Stedelijke coalitievorming in duurzame mobiliteitsontwikkelingen : een vergelijkend onderzoek tussen München en Dublin

(1)

Stedelijke coalitievorming in duurzame

mobiliteitsontwikkelingen

Urban Coalitions in Sustainable Mobility Development

Een vergelijkend onderzoek tussen München en Dublin

A comparative study between Munich and Dublin

(2)

Stedelijke Coalitievorming in duurzame mobiliteitsontwikkelingen

Urban Coalitions in Sustainable Mobility Development

Dit onderzoek richt zich op de rol die niet-gouvernementele stakeholders vervullen in de

totstandkoming van mobiliteitsontwikkelingen in München en Dublin en in hoeverre dit effectief is

voor een duurzame mobiliteitstransitie

This paper focuses on the role of non-governmental stakeholders in mobility developments in

Munich and Dublin and the way this affects the effectiveness of a sustainable mobility transition

Naam / Name:

Job Steneker

Geboren te / Place of Birth:

Helmond, 01-07-1993

Universiteit / University:

Universiteit van Amsterdam (UvA)

Studentnummer / Student number:

10893938

Opleiding / Course:

Master Urban and Regional Planning

Product / Product:

Master’s Thesis

Begeleider / Supervisor:

Marco te Brömmelstoet

Woordenaantal / Number of words:

26.431 (zonder bijlagen/without attachments)

Datum / Date:

Amsterdam, 04-08-2016

Note: This research has been written in Dutch because of the relatively short timeframe, though

you can find an English preface and summary in the next few pages, which will discuss the most

important results of this paper.

(3)

3 Preface

The process of forming this research started in the last months of 2015, I was already very interested

in mobility developments but, with the ongoing need to change towards a more sustainable

direction, it seemed that many aspects have already been covered. For a long time I was searching

for an useful addition to the field of sustainable development and the research that has been done

on this subject. This was a difficult challenge and the focus changed many times. In the end I decided

to do a comparative research between the cities of Munich and Dublin, which strongly differ in urban

organisation and the state of transition to a sustainable mobility system. I decided to research these

two cases finding the right experts and stakeholders was a difficult one.

Finally, after five months of research, but in fact more than half a year of thinking and rethinking I

proudly present my results in this report, as the last part of the masters’ course Urban and Regional

Planning at the University of Amsterdam. Six years ago, when I started my studies in Traffic

Engineering I never thought I would reach this point. Four years later I realized traffic is never a goal

on itself, it is always part of something bigger, an improvement of the accessibility, liveability and

sustainability of cities, regions and countries. With this in mind, I started this study to obtain more

knowledge on the spatial and planning perspective of transport and its relationship with the

environment. This report can be seen as a result of these findings.

For this research I would like to thank a number of people in particular. First I would like to thank my

supervisor Marco te Brömmelstoet, who has always been critical on my research but gave me the

opportunity to continue my research and reach this point. Without his feedback and the demand to

apply changes at some points, I could never have finished this paper. Furthermore, I would like to

thank all respondents, in Munich at the strategic department of the Plannungsreferat München, the

technical university of Munich, the civil organisation Münchner Forum and ProBahn and the

marketing and transport department of MVV, responsible for contracting public transport in the

region. From Dublin, I would like to thank Ciarán Cuffe, who is mentioned separately because of his

function in multiple departments and organisations and his former function as minister, which makes

it difficult to link him to a single organisation. Furthermore, the researcher of Dublin Institute of

Technology, the urban planners at the National Transport Authority and Dublin City Council, the

project manager of Dublin Bus and the friendly member of Dublin Cycling Campaign, who not just

taught me some specific aspects about cycling in Dublin but also guided me through Dublin by bike. I

will never forget these demanding but interesting weeks of interviews and new experiences and

would like to thank you all.

Finally, I would like to thank my parents and my good friend Marc, who always tried to help and

motivate me with this thesis. Their contributions didn’t always consist of research content, but rather

by discussing about it with me. Above all, they continuously believed in a good result and motivated

me to go on.

Job Steneker

11

th

of August 2016

(4)

4 Summary

Climate change is an irreversible process which not just refers to policy makers but to the whole

society. A wave of sustainable solutions to protect the contemporary society and the next

generations for big environmental changes and unliveable situations are different by nature and have

their origin in the second part of the 20

th

century. Since the late 1960’s policy makers, environmental

and civil organizations have acknowledged the negative effects of mobility and the large impact it has

on climate change, pollution and (un)liveability in cities. Within the European Union, a quarter of all

air pollution is due to mobility, with road transport as sole biggest polluter. Getting consciousness

into the society and working together with non-governmental stakeholders to counter the immense

impact mobility has is a difficult process and though it seems self-evident, it is not.

This research focuses on the role non-governmental stakeholders can play in the development of

sustainable mobility solutions. These collaborations between governmental organisations and other

stakeholders are described as coalitions in this document, which explains the title of this paper. This

paper elaborates the role of stakeholders in Munich (Germany) and Dublin (Ireland), the selection of

these cities will be explained in the following parts of this summary. The paper is divided into three

parts (literature review, quantitative and qualitative research), which are needed to find explanations

to the two main concepts. The first of the two researched concepts is about the effectiveness of a

sustainable mobility transition, this part contains a qualitative research based on statistical data

which leads to two cases. The second concept is the role of non-governmental stakeholders, which is

research through qualitative research in the aforementioned two cities.

This paper is theoretically based on the paradigm collaborative urban planning approach, framed by

the characteristics of elite theory at one side and pluralist theory at the other. Elite theory has its

main characteristics as urban politics organised and led by a relative small group of powerful people,

normally because of knowledge, experience or elected. Although formal consultation in Western

European context is mandatory and the elites do not have absolute power, their voice is decisive and

power is relatively centralised. Otherwise the pluralist theory emphasizes on a fragmented or

decentralized power with a big number of societal stakeholder, reliant on giving a counter voice and

they are formal or informal decisive in plan making. In a pluralist society (civil) organizations and

governmental organizations are interdependent, which makes it necessary to collaborate.

Collaborative Urban Planning uses some of these ideas of pluralism and focuses on a communicative

approach and building consensus between different interdependent stakeholders. Although

stakeholder is a widely used term, it is defined in this paper as an organization or (political) party

which influences or contributes to a project, otherwise all individuals and organizations could be

defined as stakeholders in mobility projects.

The quantitative research was crucial to filter between a number of cities. The research is based on

the cities defined as a metropolitan region in North and Western-Europe, which is defined as analysis

area because of the relative similarities on social, cultural and economic development after the

Second World War, but also because of the different approaches between countries. This selection

resulted in 21 cities and their hinterlands. The next step of this quantitative research was to select a

number of indicators and indexes to compare cities on the theme of mobility. Although many data

are inaccessible, incomplete or not quantified but merely described, some comparisons could be

made. The indexes could complete the incomplete indicators and resulted in graphics on the state of

transition in cities. A number of cities are defined as cities with a higher state of transition of the

(5)

5 mobility system, Munich belongs to these. On the other hand some cities are ranked as cities with a

lower state of transition, Dublin belongs to these. The indexes and indicators show a general increase

in use of sustainable modes of mobility and an improved quality of life and the range between cities.

Furthermore, Western European cities in general belong to the highest ranked cities in the world,

because of an ongoing consciousness to change and ongoing measures to reduce air pollution.

The first part of the qualitative research focused on the city and hinterlands of Munich. In both cases,

the analysis started with first official traffic plans, which is the so called Gesamtverkehrsplan of 1963

for Munich. This plan foresaw an increase of population and traffic and an attempt was made to

overcome the overload of traffic by vast investments in car traffic and highways through the city

centre and the realisation of a metro system in the city. The tendency towards an autogerechte Stadt

(car minded city) did not appeal to a group of inhabitants and a series of protests started against the

radical plans made by a group of experts and city planners. This resulted in changes to the original

plan in the 1970’s – after vast mandatory investments like the metro because of the Olympic Games

in 1972 were conducted – with a more open process of consultation and the urge to bring the city

back in balance. Since the 1970’s, an influential report emphasized the importance of civil

participation in planning the city. Different plans between that time and 1998 had been made before

the current strategy, München Perspektive, started. This policy plan is an urban development

strategy with 16 guidelines to improve the quality of life in the city – where sustainable transport

development belongs to – with a strong focus on participatory planning, which has been

implemented since the last major update in 2012. Part of the update process was to involve experts

and citizens in an early stage of the development process and the start-up of an online discussion

platform called München Mitdenken (Thinking with Munich). Citizens can take a look at the newest

development plans by visiting the municipal communication office called PlanTreff. Besides a strong

emphasis on participatory planning, a number of stakeholders is closely involved with urban and

regional planning. These stakeholders (quarters’ governance, lobby groups, consumer organizations,

service providers etc.) do not always work on a formal basis, but change their role in different

workgroups on different themes. On regional scale a form of collaborative planning is visible in the

form of an initiative called Inzell Initiative, which is founded by car manufacturer BMW and the city

of Munich. It includes a number of political, economic and mobility organizations that think together

about sustainable mobility solutions in informal and open sessions. Although organizations do not

always collaborate smoothly by nature, the gap between regional and urban planning is quite visible

and some research might be done twice, the role of different stakeholders is necessary to keep

control and quality in the planning process in Munich.

The second part of the qualitative research focused on the city and hinterland of Dublin. The first

attempt to a general traffic plan started in the 1990’s with the creation of the Dublin Transport

Institute, a collection of GIS-experts, engineers, city planners and policy makers. This municipal body

was founded to realize a stable tradition of city development plans and to tackle the existing mobility

issues and the unplanned growth of traffic. Through different plans – normally made for a time

horizon of 20 years – each 5 to 6 years the department would introduce new modes of mobility, like

cycling and a tramway system, and manage the traffic system to avoid an unliveable city. With the

signature of the Dublin Transport Authority Act and Public Transport Regulation Act around 2008,

first steps were made to create a central authority called National Transport Authority, which is

nowadays responsible for making strategies for the Greater Dublin Area. Unlike the case of Munich,

all plans are made by this single organization, which is part of the Republic of Ireland. Although

consultation is mandatory, a real participative process of collaborative planning is missing. The lack

of strong citizenship and lobby groups results in a single organization which is responsible for

(6)

6 planning. The National Transport Authority has the possibility to make plans on their own, without

interference of non-governmental organizations which control and keep quality high on the plans,

although many organizations have developed a view on transport planning in Dublin.

Both in Dublin and Munich the role of citizens become more active when scale is smaller, with main

reason that local levelled projects directly affect the daily environment. In Munich citizens discuss

more often via the München Mitdenken platform on projects in their neighbourhood and will go to

neighbourhood committees with their questions. In Dublin the different counties are responsible for

plans and projects into their area and try to communicate more actively with citizens. The small scale

projects into county Dublin City – where most activities and movements take place – are more often

consulted than the overall strategy for the Dublin Area. Although these projects are more often

consulted, larger projects have to be in line with the strategy of the National Transport Authority,

which is also responsible for communication with surrounding counties.

Regarding both cases, the quantitative research and literature background the role of stakeholders is

an important one. These stakeholders often bring in local experience and knowledge and

communicate with citizens on another level. The stakeholders also have the role to take care of the

quality of the plans and keep the balance between accessibility and liveability in the city.

(7)

7 Samenvatting

De klimaatverandering is een uitdaging die niet enkel gericht is tot beleidsmakers, maar aan de

gehele samenleving. Een golf van duurzame oplossingen om de huidige samenleving en toekomstige

generaties te beschermen voor grote milieubedreigingen en onleefbare situaties zijn verschillend van

aard en kennen hun ontstaan in de tweede helft van de twintigste eeuw. Sinds het einde van de jaren

’60 erkennen beleidsmakers, milieu, - en burgerorganisatie de negatieve effecten van mobiliteit en

het grote aandeel dat mobiliteit heeft in de klimaatverandering, luchtvervuiling en leefbaarheid in

steden. Binnen de Europese Unie is een kwart van alle luchtvervuiling gerelateerd aan mobiliteit,

waarvan wegverkeer de grootste vervuiler is. Het bewust worden van deze negatieve effecten en het

samenwerken met niet-gouvernementele stakeholders om de grote impact van mobiliteit een halt

toe te roepen is een lastig proces en hoewel dit vanzelfsprekend lijkt, is dit het niet.

Dit paper richt zich op de rol die niet-gouvernementele stakeholders kunnen spelen in de

ontwikkeling van duurzame mobiliteitsoplossingen. Deze samenwerkingen tussen

overheidsorganisaties en andere stakeholders wordt in dit paper beschreven als coalities, wat direct

een verklaring voor de titel geeft. Het document gaat in op de rol van stakeholders in München

(Duitsland) en Dublin (Ierland), de keuze voor deze steden wordt verderop in deze samenvatting

toegelicht. Het paper is verdeeld in drie delen (literatuuronderzoek, kwantitatief en kwalitatief

onderzoek), benodigd om verklaringen te vinden voor de twee belangrijkste concepten. Het eerste

concept betreft de effectiviteit van een duurzame mobiliteitstransitie, dit gedeelte bevat een

kwantitatief onderzoek gebaseerd op statistische data waar de twee cases uit voortkomen. Het

tweede concept is de rol van niet-gouvernementele stakeholders, onderzocht door kwalitatief

onderzoek in de twee steden.

De theoretische basis van dit document bestaat uit het paradigma collaborative urban planning

approach, ingekaderd door de karakteristieken van enerzijds de elite theory en anderzijds de pluralist

theory. Elite Theory heeft als belangrijkste kenmerken dat stedelijk planning is georganiseerd door

een relatief kleine groep personen met veel macht, vanwege kennis, ervaring of door het volk

gekozen. Hoewel een formele verplichting voor openbare consulatie in West-Europa bestaat en de

elite zodoende niet alles zomaar kan doen, kan de macht nog steeds gecentraliseerd zijn en is de

stem van de elite doorslaggevend. Aan de andere kant ligt de nadruk bij de pluralist theory op een

gefragmenteerde of gedecentraliseerde machtsvorm met een groter aantal maatschappelijke

stakeholders met als rol een tegengeluid te geven en formeel of informeel deelnemend te zijn in

besluitvorming. In een pluralistische samenleving zijn (burger)organisaties en het bestuur afhankelijk

van elkaar, wat het noodzakelijk maakt om samen te werken. De Collaborative Urban Planning

Approach maakt gebruik van enkele van de kenmerken van pluralisme en legt de nadruk op een

communicatieve aanpak en het bouwen van consensus tussen verschillende, van elkaar afhankelijke,

stakeholders. Hoewel stakeholder een veelgebruikte term is, wordt in dit paper de definitie

aangehouden als (politieke) partij of organisatie die invloed uitoefent of een actieve bijdrage levert

aan een project, wanneer deze definitie niet gebruikt zou worden, zou elk individu en organisatie

gedefinieerd kunnen worden als stakeholder in grote mobiliteitsprojecten.

Het kwantitatieve onderzoek was nodig om te filteren tussen een groter aantal steden. Allereerst is

het onderzoek gedaan aan de hand van de door de Europese Unie gedefinieerde metropolen in

Noord en West-Europa. Dit gebied is aangehouden vanwege de relatieve overeenkomsten op sociale,

culturele en economische ontwikkelingen na de Tweede Wereldoorlog maar anderzijds ook vanwege

(8)

8 de verschillende aanpak tussen landen. Deze selectie resulteerde in 21 steden en hun achterland. De

volgende stap was het selecteren van een aantal indicatoren en indexen om steden op het gebied

van mobiliteit te vergelijken. Hoewel veel data niet toegankelijk is, niet compleet of niet

gekwantificeerd maar slechts beschreven, kunnen enkele vergelijkingen worden gemaakt. De

indexen vulden de incomplete indicatoren aan en hebben geresulteerd in meerdere grafieken over

de staat van transitie in steden. Enkele steden betreffen steden met een hogere graad van transitie,

waaronder München. Aan de andere kant zijn enkele steden aan te merken als steden met een

lagere staat van transitie, waaronder Dublin. De indexen en indicatoren laten een algemene toename

in het gebruik van duurzame vervoersmiddelen zien en een verbeterd leefklimaat. Daarnaast

behoren West-Europese steden in het algemeen tot de meest leefbare in de wereld, vanwege een

doorgaande bewustwording over het klimaat en doorgaande maatregelen om luchtvervuiling te

reduceren.

Het eerste deel van het kwalitatieve onderzoek ging in op München en haar achterland. In beide

cases start de analyse met de eerste officiële verkeersplannen. In München betreft dit het

Gesamtverkehrsplan van 1963. Dit plan voorzag een groei van de bevolking en het verkeer en

probeerde dit in goede banen te leiden door het uitbouwen van grote wegen door het centrum en de

realisering van een metro in de stad. De neiging richting een autogerechte Stadt (een stad gebouwd

voor auto’s) viel niet goed met een groep bewoners en een serie van demonstraties volgden tegen

de radicale plannen gemaakt door een groep experts en stadsplanners. Dit resulteerde - na

grootschalige investeringen voor de Olympische Spelen van 1972 zoals de metro – in

beleidsaanpassingen waar consultatie werd toegepast en het doel had om de stad weer in balans te

brengen. Verschillende beleidsplannen volgde tot de introductie van het huidige ontwikkelplan

München Perspektive. Dit betreft een stedelijk ontwikkelingsplan met zestien leidraden om het

leefklimaat in de stad – waar de ontwikkeling van duurzame mobiliteit onder valt – met een sterke

focus op participatieve planning sinds de laatste update in 2012. Een formeel gedeelte van het

planproces betrof het betrekken van experts en burgers in een vroeg stadium van het

ontwikkelproces en het begin van een online discussieplatform genaamd München Mitdenken

(München Meedenken). Burgers hebben de mogelijkheid om de nieuwste projecten in te zien door

een bezoek te brengen aan het gemeentelijke bureau Plantreff. Naast een sterke nadruk op

participatief plannen is een aantal stakeholders nauw betrokken tot stedelijke en regionale

ontwikkeling. Deze stakeholders zijn niet formeel in het planproces betrokken, maar nemen

verschillende rollen in tijdens werkgroepen over bepaalde stedelijke thema’s. Op regionale schaal

bestaat een vorm van collaborative planning in het initiatief Inzell Initiative, hetgeen een initiatief is

dat is opgezet door autofabrikant BMW en de stad München. Het initiatief bevat een groot aantal

politieke en economische organisaties en mobiliteitsaanbieders en heeft als doel om op een open en

informele wijze tot mobiliteitsoplossingen te komen. Hoewel organisaties niet altijd van nature goed

samenwerken, het verschil tussen regionale en stedelijke planning zichtbaar is en onderzoek soms

dubbel gedaan wordt, is de rol van verschillende stakeholders noodzakelijk om controle op stedelijke

planvoering te houden en de kwaliteit hoog te houden in het planproces.

Het tweede deel van het kwalitatieve onderzoek richtte zich op Dublin en haar achterland. De eerste

stappen tot een algemeen verkeersplan werden gezet in de jaren ’90 met de totstandkoming van de

Dublin Transport Institute, bestaande uit GIS-deskundigen, ingenieurs, stadsplanners en

beleidsmakers. De organisatie was opgericht om een stabiele traditie van stedelijke

ontwikkelingsplanning op gang te brengen en daarmee de mobiliteitsvraagstukken aan te pakken,

evenals de ongecontroleerde groei van het verkeer. Door middel van meerdere plannen – welke

aanvankelijk een tijdshorizon zouden moeten hebben van 20 jaar – die elke 5 à 6 jaar werden

(9)

9 vernieuwd werd geprobeerd nieuwe vervoersmiddelen zoals fietsen en tramverkeer te promoten en

voorkomen dat Dublin een onleefbare stad zou worden. Met het ondertekenen van de Dublin

Transport Authority Act en de Public Transport Regulation Act in de periode 2008-2009 werden de

eerste stappen gezet tot een centrale ontwikkelingsautoriteit genaamd National Transport Authority.

Deze is vandaag de dag verantwoordelijk voor het maken van strategieën voor de Greater Dublin

Area. In tegenstelling tot de case München worden alle plannen gemaakt door deze organisatie, dat

onderdeel is van de Republiek Ierland. Hoewel consultatie verplicht is, ontbreekt een openbaar

planproces waarbij de hulp van externe organisaties en burgers veelvuldig wordt gebruikt. Het

ontbreken van een gemeenschapsgevoel en lobbygroepen resulteert in een organisatie die

verantwoordelijk is voor planning en de mogelijkheid heeft om zelf plannen te ontwikkelen. Dit alles

zonder tussenkomst van niet-gouvernementele organisatie die de rol zouden hebben om de kwaliteit

hoog te houden, ondanks dat vele partijen hier bereid toe zouden zijn.

Zowel in Dublin als in München wordt de rol van burgers groter wanneer de schaal kleiner wordt,

met als voornaamste reden dat lokale projecten direct invloed uitoefenen op de dagelijkse omgeving.

In München discussiëren burgers voornamelijk via München Mitdenken over wijkprojecten en gaan

met hun vragen naar de stadsdeelcomités. In Dublin zijn de verschillende counties verantwoordelijk

voor plannen en projecten in hun gebied en proberen actiever te communiceren met de burgers dan

de National Transport Authority dat doet. De projecten op een kleinere schaal in de county Dublin

City – waar de meeste activiteiten en verplaatsingen plaats vinden – worden vaker voorzien van

commentaar. Hoewel deze projecten meer reacties krijgen, moeten de grotere projecten in de

counties in lijn zijn met de strategie van de National Transport Authority, welke ook verantwoordelijk

is voor de communicatie tussen de counties.

Uit beide cases, het kwantitatieve onderzoek en de theoretische achtergrond komt naar voren dat de

rol van de stakeholders een belangrijke is, omdat ze vaak lokale kennis en ervaring toevoegen en op

een ander niveau communiceren met burgers. De stakeholders hebben eveneens de rol om de

kwaliteit van de plannen hoog te houden en het evenwicht te houden tussen bereikbaarheid en

leefbaarheid in de stad.

(10)

10 Inhoudsopgave

(Digitale versie: CTRL + Klik op het hoofdstuk/de paragraaf naar wens)

Preface

3 Summary

4 Samenvatting

7 1. Inleidend hoofdstuk

11 1.1 Aanleiding

11 1.2 Concepten en onderzoeksvragen

12 1.3 Inkadering van het onderzoeksveld

15 1.4 Leeswijzer

16 2. Literatuuronderzoek

17 2.1 Elitisme en pluralisme

17 2.2 Collaborative Urban Planning

19 2.3 Definiëring ontbrekende begrippen

24 3. De staat van de West-Europese metropool

25 3.1 Beschrijving methodiek

25 3.2 Omschrijving indicatoren

26 3.3 Vergelijking

34 4. Case München

35 4.1 Ontwikkeling mobiliteitsbeleid in München

35 4.2 Huidige mobiliteitscoalities in München

37 4.3 Bevindingen op basis van interviews

41 4.4 Samenvatting

44 5. Case Dublin

47 5.1 Ontwikkeling mobiliteitsbeleid in Dublin

47 5.2 Huidig mobiliteitscoalities in Dublin

49 5.3 Bevindingen op basis van interviews

53 5.4 Samenvatting

56 6. Afsluiting

59 6.1 Vergelijking München en Dublin

59 6.2 Conclusies

61 6.3 Discussie

63 Bijlagen:

A. Respondenten

B. Transcripties interviews

C. Lijst van gebruikte codes

(11)

11 1. Inleidend hoofdstuk

1.1 Aanleiding

Elke dag wordt meer CO₂ geproduceerd en versterken we de klimaatverandering, aldus Bill Gates

(The Verge, 2016). De kreet om een duurzame verandering is niet nieuw, al sinds de jaren ’70 is de

samenleving zich bewust dat het niet langer zo door kan gaan. Sinds de jaren ’90 worden met enige

regelmaat klimaattoppen georganiseerd, waarbij de leiders van landen samen proberen akkoorden

te sluiten met betrekking tot het afremmen van de klimaatverandering. Veel redenen zijn aan te

wijzen voor de klimaatverandering, één van de belangrijkste redenen blijken de effecten van

mobiliteit (Schwanen, 2011; Bertollini, 2012). Mobiliteit zorgt in Europees verband voor een kwart

van de vervuiling, in steden mogelijk zelfs meer. Hiervan wordt 93% veroorzaakt door wegverkeer.

De Verenigde Naties hebben in 2013 een rapport uitgebracht waarin het belang van duurzame

mobiliteit wordt benadrukt (UN-Habitat, 2013). Naast het gegeven dat mobiliteit voor veel CO₂ en

broeikasgassen zorgt, zijn er nog andere negatieve effecten die voornamelijk door het wegverkeer

worden veroorzaakt. Urry (2004) noemt de auto niet voor niets het “door Frankenstein gecreëerde

monster”. Culturele segregatie, ongecontroleerde uitbreiding van steden (urban sprawl), onveiligheid

en verlies van de openbare ruimte is slechts een selectie van de negatieve kenmerken die veel

onderzoekers aankaarten (Bertollini, 2012; Schwanen, 2011; Mäkinen et al., 2015). Mäkinen et al.

beschrijft dat sinds de opkomst van de auto een transitie gaande is waarbij steden zich vormen naar

de auto, sinds de jaren ’60 voornamelijk vanwege de zogenaamde voorspel-en-voorzie-planning. De

stad voor deze transitie was voor voetgangers, met veel openbare ruimte en veel minder vervuiling

(los van de problematiek van die tijd, zoals hygiëne etc.). Inmiddels is de maatschappij zich ervan

doordrongen dat die transitie veel negatieve effecten met zich mee heeft gebracht en wordt

geprobeerd het tij te keren.

Inmiddels wordt in ieder geval op Europese schaal veel aandacht besteed aan duurzame mobiliteit en

concurreren landen en steden op dit gebied (WE-Forum, 2012). Een voorbeeld van competitie is te

zien in Europees verband met de mobiliteitsweek. Ook door middel van diverse rangschikkingen

(Mercer, 2015; Arcadis, 2015; Arthur D. Little, 2013) worden steden onderling uitgedaagd om het

beste beentje voor te zetten.

Veel onderzoek is al verricht naar stedelijke transities, zowel kleinschalige experimenten (Roorda,

2014) als grootschalige projecten (Mäkinen, 2015). Door Switzer et al. (2013) wordt een raamwerk

aangeboden met verschillende stakeholders die enerzijds directe betrekking hebben op

mobiliteitsbeleid en anderzijds op ruimtelijk beleid in combinatie met de transitietheorie. Dit

onderzoek gaat in op de coalitievorming voor de realisatie van duurzame mobiliteit. Dergelijke

coalities worden onder andere gevormd door organisaties, bedrijven, pressiegroepen en

burgerinitiatieven. Voor dit onderzoek zijn twee cases onderzocht. De eerste case is München, waar

vanaf de jaren ’70 een transitie van het mobiliteitssysteem heeft plaatsgevonden. De directe

betrokkenheid en mate van participatie is gaandeweg het proces veranderd. De tweede case is

Dublin, waar recentelijk met de huidige inzichten een nieuw stadsontwikkelingsconcept van start is

gegaan. De wijze waarop in beide steden met stakeholders, buiten de overheidslagen, wordt

omgegaan en de mate van betrokkenheid hebben de basis gevormd voor dit vergelijkend onderzoek.

(12)

12 1.2 Concepten en onderzoeksvragen

In dit onderzoek staat de relatie centraal tussen de ontwikkeling van een duurzaam

mobiliteitssysteem en de rol die niet-gouvernementele organisaties daarin hebben, deze

samenwerking wordt in dit kader stedelijke coalities genoemd. In de eerste plaats wordt de (B)

effectiviteit gelinkt aan de (A) coalities waarin stedelijke mobiliteitsvraagstukken worden bekeken en

onderzocht. De relatie tussen beiden en de input die aan de coalities geleverd wordt, is afgebeeld in

het conceptueel raamwerk in figuur 1.1

De centrale onderzoeksvraag die aan dit raamwerk ten grondslag ligt is de volgende:

Wat is de rol van stedelijke coalities in de effectiviteit van een duurzame mobiliteitsontwikkeling?

Om deze vraag af te bakenen zijn twee concepten uit deze hoofdvraag nader onderzocht. De

effectiviteit van een duurzame mobiliteitsontwikkeling is een kwantitatief onderzoek en vormt de

kaders waarin de twee cases zijn gekozen. Vervolgens wordt in beide cases onderzocht welke rol

verschillende stakeholders naast de overheden hebben in de ontwikkeling van duurzame mobiliteit.

Voor de afbakening van “stakeholder” wordt het begrip in relatie gebracht met

“niet-gouvernementele organisaties” die naast het bestuur een direct belang hebben bij mobiliteit in de

steden. Voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag is het onderzoek opgedeeld in

enkele deelvragen:

Op welke wijze kunnen niet-gouvernementele organisaties invloed uitoefenen op stedelijke

vraagstukken (planning)?

Deze onderzoeksvraag vormt de basis voor de volgende hoofdstukken. In de eerste plaats worden

theorieën over elitisme en pluralisme uiteengezet om de verschillen tussen beide benaderingen te

benadrukken. Elitisme gaat in op een kleine groep (de elite) die plannen maakt en uitvoert, terwijl

pluralisme de laatste decennia een steeds dominanter paradigma wordt vanwege de grote invloed

vanuit de maatschappij. Het verschil tussen beiden is benodigd als inleiding op de collaborative urban

planning approach (een vorm van een pluralistische benadering). De collaborative urban planning

approach wordt in paragraaf 2.2 besproken als inleiding op de case studies in de paragrafen 4 en 5.

Deze theorie wordt ingekaderd door het werk van Habermas (1981) over communicatief plannen en

in dezelfde traditie het werk van Patsy Healey (1997) over het fenomeen collaborative urban

planning. In het paradigma collaborative urban planning wordt veelvuldig over stakeholders en de rol

die zij vervullen gesproken, maar ontbreekt in de theorie vaak een eenduidige definitie. Aan de hand

van verschillende benaderingen van het begrip stakeholder en de overeenkomsten tussen deze

(D) Niet-gouvernementele organisaties

(C) Gemeenten en

overheden

(A) Stedelijke

coalities

(B) Effectiviteit duurzame mobiliteitsverandering

Onafhankelijk

Afhankelijk

(13)

13 benaderingen is een eenduidige definitie gevonden die in de hoofdstukken 4 en 5 wordt

aangehouden. Het theoretisch kader heeft als uiteindelijk doel om de concepten stedelijke coalities,

collaborative urban planning en stakeholders scherp te krijgen. Het tweede concept duurzame

mobiliteitstransitie wordt in hoofdstuk drie besproken (zie volgende onderzoeksvraag).

In hoeverre hebben West-Europese steden een duurzame mobiliteitsontwikkeling doorgaan?

Deze onderzoeksvraag betreft een kwantitatieve voorstudie om de keuze voor München en Dublin te

verduidelijken en gaat in op het tweede concept van de centrale vraag, namelijk de transitie van

mobiliteit in steden. Voor de vergelijking zijn 21 steden in West-Europa met een metropoolfunctie

onderzocht aan de hand van een serie van indicatoren en indexen. De geologische afbakening is

verder toegelicht in paragraaf 1.3 en de keuze voor metropolen en de in dit document gebruikte

definitie daarvan wordt behandeld in hoofdstuk 3. De steden zijn in eerste instantie geselecteerd aan

de hand van de criteria West-Europa en metropoolfunctie (internationaal vergelijkingsmateriaal) en

zijn daarna verder aan de hand van drie indicatoren en vier indexen onderzocht. Vanwege het

ontbreken van vergelijkbare data op andere indicatoren om mobiliteitsveranderingen te meten is

gekozen om indicatoren uit de vier indexen uit te lichten in plaats van individuele indicatoren. Het

ontbreken van eenduidig vergelijkingsmateriaal – over bijvoorbeeld modal shift – wordt door het

onderzoeksbureau van de Europese Unie, EPOMM, eveneens benoemd als lastig gegeven (EPOMM,

geen datum). Daarnaast kwam uit het onderzoek naar voren dat niet voor elke indicator een

eenduidige definitie wordt gehanteerd, wat het vergelijken lastiger maakt. Zodoende wordt in

sommige gevallen bij de indicatoren niet aan de hand van grafieken beschreven welke verandering

heeft plaatsgevonden, maar door middel van achtergrondliteratuur (De La Bruhèze & Veraart, 1999;

Wickham, 2006; Sootfreecities, 2015). Van de gevonden statistieken zijn grafieken gemaakt, waarbij

de steden op basis van rangschikking vergeleken zijn of, in het geval van de indicator modal shift, op

basis van de mate van verandering tussen twee tijdsvakken. Aan de hand van de verschillende

indexen en indicatoren is vervolgens in paragraaf 3.2 een overzicht gemaakt van de transitie van

steden en wordt de keuze voor Dublin en München toegelicht. Hierbij wordt van tevoren opgemerkt

dat niet alle steden die in het vooronderzoek onderzocht zijn mogelijk waren om te onderzoeken. De

reden hiervoor is onder meer vanwege de te bereizen afstand en de basistaal die in de landen

gesproken wordt (voornamelijk Scandinavische landen) waardoor het vinden van kritische

berichtgeving te lastig zou zijn voor dit onderzoek.

In

hoeverre

hebben

niet-gouvernementele

organisaties

invloed

op

duurzame

mobiliteitsontwikkelingen in München en Dublin?

Aan de hand van de literatuur over stedelijke coalities en collaborative urban planning in hoofdstuk

twee en het kwantitatieve vooronderzoek in hoofdstuk drie zijn deze twee cases verder onderzocht.

In beide cases zijn op basis van het vigerende beleid, een institutioneel raamwerk over mobiliteit in

de stad en regio, stakeholders geselecteerd. Deze stakeholders zijn ofwel direct in relatie gebracht

met dit beleid of via krantenartikelen, social media of overige berichtgeving in verband gebracht met

het beleid. Aan de hand van hun betrekking zijn expertinterviews afgenomen, de vervulde rol of

functie van de stakeholder is benoemd in bijlage A. Het doel van deze expertinterviews was om meer

informatie te verkrijgen over de macht die zij hebben kunnen uitoefenen op het institutionele

raamwerk zoals dat momenteel gepresenteerd wordt en om de rol van andere belangrijke

stakeholders aan te geven. Om te voorkomen dat politiek correcte of voorgestudeerde antwoorden

worden genoemd, is naar de respondenten enkel een algemene mail met beschrijving van mijn

onderzoek gestuurd. Aan de hand daarvan is voor elke respondent een aantal algemene vragen

(14)

14 opgesteld en een serie stakeholder-afhankelijke vragen, met name vanwege het benoemen van hun

rol in de ontwikkeling van duurzame mobiliteit in de stad. Door de interviews semigestructureerd uit

te voeren, kan doorgevraagd worden en kan tijdens de interviews ook om verificatie gevraagd

worden vanuit andere interviews. Deze vorm is eveneens nuttiger om achterliggende concepten te

doorgronden (Baarda et al., 2013). De interviews zijn ethisch verantwoord doordat de respondenten

van te voren gevraagd is via e-mail om interviews af te nemen en alvorens de interviews werden

afgenomen altijd om toestemming is gevraagd om deze op te nemen. Hierbij is aangegeven dat de

opnames louter worden opgenomen voor studiedoeleinden en de wetenschappelijk verantwoorden

worden door deze te transcriberen en met elkaar te vergelijken door middel van codering. Een lijst

van gebruikte codes is weergegeven in bijlage C. Daarnaast zijn de meest relevante thema’s

benoemd in hoofdstukken 4 en 5. In enkele gevallen werd van tevoren gevraagd om bepaalde citaten

niet letterlijk over te nemen. Deze citaten zijn niet in het verslag opgenomen, maar mogelijkerwijs

wel in de codelijst. Daarnaast is gekozen om de respondenten niet persoonlijk te benoemen, maar

hun organisatie en rol te benadrukken. Hoewel vaak niet aangegeven is door de respondenten om

hun naam onherkenbaar te maken, is gekozen voor deze algemene aanpak. Hierbij is één respondent

uitgezonderd, omdat deze niet zozeer gelieerd is aan één organisatie, maar zowel bestuurlijk als, als

ontwikkelingspartner voor meerdere organisaties heeft gefunctioneerd.

De validiteit van het onderzoek wordt aan de hand van meerdere punten gewaarborgd. De

betrouwbaarheid van de, uit de interview afkomstige, resultaten wordt gewaarborgd door continu

met dezelfde vragen te beginnen en een lijst aan vragen af te werken. De rol van verschillende

instanties wordt telkens nagevraagd bij de verschillende respondenten en voor de specifieke rol van

bepaalde organisaties is verduidelijking gevraagd bij externe experts. Deze experts – voornamelijk

van de universiteiten – doen vanuit een wetenschappelijke functie onderzoek naar het fenomeen,

maar hebben in tegenstelling tot de betrokken organisaties een minder gekleurde mening. Daarnaast

is voor het versterken van de betrouwbaarheid getracht zo veel mogelijk verschillende soorten

interviews te regelen waarbij van alle soorten stakeholders (bestuur, partner, dienstenaanbieder en

consumenten(organisatie)) tenminste één is geïnterviewd. Vanwege het korte tijdsbestek is een

minimum van 5 interviews aangehouden. De uit de interviews afkomstige informatie is voordien en

naderhand versterkt door aanvullende literatuur en de beschrijving van de verschillende

stakeholders in de tabellen. De respondenten zijn geselecteerd aan de hand van hun rol in de huidige

mobiliteitsontwikkeling, onderdeel van het mobiliteitssysteem of mogelijke artikelen of kritische

noten met betrekking tot de mobiliteitsontwikkeling in München en Dublin in (digitale) media.

Doordat de interviews nagenoeg dezelfde inhoud hebben, versterken ze elkaar. Aan de hand van het

kwantitatieve onderzoek uit hoofdstuk 3, achtergrondartikelen over beide cases en de

karakteristieken van een pluralistische en anderzijds een gecentraliseerde top-downbenadering

wordt de betrouwbaarheid versterkt (triangulatie). Hoewel in beide cases het beleid nog aan de gang

is, zijn in beide situaties eveneens de beleidsvorming (in het geval van München een update op het

beleid van 1998) achter de rug, waardoor de resultaten uit de interviews niet meer onderhevig aan

verandering zijn, dit versterkt de ecologische validiteit.

Het resultaat van deze onderzoeksvraag is uiteindelijk een stakeholderanalyse met de rol van de

geïnterviewde personen en hun organisaties en de – uit deze interviews – meest genoemde

niet-gouvernementele organisaties. Deze interviews zijn getranscribeerd (zie bijlagen B0 t/m B11) en

vervolgens gecodeerd, een lijst met gebruikte codes is te vinden in bijlage C. De tabellen met

verschillende stakeholders en hun belang is vervolgens ter controle nog naar de verschillende experts

gestuurd. Aan de hand van dit laatste mailcontact en de wijzigingen daarop, zijn de laatste

wijzigingen doorgevoerd.

(15)

15 De drie deelvragen vormen samen de conclusies van dit onderzoek met een korte samenvatting van

de belangrijkste bevindingen en hoe met deze informatie verder onderzoek uitgevoerd kan worden.

1.3 Inkadering van het onderzoeksveld

De kracht van de stad is zijn diversiteit, elke stad is uniek en dat zorgt ook voor een andere dynamiek

en planning van de stad (Martens, 2006). Tegelijkertijd worden veel principes ook in andere steden

gebruikt en bieden steden de nodige overeenkomst, zeker wanneer deze binnen een bepaald land of

regio liggen. Zo blijkt uit meerdere onderzoeken bijvoorbeeld dat Europese steden over het

algemeen hoog scoren op het gebied van duurzaamheid (Mercer, 2016; Arcadis, 2015). Hier moet

opgemerkt worden dat bijvoorbeeld Amerikaanse steden vanwege hun stedelijke opbouw (urban

sprawl) andere vervoerspatronen hebben dan de Europese steden en dat grote Aziatische steden

andere schaalgroottes kennen dan de Europese steden. Dit maakt de steden lastig met elkaar te

vergelijken.

Ook op Europees niveau zijn er grote verschillen aan te merken, zo hebben steden in Oost-Europa

een andere ontwikkeling vanaf halverwege de twintigste eeuw dan West-Europese steden. Door de

Verenigde Naties wordt onderscheid gemaakt in meerdere regio’s, waarbij Nederland onder

West-Europa valt. Deze afbakening wordt gemaakt aan de hand van geografische, economische, sociale en

culturele overeenkomsten (Verenigde Naties, 2016). Daarnaast blijkt dat qua welvaart en duurzame

oplossingen Noord-Europese landen een vergelijkbare welvaart hebben en op het gebied van

duurzame oplossingen ook al sinds langere tijd beleid voeren (Eiberg, 2009). Vaak wordt kritiek

uitgeoefend op een dergelijke internationale vergelijking omdat de context te verschillend zou zijn

(Martens, 2006). Daarentegen kan gezegd worden dat steden met een vergelijkbare naoorlogse

geschiedenis op hoofdlijnen goed tegen elkaar uitgezet kunnen worden om te zien waar zij van

ontwikkeling en mobiliteitskeuzes verschillen. Door daarnaast deze vergelijking buiten de

landsgrenzen op te zoeken, wordt voorkomen dat landskenmerken te sterk de overhand nemen en

politieke en culturele kenmerken een klein onderscheid laten aantonen in de transitie. Zo staan

Nederland en Denemarken bekend als landen met een relatief hoger fietsaandeel (Trouw, 2013) en is

Zwitserland een openbaar vervoerland. De selectie valt dus op West-Europese steden zodat

specifieke landskenmerken deels vervallen, maar steden nog steeds vergelijkbaar zijn. Daarnaast

wordt gekozen voor een internationale perspectief omdat er tussen steden op internationale schaal

veel geleerd kan worden (Martens, 2006).

In hoofdstuk 3 zijn één-en-twintig steden met een metropoolfunctie onderzocht. Gekozen is voor

deze schaalgrootte omdat deze een internationale functie verrichten en deze steden met elkaar in

indexen worden vergeleken.

(16)

16 1.4 Leeswijzer

Dit paper bestaat uit 6 hoofdstukken, in hoofdstuk 2 is het theoretisch kader te vinden met in 2.1 de

theorie over elitisme en pluralisme. Paragraaf 2.2 gaat vervolgens in op de collaborative urban

planning approach en de rol van stakeholders en sluit af met de bouwstenen voor de rest van dit

document. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de tweede deelvraag, de transitie van West-Europese

metropolen. Hoofdstuk 4 bespreekt de geschiedenis van mobiliteitsplanning in München, gevolgd

door de huidige situatie en de stedelijke coalities rondom mobiliteit in München. In hoofdstuk 5

worden de resultaten van het gelijkaardige onderzoek in Dublin weergegeven. Hoofdstuk 6 begint in

paragraaf 6.1 met een vergelijking tussen beide cases, gevolgd door een paragraaf conclusies (6.2).

Aan de hand van de conclusies wordt in paragraaf 6.3 een verdere discussie gestart met bouwstenen

voor vervolgonderzoek.

(17)

17 2. Literatuuronderzoek

Om het verdere onderzoek theoretisch in te kaderen zijn enkele concepten in de onderzoeksvraag

uitgewerkt. In paragraaf 2.1 worden de verschillen op grote lijnen tussen elitisme en pluralisme

verklaard en afgebakend, zodat deze als theoretische inkadering van de collaborative urban planning

approach in paragraaf 2.2 kunnen dienen. Paragraaf 2.2 gaat over de definitie en de rol van

stakeholders.

2.1 Elitisme en pluralisme

Harding (1995) maakt onderscheid in een traditionele vorm van elitisme en de, zoals hij dat noemt,

modern elite theory. Vanuit haar oorsprong komt het concept voort uit de vraag wat ‘zij’ voor ons

doen en hoe ‘zij’ voor ons zullen zorgen. Met deze vraagstelling wordt er vanuit gegaan dat de

absolute macht in de handen van een select groepje mensen (‘zij’) ligt, de elite. Het verschijnsel

wordt omschreven als het vertrouwen op een relatief kleine groep die het leiderschap of de macht in

handen heeft. Hier wordt onderscheid gemaakt tussen leiderschap als het gezag waarvoor enigszins

vrijwillig gekozen is, bijvoorbeeld in bepaalde democratische systemen waarbij een kleine groep is

gekozen om het volk te vertegenwoordigen. De tweede soort ‘elite’ die de macht in handen heeft, is

niet vrijwillig gekozen. Met vertrouwen wordt gedoeld op het vertrouwen wat mensen

mogelijkerwijs hebben in het kleine groep die de macht in handen heeft en vraagtekens heeft of

zonder deze groep dezelfde zaken bereikt zouden kunnen worden. Een technocratische insteek, zoals

onder meer beschreven door Weber (1968), vereist dat een zekere elite benodigd is voor het

beheersen van een complexe maatschappij, zoals deze heden ten dage is. Higley (2008)

beargumenteert dat elites afkomstig zijn van een algemeen feit uit de sociale omgang, namelijk het

ontbreken van een grote groep geïnteresseerden in een publiekelijk onderwerp. Hij beargumenteert

dat grootschalige organisaties en collectieven wel degelijk zijn opgezet vanuit een gemeenschappelijk

belang, maar de invulling daarvan vaak verschillend wordt geïnterpreteerd. Ook in deze grotere

collectieven zijn vaak enkele organen, personen of autoriteiten nodig om doorslaggevende

beslissingen te nemen. Johnson (2005a) spreekt over een groep vaak (kennis)rijke personen die de

macht in handen heeft, gevormd door verkiezingen door het volk of binnen een grotere elitegroep.

Domhoff (2005) beargumenteert dat elke moderne samenleving wordt gedomineerd door een

beperkte groep leiders, ook wel beschreven als bureaucratisch gestructureerde organisaties. Hier

maakt hij onderscheid tussen bedrijven, non-profitorganisaties of overheden. Een mildere vorm

wordt beschreven als leiderschap bij een kleine groep (elite), maar met inbreng vanuit de

samenleving of maatschappelijk geëngageerde partijen. Higley (2008) voegt toe dat de aan,- of

afwezigheid van een stabiel politiek instituut één van de verschillen is tussen politieke systemen die

onderzocht kunnen worden door middel van de elite theory. Hij gaat hierbij in op de rol die andere

partijen kunnen spelen in het politieke bestuur en hoe de elitegroep zich verhoudt ten opzichte van

de oppositie. Op dit punt kan onderscheid gemaakt worden tussen een democratische en dictatoriale

elite. In het geval van West-Europese elites gaat het om de eerste van de twee. Miller Johnston &

McTavis (2014) beargumenteren dat de elite theory voornamelijk in, in ontwikkeling zijnde landen

voorkomt waar het aantal hoogopgeleide beperkter is en een gebrek aan geïnteresseerde

organisaties is in de publiekelijke debatten. De elite versterkt deze rol door een centrale organisatie

en het beperken van de mogelijkheden voor het volk om een stem te laten horen. Higley en Burton

(2006) tonen aan dat een kleine groep elite in historisch verband benodigd was om een democratisch

systeem voort te zetten of te ontwikkelen, beredeneerd vanuit een koloniaal systeem. Ze geven

(18)

18 eveneens aan dat een democratie zich (enkel) kan ontwikkelen door een competitiestrijd tussen

meerdere elitegroepen, die door de maatschappij gekozen moeten worden.

Tegenover het systeem van elitisme waarbij een kleine groep de grootste beslissingen neemt, staat

volgens Judge (1995) het pluralisme steeds meer aan de basis van de hedendaagse

planningsstructuur. Het in paragraaf 2.2 te bespreken collaborative urban planning approach valt

hieronder. Hoewel de term geen eenduidige definitie kent, bestaat de basis uit enkele elementen.

Eén van de eerste elementen, benoemd door Jordan (1990), is dat macht niet eenduidig is en

gefragmenteerd en gedecentraliseerd is. Hierop verschilt de theorie van de elite theory waarbij de

macht juist gecentraliseerd is. Een tweede kenmerk van pluralisme is dat elke interessegroep een

manier heeft om haar standpunten duidelijk te maken en de mogelijkheden hiertoe heeft. Een derde

kenmerk van een pluralistische benadering is dat een spreiding van macht een doel op zich zou

moeten zijn, waarbij verschillende partijen elkaar kunnen controleren en waar mogelijk corrigeren.

Een vierde kenmerk, gericht op het planningsproces, is dat verschillende beleidsrichtingen een

andere aanpak vragen met andere belanghebbenden en machtsverdelingen. In deze trend wordt

zodoende niet gesproken van één orgaan die beleid maakt en bepaalt voor elk thema. Manley (1983)

ziet pluralisme niet zozeer als een theorie, maar eerder als een beweging die kritiek levert op de elite

theory en andere vormen van gecentraliseerde macht. Johnson (2005b) beschrijft de pluralist theory

als een vorm van machtsverdeling die relatief wijdverspreid is, maar nog steeds onevenwichtig

verdeeld is. De macht komt voornamelijk van interessegroepen, het overheidsorgaan wordt vooral

gezien als bemiddelaar tussen de verschillende belangen. Eck (2006) bestudeert het fenomeen

pluralisme vanuit een sociologische benadering door aan te geven dat één van de karakteristieken

van deze stroom is om met elkaar in dialoog te zijn. Een belangrijk gegeven is dat verschil van mening

wellicht bestaat, maar dat het belangrijk is daarvoor begrip te creëren en overeenstemming te

vinden tussen de verschillende meningen. Innes & Booher (1999) maken hierin de schakel naar

paragraaf 2.2 met de term “consensus building”, waarbij ze benadrukken dat een samenwerking

tussen de overheid en de maatschappij draait om het vinden van een compromis. Het belangrijkste

doel van een dergelijke aanpak is het produceren van een gezamenlijk sociaal, intellectueel en

politiek kapitaal. Dit staat onder meer aan de basis van de hierna te bespreken collaborative urban

planning approach, waarbij het voornaamste doel is om een algemene bewustwording te

produceren voor algemene vraagstukken, zoals de toekomst van de stad door onder meer mobiliteit

(Karl et al., 2007).

(19)

19 2.2 Collaborative Urban Planning

2.2.1 Collaborative Urban Planning Approach

In de hedendaagse planningstraditie is de theorie over participatief of collaboratief plannen een wijd

verspreid en veel genoemde theorie. Eén van de redenen die door CIFOR (2007) genoemd wordt is

dat het proces een democratischere en gelijkwaardigere vorm aanneemt en het eveneens de minder

bevoorrechten aanmoedigt om deel te nemen aan het debat. De theorie die hieraan ten grondslag

ligt, is afkomstig uit de Verenigde Staten in de jaren ’60 waarbij veel grootschalige projecten werden

uitgevoerd volgens een – in die tijd – gebruikelijke top-downbenadering. Kritische geluiden kwamen

op tegen deze vorm van planvoering wat leidde tot een verplichte inzage van plannen (Chakraborty,

2012). De theorie raakt in stroomversnelling door onder meer de theorie van Habermas (1981) dat

communicatief handelen gericht is op het creëren van begrip en een gezamenlijk bewustwording in

de samenleving. Helling (1998) beargumenteert dat het niet enkel om het creëren van begrip gaat en

zodoende een hogere graad van participatie. Het gaat eveneens om betrekking van burgers,

organisaties en bedrijven in het analytische planningsproces, om zodoende de wensen en

voorkeuren van burgers beter te begrijpen en daar op in te spelen. Karl et al. (2007) beschrijft de

collaborative approach als een manier van plannen waarbij de burgers op een betekenisvolle wijze

deelnemen aan het maken van beleid in samenwerking met overheden. Het voornaamste doel van

een dergelijke samenwerking is het genereren van innovatieve oplossingen voor complexe

dilemma’s. Een ander belangrijk doel is het bewustmaken in de samenleving van een gezamenlijk

beheerder van het probleem, in plaats van dat het probleem bij de politiek zou liggen. Sandercock

(1998) beargumenteert eveneens dat dit een andere manier van plannen vereist dan een

technocratische aanpak, gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek. De wijze waarop plannen

worden uitgevoerd en keuzes worden onderbouwd, draait veel meer om lokale kennis en ervaring

vanuit de maatschappij. Deze theorieën vallen onder de communicatieve theorieën van Habermas en

vullen de onderzoeken naar de Verenigde Staten in de jaren ’60 door Arnstein (1969) aan. In deze

trend beschrijft Wilson (2001) communicatieve rationaliteit als een wijze van planvoering waarbij

wetenschappelijke kennis wordt aangevuld met kennis uit de maatschappij. Tegenargumenten zijn

de langere besluitprocedure, een duurdere aanpak en het voorkomen van een gekleurde mening

door politici en beleidsmakers alvorens het proces wordt gestart, wat in praktijk lastig lijkt.

Innes & Booher (2010) gaan in op het collaboratief planningsproces door een raamwerk aan te

leveren voor collaboratief plannen waarbij drie basisvoorwaarden van belang zijn. Allereerst stellen

zij dat het belang van een diversiteit aan deelnemers en interesses ten grondslag ligt aan de

planning. Een tweede voorwaarde die gesteld wordt is een bepaalde afhankelijkheid tussen de

stakeholders, waardoor er een belang ontstaat om samen te ontwikkelen. Derde voorwaarden die

Innes en Booher aangeven is de directe vorm van contactvoering, in plaats van digitaal. Daarnaast

wordt het belang in een collaboratieve vorm van samenwerking aangegeven omdat overheden

vanuit een technocratische positie niet altijd in staat zijn geweest om grootschalige veranderingen

door te voeren. Een multidimensionale samenwerking zorgt voor innovatie in het planningsproces en

passendere uitkomsten. Als conclusie geven Innes en Booher aan dat collaboratieve

planningspraktijken als alternatief beschouwd kan worden op de expert-gebaseerde planvoering.

Volgens Gregorio Hurtado (2012) is de collaborative urban planning approach voornamelijk gericht

op de dialoog en het verkrijgen van consensus. Hierbij kan deze vorm van planning als aanvulling of

vervanging van een top-downbenadering gezien worden. Gregorio Hurtado doelt hier op het

moment in het planproces dat de dialoog gestart wordt, ofwel met verschillende partijen beleid

(20)

20 ontwikkelen of een interactieve vorm van raadgeving nadat plannen (top-down) zijn gemaakt.

Gruber (1994) benoemt dat het bouwen van consensus een gezamenlijke sociale, intellectuele en

politieke waarde heeft en dat de rol van meerdere stakeholders en het onderbouwen van feiten met

lokale en wetenschappelijke kennis hier aan ten grondslag ligt. De rol van de planner verandert

hierdoor van technisch expert naar bemiddelaar. Belangrijk bij deze verandering van denken, zo

benoemen Osborne & Gaebler (1993), is dat het bestuur de taak heeft om het publieke en private

belang samen te brengen en hierin te onderhandelen wanneer dat nodig is. Fischer (2006) voegt hier

aan toe dat een overlegstructuur enkel mogelijk is met overleg op basisniveau (te begrijpen taal) met

de burgers en een sterke organisatie.

Een participatieve planvorming wordt gecreëerd als het stedelijk bestuur actief de mening van

burgers gebruikt in planning en anderzijds de mogelijkheden en kennis aanlevert om mee te kunnen

doen. Healey (2003) geeft aan dat door zo’n wijze van collaboratieve planning de structuur van het

stedelijke bestuur kan veranderen naar een inclusievere en zelforganiserende vorm van bestuur,

waarbij de burger zich nauw betrokken voelt. Healey (1998) geeft een trend aan van een

toenemende interesse in de opwaardering van steden en plaatsen. Op hetzelfde moment bemerkt ze

een tekort aan institutionele capaciteit om dit te waarborgen en zodoende de hulp van burgers en

belanghebbende organisaties. Het onderzoek, wat op meerdere plekken in Europa heeft

plaatsgevonden, toont aan dat een echt transitie-effect niet zonder meer bereikt kan worden. Ze legt

de nadruk op het uitbreiden van de capaciteit van de mogelijkheden van het beheer door invloed van

stakeholders. Een collaborative urban planning approach legt de nadruk op nieuwe discourses en een

andere vorm van plannen en zorgt ervoor dat projecten sneller uitgevoerd kunnen worden en

innovatiever van aard zijn. De Audit Commission (2009) geeft aan dat ook in publiekelijke

beleidsvoering het belang van een collaboratieve aanpak steeds meer wordt ingezien. Het betrekken

van stakeholders wordt als iets noodzakelijks beschouwd om actief burgerschap te bewerkstelligen

en een democratisch en transparant planningsapparaat op te zetten waarbij wordt voorzien in de

behoeften van de belastingbetalers.

Concluderend kan gezegd worden dat de nadruk op collaborative urban planning de afgelopen

decennia steeds groter is geworden en dat diverse stakeholders benodigd zijn om plannen meer

passend te maken en toe te spitsen op de wensen van de maatschappij.

2.2.2 Stakeholders

Een volgende stap is het identificeren van stakeholders en hun functie in stedelijke ontwikkeling.

Bryson (2004) geeft aan dat het onderwerp stakeholders regelmatig terug komt, maar de definitie

hiervan minder aandacht krijgt. Ridley & Jones (2002) maken onderscheid tussen twee soorten

stakeholderbetrekking, die van consument kan gezien worden als inspraak in marktpartijen om een

product of service te verbeteren. Anderzijds definiëren zij democratische stakeholders als partijen

die inspraak kunnen leveren op publiekelijke projecten en als doel hebben om actief burgerschap aan

te moedigen. McAdam et al. (2005) benadrukken het verschil tussen een consumentenfocus en een

democratische focus, waarbij in het laatste geval geen product of service wordt geleverd en de

nadruk ligt op het in kaart brengen van de verschillende interesses, welke soms kunnen conflicteren.

Bryson (2004) maakt onderscheid in twee soorten benadering van stakeholders in publieke

vraagstukken. De eerste benadering gaat in op individuen of groepen die de macht hebben om

toekomstige projecten te beïnvloeden. Hier wordt van uitgegaan dat partijen die geen directe

invloed kunnen uitoefenen, niet als stakeholder gedefinieerd kunnen worden. Een andere

benadering is dat stakeholders individuen of groepen zijn waarvan in het vraagstuk enige

(21)

21 verantwoording verschuldigd is. Nutt & Backoff (1992) gebruiken deze definitie eveneens door

stakeholder te definiëren als elke partij die invloed uitoefent of beïnvloedt wordt door de projecten.

Kaler (2002) maakt in dit verband onderscheid tussen twee soorten stakeholders, de “beïnvloeders”

en “claimers”, waarbij de laatste categorie voornamelijk effect hebben, maar geen invloed. World

Bank (1996) geeft aan dat dit de meest gebruikte definitie van stakeholder is. Doelle & Sinclair (2006)

geven hier een bredere dimensie aan door stakeholder te definiëren als iedereen die enige interesse

heeft in het onderwerp. Dit maakt stakeholder een subjectief begrip omdat elke individu of groep die

aangeeft interesse te hebben in het onderwerp, stakeholder zou zijn. Mitchell et al. (1997) probeert

hier enige nuance in aan te brengen door een partij enkel als stakeholder te zien wanneer zij een

rechtmatig belang hebben.

Shepherd & Bower (1997) beargumenteren dat het actief meewerken en invloed uit kunnen oefenen

op de uitkomst voornamelijk is toegeëigend aan het “eigenaar zijn van een probleem of vraagstuk”

en enige steun, op welke wijze dan ook, kunnen bieden aan het project. Shindler & Cheek (1999)

benadrukken dat bij het definiëren van stakeholders het van belang is om de scope te benadrukken,

in lokale projecten met als doel een zo efficiënt benutte en aangenaam mogelijke plaats te creëren,

kan een beperkt aantal stakeholders worden gedefinieerd als direct beïnvloed. In het geval van

vraagstukken rondom duurzaamheid en het verder voorkomen van klimaatverandering kunnen alle

burgers als direct betrokken worden geïdentificeerd. Marthur et al. (2007) beginnen met een aanzet

tot een systematische aanpak om stakeholders te definiëren, er van uitgaande dat in stedelijke

projecten enkele typen stakeholders zijn te onderscheiden. Om uit te vinden welke rollen worden

gespeeld door welke stakeholders maken Marthur et al. onderscheid tussen drie categorieën. De

eerste categorie zijn de stakeholders die invloed kunnen uitoefenen op het project, opgedeeld in

stakeholders die mee kunnen helpen in het aanleveren van het project (ontwikkelaars, klanten,

investeerders, ontwerpers, banken, verzekeringen etc.) en stakeholders die de inhoud bepalen

(overheden, planningsinstituten, woningbouwcorporaties etc.). De tweede categorie zijn de

stakeholders die beïnvloed worden, opgedeeld in direct betrokkenen (gebruikers van infrastructuur,

gebouwen etc.) en stakeholders die afhankelijk van de context direct of indirect betrokken zijn

(buurtbewoners, bewonersgroepen etc.). Een derde categorie die belang kan hebben bij stedelijke

projecten zijn onderzoekers, media, milieuorganisaties en toekomstige gebruikers van het te

realiseren project. DFID (2002) komt met een matrix met twee indicatoren om de rol van de

verschillende stakeholders te bepalen, opgedeeld in de macht die zij kunnen uitoefenen op de x-as

en de interesse die zij tonen op de y-as. Het in beeld krijgen van de macht die stakeholders kunnen

hebben is belangrijk, benadrukken Marthur et al. (2007), om te kunnen bepalen of deze macht

versterkt moet worden voor bepaalde stakeholders of juist gecontroleerd.

Rabinowitz (2016) deelt stakeholders op in vier groepen. De eerste categorie betreffen de

promotors, de stakeholders die het meest belang hebben bij het project en ook bereid zijn om tijd en

moeite in het project te steken. In een collaboratieve aanpak is het belangrijk om deze groep als

eerste te identificeren en ook zo veel mogelijk onderdeel van het planningsteam te maken. De

tweede groep die wordt geïdentificeerd wordt zijn de “latenten”, of wel de stakeholders die niet

direct waarneembaar zijn. Hoewel deze soort stakeholders veel invloed kunnen uitoefenen, hebben

ze minder interesse in het project dan de promotors. Dit zijn stakeholders die niet direct beïnvloed

worden bij het project, maar grote invloed kunnen uitoefenen wanneer het belang wordt benadrukt

voor hen. Het betrekken van deze groep en het belang voor hen benadrukken is hierin een belangrijk

onderdeel van het planproces. Hier kan worden gedacht aan bijvoorbeeld grote organisaties of

ondernemers die hun bedrijf of plannen kunnen aanpassen op het project en hier winst mee kunnen

behalen. Een derde groep zijn de verdedigers, deze groep heeft veel interesse in het project, maar