.8.1 Theoretisch kader van Thomsen

Validatie van het model wordt uitgevoerd met het theoretisch kader van Thomsen e.a. (1999). Binnen dit kader zal worden gekeken naar de reden van de simulatie, de representativiteit van de simulatie en de bruikbaarheid van de simulatie. Omdat het simulatiemodel aangeeft waar in het proces van het project (mogelijke) vertragingen kunnen optreden, is het mogelijk deze gebeurtenissen in tijdseenheden te kwantificeren.

13

Figuur 4: Theoretisch model om simulatiemodel te valideren. Bron: Thomsen e.a.,1999.

2.2.8.2 Verklaring micro, meso- en macro-niveau-analyse

Met de drie verschillende niveaus [Figuur 4] wordt bedoeld dat de uitkomsten van handelingen en prestaties van een organisatie vanaf de vloer (op microniveau), tot aan een samengenomen gedrag/handelingen/prestaties van een organisatie (macroniveau) worden getoetst aan de voor dat niveau bekende theorieën. Daarbij fungeert het mesoniveau als intermediair van het micro- en macroniveau. Uitgangspunt van het theoretisch model is dat alle niveaus invloed op elkaar uitoefenen (Thomsen e.a., 1999).

2.2.8.3 Verklaring van terminologie

Thomsen e.a. (1999) onderscheiden drie eenheden waarlangs een validatie moet plaatsvinden:1) de uitgangspunten of reden om een validatie uit te voeren; 2) de zekerheid dat de uitkomsten van enig simulatie kloppen, hier Representatie genoemd en 3) de toepasbaarheid van het simulatiemodel. Dit onderzoek beperkt zich tot het vierde kwadrant waar de twee voorgaande validatievereisten samenkomen met de validatie van toepasbaarheid. De drie vermelde items zijn met vier sub-items te ondervangen: a) retrospectief, b) what-if scenario‟s, c) natural history en d) toegepaste waarschijnlijkheid.

Retrospectie is een methode waarbij een situatie in het verleden wordt nagebootst (Blumberg e.a., 2005). Aan de hand van de uitkomsten wordt daarna geanalyseerd of deze overeenkomsten met de werkelijkheid, actuele data, overeenkomen. Een nadeel van deze wijze is het verzamelen van data van activiteiten die in het verleden zijn uitgevoerd. Verzamelen van dergelijk data geeft de kans op een vertekend beeld door het niet meer goed herinneren van de situatie.

14

Door het samenstellen van scenario‟s, ook wel bekend onder de naam what-if scenario‟s, als uitgangspunt te nemen, ontstaat de mogelijkheid om afhankelijke variabelen te wijzigen om daarmee de uitkomst van stellingen te beïnvloeden.

Wanneer wordt uitgegaan van een bestaande situatie, kan enig proces met het Stanfordmodel worden gesimuleerd. Dit is mogelijk door voor de bestaande situatie het proces te modelleren en de organisatie specifieke afhankelijk variabelen (o.a. de parameterwaarden) in te voeren. Tot slot wordt het model gesimuleerd waarbij de uitkomsten gelden als voorspellingen die na verloop van de tijd kunnen worden vergeleken met de actuele waarden.

Als laatste beschrijven Thomsen, e.a. (1999) een mogelijkheid die een voortzetting is van het voorgaande uitgangspunt: de bestaande situatie. Het verschil is dat de afhankelijke variabelen, hier het aantal toegewezen medewerkers en de organisatie specifieke parameterwaarden, aan de hand van de simulatie-uitkomsten zijn aan te passen. Hierdoor wordt het mogelijk een optimale informatiestroom in te richten en daarmee de doorlooptijd van een het proces te optimaliseren.

2.3 Praktisch deel

2.3.1 Publiek Privaat Samenwerkingsverband (PPS)

2.3.1.1 Inleiding

Dit onderzoek toetst de betrouwbaarheid van de uitkomsten van het Stanfordmodel waarbij het aanbestedingsproces binnen een publiek privaat samenwerkingsverband (PPS) als casus dient. Interessant hierbij is dat de omgeving van een publiek privaat samenwerkingsverband sterk kan worden gekleurd door een context van bestuurlijke besluitvorming. Om aan te tonen dat binnen een publiek privaat samenwerkingsverband sprake is van een sterke nadruk op bestuurlijke besluitvorming, wordt ingegaan op mogelijke invloed hiervan op de doorlooptijd van het aanbestedingsproces.

2.3.1.2 Definitie

Er is volgens Bult-Spiering e.a. (2005) veel verwarring rond het begrip PPS. De auteurs hebben mede om die reden de term PPS gedefinieerd als “een tijdelijk samenwerkingsverband tussen

meerdere organisaties die wordt gekenmerkt door op voorhand bereikte overeenstemming over

kosten en opbrengsten”. Het maken van afspraken over kosten en opbrengsten komt voort uit een

overeengekomen verdeling van taken en verantwoordelijkheden. Door deze verdeling van taken en verantwoordelijkheden ontstaat er een netwerk van organisaties.

2.3.1.3 Traditioneel of innovatief

Een PPS constructie onderscheidt zich van een traditionele wijze van aanbesteden door de onbekendheid van de gekozen uitvoeringswijze. Om die reden worden uitsluitend de gewenste

15

functionaliteiten van het te realiseren object geformuleerd. Door in gesprek te gaan met meerdere aanbieders wordt de afweging gemaakt van de beste combinatie tussen de aangeboden oplossing, financiering, prijs, realisatie en, indien van toepassing, de exploitatie over een lange periode.

2.3.1.4 Voor- en tegenstanders PPS-overeenkomsten

De overheid gaat steeds doelmatiger om met haar beschikbare financiële middelen. Werken binnen een PPS-overeenkomst met bijbehorende vergaande samenwerking is daarvan één van de oorzaken. Daarnaast is er een omslag in denkwijze; door zo precies mogelijk de gewenste functionaliteiten te beschrijven, ligt er een grotere nadruk op het gebruik na realisatie dan op de realisatie van dat werk zelf.

Voorstanders van PPS benadrukken dat de kracht van de overheid ligt in het bij elkaar brengen van partijen maar in mindere mate in realisatie en beheer van gebouwen, wegen en kunstwerken (bijvoorbeeld een viaduct).

Tegenstanders van dergelijke samenwerkingsverbanden stellen dat bij toepassing van een PPS de overheid haar publieke taak veronachtzaamt. Daarnaast blijkt uit eerdere gelijksoortige projecten, bijvoorbeeld de realisatie van een schoolcomplex (Bult- en Spiering, e.a., 2005, blz. 83-86), dat de opdrachtgever als toekomstige gebruiker zich gaandeweg de definitiefase en het aanbestedings-traject realiseert dat zij de meeste activiteiten zelf besluit, daarbij gesanctioneerd door haar bestuur of directie. Door deze ontwikkeling wordt het verschil met een traditionele aanbestedingsvorm steeds kleiner.

2.3.2 Besluitmodellen

De omgeving van een aanbestedingsproces van een publiek-privaat samenwerking waarbinnen de vier deelprojecten zijn uitgevoerd, hebben te maken met bestuurlijke besluitvorming. Deze vorm van besluitvorming valt binnen een politieke context die met verschillende modellen kan worden weergegeven. Vis e.a., (1988) onderscheiden onderstaande drie modellen.

2.3.2.1 Systeemmodel

Bestuurlijke besluitvorming verloopt volgens het systeemmodel in fasen. Een voorbeeld hiervan is een maatschappelijke wens waarbij belangenorganisaties functioneren als intermediair tussen die organisaties en de politiek. Die laatste bepaalt de agenda van voorstellen van nieuw uit te voeren beleid. Ambtenaren voeren in opdracht van de portefeuillehouders (bijvoorbeeld ministers of gedeputeerden) de voorbereidingen van dergelijke voorstellen uit door relevante gegevens te verzamelen. Aan de hand van de verzamelde gegevens kiest de politiek voor een beleid, waarna de portefeuillehouders gecontroleerd door een college, het beleid vorm geven met concrete uitvoeringsbesluiten.

16

2.3.2.2 Barrièremodel

Een andere wijze van bestuurlijke besluitvorming is het Barrièremodel. Het uitgangspunt bij dit model is dat burgers zelf hun maatschappelijke wensen onder de aandacht moeten brengen op een wijze dat politici ze op hun agenda zetten om er een besluit over te nemen. Diezelfde polit ici zullen na de besluitvorming, met ondersteuning van de ambtelijke organisatie, het besluit uit laten voeren. De barrières binnen dit model zijn als volgt te benoemen: 1) (h)erkennen van problemen; 2) afwegen van politieke wensen en verlangens, 3) besluitvorming aan de hand van politieke agendapunten en 4) uitvoeren van een besluit dat leidt tot wetgeving.

2.3.2.3 Geïntegreerd model

De twee modellen zijn, ondanks hun verschillen, relatief eenvoudig in elkaar te schuiven. Daarmee ontstaat een geïntegreerd model van het bestuurlijke besluitproces waarin de belangrijkste partijen zijn vertegenwoordigd. Onderstaande figuur [Figuur 5] geeft een indruk van het geïntegreerde model.

Figuur 5: Geïntegreerd model van het bestuurlijke besluitproces. Bron: Vis e.a.1998, blz. 27.

De eerste barrière is de vertaling van maatschappelijke wensen in politieke wensen. In het tweede deel komt de prioriteitsstrijd tussen de diverse wensen aan de orde. In dit deel zijn twee barrières te definiëren: 1) een afweging van wensen en besluitvorming en 2) het omzetten van besluiten naar uitvoeringsmaatregelen. In het laatste deel komen de uitwerkingsbesluiten aan de orde.

2.3.2.4 Zwitsersekaasmodel

Een gelijksoortige redenering over integratie van gebeurtenissen is bekend onder de naam “Zwitsersekaasmodel” (Reason, 1998). Reason benadert zijn model vanuit de Veiligheidskunde. Onderstaande figuur [Figuur 6] geeft een voorbeeld van het Zwitsersekaasmodel.

17

Figuur 6: Zwitsersekaasmodel2

Reason stelt dat enige calamiteit pas kan plaatsvinden wanneer een aantal uitkomsten van gebeurtenissen exact met elkaar samenvallen. De plakken kaas zijn de metafoor voor procedures om fouten te voorkomen. De gaten in de afzonderlijke plakken kaas, zoals voorgesteld in [Figuur 6], staan voor mogelijke fouten en gemaakte fouten. De lijn of gebeurtenis die door de gaten van de diverse stukken kaas loopt, is de metafoor voor de kans dat de uitkomsten van meerdere gebeurtenissen samenvallen waardoor een calamiteit plaatsvindt.

18

2.3.3 Procesverloop

Onderstaande figuur [Figuur 7] toont het basisschema PPS Proces met zijn drie fasen en bijbehorende processtappen. Voorbereiding realisatie Realisatie Exploitatie Eindoplevering Basisschema PPS Proces concurrentiegerichte dialoog met bijbehorende documenten

Contract uitvoering Inschrijving Gunning Aanbesteding Initiatief Keuze contractvorm Initiatief en keuze contractvorm Voorbereiding aanbesteding Selectie Dialoog

Figuur 7: Basisschema PPS-proces. Bron: Congresverslag PPS: ervaringen met rijkshuisvesting 28 oktober 2008, blz. 30.

In het Basisschema PPS-proces [Figuur 7] zijn drie fasen benoemd: 1) Initiatief en keuze contractvorm, 2) Aanbesteding en 3) Contractuitvoering. In de eerste fase worden de stappen gezet om te komen tot een projectomschrijving en de keuze van de juiste contractvorm. Fase 2, de Aanbestedings-fase, omvat de voorbereiding tot de aanbesteding, de selectie van bedrijven die in aanmerking komen om het werk uit te voeren, de dialoog (voor een toelichting, zie de volgende paragraaf 2.3.6: Aanbestedingstraject, onder Concurrentiedialoog), de inschrijvingsprocedure met bijbehorende beoordeling en de uiteindelijke gunning door de opdrachtgever van het werk.

De laatste fase betreft de Contractuitvoering. Deze fase omvat de voorbereidingen om het werk uit te voeren, de uiteindelijke uitvoering en na oplevering van het werk, de exploitatieperiode. Deze

19

periode varieert van 10 tot 25 jaar. Na de exploitatieperiode volgt de eindoplevering in de vorm van een overdracht van het object (bijvoorbeeld een gebouw of een weg).

2.3.4 Aanbestedingstraject

Deze scriptie beschrijft de opzet en uitkomsten van het onderzoek van een simulatie op het aanbestedingsproces van vier PPS projecten. Om die reden is deze fase uitgebreider toegelicht. Het aanbestedingsproces onder regie van de Rijksgebouwendienst wijkt enigszins af van het aanbestedingsproces dat onder regie van Defensie is uitgevoerd. Het grootste verschil tussen de twee partijen is dat bij het Defensieproject een externe opdrachtgever ontbreekt. Het aanbestedingsproces bij een PPS traject staat bekend onder de naam Concurrentiegerichte dialoog3. BOM: Betalingsmechanisme, Outputspecificatie en Monitoring Overeenkomsten Aanbestedings stukken INTERN opdrachtgever

Figuur 8: Aanbestedingsproces. Bron: Congresverslag PPS: ervaringen met rijkshuisvesting, 28 oktober 2008, blz. 30.

3 http://www.ppsbijhetrijk.nl/Publicaties, mei 2010 Voorbereiding aanbesteding Selectie Dialoog Inschrijving Gunning Aanbesteding Voorbereiding overeenkomst Aanmelding constortia Leidraad dialoog Uitnodiging inschrijving Final close garantie Ambitie document Uitnodigingtot dialoog Processen verbaal van dialoog Inschrijving DBFMO contract + BOM Selectieprotocol Concept DBFMO contract + BOM DefinitievePSC Projectvisie PSC Leidraadselectie Aankondiging Informatie memoranda Leverings overeenkomst Wijzigingen DBFMO contract + BOM

20

Voorbereiding aanbesteding: Elk aanbestedingproces gebeurt volgens een vast protocol. Bij het

begin van het aanbestedingsproces stelt het projectteam een ambitiedocument op. In dit document verwoordt de opdrachtgevende partij wat zij van plan is en wat de verwachtingen zijn van de opdrachtnemer. Voordat de beslissing valt of er publiek- privaat wordt aanbesteed, is er met een kostenraming onderzocht of een publiekprivate aanbesteding economisch voordeliger is dan een traditionele aanbesteding. Wanneer de beslissing is genomen om het project publiekprivaat aan te besteden, wordt gedurende het hele aanbestedingsproces een geactualiseerde afweging gemaakt. Deze afweging gebeurt op financiële en economische gronden tussen een publiekprivate, en een private aanbesteding. De „on-going‟ afweging wordt de Publieke Sector Comparator, PSC, genoemd waarmee zicht blijft op alle kosten tijdens de gehele contractperiode. Een tweede functie van de PSC is dat het dienst doet als prijsvergelijk bij de uiteindelijke inschrijvingsronde. Dat houdt in dat het mogelijk is om de prijzen van de geïnteresseerde partijen te vergelijken met de prijzen uit de geactualiseerde versie van het PSC.

Aan de hand van de projectvisie en de uitkomsten van het PSC wordt er een concept contractvorm opgesteld die kan worden toegepast binnen een PPS overeenkomst. Voor dit doel zijn meerdere contractvormen beschikbaar. Eén van de contractvormen is een DFBM (Design Finance Built and

Maintenance)-contract. Bij deze contractvorm zijn het ontwerp, de financiering, de bouw en het

onderhoud gedurende een lange periode, voor rekening van de opdrachtnemer. Een andere vorm is een DFBMO (Design Finance Built Maintenance and Operate)-contract. Bij deze contractvorm heeft de opdrachtnemende partij gedurende lange tijd eveneens de operationele verantwoording voor het te realiseren object. Uit de concept contractvorm volgen kaders waarbinnen met mogelijke opdrachtnemers kan worden gesproken.

Door meerdere partijen voor het aanbestedingsproces te interesseren, probeert de opdrachtgever de kans op innovatieve oplossingen te vergroten. Om te zorgen dat uitsluitend serieuze kandidaten zich aanmelden, stelt de opdrachtgever een selectieprotocol op. Aan de hand van dit protocol kunnen partijen beslissen of zij voor het werk in aanmerking komen. Meestal is een partij niet in staat om aan de selectie-eisen te voldoen en wordt er voor dit doel een consortium gevormd. Het is het consortium dat in eerste instantie zijn interesse voor het project laat weten aan de opdrachtgevende partij.

Om de voorbereidingen van de aanbesteding te starten, stelt de opdrachtgever een protocol op. Dit protocol wordt gebruikt ter voorbereiding van de aanbesteding. Een dergelijke procedure wordt gehanteerd om een zo transparant mogelijke aanbesteding te garanderen en toekomstige juridisch geschillen hierover zo veel mogelijk uit te sluiten. Na de voorbereidingen van de aanbesteding, worden aan de hand van een prestatielijst eisen opgesteld over het ontwerp, de bouw, het onderhoud, de exploitatie en de facilitaire diensten. Eveneens wordt een leidraad uitgegeven door de opdrachtgevende partij waarbij zij verwoordt op welke criteria zal worden geselecteerd. Hierna volgt de aankondiging die eveneens wordt gepubliceerd in het Supplement op het Publicatieblad

21

van de Europese Unie. De reden hiervan is de budgetomvang en het publieke karakter van de opdracht waardoor een Europese aanbesteding verplicht is.

Selectie: Met behulp van het selectieprotocol wordt een eerste selectie gedaan van

geïnteresseerde partijen. De geselecteerde partijen worden uitgenodigd om een procedure te doorlopen waarbij zij mee gaan in een prékwalificatiefase, een dialoogfase en de uiteindelijke inschrijving.

Dialoog: De dialoog heeft als functie dat alle betrokken partijen laten weten wat ze van elkaar

verwachten en er afstemming tussen vraag en aanbod plaatsvindt. De diverse gespreksronden dienen eveneens om voldoende vertrouwen in elkaar te krijgen maar ook om op termijn eenduidige aanbiedingen te krijgen. Daarnaast worden alle ingediende plannen doorgesproken op innovatieve oplossingen bij het ontwerp, de bouw en de exploitatie van het object. De opdrachtgever stelt van alle gesprekken proces-verbalen op wat een objectief vergelijk tussen de aanbiedende consortia mogelijk maakt. Alle proces-verbalen worden samengevat in een informatie-memorandum. Aan de hand van de uitkomsten van het informatiememorandum laat de opdrachtgever weten welke consortia mogen inschrijven.

Inschrijving: Slechts een beperkt aantal consortia, meestal drie, wordt gevraagd een offerte op

het werk uit te brengen. Bij dit deeltraject moeten de diverse consortia binnen een vastgestelde periode hun aanbod voor het werk insturen. Dit aanbod omvat niet uitsluitend de prijs maar eveneens de wijze van uitvoering en een onderhoudsconcept voor de contractperiode. Een verdere invulling van de aanbieding is afhankelijk van de contractvorm. Eveneens geven de diverse consortia aan op welke wijze zij hun financiering hebben georganiseerd om het contract aan te gaan. Dit laatste staat bekend onder de Engelstalige term “Financial close” garantie.

Gunning: Aan de hand van de ingeleverde inschrijvingen en de van te voren vastgelegde criteria,

kiest de opdrachtgevende partij wie het werk wordt gegund. Het kan voorkomen dat de “financial

close” garantie pas na de ondertekening van het contract wordt afgerond. Bij het project dat onder

regie van Defensie is uitgevoerd, was dat het geval. Na de gunning volgen er afrondende gesprekken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer over de precieze contractuele voorwaarden. Daarbij speelt de BOM, „Betalingsmechanisme, Outputspecificatie en Monitoring‟, een belangrijke rol. De BOM dient om vooraf vast te leggen hoe betalingen tijdens de gehele duur van het contract zullen lopen. Dit betreffen betalingen tijdens de bouw maar eveneens tijdens de exploitatie. Voor de diverse fasen wordt vastgelegd aan welke eisen moet worden voldaan en op welke wijze men beoordeelt hoe de controle op dergelijke kwaliteitseisen verloopt. Deze afspraken kunnen in een aparte leveringsovereenkomst worden vastgelegd of onderdeel uitmaken van het contract.

22

2.3.5 Kenniscentrum PPS

Om de opgedane kennis en ervaring met PPS-projecten te borgen, is in 1999 door het Ministerie van Financiën een kenniscentrum opgericht. Dit kenniscentrum is in 2006 voortgezet als zelfstandig kenniscentrum. Op de website van het centrum4 staan meerdere voortgangsrapportages met aanbevelingen voor toekomstige PPS‟en. Een voorbeeld hiervan is de voortgangsrapportage 2001 die meldt dat vertragingen vaak meerdere oorzaken hebben. Vertragingen vinden plaats door traag verlopende tenderprocessen en het opstellen van contracten. De oorzaken van dergelijke vertragingen zijn: a) “publieke partijen hebben

verschillende opvattingen over individuele projecten”; b) “de publieke sector heeft moeite met het

formuleren van duidelijk en functioneel gespecificeerde kwaliteitseisen”; c) projectsubsidies

verstoren de beloningsstructuur voor de private sector”; d) “private partijen worden uitgesloten bij

beslissende fasen van het proces”.De voortgangsrapportage van 2002 stelt dat “er een trage

voortgang van concessie en contractvorm van PPS is”; “veel PPS-projecten te klein van omvang

zijn waardoor transactiekosten voor publiek- en private partijen bij het opstellen van innovatieve contracten, te hoog in prijs uitkomen”. De voortgangsrapportage van 2004 vermeldt: “De

toepassing van PPS is te incidenteel” en “er zijn onvoldoende realistische verwachtingen van

PPS”. Ondanks deze negatief getinte uitspraken neemt het aantal PPS-contracten door de jaren

heen gestaag toe. Als voorbeeld hiervan toont [Bijlage A: PPS-projecten] een opgave van gerealiseerde en toekomstige projecten, uitgevoerd of nog uit te voeren, onder een PPS -overeenkomst.

2.3.6 Modellering

Om het aanbestedingsproces te kunnen simuleren, is het proces vereenvoudigd en in een diagram weergegeven. Het diagram is gemodelleerd met [Figuur 8] als uitgangspunt en toont de activiteiten en verantwoordelijke groepen en personen. De vorm van de activiteit heeft te maken met het soort activiteit. De omvang van de getoonde figuren heeft te maken met de lengte van de tekst. Kleuren zijn gebruikt om de activiteiten te kunnen groeperen. De verbindingslijnen tussen de diverse functies, stelt de hiërarchie van de organisatie voor. De volgende activiteiten zijn vermeld: start- en eindpunt; beslispunten, activiteiten; verantwoordelijke groepen en personen en bijeenkomsten. In het model hebben de verschillende activiteiten en personen onderscheidende vormen. Het start- en eindpunt (incl. beslispunt) zijn rechthoekig van vorm voorzien van een punt; de activiteiten zijn rechthoekig van vorm, de functies zijn afgebeeld als een figuurtje en de bijeenkomsten hebben een ruit als vorm.

4

23

Figuur 9: Gemodelleerd diagram Aanbestedingsproces PPS

Figuur 9 is een weergave van het model zoals gemodelleerd in het Stanfordmodel. Het diagram toont een start- en eindpunt, de blauw gekleurde figuren uiterst links en uiterst rechts, en een beslismoment (licht blauwe ruit) halverwege. De gekleurde figuurtjes met bijbehorende lijnen tonen de hiërarchie van de organisatie met bijbehorende functies. De paarsgekleurde ruiten aan de rechterzijde stellen de diverse bijeenkomsten voor. De rode en gele rechthoeken geven de diverse samengevoegde activiteiten per fase van het aanbestedingsproces weer.