Bezuinigingsbeleid als opmaat tot een
ondernemende cultuursector
Cultureel ondernemerschap in de context van de rijksmusea
Max Nederkoorn - s0916978
Master Management van de Publieke Sector
13 maart 2018
Begeleider: Mr. dr. G.S.A. Dijkstra
Woorden: 18.408
Voorwoord
Deze scriptie is het laatste wapenfeit voor mijn master ‘Management van de Publieke sector’ en luidt het einde in van mijn studententijd. Ik kijk terug op een mooie periode waarin ik mij als Groninger vol overgave in het Leidse studerende leven heb gestort. Het is niet altijd makkelijk geweest om de juiste balans te vinden tussen de vele nevenactiviteiten en de studieverplichtingen, maar ik ben zeer blij en trots dat ik het uiteindelijk heb volbracht. Mijn gedane onderzoek naar het cultuurbeleid van kabinet Rutte I vond ik een leerzame kijk in de beleidsevaluatie, waar ik eerder als Politicoloog (bachelor) nog niet veel ervaring mee had. Het cultuurbeleid van Halbe Zijlstra leek mij een interessante casus om te onderzoeken, juist door de enorme weerstand die er vanuit de cultuursector is geweest. Ik wilde weten in hoeverre deze negatieve attitude vanuit de sector achteraf terecht is gebleken, dus ging ik onderzoek doen naar de uitwerkingen van dit beleid. Ik vond het onderzoek een soms lastige maar veelal leerzame tijd, waarin door veel leeswerk, bekijken van financiële gegevens en houden van verschillende interviews, ik veel heb geleerd over ministerieel
(bezuinigings)beleid, de implementatie van het beleid door verschillende rijksmusea en de verschillen in perceptie over het slagen en falen van beleid.
Dan kom ik tot het bedanken van een ieder die dit onderzoek mogelijk heeft gemaakt. Waarbij ik ten eerste graag mijn scriptiebegeleider Gerrit Dijkstra wil bedanken, zonder wie het schrijven van deze scriptie niet mogelijk was geweest; de goede opbouwende kritieken hielpen mij op weg naar een beter eindresultaat. Daarnaast wil ik de geïnterviewden van de vijf musea en de beleidsmedewerkers van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap bedanken voor de tijd, moeite en input die ze mij hebben gegund. Ik heb de meningen van hen naar eer en geweten verwerkt in mijn onderzoek naar het cultuurbeleid (van 2013-2016).
Op persoonlijk vlak wil ik graag als eerste mijn verloofde Kari-Anne bedanken, die me in alle fasen van mijn studietijd heeft meegemaakt en geholpen, ik weet niet of ik het zonder haar had gered. Daarnaast wil ik heel graag al mijn vier ouders, schoonouders, en al mijn stief-, schoon- en stiefschoon-zussen en -broers bedanken voor de eeuwige en niet aflatende steun. Met een speciaal bedankje voor mijn lieve moeder Anita, die niet alleen in dit scriptieproces maar ook in de rest van mijn studie zeer fijne en altijd geduldige (leesbaarheids)hulp heeft geboden.
Voor mijn scriptie heb ik gretig gebruik gemaakt van de hulp van vrienden die het hebben gelezen en mij vervolgens van scherpe kritiek voorzagen, dank daarvoor. Mijn speciale dank gaat uit naar Ellen, met haar geduldige hulp en scherpe kritische blik heeft ze mij erg
geholpen in het herzien van mijn structuur. Verder wil ik alle (studie-)vrienden, vriendinnen, commissiegenoten, bestuursgenoten, ploeggenoten en verenigingsgenoten bedanken voor de briljante studietijd!
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1. Inleiding ... 1
1.1 Achtergrond en huidige studie ... 1
1.2 Korte historie cultuurbeleid ... 1
1.3 Relevantie ... 2
1.4 Data & methode ... 3
1.4.1 Databronnen ... 3
1.4.2 Reconstructie beleidstheorie ... 4
1.4.3 Procesevaluatie ... 4
1.4.4 Effectevaluatie ... 4
1.5 Leeswijzer ... 5
Hoofdstuk 2. Factoren van slagen en falen van beleid ... 7
2.1 Definities beleid & slagen van beleid ... 7
2.2 Succes- en faalfactoren van beleid ... 8
2.2.1 Doelgerichtheid ... 8
2.2.2 Informatie ... 8
2.2.3 Macht ... 9
2.2.4 Integratie ... 9
2.2.4 Mogelijke tekortkomingen van factoren van falen of slagen ... 10
2.3 Hypothese ... 10
Hoofdstuk 3. Reconstructie beleidstheorie ... 11
3.1. Cultureel ondernemerschap ... 11
3.2. Rijksfinanciering ... 12
3.3. Programma Ondernemerschap Cultuur (2013-2016) ... 13
3.4. Kritiek op cultuurbeleid Rutte I ... 15
Hoofdstuk 4. Onderzoeksresultaten ... 17
4.1 Interviewverslagen ... 17
4.1.1 Interview OCW ... 17
4.1.2 Interview met de directeuren van rijksmusea (cases) ... 20
4.2 Evaluatie Programma Ondernemerschap Cultuur (2013-2016) ... 22
4.3 Financiële data ... 25
4.3.1 Financiële gegevens rijksmuseumsector ... 25
Hoofdstuk 5. Analyse ... 29
5.1 Beleidsuitvoering ... 29
5.2 Effectevaluatie ... 30
5.2.1 Beoogde effecten ... 30
5.2.2 Negatieve neveneffecten ... 33
5.3 Analyse verklarende factoren falen of slagen beleid ... 34
5.3.1 Doelgerichtheid ... 34
5.3.2 Informatie ... 35
5.3.3 Macht ... 36
5.3.4 Integratie ... 37
Hoofdstuk 6. Conclusie ... 39
6.1 Samenvatting van het onderzoek ... 39
6.3 Beantwoording onderzoeksvraag ... 39
6.4 Hypothese ... 41
6.5 Reflectie op de theorie ... 41
6.6 Beleidsadvies ... 42
6.7 Sterktes, zwaktes en suggesties voor vervolgonderzoek ... 43
Bronnen ... 44
Hoofdstuk 1. Inleiding
1.1 Achtergrond en huidige studie
In juni 2011 kwam het Kabinet Rutte I (VVD en CDA met gedoogsteun van de PVV) met nieuw cultuurbeleid. Dit beleid, destijds vormgegeven door staatssecretaris Halbe Zijlstra, betekende een grote bezuiniging binnen de culturele sector. Vanuit de regering werden de plannen voor de 200 miljoen euro aan bezuinigingen gepresenteerd onder de noemer van ‘het stimuleren van meer ondernemerschap binnen de culturele sector’.1 Deze bezuinigingen zouden actoren
in de culturele sector moeten stimuleren eigen inkomsten te generen, wat uiteindelijk zou moeten leiden tot een meer zelfstandige financiële positie.
Vijf jaar na invoering van deze bezuinigingsmaatregelen rijst de vraag in hoeverre deze effectief zijn gebleken en in hoeverre de angst voor ongewenste neveneffecten, zoals de gevreesde kaalslag in de sector gegrond zijn gebleken. Naast de sector als geheel is deze vraag met name interessant binnen de subsector van rijksmusea, aangezien die veelal oudere gevestigde instellingen betreft die voor een groot deel afhankelijk zijn van overheidssteun. Rijksmusea worden door de overheid gesteund, om de Rijkscollectie die zij beheren te kunnen tentoonstellen. Hoewel deze steun blijft bestaan, moest deze subsector door het invoeren van de eigen inkomstennorm en het verlagen van de bijdrages fors investeren in haar ondernemende activiteiten.
De volgende onderzoeksvraag staat in deze studie dan ook centraal: Welke factoren verklaren
het slagen dan wel falen van het cultuurbeleid 2013-2016 van het kabinet Rutte I binnen de museumsector? In de huidige studie zal deze vraag worden beantwoord aan de hand van
beleidsstukken, financiële data en interviews met beleidsmedewerkers en actoren binnen de sector. Allereerst zal een korte historie worden geschetst van cultuurbeleid in Nederland, waarna de onderzoeksopzet en de structuur van de huidige studie uiteengezet zal worden in een uitgebreide leeswijzer.
1.2 Korte historie cultuurbeleid
In de eerste jaren van deze eeuw, was er volgens een rapport van het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (2002) in het Nederlandse bestuur consensus over het belang van het bestaande cultuurbeleid. Er was een legitimiteit voor de overheidssteun voor cultuur, aangezien het van groot belang werd geacht dat er een cultureel klimaat was waarin men een ruime expressievrijheid had met het daarbij behorende prijskaartje. Daarnaast werd de pluriformiteit van de Nederlandse cultuurmarkt als belangrijk gezien. Er werd uitgegaan van het principe dat de culturele pluriformiteit in Nederland voor een hoge mate van tolerantie en ruime aandacht voor verscheidene cultuurpatronen zorgde (Ministerie Onderwijs, Cultuur Wetenschap, 2002; 65-66).
1 https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2011/06/10/kabinet-maakt-scherpe-keuzes-in-cultuur
In het rapport Kunst van Leven: Hoofdlijnen Cultuurbeleid van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap uit 2007, lag de focus van het beleid al meer op de professionalisering en het ondernemerschap in de cultuursector. In het rapport wordt waarde gehecht aan een goede rolverdeling tussen de Raad van Cultuur, de cultuursector en de politiek, waarbij de sector vooral zelf verantwoordelijkheid moet nemen in de professionaliseringsslag en het vergroten van het maatschappelijk en financieel draagvlak. Er werd weliswaar aangedrongen op een professionaliseringsslag binnen de cultuursector, maar de ondersteuning vanuit de overheid bleef onverminderd groot (Ministerie Onderwijs, Cultuur Wetenschap, 2007; 31-34). Vanaf 2008 ving de mondiale financiële crisis aan. In de jaren die daarop volgden werden ook in Nederland de gevolgen hiervan merkbaar en was er sprake van een grote economische recessie. Aangezien de nasleep van deze crisis in 2010 nog duidelijk merkbaar was, wilde Kabinet Rutte I er in 2011 alles aan doen om het begrotingstekort terug te dringen. Het cultuurbeleid werd hierin niet ontzien. Er werd een structurele bezuiniging van 200 miljoen op de culturele sector aangekondigd, een derde van de gehele cultuurbegroting (Sociaal en Cultureel Planbureau, 2011; 212).
1.3 Relevantie
Het cultuurbeleid van Kabinet Rutte I leidde tot grote onrust en weerstand binnen de cultuursector. Cultuur wordt door deze groep gezien als essentieel voor de sociale cohesie in de samenleving en daarnaast als bijdrage aan de economie. Het aangekondigde beleid zou onomkeerbare schade aanrichten binnen de sector.2 Voorstanders wezen echter op de grote
kostenbesparing die het nieuwe beleid teweeg zou brengen; een zeer welkom extraatje in financieel moeilijke tijden. Bovendien zou de gevreesde kaalslag worden opgevangen door de toename van ondernemerschap binnen de sector, om zo te komen tot een win-win situatie. Deze sterke verdeeldheid vraagt om een wetenschappelijk antwoord. Heeft het Kabinet Rutte I met haar beleid in de culturele sector inderdaad een win-win situatie gecreëerd of hebben de financiële klappen wellicht toch geleid tot ongewenste neveneffecten die van tevoren niet zijn voorzien, of als risico waren ingecalculeerd door het kabinet? De evaluatie van beleid wordt zeer belangrijk geacht voor de ontwikkeling van nieuw beleid (Hoogerwerf, 2014). Volgens Hoogerwerf (1983) verdient de evaluatie van beleidseffecten de hoogste ambtelijke en politieke prioriteit. Hoogerwerf (1983; 17) stelt: “zonder evaluatie achteraf van bestaande taken en evaluatie vooraf van nieuwe taken kan nooit tot een enigermate democratisch, evenwichtig en doelmatig gebruik van de capaciteit van de overheid gekomen worden.” Met andere woorden is het maken van beleid onmogelijk zonder het onderzoek naar de effecten van eerder beleid.
Beleidsevaluatie heeft een dubbele rol, enerzijds levert het een bijdrage aan beter beleid in de toekomst en anderzijds speelt het een rol bij de verantwoording van bestuur en beleid (van der Knaap & Turksema, 2016; 58). Naast een eventuele rol bij de verantwoording van bestuur en beleid kan kennisvermeerdering in de vorm van deze studie dus bijdragen aan kwalitatief
2
beter cultuurbeleid in de toekomst. Specifieker betekent dit in het geval van dit onderzoek dat er bij een volgende verdeling van middelen binnen de cultuursector beter in ogenschouw kan worden genomen in hoeverre en welke delen van de sector beter gedijen bij grotere mate van ondersteuning dan wel zelfstandigheid.
Ook in wetenschappelijk opzicht levert deze studie een belangrijke bijdrage. Onderzocht zal namelijk worden in hoeverre ondernemerschap in de culturele sector tegenwicht kan bieden aan bezuinigingen. Bovendien biedt deze studie inzicht in de werking van de vier factoren doelgerichtheid, informatie, macht en integratie zoals beschreven door Hoogerwerf (1983) op de effectiviteit van beleid. De huidige studie biedt daarom een belangrijke toevoeging op zowel de algemene beleidsliteratuur als op wetenschappelijke kennis op het gebied van cultuurbeleid.
1.4 Data & methode
In voorliggende studie wordt de effectiviteit van het cultuurbeleid van Kabinet Rutte I onderzocht en verklaard. Een effectmeting, ook wel een productevaluatie, wordt in beleidsevaluatie echter doorgaans voorafgegaan door twee stappen. Ten eerste zal in beeld moeten worden gebracht welke veronderstelde mechanismen achter de beleidsmaatregelen schuilgaan. Dit wordt gedaan aan de hand van een reconstructie van de beleidstheorie. Onder de beleidstheorie wordt verstaan:het geheel van veronderstellingen dat aan een beleid ten grondslag ligt, met andere woorden: is het beleid gebaseerd op de juiste informatie om de juiste beslissingen te kunnen nemen?3 Het begrip beleidstheorie wordt verder uitgediept in
paragraaf 1.4.2. Vervolgens wordt de uitvoering van het beleid onderzocht in een procesevaluatie. Volgens het idee van de evaluatieketen is een productevaluatie namelijk pas zinvol wanneer inzicht is verkregen in de theoretische onderbouwing van de interventie (reconstructie beleidstheorie) en in de procesmatige uitvoering van de interventie (procesevaluatie) (Wartna, 2009). Hoewel pas tijdens de productevaluatie wordt toegekomen aan de vraag of het beleid effectief is gebleken, zijn de eerste twee stappen onmisbaar om tot een volledig beeld van de werking van beleid te komen. Immers is het niet alleen relevant te weten óf beleid heeft gewerkt maar ook hoe en waarom.
1.4.1 Databronnen
Informatie voor de evaluatie is gedestilleerd uit verschillende databronnen. Ten eerste werden semigestructureerde interviews afgenomen met twee senior beleidsmedewerkers van het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap die direct betrokken waren bij de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoer. Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is gekozen om te focussen op vijf rijksmusea van wisselende grootte, die verspreid liggen over Nederland. De gekozen museale casusinstellingen zijn: Rijksmuseum Twenthe, Catharijneconvent, Rijksmuseum Boerhaave, Rijksmuseum Muiderslot en Rijksmuseum Slot Loevestein. Bij deze vijf instellingen zijn korte gestructureerde interviews telefonisch of schriftelijk afgenomen met de directeuren.
3
De casusinstellingen zijn telefonisch of schriftelijk bevraagd over hoe zij het beleid binnen het museum hebben uitgevoerd en hoe dat invloed heeft gehad op hun museum. Tevens is hen gevraagd naar hun visie op de effectiviteit van het beleid. Daarnaast werden verscheidene beleidsdocumenten geraadpleegd. Dit betrof verschillende overheidsrapportages zoals
Cultuur in Cijfers, DSP-evaluatierapport, en rapportages van adviesorganen en de
museumvereniging, onder andere: De Sociale Staat van Nederland (Sociaal en Cultureel Planbureau, Noodgedwongen Keuzes (Raad van Cultuur) en Museum in Cijfers (stichting Museana). In het navolgende wordt de werkwijze van deze studie per fase van de evaluatieketen uiteengezet.
1.4.2 Reconstructie beleidstheorie
Bij het reconstrueren van beleidstheorie wordt de beleidstheorie ontrafeld, worden veronderstelde mechanismen blootgelegd en wordt de consistentie van de onderliggende beleidstheorie onderzocht (CCV, 2010). De Rijksoverheid hanteert de definitie van beleidstheorie van Hoogerwerf (1989), welke luidt: “het geheel aan veronderstellingen van een actor dat aan een beleid ten grondslag ligt”. Om deze veronderstellingen goed te kunnen formuleren is uiteraard voldoende informatie nodig over het beleidsveld, de middelen en de mogelijke inzet daarvan.
Korsten (2010) stelt dat de beleidstheorie geen aanwijsbaar document is, maar een empirisch verschijnsel dat op wetenschappelijke wijze gereconstrueerd kan worden. Het doel van dit reconstrueren is om de beleidstheorie van overheidsbeleid toegankelijk te maken voor kritische beoordeling, evaluatie en prescriptie (Korsten, 2010; 24). Volgens Hoogerwerf en Herweijer is het een cruciale vraag in de beleidswetenschap of het beleid gebaseerd is op veronderstellingen die hout snijden (Hoogerwerf & Herweijer, 2014; 217). In dit onderzoek wordt in hoofdstuk drie de reconstructie van het cultuurbeleid van het kabinet Rutte I weergegeven.
Er bestaan verschillende manieren om een programmatheorie te reconstrueren. In dit onderzoek wordt gekozen voor de beleidswetenschappelijke methode. Een voordeel van deze methode is dat het zich focust op zowel informatie uit documenten als interviews, wat de combinatie van verschillende informatiebronnen, of terwijl triangulatie, mogelijk maakt (Leeuw, 2003).
1.4.3 Procesevaluatie
Tijdens een procesevaluatie wordt de uitvoering van beleid geëvalueerd en wordt onderzocht op welke manier het beleid geïmplementeerd wordt door betrokken actoren. Deze stap is van groot belang binnen de evaluatieketen. Resultaten van de procesevaluatie kunnen het (uitblijven van) effect van beleid namelijk verklaren. Immers, indien beleid niet of onjuist wordt uitgevoerd bestaat de kans dat de maatregelen geen of een onbedoeld effect zullen sorteren. In voorliggend onderzoek wordt middels interviews een beeld gevormd over de uitvoering van het beleid onder verschillende actoren betrokken bij de implementatie van het cultuurbeleid.
1.4.4 Effectevaluatie
Als slotstuk van de evaluatieketen wordt onderzocht welke effecten het cultuurbeleid van Rutte I in de museumsector heeft gehad. De reconstructie van de beleidstheorie en de procesevaluatie zijn gericht op het gehele cultuurbeleid van Rutte I. Vanwege de tijdsbeperking is het onderzoeksterrein van de effectevaluatie van de huidige studie beperkt tot rijksmusea. De casus van rijksmusea is, zoals eerder betoogd, gekozen aangezien deze instellingen een rijkscollectie beheren, waardoor zij volledig gesubsidieerd worden door de Rijksoverheid en er geen effecten van eventuele gemeentelijke of provinciale bezuinigingen van invloed kunnen zijn op de uitkomsten. Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is gekozen om te focussen op vijf rijksmusea van wisselende grootte, die verspreid liggen over Nederland. De gekozen museale casusinstellingen zijn: Rijksmuseum Twenthe, Catharijneconvent, Rijksmuseum Boerhaave, Rijksmuseum Muiderslot en Rijksmuseum Slot Loevestein.
De benodigde informatie voor de effectevaluatie zal worden afgeleid uit beleidsevaluaties en financiële gegevens verkregen uit onder andere het rapport Cultuur in Cijfers, een jaarlijks overzicht van de financiële stand van zaken in de cultuursector uitgegeven door het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Daarnaast zullen aan de hand van de hiervoor beschreven interviews met directeuren van verschillende rijksmusea en twee senior beleidsmedewerkers van het ministerie van OCW de perceptie van de museumsector, alsmede de visie vanuit het ministerie van OCW over de werking van het beleid worden blootgelegd.
1.5 Leeswijzer
In het tweede hoofdstuk zal het theoretisch kader worden geschetst. Hierin zullen de factoren voor het slagen of falen van beleid, zoals beschreven door Hoogerwerf (1983) uiteen worden gezet. Deze theoretische concepten zullen later in dit onderzoek worden gebruikt om de gevonden resultaten te verklaren. Uit deze theorieën over beleidsanalyse kan de hypothese worden gesteld die vervolgens door onderzoekanalyse kan worden getoetst. Op deze manier wordt er in dit hoofdstuk richting gegeven aan het onderzoek.
In het derde hoofdstuk zal de beleidstheorie worden gereconstrueerd. In dit hoofdstuk wordt uitgebreid ingegaan op de doelen van het cultuurbeleid van Rutte I en de manieren waarop deze doelen zouden moeten worden bereikt.
In het vierde hoofdstuk zullen de resultaten van het kwalitatieve onderzoek worden weergegeven. De resultaten bestaan uit beknopte interviewverslagen, relevante resultaten uit het DSP-evaluatierapport over het programma Ondernemerschap Cultuur 2013-2016 en de financiële data van de rijksmuseumsector. De resultaten zullen worden geordend op basis van data die betrekking hebben op de gerealiseerde effecten van het beleid.
Hoofdstuk vijf beslaat de analyse. De gepresenteerde onderzoeksresultaten zullen worden geïnterpreteerd. Ten eerste zal worden beschreven hoe de uitvoering van het beleid vorm heeft gekregen. Vervolgens zal uiteen worden gezet welk effect het beleid heeft gesorteerd.
Tot slot zal aan de hand van de factoren van Hoogerwerf (1983) worden verklaard waarom het beleid in haar uitvoering en effect is geslaagd dan wel heeft gefaald.
Ten slotte zal in de conclusie een antwoord worden gegeven op de centrale onderzoeksvraag:
welke factoren verklaren het slagen dan wel falen van het cultuurbeleid 2013-2016 van het kabinet Rutte I binnen de museumsector? Er zal hierbij een reflectie worden gegeven op de
theorie. Ook zullen de sterke en zwakke kanten van het onderzoek worden besproken. Er zal worden afgesloten met aanbevelingen over het in de toekomst te volgen beleid en over mogelijk vervolgonderzoek.
Hoofdstuk 2. Factoren van slagen en falen van beleid
2.1 Definities beleid & slagen van beleid
Om te kunnen verklaren waarom overheidsbeleid is geslaagd, dan wel heeft gefaald, moet eerst een aantal belangrijke definities worden uiteengezet. Ten eerste is het belangrijk om het begrip beleid te definiëren. Over de definitie hiervan is tussen auteurs in de beleidswetenschap in grote mate consensus. De definiëring bevat vaak dezelfde concepten en bevat slechts enige nuanceverschillen. Zo definieert Bekkers beleid als: “het realiseren van bepaalde doelstellingen met behulp van bepaalde middelen in een bepaalde tijdsvolgorde” (Bekkers, 2007: 21). In het boek Openbaar Bestuur, beleid, organisatie en politiek wordt beleid door Bovens en anderen gedefinieerd als: “alle voornemens, keuzes en acties van één of meer bestuurlijke instanties gericht op de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling” (Bovens et. al., 2007; 99).
In dit onderzoek zal de definitie worden gehanteerd van Hoogerwerf & Herweijer, die onder andere te vinden is in het boek Overheidsbeleid: Een inleiding in de beleidswetenschap. Hierin wordt beleid gedefinieerd als “het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzes” (2014; 17). De doelen en middelen bepalen immers hoe het beleid vormgegeven zal worden en de toevoeging van tijdskeuzes is relevant aangezien deze altijd van grote invloed zijn op de beleidskeuzes. In het huidige onderzoek zal deze definitie van beleid worden aangehouden.
Nu de definitie van beleid is afgebakend, wordt uiteengezet wat wordt verstaan onder succesvol of geslaagd beleid. Volgens Hoogerwerf (2014) moet om te kunnen vaststellen of beleid geslaagd of gefaald genoemd kan worden er gekeken worden naar de beleidseffecten. Deze effecten kunnen volgens Hoogerwerf worden gezien als wat een bepaald beleid in de maatschappij aanricht. De vraag of de effecten van het beleid overeenkomen met wat er beoogd werd met het beleid, valt uiteen te zetten in een vijftal deelvragen (Hoogerwerf, 2014; 23):
- Worden de gestelde doelen bereikt? Deze vraag gaat om de bereiking van de doelen die worden gesteld door de beleidsmakers.
- In hoeverre wordt de doelbereiking bereikt door het toepassen van de gekozen beleidsmiddelen? Hier gaat het dus om de vraag in hoeverre de beleidsinstrumenten de verklarende factor zijn voor het slagen van het beleid.
- Welke zijn de niet-beoogde effecten van het beleid? Deze vraag gaat over welke (negatieve) neveneffecten het beleid heeft gehad.
- Hoe is de verhouding tussen de gemaakte kosten van het beleid en de baten van de bereikte doelen? Deze vraag gaat over de efficiëntie van het beleid, hoe doelmatig het beleid te noemen is.
- Hoe gelijk is de verdeling van de kosten en de baten van het beleid over de verschillende overheidsinstanties en de maatschappij? Deze vraag gaat over het relatieve profijt van overheidsbeleid.
Deze vragen naar beleidseffecten tezamen kunnen antwoord geven op de vraag of bepaald overheidsbeleid geslaagd te noemen is. Samengevat is beleid dus succesvol indien de door de beleidsmakers gestelde doelen bereikt zijn, deze doelbereiking kan worden verklaard door de toepassing van de beleidsmiddelen, er geen (significante) negatieve neveneffecten zijn opgetreden, de verhouding tussen de behaalde doelen en de kosten die het beleid met zich mee bracht in balans zijn en de relatieve profijt van het beleid hoog is.
2.2 Succes- en faalfactoren van beleid
In het onderzoek naar het slagen of falen van overheidsbeleid, is het van belang dit succes of falen te verklaren. Met andere woorden wat zijn de onderliggende mechanismes die zorgen dat beleid geslaagd is. Hiervoor wordt er door verschillende auteurs gekeken naar wat de factoren of criteria zijn, waaraan de voorbereiding en de uitvoer van overheidsbeleid moet voldoen om de beoogde beleidseffecten te kunnen bereiken.
Volgens Hoogerwerf (1983) kan er een duidelijke verklaring gegeven worden voor de effecten van beleid op basis van bepaalde aandachtspunten in de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoer. Uit de theorie van Hoogerwerf (1983) volgen vier belangrijke factoren die de mate van succes of de mate van falen van overheidsbeleid kunnen verklaren. De eerste factor voor het succes of falen van overheidsbeleid is doelgerichtheid, de tweede is informatie, de derde is macht en de laatste is integratie. Deze factoren zullen in dit onderzoek worden gebruikt om het slagen dan wel falen van het cultuurbeleid te kunnen verklaren.
2.2.1 Doelgerichtheid
Bij doelgerichtheid is het vooral van belang dat de beleidsdoelen aan een aantal eisen voldoen. De formulering van de beleidsdoelen dient expliciet, specifiek en systematisch te zijn. Adequate planningen worden als belangrijk gezien om te kunnen handelen op gecontroleerde wijze om op de langer termijn succesvol beleid te kunnen verwezenlijken. Er moet een afstemming zijn van de middelen en doeleinden om de kans op succes van beleid te vergroten (Hoogerwerf, 1983; 32).
2.2.2 Informatie
De tweede factor die van belang is voor het succes of falen van overheidsbeleid is informatie. De informatie die relevant is voor het vormen van het beleid moet volledig zijn., Daarbij kan gedacht worden aan cijfermatige onderbouwingen en informatie uit de betreffende sector (van de stakeholders). Hierbij moet vooral worden gekeken naar een deugdelijke beleidstheorie, die wordt gedefinieerd in paragraaf 1.4.2.
Niet enkel een volledige beleidstheorie is voldoende voorwaarde voor effectief beleid. Het kan bijvoorbeeld ook voorkomen dat de gekozen beleidsmiddelen toch verkeerd blijken, niet volledig of niet goed aangewend werden. Belangrijk in het onderzoek naar het succes en falen van overheidsbeleid, is te kijken op welke manier de doel-middelenrelatie van het beleid is opgesteld. Deze kan onvolledig en onsamenhangend zijn. Het is dus van belang dat de middelen en de doelstellingen goed in verhouding met elkaar zijn opgesteld (Hoogerwerf, 1983; 33-34). De factor informatie is niet alleen van belang bij het ontwikkelen van beleid maar speelt ook een rol in de uitvoering van overheidsbeleid. Aangezien de succesvolle
uitvoering van overheidsbeleid samenhangt met de medewerking van verschillende actoren in het beleidsveld, is het belangrijk om hier goede informatie te verstrekken die essentieel is voor deze medewerking. Voorlichting van beleid is daarom een belangrijk onderdeel van het uitvoeringsplan (Hoogerwerf, 1983; 34-35).
Hoogerwerf (1983) geeft aan dat informatie een essentiële en de meest manipuleerbare factor is voor het succes of het falen van beleid. De nadruk ligt op de kwaliteit van de beleidstheorie, zonder welke het beleid niet de doelstellingen kan bereiken die de beleidsmakers ermee voor ogen hadden. Door gedegen empirisch onderzoek te doen naar de verschillende beleidsprocessen en naar het betreffende beleidsveld kan ervoor worden gezorgd dat een daarop gebaseerd beleidsontwerp zal leiden tot een goed beleidsresultaat, aangezien het gebruik van wetenschappelijke kennis bij maatschappelijke problemen van groot belang is (Hoogerwerf, 1983; 39).
2.2.3 Macht
Macht wordt door Hoogerwerf als derde factor van succes of falen van overheidsbeleid gezien. Met deze factor wordt verondersteld dat de overheid eerder haar beleidsdoeleinden zal bewerkstelligen wanneer de macht groter is. Daarbij kan worden gedacht aan macht in de breedste zin van het woord, niet alleen over de burgers maar ook over andere overheden en organisaties (Hoogerwerf, 1983; 35).De machtsfactor is in drie succes- en faalfactoren van overheidsbeleid uiteen te zetten: de macht in de agendering, de beleidsvorming en de beleidsuitvoer. Op elk van deze drie kan macht worden uitgevoerd door organisaties, burgers of overheden met tegengestelde belangen. Het overheidsbeleid zal optimaal succesvol zijn wanneer de eigen macht en de macht van de voorstanders over deze drie factoren groter is dan die van de andere actoren met tegengestelde belangen (Hoogerwerf, 1983; 35-36).
2.2.4 Integratie
De vierde en laatste factor die door Hoogerwerf wordt aangeduid als factor van succes of falen is integratie. De doelbereiking van de overheid zal groter zijn wanneer er sprake is van een sterke interne en externe integratie, en waarbij de integratie van de overheid zelf en de voorstanders sterker georganiseerd is dan dat van de tegenstanders. Er wordt binnen deze factor een onderscheid gemaakt tussen de culturele en structurele integratie en tussen de horizontale en de verticale integratie. Onder de structurele integratie wordt verstaan dat er bij een goede structurele integratie geen of nauwelijks fragmentatie bestaat tussen de instituties.
Door fragmentatie kan een beleidsplan blijven steken op conflicten en of op bureaucratie, bijvoorbeeld door het eindeloos heen en weer schuiven van voorstellen. Het is belangrijk dat de doeleinden van een overheidsinstantie ook kunnen worden doorkruist door andere instituties dan overheidsorganisaties. Dus moet er niet alleen binnen het bestuurlijke consensus zijn, maar ook met instituties daarbuiten. Met alle betrokken actoren is het dus van belang om de culturele integratie zo sterk mogelijk te krijgen. Zo ook met de burgers, omdat zij eerder zullen meewerken als de doeleinden zijn aangepast op wat zij belangrijk vinden (Hoogerwerf, 1983; 37).
Daarnaast is culturele integratie van belang, dit wil zeggen dat de doeleinden van overheidsinstanties niet worden doorkruist met de doeleinden van andere overheidsinstanties. Wanneer beleid is gecoördineerd met verschillende overheidsinstanties zal de culturele integratie hoger liggen. Hogere culturele integratie komt ten goede aan de mate van slagen van het gevoerde beleid. Bij zowel structurele als culturele integratie is het belangrijk om onderscheid te maken tussen horizontale integratie, dus tussen instanties van hetzelfde niveau (zoals verschillende ministeries) en verticale integratie (met lagere instanties of instituties buiten de overheid). De verticale integratie is doorgaans sterker wanneer de horizontale integratie sterk is (Hoogerwerf, 1983; 36-38).
Om de integratie sterker te maken kan ervoor worden gekozen om met belangengroepen of individuele burgers in gesprek te gaan, om op deze manier zowel de structurele als de culturele integratie van overheidsbeleid te vergroten. Indien nodig zijn verschillende methodes voor de gesprekken met burgers en belangengroepen overreding, overleg en onderhandelingen (Hoogerwerf, 1983; 38).
2.2.5 Mogelijke tekortkomingen van factoren van falen of slagen
Een nadeel van de gekozen theoretische basis van het verklaren van de beleidseffecten aan de hand van de door Hoogerwerf opgestelde factoren van falen of slagen, is volgens Hans Bressers en Pieter Jan Klok tweeledig. Ten eerste zijn de factoren zelden compleet, de geïdentificeerde factoren hebben vaak alleen de invloed doordat er gelijktijdig meer zaken van invloed zijn. Ten tweede geven de vooraf verklarende factoren (zoals de factoren waar beleid aan zou moeten voldoen) geen cumulatie van kennis, dat wil zeggen dat het lastig is om op basis van eerder onderzoek verwachtingen van nieuw onderzoek te toetsen (Bressers & Klok; 1995).
2.3 Hypothese
Uit het voorgaande kan de volgende hypothese worden opgesteld: naarmate er in de voorbereiding en uitvoering van het cultuurbeleid van Rutte I sprake is (geweest) van een sterke mate van doelgerichtheid, macht, integratie en adequate informatie zal het beleid meer kans op slagen hebben. Zoals aangegeven is volgens de theorie van Hoogerwerf, informatie hierin de meest essentiële en meest manipuleerbare factor.
Hoofdstuk 3. Reconstructie beleidstheorie
Zoals gezegd zal de reconstructie van de beleidstheorie in een aantal stappen worden uitgevoerd, te beginnen bij het in beeld brengen van de doelen van het cultuurbeleid van Rutte I en de veronderstelde mechanismen waarmee deze doelen moesten worden bereikt. Dit wordt afgeleid uit beweringen in beleidsdocumenten en interviews. Zoals in de inleiding beschreven is het (secundaire) beleidsdoel in het cultuurbeleid van kabinet Rutte I het stimuleren van cultureel ondernemerschap. Om te achterhalen wat precies wordt bedoeld met deze term moeten we een blik werpen op de historie van het concept cultureel ondernemerschap in de Nederlandse politiek.
3.1. Cultureel ondernemerschap
In het rapport ‘Ondernemende Cultuur’, geschreven door Rick van der Ploeg (PVDA), uit 1999 werd voor het eerst gesproken van cultureel ondernemerschap. Van der Ploeg was van mening dat er rond 1999 een steeds meer ondernemende samenleving was ontstaan, en dat logischerwijs daarmee de cultuursector ook meer ondernemend diende te worden. Hierbij moest er vooral een focus op publieksbereik komen te liggen, aangezien ondernemerschap volgens Van der Ploeg (1999) zich vooral uit in “openheid, op de buitenwereld gerichte nieuwsgierigheid en creativiteit (van der Ploeg, 1999; 4).” Cultureel ondernemerschap wordt hierbij gezien als tweeledig. Het culturele aspect is het hebben van een hoge mate van gevoel voor de kunsten en voor de creatieve processen, en een neus hebben voor creatieve talenten. Het ondernemende aspect uit zich in het kennen van het publiek en het alert zijn op nieuwe kansen door gebruik te maken van marketinginstrumenten uit de commerciële sector. (van der Ploeg, 1999; 9)
Het begrip cultureel ondernemerschap vinden we opnieuw terug in een gezamenlijke nota van de ministeries Onderwijs Cultuur en Wetenschap en Economische Zaken uit 2005 met de naam ‘Ons creatief vermogen: brief cultuur en economie’. In deze nota is gekozen voor een soortgelijke benadering van het concept als in de brief van staatssecretaris van der Ploeg uit 1999. Ook hierin kan een vrij zakelijke en economische benadering van de cultuursector worden herkend. In de nota wordt aangegeven dat de economische potentie van de creativiteit en cultuur niet optimaal wordt benut. De rol van de overheid moet zijn om te stimuleren dat deze economische potentie beter wordt gebruikt.
Ook in de nota ‘Meer draagvlak voor cultuur’ van de Commissie Cultuurprofijt uit 2008 vinden we de term cultureel ondernemerschap terug. Ook deze nota had als belangrijkste doel het versterken van het ondernemerschap van culturele instellingen. Het belangrijkste onderdeel hiervan was de voorgestelde invoering van een eigen inkomstennorm. Deze werd door de verantwoordelijke minister van het toenmalige kabinet Balkenende IV, PvdA’er Ronald Plasterk, dan ook in juni 2009 ingevoerd, waardoor culturele instellingen hier in 2013 aan moesten voldoen.4
4 https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2009/06/24/normen-voor-eigen-inkomsten-cultuursector
Hoewel de accenten van de drie nota’s licht verschillen, zijn de doelen en de manieren waarop deze doelen zouden moeten worden gerealiseerd vergelijkbaar. Alle drie de nota’s stellen als doel het stimuleren van cultureel ondernemerschap en typeren cultureel ondernemerschap daarbij als een onafhankelijkere positie van culturele instellingen van overheidsgebonden geldstromen. De nota’s stellen voor cultureel ondernemerschap te realiseren door het verhogen van de eigen gegeneerde inkomsten. Dit moet worden bereikt door verbetering van bestaande kennis en vaardigheden binnen de culturele sector.
In 2011 duikt het begrip cultureel ondernemerschap opnieuw op toen het in deze studie centraal staande cultuurbeleid van Kabinet Rutte I werd gepresenteerd. Het concept wordt in de nota niet expliciet gedefinieerd, maar verantwoordelijk staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Halbe Zijlstra presenteert een puur zakelijke visie op de cultuursector, gericht op marktwerking. De motor achter het beleid zijn de noodzakelijk geachte bezuinigen van 200 miljoen euro op de cultuursector. Ook dit keer staat de verhoging van eigen gegeneerde inkomsten centraal als manier om cultureel ondernemerschap te realiseren, blijkens de uitgangspuntenbrief aan de Kamer uit 2010. Hierin stelt staatssecretaris Halbe Zijlstra: “van ondernemerschap is sprake als eigen inkomsten in verhouding staan tot de subsidie” (Zijlstra, 2010). Het doel van het beleid is om culturele instellingen onafhankelijker te maken van overheidsgerelateerde geldstromen zonder daarbij de kwaliteit van het culturele aanbod te verliezen.
Om dit beoogde doel te bereiken worden twee hoofdmaatregelen aangekondigd. Ten eerste wordt het bestaande subsidiesysteem vervangen door het nieuwe systeem van rijksfinanciering. Daarnaast wordt een ondersteuningsprogramma in het leven geroepen, genaamd Cultureel ondernemerschap 2013-2016.
3.2. Rijksfinanciering
Het nieuw ingevoerde systeem van rijksfinanciering houdt in dat culturele instellingen in aanmerking komen voor rijkssubsidie indien zij voldoen aan een aantal voorwaarden. De cultureel producerende instellingen dienen in de aanvraag voor rijkssubsidies aandacht te besteden aan de volgende criteria: kwaliteit, publiek, ondernemerschap, educatie en participatie en van de nationale of internationale betekenis van het aanbod of de collectie. Kwaliteit kan worden gezien als de artistieke meerwaarde van de instelling; hoe heeft deze artistieke kwaliteit zich ontwikkeld en hoe wordt deze in de toekomst uitgedragen?
Het criterium ‘publiek’ is drieledig: het aantal bezoekers, de binding van bezoekers aan een instituut en het aanspreken van nieuwe doelgroepen.
Voor het criterium ‘ondernemerschap’ wordt onderscheid gemaakt tussen een kwantitatieve en een kwalitatieve eis. Het kwantitatieve aspect laat zich meten door het niveau van de eigen inkomsten. De eigen inkomsten dienen minimaal 17.5% van de totale inkomsten te beslaan. Wanneer een instelling deze norm niet haalt, zal er in de financiering worden gekort. De kwalitatieve factor laat zich meten door de ondernemerschapsactiviteiten. Dit houdt in dat er een ondernemingsplan van de aanvragende instelling(en) moet liggen. In het ondernemingsplan moet de instelling antwoord geven op vragen als: wat is het profiel van de
instelling? Hoe verhoudt het zich tot andere (artistieke) producten en organisaties? Wat is de financieringsbehoefte en wat is de financieringsmix?” (Zijlstra, 2011; 37-38). Met deze vragen reflecteren de instellingen op zichzelf, met aandacht voor het verleden, een vergelijking met andere soortgelijke instellingen en is er aandacht voor de verschillende elementen van ondernemerschap (Zijlstra, 2011; 38).
Het criterium ‘educatie en participatie’ houdt in dat instellingen samenwerken met onderwijs en zich inzetten om het bereiken van scholieren te bevorderen. Voor dit criterium moet een gedegen educatieplan worden opgesteld om kinderen en/of jongeren meer bij de culturele activiteiten van een instelling te betrekken. Het laatste criterium richt zich op de nationale of internationale betekenis van het aanbod of de collectie. Er moet duidelijk worden gemaakt wat de positie van een instelling in zowel nationaal als internationaal perspectief is. De onderliggende gedachte van voorgenoemde maatregelen is telkens gebaseerd op het idee van marktwerking, zo blijkt ook uit het volgende citaat uit de beleidsnota Meer dan kwaliteit, een
nieuwe visie op cultuurbeleid:
“Het kabinet wil dat culturele instellingen en kunstenaars ondernemender worden en een groter deel van hun inkomsten zelf verwerven. Culturele instellingen moeten minder afhankelijk worden van de overheid en daardoor flexibeler en krachtiger worden. Daarom bezuinigt het kabinet op cultuur.” (Zijlstra, 2011).
3.3. Programma Ondernemerschap Cultuur (2013-2016)
Tezamen met het nieuwe financieringssysteem werd het programma Ondernemerschap Cultuur geïntroduceerd. Dit programma bestond uit maatregelen vanuit het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) om instellingen te ondersteunen tijdens het vergroten van hun ondernemerschap, zo blijkt ook uit de volgende quote van een van de respondenten van de kabinetsbrief: Nieuwe visie cultuurbeleid, waarin de Tweede Kamer wordt geïnformeerd over het programma:
“Het programma richt zich op het creëren van de juiste randvoorwaarden waarbinnen ondernemerschap kan groeien. De vraag en behoefte van de sector staan centraal. De uitvoering van het programma sluit aan op de bestaande infrastructuur, kennis en expertise.” (Zijlstra, 2012).
Om dit te kunnen bereiken is er voorafgaand aan het presenteren van het programma veel overleg geweest met betrokkenen. Naast gesprekken met verschillende stakeholders uit de culturele sector zijn er ook veel consultaties geweest met private partijen, die potentiele gevers waren (rondetafelgesprekken, bijeenkomsten, interviews enzovoorts). Dit om een zo goed mogelijk beeld te krijgen van een ieder die bij het beleid betrokken diende te worden. Deze gesprekken hebben voor een groot deel de programmaopzet bepaald. Hiernaast heeft er een internetconsultatie plaatsgevonden waarin betrokkenen via internet op een opzet van het programma konden reageren. Ook deze suggesties zijn meegenomen in het uiteindelijke programma (Zijlstra, 2012; 2).
Het hoofddoel van het beleid is het versterken van het ondernemerschap in de culturele sector. Het hoofddoel van het beleidsprogramma is op te splitsen in een viertal subdoelen.
Ten eerste moet de kennis van cultuur bij (potentiële) private financiers worden vergroot. Ten tweede moet de geefbereidheid en de investeerbereidheid van partijen uit de private sector toenemen. Ten derde moeten de instellingen een grotere financieringsmix bewerkstelligen. Ten slotte moet de ondernemerschapsondersteuning voornamelijk door de sector zelf worden gedragen (Zijlstra, 2012; 3).
Om dit te bereiken was een drieledig cultureel ondernemerschapsprogramma opgezet, waarvan de drie pijlers weer bestonden uit een paar subonderdelen. De eerste betrof het stimuleren van de geefcultuur door middel van het communiceren over het programma Geven aan Cultuur en het oprichten van een makelaarsfunctie voor cultuurmecenaat (private kunstbescherming). Een tweede pijler is het ondersteunen van culturele instellingen en makers op het terrein van ondernemerschap, onder andere door het versterken van de positie van individuele makers en kleine instellingen en door middel van een leiderschapsprogramma in de culturele sector. De derde en laatste is de pijler van onderzoek en monitoring waarbij er onderzoek wordt gedaan naar de sociale en fiscale aspecten van cultuurmecenaat, monitoren van ondernemerschap in gesubsidieerde instellingen in de basisinfrastructuur en het onderzoek naar de invloed van de economische situatie op de situatie in de culturele sector (Zijlstra, 2012; 4-5).
Er werd door dit pakket aan stimulerende programmaonderdelen dus gewerkt aan het ondernemend maken van de sector, die door de bezuinigingen moest leren om op eigen benen te gaan staan. Dit programma was daarom bewust, maar tijdelijk van aard, aangezien dit ervoor moest zorgen dat de sector zelf er op redelijk korte termijn in zou slagen om de hierboven genoemde zaken op te pakken. Het programma begon in het tweede kwartaal van 2012 en zou eindigen in het vierde kwartaal van 2016 (Zijlstra, 2012; 9).
3.4. Kritiek op cultuurbeleid Rutte I
Vanaf het moment dat de grootschalige cultuurbezuinigingen werden aangekondigd, kwam er vanuit de sector fel tegenstand. De protesten richtten zich met name op verwachte neveneffecten van het beleid, welke niet zijn verwoord in de kabinetsnota. Grote protesten werden georganiseerd tegen de vermeende ‘kaalslag van de cultuur’.5 Een aantal grote
protesten waren er tegen de (voorgenomen) bezuinigingen op de cultuursector, zo was er de ‘Schreeuw om Cultuur’, waarin prominenten uit de cultuursector gingen protesteren op het Malieveld om aandacht te krijgen voor de in hun ogen dramatische bezuinigingen. Ook was er een ‘Mars der Beschaving’ die hetzelfde doel had.6
De kritiek wordt verwoord in het adviesrapport van de Raad van Cultuur, genaamd
Noodgedwongen keuzes (2011). Dit rapport waarschuwt voor de ernstige consequenties bij
het doorvoeren van de geplande cultuurbezuinigingen. In het rapport worden voorafgaand suggesties gegeven voor hoe de verdeling van het nieuwe budget, maar ook gewaarschuwd voor de ernstige consequenties die deze bezuinigingen tot gevolg zullen hebben. De consequenties die worden genoemd zijn:
- Het aanbod wordt minder toegankelijk, er wordt door de Raad gevreesd voor een forse stijging van de toegangsprijzen waardoor er minder vraag zal zijn, waardoor er een neerwaartse spiraal zou ontstaan.
- Het aanbod zal in sterke mate verschralen, door de inkrimping van verschillende cultuur producerende instellingen en gezelschappen zal er een deel van de culturele diversiteit verdwijnen.
- De kansen voor toptalent lopen sterk achteruit, de talentaanwas dreigt door de gemaakte keuzes sterk te stagneren, terwijl dit van oudsher een belangrijk exportproduct van Nederland is. Hierdoor komt de culturele positie van Nederland in het gedrang.
- Innovatie en experiment krijgen minder mogelijkheden, door verder bezuinigingen op zaken als e-Cultuur verschraalt de onderzoeks- en ontwikkelingslaboratoria in Nederland nog sterker. De Raad wil hier graag minder dan gemiddeld op bezuinigingen en fusie bevorderen om de terugval te minimaliseren.
- De (inter)nationale economische positie van Nederland wordt aangetast, mede door de bezuinigingen op musea wordt er voor gevreesd dat dit minder toerisme zal trekken, terwijl dit juist zeer belangrijk is voor die markt. Ook zal er sector breed een verslechtering in het vestigingsklimaat optreden.
- De werkgelegenheid zal scherp dalen, aangezien in de exploitatiekosten arbeid vaak de grootste post is, zal hier veel op bezuinigd worden, hierdoor raken veel in de cultuursector werkenden potentieel hun baan kwijt. Daarnaast zullen veel zelfstandigen in deze sector,
5
https://www.nrc.nl/nieuws/2010/10/27/artiesten-protesteren-schreeuwend-tegen-cultuurbezuinigingen-a1462800 (geraadpleegd op 18 december 2017).
alsmede in aangrenzende (sub)sectoren hun inkomen kwijt raken (Raad van Cultuur, 2011; 44-46).
Er werd niets met deze punten van de Raad van Cultuur gedaan in het vormen van het beleid. Als gevolg nam zowel de commissie Podiumkunsten als de voorzitter van de Raad van Cultuur ontslag op het moment dat het cultuurbeleid werd aangenomen door de Tweede Kamer. De toenmalige voorzitter van de Raad van Cultuur Els Swaab vertrok naar eigen zeggen om de volgende reden:
“Door de keuzes die dit kabinet maakt, wordt de schade die de bezuinigingen veroorzaken groter dan noodzakelijk is. Dat is voor mij niet aanvaardbaar. Ik wil geen leidinggeven aan het tot stand komen van subsidieadviezen voor instellingen, waarbij dit kabinetsbeleid het uitgangspunt is.” 7
De staatssecretaris Zijlstra hield echter voet bij stuk en de bezuinigingen gingen door zoals gepland. Volgens de staatssecretaris werd hij wel degelijk geraakt door alle protesten ertegen, maar was het noodzakelijk om af te komen van de afhankelijkheid van de cultuurinstellingen van de subsidies van de overheid. Daarnaast vond hij dat er meer vertrouwen moest zijn in de cultuurinstellingen dan dat er in het debat de weken ervoor werd gegeven.8
7 https://www.volkskrant.nl/politiek/voorzitter-raad-van-cultuur-vertrekt-commissie-podiumkunsten-stapt-op~a2460401/ (geraadpleegd op 18 december 2017).
8 https://nos.nl/artikel/251660-bezuinigingen-op-cultuur-gaan-door.html (geraadpleegd op 18 december
Hoofdstuk 4. Onderzoeksresultaten
In dit hoofdstuk worden de onderzoeksresultaten uit de interviews, relevante resultaten uit het DSP-evaluatierapport over het programma Ondernemerschap Cultuur 2013-2016 en de verkregen financiële data van de rijksmuseumsector gepresenteerd. Deze worden ten eerste besproken voor de procesmatige uitvoering van het beleid en vervolgens voor het effect dat beleid heeft gesorteerd.
4.1 Interviewverslagen
Hieronder volgen de beknopte interviewverslagen van de uitgevoerde interviews. Ten eerste wordt het interview met de twee bij de beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering betrokken senior beleidsmedewerkers van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beschreven. Ten tweede zal een samenvatting worden gegeven van de interviews met de directeuren van de vijf rijksmusea die samen als casus voor dit onderzoek gelden. De weergave zal voor de beknoptheid met geclusterde vragen worden samengevat. De volledige transcripties zijn te vinden in Bijlage 1 tot en met 6.
4.1.1 Interview OCW
▪ Op welke manier is het beleid tot stand gekomen?
Het hoofddoel van het beleid was het structureel bezuinigen van 200 miljoen euro per jaar op de culturele sector. In andere sectoren werd al flink bezuinigd en de culturele sector kon niet buiten schot blijven. Het was een politieke keuze; een beleidskeuze van het kabinet Rutte I en daarmee lag het voor het ministerie van OCW vast dat de bezuiniging er moest komen. Door de beleidsmedewerkers zijn verschillende scenario’s uitgewerkt, waarvan Halbe Zijlstra er als bewindspersoon uiteindelijk één koos. Vanuit de sector, instellingen, adviesraden of andere (lagere) overheden is dus weinig invloed geweest op de vaststelling van dit bezuinigingsplan. Ook de lobby in de vorm van grootschalige protesten heeft door de onverbiddelijke houding van Zijlstra, weinig opgeleverd (beleidsmedewerker B, bijlage 1, Interview OCW).
De doelstellingen van het beleid in het kader van ondernemerschap waren niet nieuw. Deze waren al in de jaren negentig ook al door PvdA staatssecretaris Rick van der Ploeg geopperd. In het kabinet voor Rutte I werd, onder leiding van Ronald Plasterk (PvdA, kabinet Balkenende IV), al een eigen inkomstennorm ingevoerd. Het beleid was daarmee een versnelling van de eerder gestarte trend ter bevordering van cultureel ondernemerschap. De versnelling had te maken met keuzes die gemaakt moesten worden om te voldoen aan de grote bezuinigingen. Voor de ontwikkeling van het bezuinigingsbeleid is voornamelijk aandacht besteed aan de kwaliteit van de data. De datavoorziening was in de jaren voorafgaand aan het beleid al flink verbeterd waardoor er evidence-based beleid kon worden uitgevoerd. Dat op basis van feitelijke cijfers ontwikkelen van beleid is overal de norm geworden en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap vormt hierop geen uitzondering. Er is niet zozeer een theoretische basis gebruikt voor de beleidsvoering, althans niet expliciet. De achterliggende ideeën, opvattingen en systematisch denken over beleid, beleidsdoelen, beleidsinstrumenten
en maatschappelijke opgaves komt wel in het beleidsvormingssysteem terug (beleidsmedewerker B, bijlage 1, interview OCW).
Het beleid had geen puur economische invalshoek, maar moest eveneens het maatschappelijk draagvlak vergroten. Het wegvallen van subsidies dwong tot het nadenken over andere manieren om de financiering rond te krijgen, aldus de respondenten. Het ministerie merkte dat er minder maatschappelijk draagvlak was voor de hoge subsidies die tot dan toe werden verstrekt in de culturele sector. Een constante hoge subsidie kan lui maken. Daarmee geeft het een ‘perverse prikkel’, aangezien het kan betekenen dat instellingen minder ondernemerschap zullen tonen. Dit leidt tot de veronderstelling dat instellingen actiever en creatiever worden bij het weghalen of verlagen van de structurele subsidies (beleidsmedewerker A, bijlage 1, interview OCW).
Als voorbeeld voor het beleid diende het bezuinigingsbeleid van Margaret Thatcher in Groot-Brittannië van de jaren tachtig. In die tijd werden door Thatcher grote bedragen op de cultuursector bezuinigd. In Groot-Brittannië is later positief teruggekeken op dat beleid, ook vanuit de sector. Het bezuinigingsbeleid bracht veel goeds qua zakelijk inzicht, financiële onafhankelijkheid en het vergroten van maatschappelijk draagvlak (beleidsmedewerker A, bijlage 1, interview OCW).
Door de beleidsmakers werd goed gekeken naar factoren vanuit de sector, maar ook naar de invloed van het beleid van lagere overheden. Veel kunstinstellingen werden door verschillende overheden gefinancierd, en omdat er ook op gemeentelijk en provinciaal niveau werd bezuinigd, was het voor de centrale overheid niet altijd mogelijk om op dezelfde instituten te bezuinigen omdat het dan tot het verdwijnen van vele instituten zou leiden en dat werd als onwenselijk gezien (beleidsmedewerker B, bijlage 1, interview OCW).
Al ten tijde van kabinet Balkenende IV werd in de commissie Cultuurprofijt bepaald dat het maatschappelijk draagvlak vergroot moest worden door het stimuleren van cultureel ondernemerschap. Vanuit het OCW is toen de vraag gesteld of het wel de taak van de overheid is om het cultureel ondernemerschap te vergroten. Die vraag werd ontkennend beantwoord; de sector heeft immers eigen verantwoordelijkheid voor het ondernemend maken van de eigen sector, maar had hier toe niet de juiste middelen, competenties en organisatiegraad. Daarom is gekozen voor een kortlopend (van 2013 tot en met 2016) programma ter ondersteuning van dit cultureel ondernemerschap (beleidsmedewerker A, bijlage 1, interview OCW).
Voor het programma Cultureel Ondernemerschap hebben de beleidsmedewerkers de voorbereidingen gedaan. In de voorbereiding van het programma Cultureel Ondernemerschap 2013-2016, werd een ronde door Nederland gedaan om te spreken met verschillende stakeholders, zowel uit de culturele sector alsmede met (potentiële) private gevers, mecenaten en bedrijven. Op deze manier werd voorafgaand aan het ontwikkelen van het ondersteuningsbeleid input gevraagd van de stakeholders. Vervolgens is het beleidsvoorstel als internetconsultatie online gezet. Hierdoor kon iedereen reageren op het voorgenomen beleid en ook die bijdrages zijn meegenomen in de afrondende fase.
De betrokken beleidsmedewerkers maakten voor het programma het raamwerk, en zette die ideeën door middel van aanbestedingsprocedures uit bij externe partijen. Bij een dergelijke aanbesteding moet een programma van eisen worden gemaakt, waarin heel precies staat opgenomen waar de programmaonderdelen aan moeten voldoen. Daarmee mochten externe partijen zelf invulling geven aan de programma’s zoals Wijzer Werven (Berenschot, Charistar en Van Dooren Advies), leiderschapsprogramma (Kennisland en Universiteit Utrecht). Voor de verschillende programma’s werden tenders uitgeschreven en op basis daarvan werd de keuze bepaald.
Op het moment van de uitvoering van het programma werd dat in principe zelfstandig door de externe partijen gedaan. De beleidsmedewerkers van OCW controleerden de externe uitvoerders op basis van het programma van eisen. (beleidsmedewerker A, bijlage 1, interview OCW).
In hoeverre is het beleid effectief geweest?
Van zowel het bezuinigingsbeleid als het ondersteunende cultureel ondernemerschapsbeleid geldt dat de meeste van de vooraf gestelde beleidsdoelen geslaagd zijn. Na de invoering van het beleid werd structureel minder uitgegeven aan de ondersteuning van cultuur. Door de instellingen in de sector zijn meer eigen inkomsten vergaard en bij de (private) gevers, fondsen en bedrijven is de geefbereidheid vergroot. Sommige van de beleidsdoelen van het ondersteunende programma, zoals het vergroten van de kennis onder belangrijke gevers, blijkt onmogelijk om goed te meten.
Dus is er structureel bezuinigd en is het cultureel ondernemerschap over de hele linie toegenomen, maar het is niet eenduidig te zeggen of hiermee alle beoogde effecten zijn bereikt. Maar als we de definitie van cultureel ondernemerschap in zijn meest nauwe vorm pakken, namelijk de ratio van eigen inkomsten vergroten ten opzichte van de subsidies, dan is het beleid daarin over de gehele sector gemeten geslaagd te noemen.
Het overheidsbeleid heeft voor sommige instellingen tot ingrijpende keuzes geleid. Voor een aantal heeft dat zelfs effect gehad op het voortbestaan; zo zijn het Theaterinstituut en het Nationaal Historisch Museum als direct gevolg van het beleid verdwenen. In het beleid is een duidelijke keuze gemaakt voor cultuur producerende instellingen boven cultuur ondersteunende instellingen en dat had grote gevolgen voor deze instituten.
Maar het beleid heeft zeker niet geleid tot de chaos die door de sector voor aanvang werd gevreesd. De culturele sector heeft in die zin zichzelf te laag ingeschat wat betreft het voldoen aan nieuwe eisen en het vinden van een bredere financieringsmix. Deze hebben juist op heel veel vlakken tot heilzame effecten geleid, waarin instituten goed en kritisch moesten nadenken over het maken van substantiële keuzes om ambitie en zelfredzaamheid te tonen. Er zat wel een groot verschil tussen de verschillende instituten hoe zij omgingen met de veranderingen en hiermee ook hoe het beleid uitpakte.
De vraag wat er beter had gekund bij het doorvoeren van dit beleid waren communicatie en beeldvorming. De manier waarop de maatregelen zijn genomen en hoe ze zijn overgekomen had beter gekund. Het voelde voor de sector, waarin men met bezieling bezig is met het
product, alsof het een afstraffing was van het ministerie, terwijl dat niet zo werd bedoeld. Doordat de cultuurbegrotingen voor een periode van vier jaar vast liggen, kwam de klap in deze sector later dan in andere sectoren, zoals het openbaar vervoer en de luchtvaart, waar al enorm op bezuinigd was. Hierdoor kwam de bezuiniging onverwachts en wist de sector niet wat ze overkwam. Anderzijds is een bezuiniging van 200 miljoen euro niet mooier te brengen en blijft beeldvorming daarbij altijd een lastige (beleidsmedewerker B, bijlage 1, interview OCW).
4.1.2 Interview met de directeuren van rijksmusea (cases)
▪ In hoeverre was de informatievoorziening over het beleid in orde?
De informatievoorziening is wisselend ervaren. Enerzijds was duidelijk wat het plan was, het is immers in principe voortbordurend op een ondernemerschapsbeleid dat ook al door het kabinet daarvoor werd gehanteerd. Onder minister Ronald Plasterk (2007-2010) werd immers al een inkomstennorm van 17,5% ingevoerd. Vanwege het feit dat er op de rijksmusea minder bezuinigd werd dan op de rest van de cultuursector, had vooral de eigen inkomstennorm impact, want die bleek voor bepaalde musea lastig te halen. Juist hierin werd de informatie niet altijd goed verstrekt (Bijlage 3, interview Boerhaave).
In het kabinet-Balkenende IV was bepaald dat de eigen inkomstennorm moest worden gehaald. Na het vallen van dat kabinet - in 2010 - kwam kabinet Rutte I, waarbij in 2011 onder leiding van staatssecretaris Zijlstra de eigen inkomstennorm van 2010 met terugwerkende kracht gehaald moest worden. Hierdoor raakten musea met een historie van weinig eigen inkomsten, zoals Rijksmuseum Boerhaave te Leiden, ernstig in de problemen. Er moest gemiddeld over 2010 en 2011 een ratio van 17,5% eigen inkomsten ten opzichte van de ontvangen subsidies per jaar worden gegenereerd, anders zou de subsidie wegvallen en mag een museum alleen nog slechts korte tijd op een collectie passen totdat deze elders wordt ondergebracht (Bijlage 3, interview Boerhaave).
▪ Hoe hebben de rijksmusea gereageerd op het bezuinigingsbeleid?
De verschillende respondenten van de musea, gaven aan dat zij al sinds de invoering van de eigen inkomstennorm door kabinet Balkenende IV in 2010 bezig waren met het ondernemerschapsbeleid. Mede door de eerdergenoemde eigen inkomstennorm, maar ook door de ambities van de verschillende beleidsbepalers (voornamelijk de directeuren van de instellingen). Zij kozen al voor een beleid om meer inkomsten te kunnen verwerven. Hierdoor werd het makkelijker om de bezuinigingen op te vangen. Deze groei compenseerde in veel gevallen de teruglopende overheidsbijdragen (Bijlage 2, 3 en 4 interviews Catharijneconvent, Muiderslot en Boerhaave).
Alle musea hebben op het beleid gereageerd door het proberen te vergaren van nog meer inkomsten. De manier waarop verschilt per instituut. Zo is Muiderslot voornamelijk bezig geweest om, naast het binnenhalen van meer bezoekers, te bezuinigen op de kosten (verwijzing Interview Muiderslot). Slot Loevestein heeft zich gericht op uitbreiding van horeca en salesactiviteiten in combinatie met een groter marketingbudget (Bijlage 6, interview Slot Loevestein).
Rijksmuseum Boerhaave heeft het voornamelijk opgepakt door concrete plannen voor de toekomst te maken, waar dan verschillende geldschieters voor zijn gevraagd. Zij hebben gebruik gemaakt van verschillende fondsen, private gevers, bedrijven en partnersamenwerkingen op deze projecten. Zo hebben ze interactieve en educatieve jeugdvoorzieningen gemaakt en hebben ze gewerkt aan een bijzondere entree. Hierdoor hebben ze naast de inkomsten voor het realiseren van de plannen, een heel nieuwe doelgroep aangeboord die naar het museum komt, waardoor de inkomsten van horeca en toegangskaarten flink is gestegen (Bijlage 3, interview Boerhaave).
Het Catharijneconvent heeft zich vooral op de inhoud gericht door het aannemen van extra inhoudelijke stafmedewerkers. De unieke situatie van Catharijne is dat zij in plaats van een bezuiniging juist extra geld kregen in het nieuwe cultuurbeleid. Dit door de samenvoeging van de taken met die van Stichting Kerkelijk beheer, waardoor zij ook voor deze functie extra subsidies ontvingen. Het museum heeft vanaf 2010 al een duidelijke ondernemerschapsvisie waarbij de nadruk ligt op samenwerkingen. Het Catharijneconvent die veel connecties heeft met de kerkelijke instellingen, kon hierdoor daar goed gebruik van maken. Catharijneconvent is verder op de kerntaken bezig geweest om ondernemender te worden, dus bewust niet op verhuur, restaurantopbrengst en museumwinkel. De eigen inkomsten zijn hierdoor flink gestegen (Bijlage 2, interview Catharijneconvent).
Gebruik gemaakt van het ondernemerschapsprogramma van het ministerie en was dit nuttig?
Drie van de vijf van de respondenten zeggen op enigerwijze gebruik gemaakt te hebben van een of meerdere delen van het Programma Cultureel Ondernemerschap 2013-2016. Rijksmuseum Twenthe en Muiderslot hebben geen van de onderdelen gebruikt, Slot Loevestein, Catharijneconvent en Boerhaave hebben wel van één of meer programmaonderdelen gebruik gemaakt. Over het programma van Wijzer Werven, dat is opgezet om instellingen te leren hoe zij het beste bedrijven, private gevers en (private) fondsen aan hun instelling kunnen binden, waren de meningen verdeeld.
Het Catharijneconvent heeft er weinig aan gehad doordat zij verder waren dan waar het programma begon en het niet lukte om het programma op maat te maken. Dit leidde tot een te laag niveau voor de deelnemers van de instelling en frustratie (Bijlage 2, interview Catharijneconvent). De deelnemers van Rijksmuseum Boerhaave hebben wel wat gehad aan het programma, maar ook hier werd erop gewezen dat het programma niet helemaal op maat gemaakt kon worden en daarom beperkt nut heeft gekend (Bijlage 3, interview Boerhaave). Rijksmuseum Twenthe heeft er bewust voor gekozen om geen gebruik te maken van het ondersteuningsprogramma. Aangezien zij vanaf 2012 vooral bezig waren om de sluiting van het museum te voorkomen door de toegevoegde waarde van het museum aan de beleidsmakers duidelijk te maken, hadden zij geen tijd voor de “goedbedoelde initiatieven vanuit het ministerie” (Bijlage 5, interview Rijksmuseum Twenthe).
▪ In hoeverre is het cultuurbeleid geslaagd te noemen?
De respondenten van de rijksmusea zijn het eigenlijk redelijk eens over het antwoord op deze vraag. De perceptie van de verschillende musea is dat de essentie van het beleid niet verkeerd
is. Alle geïnterviewden zijn het eens met het idee dat er meer ondernemerschap gestimuleerd moest worden. Zo sprak de directeur van Rijksmuseum Boerhaave over het probleem dat zijn museum in de jaren voordat ondernemerschap in de cultuursector de norm werd, er weinig prikkels waren om veel eigen inkomsten te genereren. Lange tijd kon de directie van het museum het minimale doen wat nodig was om subsidie te krijgen en die uitgeven. Hierdoor werd Boerhaave het rijksmuseum met de laagste eigen inkomstenopbrengst, van alle rijksmusea. Het beleid over de afgelopen tien jaar heeft ervoor gezorgd dat het museum nu juist erg veel gegroeid is en het einde van de groei in eigen inkomsten nog niet in zicht is (Bijlage 3, interview Boerhaave).
Wel hebben alle respondenten grote kanttekeningen bij het uiteindelijke beleid van Zijlstra, omdat deze in hun ogen toch voor veel schade in de cultuursector heeft gezorgd. Er is door Zijlstra en zijn ministerie te gemakkelijk vanuit gegaan dat alle cultuurinstellingen het wel konden bolwerken, maar dit bleek lang niet bij alle instellingen het geval. De directeur van Rijksmuseum Boerhaave: “Het financiële gat dat de terugtredende overheid schept, vult het bedrijfsleven niet zomaar op” (Bijlage 3, interview Boerhaave). Er zijn te veel instellingen in de problemen gekomen en ook instellingen verdwenen door het beleid. Daarom is het beleid niet goed te keuren, vinden ook de directeuren van Catharijneconvent en Muiderslot.
De geïnterviewden zijn van mening dat de rijksmusea weliswaar relatief weinig last hebben gehad van de bezuinigingen, maar dat de pijn in andere sectoren, zoals de muziek- en toneelsector wel degelijk wordt gevoeld. En ook relevante museale instellingen als het Openlucht Museum te Arnhem, dat nu nog met een grote reorganisatie kampt, en een instelling zoals het Geldmuseum, dat door bezuinigingen op verschillende niveaus (gemeentelijk, provinciaal en landelijk) het hoofd niet meer boven water kon houden (Bijlage 2, interview Catharijneconvent). Volgens de directeur van Slot Loevestein Iens Stijns waren de stappen van Zijlstra onzorgvuldig. Dat er iets moest gebeuren, was in haar ogen onvermijdelijk,, maar over de manier waarop, zonder overleg en met slechte ondersteuning, is zij niet te spreken. Samenwerkingen binnen de sector bereik je niet door te korten, vindt Stijns. (Bijlage 6, interview Slot Loevestein).
Ook Arnoud Odding van Rijksmuseum Twenthe is van mening dat het beleid zowel goede als slechte kanten bevat. Het feit dat het beleid met de ‘botte bijl’ door de gehele sector ging, heeft in zijn opinie voor veel onherstelbare schade gezorgd bij een aantal culturele instellingen, vooral bij de podiumkunsten. De schade voor bepaalde instellingen en hun medewerkers die onderuit gingen is zeer groot geweest. Anderzijds heeft het de sector wel wakker geschud en was het natuurlijk ook crisistijd waarin het land verkeerde, dus moesten er keuzes gemaakt worden (Bijlage 5, interview Rijksmuseum Twenthe).
4.2 Evaluatie ProgrammaOndernemerschap Cultuur (2013-2016)
Er volgt nu een weergave van de evaluatie van het programma Ondernemerschap Cultuur die door de DSP-groep is uitgevoerd (in opdracht van het ministerie OCW). De DSP-groep is een onafhankelijk bureau die onderzoek en advies geven, veelal op publieke vraagstukken (van der Horst et. al., 2017). Het onderzoek is een meta-analyse van het programma als geheel, dat op basis van verschillende onderzoeksmethodes tot stand is gekomen (bestaande data,
interviews met betrokkenen op programmaniveau en andere stakeholders). Er is hierbij geprobeerd antwoord te geven op de vraag in hoeverre de gestelde beleidsdoelen en subdoelen behaald zijn en een analyse in hoeverre de programmaonderdelen hieraan hebben bijgedragen. Figuur 2 biedt een schematisch overzicht van het programma uit het rapport. Figuur 2. Schematisch overzicht programma Ondernemerschap Cultuur (2013-2016)
(Bron: DSP-Rapport)
In dit schema is te zien of het hoofddoel dat zij onderzoeken inderdaad meer eigen inkomsten heeft opgeleverd. Hierbij zijn de subdoelen ook geformuleerd, kennis bij private gevers, geef en investeringsbereidheid, verbreden van financieringsmix en verantwoordelijkheid bij de branche. Daaronder staan de projecten die als programmaonderdelen voor de doelbereiking moesten zorgen. De onafhankelijke programmaonderdelen, die werden uitbesteed aan externe partijen, waren gericht op het toekomstbestendig maken van de cultuursector. Deze projecten waren dus gericht op het gereedmaken van de culturele instellingen, maar ook het voorbereiden op de toekomst van de private investeerders en gevers, bijvoorbeeld in het ‘Cultuur, daar geef je om’-project (van der Horst et. al., 2017; 18-21).
Er is door de onderzoekers gekeken naar de verschillende instellingen in de culturele basisinfrastructuur (BIS), wat volgens de Raad van Cultuur de ruggengraat van het Nederlands cultuurbestel genoemd kan worden. Dit bestel wordt gevuld door de instellingen die een belangrijke functie vervullen in hun disciplines.9 Waarbij de doelen bereiking het belangrijkste
punt is voor deze analyse. De subdoelen worden apart behandeld in het rapport.
De eerste: de kennis over cultuur bij (potentiële) private financiers en andere partijen vergroten, is een lastig te meten doel. Er is hierbij geen nulmeting en geen vervolgonderzoek geweest, dus is niet als doelbereikingsanalyse uit te voeren. De tweede: het vergroten van de
